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摘要：本文從覆蓋范圍、基金供給、法律支撐、管理體制四個(gè)方面探討了當(dāng)前中國(guó)社會(huì)保障制度的短缺問(wèn)題，追溯其成因。并在此基礎(chǔ)上，提出完善社會(huì)保障制度的對(duì)策：拓寬社會(huì)保障基金的籌集渠道、形成多層次的社會(huì)保障體系、加快社會(huì)保障法制建設(shè)、健全社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)制、完善社會(huì)保障管理與服務(wù)體系。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保障；制度供給；對(duì)策分析

Abstract:Thistextfromcoverage,fundsupplywith,lawsupport,managementsystemfourrespectprobeintopresentChinashortageissueofsocialsecuritysystem,tracebacktoitscause.Andonthisbasis,putforwardthecountermeasureofimprovingthesocialsecuritysystem:Widenthechannelofraisingofthesocialsecurityfund,formthemulti-levelsocialsecuritysystem,acceleratetheconstructionoflegalsystemofthesocialsecurity,perfectthesupervisionmechanismofthesocialsecurity,improvemanagementofsocialsecurityandservicesystem.

Keywords:Socialsecurity;Systemsupplies;Countermeasureanalysis

黨的十六屆六中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》指出，加快完善社會(huì)保障體系是建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的基本任務(wù)。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者西蒙•庫(kù)茲涅茨指出:“在任何時(shí)代,增長(zhǎng)不僅僅是整體上的變動(dòng),還應(yīng)包含結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。即使這種增長(zhǎng)的沖動(dòng)是由重大技術(shù)創(chuàng)新帶來(lái)的,每個(gè)社會(huì)在采用這種技術(shù)時(shí)必須調(diào)整現(xiàn)有的制度結(jié)構(gòu)。這意味著社會(huì)組織的巨大變動(dòng)——新制度的產(chǎn)生和舊制度的逐漸淘汰?！盵1]亨廷頓在《變動(dòng)社會(huì)的政治秩序》中指出，發(fā)展中國(guó)家社會(huì)變革和現(xiàn)代化實(shí)踐的過(guò)程實(shí)際上是一個(gè)在政治穩(wěn)定前提下的全面制度化的過(guò)程，制度化的過(guò)程本身就表明是逐漸消除與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的原有制度,建立新的與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展相吻合的制度。社會(huì)保障制度的建立與完善是一個(gè)國(guó)家社會(huì)發(fā)展和文明的重要標(biāo)志，是一個(gè)國(guó)家和社會(huì)的安全網(wǎng)和穩(wěn)定閥，是社會(huì)和諧的重要保證，是和諧社會(huì)的重要特征和要求。因此，解決社會(huì)保障制度供給不足問(wèn)題則成了當(dāng)前構(gòu)建和諧社會(huì)的重要任務(wù)。

一、社會(huì)保障制度供給不足的主要表現(xiàn)

1、社會(huì)保障覆蓋范圍的供給不足

社會(huì)保障覆蓋范圍制度的供給不足主要是指社會(huì)保障制度適用范圍的規(guī)定不能將應(yīng)該納入社會(huì)保障體系的社會(huì)成員納入其中，使一些需要社會(huì)保障的社會(huì)成員游離在社會(huì)保障體系之外。數(shù)據(jù)表明，世界各國(guó)社會(huì)保障的覆蓋平均覆蓋率達(dá)60%以上，發(fā)達(dá)國(guó)家達(dá)70%以上，而我國(guó)的社會(huì)保障覆蓋率僅為30%。[2]新中國(guó)成立不久，我國(guó)政府就為城市企業(yè)職工及機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員建立了涵蓋廣泛的以社會(huì)保險(xiǎn)為核心的社會(huì)保障制度；而在農(nóng)村則實(shí)行以家庭保障為主，集體與國(guó)家為輔的社會(huì)保障制度，現(xiàn)今還沒(méi)有在農(nóng)村實(shí)行真正意義的社會(huì)保險(xiǎn)。這就是說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障制度主要是圍繞城鎮(zhèn)職工來(lái)進(jìn)行的。農(nóng)民從事農(nóng)林牧副漁的勞動(dòng)者和農(nóng)村從事私營(yíng)、個(gè)體勞動(dòng)者人數(shù)占總勞動(dòng)者人數(shù)的46%以上，這些人可以說(shuō)基本上不享受社會(huì)保障，城鎮(zhèn)約有20%的勞動(dòng)者未享受社會(huì)保障或不完全享受社會(huì)保障。與此同時(shí)，隨著我國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型，大批的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移，進(jìn)城務(wù)工人員日益增多，他們實(shí)際上被排除在現(xiàn)行社會(huì)保障制度之外。

2、社會(huì)保障基金的供給不足

一是社會(huì)保障基金收支不平衡。收不抵支問(wèn)題比較突出，收支缺口在逐漸增大。以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金為例，該項(xiàng)目從1998年開(kāi)始已入不敷出，當(dāng)期缺口1998年為100多億元，1999年為200多億元，2000年為300多億元，2001年接近400億元。[3]二是社會(huì)保障基金來(lái)源不穩(wěn)定。我國(guó)尚未建立可靠、穩(wěn)定、系統(tǒng)的社會(huì)保障基金籌集體系，單靠征繳的基本養(yǎng)老和失業(yè)保險(xiǎn)基金已難以滿足日益增長(zhǎng)的支付需求。社會(huì)保險(xiǎn)基金征收缺乏強(qiáng)制性、約束力，對(duì)企業(yè)和個(gè)人瞞報(bào)、少交、拖欠缺乏相應(yīng)的司法制裁措施，積極的收繳比較困難。三是社會(huì)保障基金管理比較混亂。由于社會(huì)保障行政管理和社會(huì)保險(xiǎn)基金經(jīng)營(yíng)之間尚未分開(kāi)，又沒(méi)有設(shè)置專門的基金管理機(jī)構(gòu)，再又參與管理基金的機(jī)構(gòu)眾多，從而導(dǎo)致基金被擠占、挪用情況經(jīng)常發(fā)生；基金分散，管理開(kāi)支大，浪費(fèi)現(xiàn)象突出；基金的保值增值問(wèn)題沒(méi)有有效解決。

3、社會(huì)保障法制的供給不足

一是法律體系不健全。我國(guó)目前社會(huì)保障立法比較緩慢，中央立法機(jī)關(guān)尚未出臺(tái)一部綜合性的社會(huì)保障法來(lái)規(guī)范社會(huì)保障的基本制度，而且，社會(huì)保障的專門性法規(guī)也很少，尚未形成一個(gè)完全適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的社會(huì)保障法律體系。二是立法層次不高。從20世紀(jì)90年代末至今，國(guó)家先后頒布了數(shù)十個(gè)涉及社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利和社會(huì)優(yōu)撫方面的法規(guī)，[4]然而只是一些單行法規(guī)、條例、規(guī)定、辦法，層次不高。與此同時(shí)，地方制定的規(guī)章制度經(jīng)常出現(xiàn)“法出多門，各行其是”的情況，各部門的規(guī)章制度的適用范圍不盡一致，甚至相互沖突矛盾。立法層次低導(dǎo)致社會(huì)保障立法嚴(yán)重缺乏權(quán)威性和穩(wěn)定性，不利于我國(guó)社會(huì)保障制度的總體規(guī)劃和完善。

4、社會(huì)保障管理體制的供給不足

一是管理層次不清晰。目前由于社會(huì)保障管理體制還未能理順，內(nèi)部管理層次不清的問(wèn)題至今依然存在。即“四不分”：政法不分、政資不分、政事不分、執(zhí)監(jiān)不分。二是立法滯后。這既是社會(huì)保障管理體制的問(wèn)題，也是社會(huì)保障制度的問(wèn)題。社會(huì)保障法律體系未建立起來(lái)，不僅給社會(huì)保障管理帶來(lái)很大的困難，同時(shí)也給社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展造成阻礙。三是社會(huì)化管理不完善。近年來(lái)，社會(huì)保障體制經(jīng)過(guò)一系列改革，社會(huì)化發(fā)放工作由銀行、郵局等社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。但是，社會(huì)保障管理的社會(huì)化機(jī)制還沒(méi)有完全形成。

二、社會(huì)保障制度供給不足的原因探析

社會(huì)保障制度供給不足是指在一定的憲法秩序下,權(quán)力中心或制度供給主體提供制度安排的數(shù)量和質(zhì)量都無(wú)法滿足人民群眾的需要，不能適應(yīng)和促進(jìn)社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的現(xiàn)象。引起社會(huì)保障制度供給不足的原因是相當(dāng)復(fù)雜的，主要地看來(lái)，有以下幾個(gè)方面的因素。

1、社會(huì)整體制度供給環(huán)境的約束

在宏觀層面，社會(huì)整體制度供給不足決定了社會(huì)保障制度供給的不足。這是因?yàn)?，在?jīng)濟(jì)體制由傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的現(xiàn)階段，我國(guó)社會(huì)出現(xiàn)了明顯的制度供給不足的現(xiàn)象，樂(lè)觀的預(yù)計(jì)比較完備的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系也要到2010年才能建成。這樣，實(shí)際上存在的整體社會(huì)制度供給不足必然影響和反映到社會(huì)保障制度的供給上來(lái)，造成制度供給的不足。

2、憲法秩序、文化背景與意識(shí)形態(tài)的約束

在社會(huì)法則層面，憲法秩序、文化背景與意識(shí)形態(tài)也會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)在一定程度上導(dǎo)致社會(huì)保障制度供給的不足。第一，憲法秩序作為一種既定的確立集體選擇的基本規(guī)則,它為制度安排規(guī)定了選擇空間并影響制度供給與創(chuàng)新的進(jìn)程和方式。戴維•菲尼指出:“制度變化的供給,取決于政治秩序提供新的安排的能力和意愿?！盵5]第二，文化是一種歷史傳統(tǒng)的積淀，文化背景對(duì)人們的行為有著潛移默化的影響，因而制度供給和創(chuàng)新必須與中國(guó)文化傳統(tǒng)精神相協(xié)調(diào),否則就會(huì)引起社會(huì)磨擦,從而使社會(huì)變革的阻力增大。第三，意識(shí)形態(tài)的基本目標(biāo)在于給予社會(huì)各種集團(tuán)以活力,從而減少交換過(guò)程中的成本費(fèi)用。當(dāng)人們?cè)谟^察社會(huì)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)、公平等所持的道德觀念評(píng)價(jià)與占統(tǒng)治地位的意識(shí)形態(tài)不相符時(shí),就會(huì)成為制度供給和創(chuàng)新的阻力。

3、制度安排的成本、財(cái)政收支與分利集團(tuán)化的約束

在經(jīng)濟(jì)利益層面，制度安排的成本、財(cái)政收支與分利集團(tuán)化也同樣會(huì)影響社會(huì)保障的制度供給，導(dǎo)致供給不足。第一，制度供給主體提供的制度安排能帶來(lái)預(yù)期凈收益是需耗費(fèi)成本的。一項(xiàng)制度安排對(duì)制度供給主體來(lái)說(shuō),在制度安排帶來(lái)更多的財(cái)政收入時(shí),也可能付出政治代價(jià)。因而在比較政治收益和政治成本時(shí),只有前者大于后者,制度供給主體才會(huì)積極進(jìn)行制度變革和創(chuàng)新的舉措。第二，制度設(shè)計(jì)要耗費(fèi)物質(zhì)資源和人力資源，為了實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入最大化目標(biāo)而設(shè)計(jì)的一套征稅規(guī)則的制度,是需支付大量費(fèi)用的。由此可以看出,財(cái)政的收入和支出直接約束制度的供給。[6]第三，分利集團(tuán)的出現(xiàn)是中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生顯著變化的重要特征之一，[7]這些特殊的獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)是國(guó)家機(jī)器內(nèi)部由一元化向多元化、由統(tǒng)一性向分散性發(fā)展的反映,利益集團(tuán)作用力增強(qiáng),國(guó)家權(quán)威在流失,而處理分利集團(tuán)而進(jìn)行的制度創(chuàng)新是需要時(shí)間和成本的。

4、社會(huì)保障制度供給主體的約束

在供給主體層面，制度供給主體的意愿、能力執(zhí)行力也同樣會(huì)影響社會(huì)保障的制度供給，導(dǎo)致供給不足。制度供給主體由于制度供給或創(chuàng)新的意愿和能力不足而引起的制度短缺；供給主體在具體執(zhí)行和實(shí)踐制度安排方面的能力和意愿不足而引起的制度短缺。制度供給主體由于受法制現(xiàn)實(shí)運(yùn)作的復(fù)雜性的影響,法律制度的具體執(zhí)行效果并不如人意。因而這種制度安排的具體執(zhí)行不力而造成的實(shí)際制度供給不足。

三、解決社會(huì)保障制度供給不足的對(duì)策分析

1、拓寬社會(huì)保障基金的籌集渠道

充足的基金是進(jìn)一步完善社會(huì)保障制度的關(guān)鍵，而保證基金充足最重要的就是要建立穩(wěn)定和多元化的籌資渠道并將基金進(jìn)行有效安全的投資營(yíng)運(yùn)。第一，加大政府財(cái)政支持。明確政府財(cái)政應(yīng)該承擔(dān)的社會(huì)保障責(zé)任，加大支持力度，完善財(cái)政撥款機(jī)制，體現(xiàn)政府在社會(huì)保障中的主導(dǎo)作用。第二，開(kāi)征社會(huì)保障稅。社會(huì)保障稅具有強(qiáng)制性和穩(wěn)定性，從法制上根本保證基金來(lái)源，克服“多繳的作貢獻(xiàn)、少繳的無(wú)辦法、不繳的無(wú)法管”等問(wèn)題，保證?？顚Ｓ?。第三，發(fā)行社會(huì)保障專項(xiàng)國(guó)債。其實(shí)質(zhì)是將政府負(fù)擔(dān)的隱性債務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)槎唐陲@性債務(wù)以減輕總負(fù)債，改善政府的長(zhǎng)期財(cái)政清償能力。[8]第四，實(shí)現(xiàn)基金保值增值。采取信托投資的方式來(lái)管理社會(huì)保障基金，使其在法律上稱為相對(duì)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)。另外，可以采取組合投資的模式進(jìn)行投資，銀行存款、投資債券、購(gòu)買股票、抵押貸款、投資基金以及不動(dòng)產(chǎn)都是可以選擇的方式，以降低風(fēng)險(xiǎn)，又保證投資的回報(bào)率，確保社會(huì)保障基金的安全和效率。

2、形成多層次的社會(huì)保障體系

第一，完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度。我國(guó)社會(huì)保障制度包括社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利以及社會(huì)優(yōu)撫四個(gè)方面，保障的主要是城鎮(zhèn)職工，其實(shí)質(zhì)就是城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度。進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度，一是落實(shí)最低生活保障制度，保證和滿足所有城鎮(zhèn)居民的基本生活需要；二是深化社會(huì)保險(xiǎn)改革，建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等保險(xiǎn)制度；三是加大社會(huì)福利力度，提升社會(huì)福利在整個(gè)社會(huì)保障中的地位和作用。第二，健全農(nóng)村社會(huì)保障制度。健全農(nóng)村社會(huì)保障制度，必須以建立最低生活保障制度為基礎(chǔ)，逐步建立包括養(yǎng)老、醫(yī)療、生育為主的社會(huì)保險(xiǎn)，同時(shí)涵蓋教育、住房等社會(huì)福利，并在此基礎(chǔ)上，逐步推進(jìn)社會(huì)保障制度城鄉(xiāng)一元化。第三，建立農(nóng)民工社會(huì)保障制度。首先要解決的是農(nóng)民工的失業(yè)保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)特別是大病醫(yī)療保險(xiǎn)；其次要關(guān)注的是農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)；再次要注重的是農(nóng)民工的社會(huì)救助制度以及就業(yè)制度、住房、子女教育等一些相關(guān)措施。

3、加快社會(huì)保障法制建設(shè)

第一，加快立法進(jìn)程，完善我國(guó)社會(huì)保障的法制框架。其一、出臺(tái)一部社會(huì)保障法典《中華人民共和國(guó)社會(huì)保障法》，涵蓋各項(xiàng)社會(huì)保障活動(dòng)的準(zhǔn)則，為社會(huì)保障制度提供保證。其二、出臺(tái)社會(huì)保險(xiǎn)法、社會(huì)救濟(jì)法、社會(huì)福利法和社會(huì)優(yōu)撫法，是對(duì)社會(huì)保障法的具體化，明確規(guī)定社會(huì)保障管理的性質(zhì)、具體內(nèi)容等。其三、制定社會(huì)保障基金管理法規(guī)，規(guī)定基金的來(lái)源渠道、投資運(yùn)作方向及支付標(biāo)準(zhǔn)，并規(guī)定基金籌集、投資、支付的基本原則，以保證社會(huì)保障基金的正常運(yùn)行。[9]第二，社會(huì)保障法律制度的立法內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與其他法律部門的立法內(nèi)容相銜接，以保證社會(huì)保障法律規(guī)范的有效實(shí)施。如現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)刑法》并沒(méi)有相應(yīng)的罪名對(duì)挪用、擠占社會(huì)保險(xiǎn)基金的行為加以制裁，為了制裁挪用、擠占社會(huì)保險(xiǎn)基金的違法行為，確保社會(huì)保險(xiǎn)基金的安全，建議全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制度或頒布關(guān)于制裁挪用、擠占社會(huì)保險(xiǎn)基金的違法犯罪行為的法律、法規(guī)或補(bǔ)充規(guī)定。

4、健全社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)制

健全社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)制，形成一個(gè)完整的監(jiān)督體系是至關(guān)重要的。具體應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手：第一，社會(huì)保障行政主管部門的監(jiān)督。行政主管部門負(fù)有監(jiān)督、管理的職能。行政主管部門監(jiān)督屬于社會(huì)保障系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督，直接對(duì)下級(jí)的社會(huì)保障行政主管部門和業(yè)務(wù)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。第二，財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察、工會(huì)、新聞等部門的監(jiān)督。[10]法律賦予這些部門特定的權(quán)力，由這些部門依法行使其監(jiān)督權(quán)的一種專門監(jiān)督。第三，社會(huì)保障監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督。監(jiān)督委員會(huì)代表投保人的利益，對(duì)社會(huì)保障管理實(shí)行的民主監(jiān)督。由政府代表、工會(huì)代表和公眾代表（包括職工、經(jīng)營(yíng)者、離退休人員、知名人士等）組成。為方便委員會(huì)更好的行使權(quán)力，將其設(shè)在同級(jí)人民代表大會(huì)內(nèi)部，在人民代表大會(huì)常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，對(duì)社會(huì)保障政策、規(guī)劃、法規(guī)執(zhí)行情況和基金的收支、營(yíng)運(yùn)和管理的監(jiān)督。第四，司法監(jiān)督。司法監(jiān)督包括事前監(jiān)督和事后監(jiān)督，前者主要通過(guò)法律手段對(duì)政府失信的運(yùn)作程序展開(kāi)合法性監(jiān)督；后者主要是懲罰性監(jiān)督，對(duì)違法行為予以法律追究。

5、完善社會(huì)保障管理與服務(wù)體系

為我國(guó)社會(huì)保障制度的系統(tǒng)化、法制化和社會(huì)化創(chuàng)造良好的環(huán)境，應(yīng)該逐步完善我國(guó)社會(huì)保障的管理和服務(wù)體系。正確處理好行政管理、業(yè)務(wù)經(jīng)辦、基金營(yíng)運(yùn)、社會(huì)監(jiān)督和管理社會(huì)化五個(gè)方面的關(guān)系，做到既相對(duì)分立，又密切配合，同時(shí)也相互制約，形成社會(huì)保障管理體制的良性循環(huán)。其一，組建勞動(dòng)和社會(huì)保障部與民政部一起統(tǒng)管社會(huì)保障事務(wù)，完善了社會(huì)保障行政主管機(jī)構(gòu)；其二，根據(jù)政事分開(kāi)原則設(shè)立具有非營(yíng)利性質(zhì)的事業(yè)單位，在政府的監(jiān)督下，具體操作社會(huì)保障的業(yè)務(wù)；其三，設(shè)立獨(dú)立的具有法人資格的營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)或者委托給已有的金融機(jī)構(gòu)，進(jìn)行基金投資運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)基金的保值增值；其四，設(shè)立社會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，改變政府既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”的情況；其五，加快社會(huì)保障管理和服務(wù)社會(huì)化，將基金籌集、保障對(duì)象、組織機(jī)構(gòu)、管理人員全部進(jìn)行社會(huì)化管理，不再由國(guó)家和單位統(tǒng)包統(tǒng)攬，充分發(fā)揮社會(huì)力量在社會(huì)保障管理中作用。

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[8]錢鋼：《試探討我國(guó)社會(huì)保障基金的籌集》[J]，《科技創(chuàng)業(yè)月刊》，2004年第6期，第37頁(yè)。

[9]鐘仁耀：《社會(huì)保障概論》[M]，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2006年版，第24頁(yè)。

[10]羅志先：《社會(huì)保障管理體制探析》[J]，《時(shí)代潮》，2004年8月，第49頁(yè)。