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內容摘要：當前困擾我國農村信用社發(fā)展的最主要的問題是：合作制有名無實，偏離了合作金融的方向；所有者不到位，形成事實上的內部人控制；人員總體專業(yè)素質較低，機構臃腫。解決問題的建議是：發(fā)展社區(qū)金融，彌補農村合作金融的空白，重塑一批真正意義的互助性農村合作金融組織，以滿足廣大農戶小額、頻繁的資金需求；以完善法人治理結構為契機，引導發(fā)達地區(qū)農村信用社向農村商業(yè)銀行轉變；精簡農村信用社機構和人員，提高綜合競爭力.

關鍵詞：農村信用社問題對策

資金嚴重短缺困擾著我國農村經濟的可持續(xù)發(fā)展。2003年我國農業(yè)增加值占GDP的比重是14.8%，但農業(yè)在整個金融機構中占用的貸款余額不足6%。郵政儲蓄只吸儲不貸款，每年約有2000多億元的資金被抽離農村流向城市。國有商業(yè)銀行從農村撤銷大量分支機構后，農村信用社（以下簡稱農信社）被寄予厚望，希望農信社能承擔起為“三農”提供金融服務的重擔。但由于農信社自身存在的諸多問題，偏離了合作金融的方向，使其服務“三農”的效果大打折扣。

＿、當前我國農信社存在的主要問題

（一）合作制有名無實

合作金融的本質是社員個人為了獲得便利的、低成本的金融服務，以貨幣資本入股的方式，自愿聯(lián)合起來，實行民主管理、互助互利的金融行為和金融組織。但在實際運營過程中，農信社過分看重業(yè)績的增長，以追求盈利為主要目標，偏離了為社員服務的合作原則。監(jiān)管機構、政府部門、立法機關和社會公眾也沒把農信社視為合作金融組織，表現(xiàn)為：監(jiān)管部門將農信社視為商業(yè)銀行，各項監(jiān)管指標均參照商業(yè)銀行標準實施，《商業(yè)銀行法》是監(jiān)管農信社的主要法律依據之一；主管部門將農信社視為盈利目標很強的金融機構，每年都要對其下達經營指標；而在資金需求者的心目中，農信社就是經營存貸款業(yè)務的金融機構，只是名稱不同罷了。這說明，我國眾多的農信社不具備合作金融的“自愿、互助、互利、民主和低盈利性”的基本特征，其“合作制”是有名無實，我國農村的合作金融嚴重不足。

（二）所有者不到位，形成事實上的內部人控制

目前的農信社，法人治理結構不健全，“三會制度”流于形式。主要原因就是由于社員準入的門檻過低、特別是﹁些因受突擊入股活動影響而參股的社員，對信用社的監(jiān)督缺乏動力和條件，致使大部分信用社仍然被經營者所控制。

農信社的民主管理缺乏實質性內容，社員民主管理沒有保證，入股社員真正參與管理的意識淡薄，參與管理能力較低。同時由于農信社社員只就微小的出資額承擔有限責任，社員對信用社的關切程度和入社動機都很成問題。在社員貸款額普遍超過出資額的情況下，個別社員甚至可能因為極其自私的理由，做出有害于信用社長遠發(fā)展的決定。

產權主體虛置，導致法人治理中權力義務責任的嚴重失衡，從而引發(fā)了一系列侵害信用社利益的行為，如經營管理者的道德風險、濫用職務、粗放經營、奢華消費等等。經營目標、薪酬待遇等完全是經理層自己決定，短期行為在所難免，使得最有效的所有者監(jiān)督機制形同虛設，造成內部管理混亂，規(guī)章制度不健全或執(zhí)行不力。貸款審批、運作制度不嚴、隨意性大，財會制度不嚴密，財務管理不同程度地存在漏洞，財務質量不高，不良貸款比例較高、虧損嚴重。截至2004年6月末，全國農信社不良貸款余額4720.76億元，不良貸款率達24.38%；16221家農信社資不抵債，資不抵債面為48.1%，總額為1779億元；抵債資產風險隱患較大，待處理資產503.95億元，至少有一半無法收回；而呆賬準備金余額僅為258.17億元，與實際風險資產總量相比嚴重不足。這是目前農信社系統(tǒng)最大的風險。

（三）人員總體專業(yè)素質較低，機構臃腫

農信社員工隊伍數量雖然龐大，但員工的文化程度、專業(yè)技術水平和業(yè)務能力總體較差，且觀念保守、知識老化。部分高級管理人員現(xiàn)代管理意識不強，民主管理觀念不足，多年延續(xù)下來的習慣性經驗作法在短期內難以徹底糾正和解決，制約了農信社的發(fā)展空間。機構網點總體數量偏多，但其中低效網點占比較大，既增加了經營成本，又放大了經營風險。在承擔了“普遍服務”的同時，加劇了經營的壓力。

二、關于農信社改革的幾點建議

（一）發(fā)展社區(qū)金融，彌補農村合作金融的空白

應該如何彌補農村合作金融的不足？如何向欠發(fā)達地區(qū)遠離城郊的農民提供低廉的金融服務？

由于農信社自身長期難以化解的諸多痼疾，要想在短期內將農信社改造成規(guī)范的、農民自己的合作金融組織，實屬不易。現(xiàn)在農發(fā)行的業(yè)務過于單一，機構臃腫，歷史包袱重，截至2003年末，農發(fā)行不良貸款余額3903億元，不良貸款率高達56.55%，正面臨著改革，也無法承擔彌補農村合作金融不足的重任。

考慮到我國的國情，本人認為，可以考慮按照規(guī)范的合作制原則在廣大農村，尤其是在欠發(fā)達、遠離城郊的農村，發(fā)展和推廣社區(qū)基金或類似的社區(qū)性金融機構，重塑一批真正意義的互助性農村合作金融組織，以滿足廣大農戶小額、頻繁的資金需求。社區(qū)基金的原始本金可以通過貨幣發(fā)行的方式，由政府扶貧部門向農村無償提供，一般控制在每個社區(qū)1萬元左右。我國共有72萬個行政村，欠發(fā)達地區(qū)遠離城郊的行政村按50%的上限估算，也不過36萬個，政府只需出資36億元，就能在欠發(fā)達地區(qū)全部遠離城鎮(zhèn)的村建立社區(qū)基金。貨幣就是價值符號，貨幣流動與財富分配是呈正相關的，只要它流向最需要資金的生產部門，并服務于生產和建設，就能創(chuàng)造財富。

發(fā)展社區(qū)基金作為一種制度扶貧，其效果也會遠遠超出單純的現(xiàn)金扶貧和小額信貸：首先，社區(qū)基金堅持農戶集體、自愿參與的原則，其主導者不是政府部門或金融機構，而是社區(qū)農戶。社區(qū)基金通過提供資金滿足農戶的信貸需求，資金循環(huán)周轉使用，可以大大提高資金使用效率。其次，社區(qū)基金是一筆實際存在、永久性的社區(qū)資產，而不僅僅是貸款額度，只要資金運行正常就可能使貸款本金越滾越大，長期堅持下去，可以實現(xiàn)扶貧和可持續(xù)發(fā)展的目標。再者，在國家暫時無力對農村社會保障制度有較大投入的情況下，在經濟落后的農村發(fā)展社區(qū)基金，可以為農民提供一種新的保障來源和規(guī)避風險的手段，體現(xiàn)黨和政府的溫暖。雖然這種保障程度很低，但畢竟是“有勝于無”，邊際效用很高。最后，通過社區(qū)基金管理還可以提高農民自我管理的能力，使他們更積極地參與村內外公共事務的管理，促進村民自治和農村基層民主制度的建設。

上一輪農村合作基金會失敗的最主要原因是：基層政府的行政干預過多，90%以上的沉積貸款與行政干預有關；缺乏金融知識的農民不具備發(fā)展存貸款業(yè)務的能力。有鑒于此，在發(fā)展社區(qū)基金的過程中，必須堅持兩個基本原則：一是堅決杜絕行政干預，摒棄官辦色彩；二是不對外吸收存款，只在內部相互融資。具體構想是：

1.農戶自愿認購社區(qū)基金，基金所有權歸入社村民所有。只允許在社員內部借貸，嚴禁外借，以保證基金的安全。

2.要明確社區(qū)基金的最大借款金額（比如2000元），社區(qū)基金借款利率一般要高于扶貧小額信貸利率，以保證基金能自我運作并逐漸增加本金。

3.社區(qū)基金的借款戶要始終保持在基金總戶數的一半以下，以發(fā)揮未借款戶的監(jiān)督作用，增加借款戶的還款壓力。

4.社區(qū)基金原則上不以盈利為目的，每年所收利息在支付基金運作費用后60%以上必須納入本金，其余部分可以用于風險損失的準備、照顧特困戶和發(fā)展社會公益事業(yè)；社區(qū)基金的閑散資金可用于國債投資或向金融機構存款。

5.社區(qū)基金管理小組由入社村民民主選舉產生，小組中必須有一定數量的女性和貧困戶代表，管理小組需定期換屆。

當然作為一種新型的合作金融組織，社區(qū)基金要在制度建設到位的基礎上進行試點，在總結試點經驗的基礎上再加以完善和推廣。

（二）以完善法人治理結構為契機，引導部分農信社向農村商業(yè)銀行轉變

信貸機制從本質上就是一種商業(yè)機制，合作制無論是從其體制本身還是現(xiàn)實實踐都無法充分發(fā)揮信貸機制在金融資源上的最有效配置，更難以保障農信社的持續(xù)穩(wěn)健運營，因此必須正視農信社的非合作制的實質，在經濟比較發(fā)達的城郊，應積極引導農信社往農村商業(yè)銀行的方向發(fā)展。摒棄其合作制的虛名，重新按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，再造農信社的股份制機制。在現(xiàn)有農信社社員的基礎上，豐富和優(yōu)化股權結構，充分吸收轄區(qū)內企業(yè)法人、個體工商戶和其他自然人入股，吸引具備良好公司治理結構和優(yōu)秀市場經營理念的經濟組織進行戰(zhàn)略性投資，將農信社改造成為股份制農村商業(yè)銀行，建立產權明晰、政企分開、權責分明、管理科學的現(xiàn)代企業(yè)制度。建立健全新型農村金融機構的法人治理結構，讓那些真正具有一定的經濟實力和懂得一定的經濟金融知識的人作為農村商業(yè)銀行的發(fā)起人和股東，而不是像現(xiàn)在的信用合作社，只要求股東或社員的數量和金額，而忽視了其作為一家金融機構的發(fā)起人所應具有的能力和條件。大幅提高發(fā)起人的準入門檻，監(jiān)管部門要加強對股東資格的審核，讓那些講誠信、懂管理的人成為農村商業(yè)銀行的所有者，從而為防范和控制金融風險筑起第一道堅實的防線。保證所有者能真正想管、能管和會管自己出資的金融機構。要明晰農信社長期被扭曲的產權關系，形成有效的產權激勵與約束機制，建立有效的運行機制，減少內部人控制現(xiàn)象，提高內部的自我約束和控制能力。

（三）精簡機構和人員

目前農信社龐大的機構和員工隊伍已經成為制約其發(fā)展的一個障礙。要提高綜合競爭力，就必須下大力氣對目前的農信社機構和人員進行精簡和壓縮。在進行盈虧平衡測算的基礎上，建立及時有效的市場退出機制，對那些長期扭虧無望或低效網點予以撤并或整合，凈值下滑接近零的農信社應責令其關門退出，以進一步發(fā)揮機構資源優(yōu)勢。要切實加強隊伍建設，實行全員勞動合同制，推行績效工資制，加大對員工的培訓力度，完善人才引進機制，健全人才競爭機制。對待老員工或文化素質不高的員工，可以考慮采取“花錢買穩(wěn)定”的做法，由各單位自行負擔他們的待遇，為其辦理提前退休，空出的位置全部用于招收大中專畢業(yè)生，以不斷增加新鮮血液，促進農信社干部職工隊伍整體素質的提高。