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20年來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了十分重要的作用。但是，隨著農(nóng)村改革的深入推進(jìn)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的日益完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府）的職能日益弱化，與農(nóng)村改革和村民自治的現(xiàn)實(shí)不適應(yīng)，與建設(shè)統(tǒng)一的全國(guó)（省、市、縣）大市場(chǎng)的形勢(shì)不適應(yīng)，與發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的要求不適應(yīng)，必須進(jìn)行大刀闊斧的改革，從體制上、機(jī)制上激活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展。

改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制模式的原則

筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)行中出現(xiàn)的問(wèn)題已不是一個(gè)人員精簡(jiǎn)與否的問(wèn)題，而是職能定位上的問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革之所以至今沒(méi)有根本性的突破，其根本原因，就是職能定位出了問(wèn)題。至今大多數(shù)人都習(xí)慣把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級(jí)大包大攬的政府對(duì)待，結(jié)果導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前的困境。要解開這個(gè)困擾基層多年的“結(jié)”，必須從體制、機(jī)制和職能定位上作根本性的改革，才可實(shí)現(xiàn)松綁解困、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目的。具體應(yīng)堅(jiān)持以下原則：精簡(jiǎn)、效能的原則。改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制模式，必須下功夫精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、分流人員，高效能配置機(jī)構(gòu)和人員，重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)框架。

有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原則。發(fā)展是穩(wěn)定的前提，只有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，農(nóng)村的其他問(wèn)題才有可能得到解決。改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制模式，必須把發(fā)展經(jīng)濟(jì)放在首位，按經(jīng)濟(jì)規(guī)律設(shè)置機(jī)構(gòu)、配備人員，才有可能在某一點(diǎn)上求得突破，進(jìn)而帶動(dòng)其他相關(guān)問(wèn)題解決。

專業(yè)化運(yùn)作原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)混雜，管理體制不暢，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)過(guò)重、疲于應(yīng)付局面的主要原因。目前情況下，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制模式，必須按照條塊結(jié)合、以條為主的原則，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類機(jī)構(gòu)的管理體制，下功夫減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，讓各類機(jī)構(gòu)實(shí)行專業(yè)化運(yùn)作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)集中精力發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，以提高行政效能，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的規(guī)范化、專業(yè)化。

改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制模式的基本思路

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵是改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制模式，也就是要搞好制度設(shè)計(jì)，從“瘦身”開始，精兵簡(jiǎn)政，消減職能，用制度規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能定位、工作模式，建立起與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相協(xié)調(diào)的運(yùn)作機(jī)制，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理工作的專業(yè)化、規(guī)范化、制度化。

暫時(shí)保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃，條件成熟時(shí)按經(jīng)濟(jì)區(qū)域予以撤并。

撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)及主席團(tuán)，剝離原鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府承擔(dān)的管理社會(huì)事務(wù)的職能，組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展委員會(huì)（各縣可視情況自行確定其名稱），專職從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作。其主要職能可以確定為：扶持發(fā)展農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織；管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)有和集體資產(chǎn)；組織勞務(wù)輸出，開展社會(huì)保障；推進(jìn)交通和小城鎮(zhèn)建設(shè)；管理文化、教育、民政、水利、衛(wèi)生防疫和農(nóng)技推廣等公共事業(yè)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展委員會(huì)內(nèi)部設(shè)置相應(yīng)股室，負(fù)責(zé)具體工作，代替原有的“七站八所”。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展委員會(huì)，由縣級(jí)人民政府直接管理，按局一級(jí)對(duì)待；其工作人員，屬領(lǐng)導(dǎo)干部的，由縣級(jí)黨委考察任命，屬一般干部的，由組織、人事部門統(tǒng)一調(diào)配，參照公務(wù)員制度實(shí)施管理。

將原鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的財(cái)政、計(jì)生、土地、司法等管理職能一律剝離，有關(guān)的工作機(jī)構(gòu)，一律劃歸縣級(jí)有關(guān)職能部門管理和設(shè)置，鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的有關(guān)業(yè)務(wù)，由這些機(jī)構(gòu)按照對(duì)上級(jí)主管部門負(fù)責(zé)的原則自行組織開展。農(nóng)業(yè)稅取消后，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)稅所改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展委員會(huì)的一個(gè)股室，負(fù)責(zé)內(nèi)部財(cái)務(wù)管理。撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府后，有關(guān)涉農(nóng)事項(xiàng)，如民事糾紛調(diào)解、信訪等，促使、引導(dǎo)農(nóng)民向有關(guān)職能部門反映，走行政執(zhí)法、司法調(diào)處路子。對(duì)可以推向市場(chǎng)、實(shí)行社會(huì)化管理的機(jī)構(gòu)，如畜牧獸醫(yī)站、農(nóng)機(jī)站、農(nóng)技站等一律劃歸縣級(jí)有關(guān)事業(yè)單位“條條管理”，或在清產(chǎn)核資之后，實(shí)行公司化運(yùn)作，保證國(guó)有、集體資產(chǎn)的保值增值。

保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、紀(jì)檢委，其組成人員均由縣級(jí)黨委考察確定，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展委員會(huì)組成人員兼職或交叉任職。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，由縣級(jí)黨委參照有關(guān)縣級(jí)職能部門黨組、黨委的管理辦法和模式實(shí)行管理。人武、共青團(tuán)、婦聯(lián)等組織一并劃入鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委管理，精神文明建設(shè)、社會(huì)治安綜合治理等項(xiàng)工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委按屬地原則管理、考核。鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立維持穩(wěn)定辦公室，與司法所、綜治辦實(shí)行一套人馬、三塊牌子，受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)。涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的諸如教師調(diào)配等人事事項(xiàng)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和經(jīng)濟(jì)發(fā)展委員會(huì)共同研究后，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展委員會(huì)名義作出安排。

不再設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表、黨代表，適當(dāng)擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣級(jí)人大代表、黨代表名額。

幾個(gè)遺留問(wèn)題的解決途徑

鄉(xiāng)鎮(zhèn)遺留問(wèn)題，主要集中在人和錢兩個(gè)方面。

鄉(xiāng)聘人員精簡(jiǎn)問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員身份、來(lái)由相當(dāng)復(fù)雜，精簡(jiǎn)難度大，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革未能突破的原因之一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部工作人員中，按照組織、人事部門規(guī)定，屬國(guó)家正式干部（含合同制干部）的，一般僅占2／3；“七站八所”（除財(cái)稅所外）中，除負(fù)責(zé)人一般為國(guó)家正式干部外，其余人員大部分為鄉(xiāng)聘人員?？刹扇∫韵聨追N辦法逐步解決：①?gòu)哪睦飦?lái)，到

哪里去。對(duì)年富力強(qiáng)、基層工作經(jīng)驗(yàn)豐富的，可重新安排回村上“兩委”會(huì)任職。②經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。對(duì)年齡偏大、不適合回村上工作的，可根據(jù)本人在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作時(shí)間長(zhǎng)短，給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。③辦理農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。根據(jù)本人意愿，可根據(jù)各地實(shí)際，為他們辦理一定數(shù)額的養(yǎng)老保險(xiǎn)，以解決其“后顧之憂”，穩(wěn)定他們的情緒。

債務(wù)問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性突破的另一原因。如何化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，事關(guān)農(nóng)村穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局。根據(jù)實(shí)際情況，可按照摸清底數(shù)、弄清來(lái)由、舊賬暫緩、逐年消化的辦法解決。凡屬舉辦公益事業(yè)所欠債務(wù)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)實(shí)際財(cái)力向受益人群逐年收回，或采取以工代賑等辦法由上級(jí)予以補(bǔ)助，化解債務(wù)；凡屬興辦企業(yè)等所欠銀公務(wù)員之家版權(quán)所有

行債務(wù)，可采取掛賬停息、資產(chǎn)變現(xiàn)、逐年還貸的辦法解決；凡屬借貸上繳上級(jí)稅費(fèi)形成債務(wù)，在摸清底數(shù)和欠款人的基礎(chǔ)上，逐年還債。對(duì)鄉(xiāng)村兩級(jí)債權(quán)債務(wù)，應(yīng)綜合平衡，有關(guān)債權(quán)也應(yīng)采取措施加以回收。

富余人員分流問(wèn)題。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)富余人員，可采取考試、考核、選任等辦法，充實(shí)到公安、工商、土地管理、司法調(diào)解等維護(hù)治安和市場(chǎng)秩序的執(zhí)法部門去。目前農(nóng)村最突出的問(wèn)題是治安和秩序問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)富余人員大多屬財(cái)政供養(yǎng)人員，不如把他們用到急需要人的地方去，可以解決一方面有的系統(tǒng)人員富余，另一方面有的系統(tǒng)人手不足等問(wèn)題，以實(shí)現(xiàn)人力資源的充分利用。