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社區(qū)建設與發(fā)展問題，是當代中國社會發(fā)展的一項重要的基礎性工作。如何進一步推進社區(qū)建設與服務，如何引導城鄉(xiāng)社區(qū)的健康和諧發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)服務均等化，是當前社會各界包括學術界都非常關注的問題。

2005年10月11日中共十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》中明確提出了“公共服務均等化”概念，要求“按照公共服務均等化原則，加大國家對欠發(fā)達地區(qū)的支持力度，加快革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展”。

2006年3月11日在《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》中明確提出“基本公共服務均等化”概念，要求“完善中央和省級政府的財政轉移支付制度，逐步推進基本公共服務均等化”。2006年9月22日民政部《民政部關于做好農(nóng)村社區(qū)建設試點工作推進社會主義新農(nóng)村建設的通知》，決定在全國有條件的地區(qū)開展農(nóng)村社區(qū)建設的研究探索和試點工作。2007年3月29日，民政部印發(fā)了《全國農(nóng)村社區(qū)建設實驗縣(市、區(qū))工作實施方案》，民政部決定從全國有條件的縣(市、區(qū))中確定一批“全國農(nóng)村社區(qū)建設實驗縣(市、區(qū))”，用1-2年時間開展農(nóng)村社區(qū)建設實驗活動。2006年10月，黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重要問題的決定》，進一步作出了“全面開展城市社區(qū)建設，積極推進農(nóng)村社區(qū)建設，健全新型社區(qū)管理和服務體制，把社區(qū)建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”這一重要部署。同時《決定》還提出，基本公共服務均等化是指政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共物品和公共服務。2007年10月15日召開的十七大明確提出要“把城鄉(xiāng)社區(qū)建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”，把“基層群眾自治制度”提升到了我國社會主義民主政治建設的基本制度和中國特色政治發(fā)展道路的重要方面，報告也提出要“圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區(qū)建設，完善公共財政體系”。2008年10月12日，在中國共產(chǎn)黨第十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確提出：“積極推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調發(fā)展，使廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共享改革發(fā)展成果。必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，始終把著力構建新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關系作為加快推進現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略。統(tǒng)籌工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設，加快建立健全以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機制，調整國民收入分配格局，鞏固和完善強農(nóng)惠農(nóng)政策，把國家基礎設施建設和社會事業(yè)發(fā)展重點放在農(nóng)村，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調發(fā)展。”黨和政府不僅頒發(fā)了相關政策，還通過各種措施積極推動社區(qū)建設的實施，民政部也高度重視農(nóng)村社區(qū)建設工作，將城鄉(xiāng)社區(qū)建設作為各項民政工作的重中之重。民政部確定了251個縣(市、區(qū))為“全國農(nóng)村社區(qū)建設實驗縣(市、區(qū))”，全國各地紛紛開展了農(nóng)村社區(qū)建設的實踐。如武漢市全面推進以“致富門路清晰、基礎設施健全、社會保障建立、社會和諧穩(wěn)定”為主要內容的農(nóng)村社區(qū)建設；長沙市在開福區(qū)、瀏陽市、臨澧縣等積極開展社區(qū)建設實踐。這些地區(qū)的社區(qū)建設實踐和取得的積極成果論證了城鄉(xiāng)社區(qū)建設的一體化和均等化的合理性，并為建設城鄉(xiāng)一體化社區(qū)提供了經(jīng)驗。

一、社區(qū)服務均等化的背景

很長一段時間，社區(qū)建設的重點在城市，對農(nóng)村社區(qū)建設的重視及投入嚴重不足。但隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，在農(nóng)村內部趨力和外部壓力的雙重作用下，農(nóng)村社區(qū)建設的價值和意義不斷凸顯出來，在城鄉(xiāng)二元格局的背景下，城鄉(xiāng)社區(qū)建設的一體化與社區(qū)服務均等化也越發(fā)重要，因此在新時代、新背景下，城鄉(xiāng)社區(qū)建設的一體化和社區(qū)服務均等化成為越來越受人關注的重大研究課題。

1.社會發(fā)展的客觀要求。城鄉(xiāng)社區(qū)建設一體化與城鄉(xiāng)社區(qū)服務均等化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關鍵。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，跳出了以往就農(nóng)業(yè)論農(nóng)業(yè)、就農(nóng)村論農(nóng)村的發(fā)展思路，把農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展放到國民經(jīng)濟大環(huán)境中統(tǒng)籌考慮。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展就是要統(tǒng)籌分配城鄉(xiāng)的經(jīng)濟、政治、社會資源。城鄉(xiāng)社區(qū)建設的一體化與社區(qū)服務均等化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要內容，而社區(qū)作為城鄉(xiāng)的基本單位，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關鍵，是衡量其是否真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關鍵。

2.農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的要求。隨著改革開放和市場經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟不斷發(fā)展，農(nóng)村社區(qū)呈現(xiàn)出多元化的特征

。從主要產(chǎn)業(yè)劃分，既有以二、三產(chǎn)業(yè)為主的農(nóng)村，也有以農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主的農(nóng)村；就集體經(jīng)濟發(fā)達程度而言，既有村集體經(jīng)濟發(fā)達的農(nóng)村，又有集體經(jīng)濟較差甚至沒有集體經(jīng)濟的農(nóng)村；就產(chǎn)業(yè)形式而言，既有農(nóng)業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)農(nóng)村，又有工業(yè)、商業(yè)和旅游業(yè)等現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)農(nóng)村。同時城市社區(qū)最重要的功能是城市居民生活休閑的場所，而農(nóng)村社區(qū)與城市社區(qū)不同，其不僅是農(nóng)民生活的共同體，還是農(nóng)民進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及其相關經(jīng)濟活動的地域，農(nóng)村社區(qū)不僅承擔生活服務功能，還承擔經(jīng)濟組織和經(jīng)濟服務的功能。

3.城鄉(xiāng)社區(qū)建設與社區(qū)服務存在很大差距。我國社區(qū)建設一直以城市社區(qū)建設為主，農(nóng)村社區(qū)建設處于起步階段。城市社區(qū)建設始于20世紀90年代初，是伴隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和單位制的解體發(fā)展起來的，而我國現(xiàn)代農(nóng)村社區(qū)建設直到2004年才在全國范圍內逐步推開。城市社區(qū)建設起步較早，同時城市經(jīng)濟比較發(fā)達，為社區(qū)建設提供了條件。改革開放以來，我國農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展，農(nóng)民生活水平顯著提高，農(nóng)村的各項改革也向更高層次邁進。但相對城市社區(qū)，農(nóng)村社區(qū)由于起步晚，存在資金缺乏、領導認識不到位、農(nóng)村公共基礎設施薄弱、公共服務落后、村民自治組織行政化嚴重、農(nóng)民的參與度低、農(nóng)村文化建設不足等問題。隨著傳統(tǒng)社會組織管理和服務功能的減弱，基層組織建設滯后，農(nóng)村的養(yǎng)老、助孤、濟困、扶幼、助殘等問題日益突出，農(nóng)村生活環(huán)境仍舊臟、亂、差。

城鄉(xiāng)社區(qū)建設是和諧社會建設的重大舉措。城鄉(xiāng)社區(qū)建設的一體化和社區(qū)服務的均等化有利于社會的公平正義，有利于建設一個誠信友愛、充滿活力、安定有序的城鄉(xiāng)，因此建設一體化、均等化的城鄉(xiāng)社區(qū)是建設和諧社會建設的重點舉措。

二、城鄉(xiāng)社區(qū)服務均等化的意義

城鄉(xiāng)社區(qū)服務均等化發(fā)展是社會建設的重要內容，是縮小城鄉(xiāng)差距、促進城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的重要舉措，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關鍵，具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

1.踐行科學發(fā)展觀的根本要求?？茖W發(fā)展觀是黨中央在把握發(fā)展大勢、順應時代潮流、總結歷史經(jīng)驗的基礎上提出來的，是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要指導?？茖W發(fā)展觀的第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。

科學發(fā)展觀是推進城鄉(xiāng)社區(qū)建設和社區(qū)服務的理論指導和行動指南，主要從發(fā)展理念和發(fā)展思路來促進城鄉(xiāng)社區(qū)建設。城鄉(xiāng)社區(qū)建設一體化與均等化發(fā)展是以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領的社會基層工作，它通過對城鄉(xiāng)社區(qū)自治、城鄉(xiāng)社區(qū)管理、城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務、城鄉(xiāng)社區(qū)文化建設等方面實現(xiàn)發(fā)展，來實踐科學發(fā)展觀的要義。

城鄉(xiāng)社區(qū)建設是在一定的物質、文化基礎上，在一定的時間內進行的社區(qū)建設活動，城鄉(xiāng)社區(qū)建設的重要目標是實現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)服務的均等化。城鄉(xiāng)社區(qū)建設要本著全面性與重點性、普遍性與特殊性、長遠性與近期性相統(tǒng)一的原則，積極推動，穩(wěn)步推進，探索適合城市和鄉(xiāng)村社區(qū)發(fā)展實際，具有指導意義的城鄉(xiāng)社區(qū)建設一體化實現(xiàn)途徑，為我國城鄉(xiāng)社區(qū)建設一體化和均等化提供切實可行的政策建議與政策支持。

2.促進社會主義新農(nóng)村建設的重要方式。黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》，明確提出了按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的要求，全面推進農(nóng)村的經(jīng)濟、政治、文化、社會和黨的建設。其中“鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”分別屬于社區(qū)建設中的文化建設、管理體制建設、組織建設的內容，農(nóng)村社區(qū)建設和社區(qū)服務的發(fā)展和完善是新農(nóng)村建設的重要內容；近幾年一些地方也圍繞著新農(nóng)村建設，依托村黨組織和村民自治組織，整合農(nóng)村基層資源，完善農(nóng)村基層服務設施，增強農(nóng)村社區(qū)服務功能，深化農(nóng)村民主政治建設，拓展農(nóng)村基層文化、教育、衛(wèi)生、社會保障和社會福利事業(yè)，為積極探索開展農(nóng)村社區(qū)建設開辟了一條有效途徑。

城鄉(xiāng)社區(qū)建設一體化與均等化發(fā)展的重點是建設農(nóng)村社區(qū)，農(nóng)村社區(qū)建設對新農(nóng)村建設有主要意義。一是實踐證明開展農(nóng)村社區(qū)建設，有利于把新農(nóng)村建設的各項政策措施落到實處。農(nóng)村社區(qū)建設是社會主義新農(nóng)村建設的具體體現(xiàn)，是新農(nóng)村建設在實踐操作中的具體內容；二是城鄉(xiāng)社區(qū)建設和社區(qū)服務的均等化、一體化有利于引導政府的社會管理和公共服務向農(nóng)村延伸，有利于經(jīng)濟資源流向農(nóng)村，也有利于先進文化向農(nóng)村傳播，有利于新農(nóng)村建設；三是有利于協(xié)調農(nóng)村利益關系，化解農(nóng)村社會矛盾，調動農(nóng)民群眾和社會力量參與新農(nóng)村建設的積極性，加快新農(nóng)村建設的實現(xiàn)步伐。

3.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要抓手。當前，我國總體上已進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進入著力破除城鄉(xiāng)二元結構、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展新格局的重要時期。十七大提出了“形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”，指出要“建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”。中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確規(guī)定，“必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，始終把著力構建新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關系作為加快推進現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略。統(tǒng)籌工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設，加快建立健全以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機制，調整國民收入分配格局，鞏固和完善強農(nóng)惠農(nóng)政策，把國家基礎設施建設和社會事業(yè)發(fā)展重點放在農(nóng)村，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調發(fā)展，使廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共享改革發(fā)展成果”。

城鄉(xiāng)社區(qū)建設一體化與城鄉(xiāng)服務均等化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展在社區(qū)的體現(xiàn)，城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)“兩個平臺”的統(tǒng)籌發(fā)展，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關鍵。開展城鄉(xiāng)社區(qū)建設不僅意味著社區(qū)建設向農(nóng)村的延伸和拓展，而且為構建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展搭建了新平臺，實現(xiàn)社區(qū)建設和社區(qū)服務的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

4.和諧社區(qū)建設的重要內容。2005年2月19日，同志在中共中央舉辦的省部級主要領導干部專題研究班開班式的講話上，闡述了構建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略任務，并指出，“要加強城鄉(xiāng)基層自治組織建設，從建設和諧社區(qū)人手，使社區(qū)在提高居民生活水平和質量上發(fā)揮服務作用，在密切黨和政府同人民群眾的關系上發(fā)揮橋梁作用，在維護社會穩(wěn)定、為群眾創(chuàng)造安居樂業(yè)的良好環(huán)境上發(fā)揮促進作用”。2006年10月，黨的十六屆六中全會在《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中進一步指出，要“健全新型社區(qū)管理和服務體制，把社區(qū)建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”。

社區(qū)是社會的基本單元，是和諧社會的基本單元，社區(qū)作為一種地域性的社會生活共同體，在促進社會和諧發(fā)展方面的基礎性作用不容忽視。城鄉(xiāng)社區(qū)建設的一體化和社區(qū)服務的均等化是和諧社會的堅實基礎，是和諧社會建設過程中人民群眾聯(lián)系黨與政府的紐帶，是推進基層民主政治建設的重要渠道，是化解各種社會矛盾的有效途徑，是建立運轉有序的社會管理體制的基礎平臺。