導(dǎo)語：國有企業(yè)政策性關(guān)閉破產(chǎn)必須解決的兩個問題一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:政策性關(guān)閉破產(chǎn)在解決歷史遺留問題時,首先面對的是國有企業(yè)長期形成的債務(wù)和大量職工需要安置這兩個問題的妥善解決,從而使政策性破產(chǎn)具有人性關(guān)懷的意義。國有企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,市場經(jīng)濟(jì)地位的最后確立,政策性關(guān)閉破產(chǎn)在中國經(jīng)濟(jì)制度的推進(jìn)過程中功不可沒。

關(guān)鍵詞:政策性破產(chǎn);債務(wù);職工利益

中圖分類號:F037.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1673-0712(2006)05-0025-04

從1994年開始,中國以強(qiáng)硬的行政手段推行的政策性破產(chǎn)已經(jīng)走過了整整十個年頭。其間的波折和辛酸,也許只有親歷具體事件的改制者和職工才能體味出來,他們有過鼓舞,有過希望,也有過眼淚和哀傷。與依法破產(chǎn)最大的不同,政策性破產(chǎn)首先要用企業(yè)變現(xiàn)的資產(chǎn)安置職工,核銷銀行呆壞賬也由中央財政解決。據(jù)國家的安排,最晚在2008年,政策性關(guān)閉破產(chǎn)就要退出歷史,讓位于依法破產(chǎn),國有企業(yè)改革最艱難、風(fēng)險最大的階段就會過去,我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)將得到進(jìn)一步優(yōu)化,規(guī)范有序的市場經(jīng)濟(jì)的地位將最終確立。

一政策性關(guān)閉破產(chǎn)的緣由及實(shí)施歷程

(一)政策性關(guān)閉破產(chǎn)主要解決國有大中型困難企業(yè)退出市場的問題,這是在特殊的歷史背景下,政府用特殊的方式解決特定問題的非市場選擇我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體經(jīng)歷了兩個階段:建國初到1978年為第一階段,1978年至今為第二階段。

1.在第一階段的開始時期,中國是一個落后的農(nóng)業(yè)社會,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很低,優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的策略在取得成效的同時也帶來無數(shù)的問題

1952年,人均GDP僅119元,在GDP中,第一產(chǎn)業(yè)即農(nóng)業(yè)高達(dá)50.5%,第二、第三產(chǎn)業(yè)分別為20.9%和28.6%[1](203),工業(yè)基礎(chǔ)非常薄弱。當(dāng)時以美國為代表的西方國家對中國持?jǐn)骋晳B(tài)度,實(shí)行政治上孤立,經(jīng)濟(jì)上封鎖。中國要獲得真正的獨(dú)立,必須盡快建立完整的國民經(jīng)濟(jì)體系。參考蘇聯(lián)的經(jīng)驗(yàn),按照計劃經(jīng)濟(jì)的模式,中國政府制定了一系列優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策,在短短20多年間,中國重工業(yè)迅速發(fā)展,很快建立了一個單一的、高度集中的重化工業(yè)體系。中國的國力也得到大幅度的提高,1952—1978年國民收入年均增長6.1%,這一速度在世界上名列前茅。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也得到一定的調(diào)整,至1978年,在GDP中農(nóng)業(yè)的比重下降到28.1%,第二產(chǎn)業(yè)上升到48.2%,第三產(chǎn)業(yè)下降到23.7%[1](203)。但是問題接踵而來,優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略使國有企業(yè)成為唯一的生產(chǎn)單元,在改革開放后全球經(jīng)濟(jì)一體化浪潮推動下,這一生產(chǎn)模式立即暴露出各種問題,比如效率低下、脫離市場、創(chuàng)新機(jī)制匱乏等等,如不進(jìn)行改革,中國經(jīng)濟(jì)就有陷入死胡同的危機(jī)。

2.我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第二階段伊始于改革開放,旨在調(diào)整嚴(yán)重不合理的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),經(jīng)濟(jì)體制由單一的計劃模式逐步轉(zhuǎn)向開放式的市場經(jīng)濟(jì)

第一階段重工業(yè)的超前發(fā)展,引起產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化困難,農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)幾乎停止發(fā)展,人民的生活長期得不到改善和提高,二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)日益呈現(xiàn)剛性。改革開放的根本就是引入市場機(jī)制,用市場機(jī)制重新配置資源,激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)造力和活力。經(jīng)過20年的調(diào)整和努力,到2004年中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及輕重工業(yè)結(jié)構(gòu)基本理順。2004年中國國內(nèi)生產(chǎn)總值中,三大產(chǎn)業(yè)的比重分別為15.9%、50.9%、33.2%,2000年這一數(shù)據(jù)為15.2%、53%、31.8%[2](4-5)。

(二)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變和市場機(jī)制的運(yùn)作,使國有企業(yè)先天性的不足和結(jié)構(gòu)性矛盾暴露無遺，多年以來嚴(yán)重的低水平重復(fù)建設(shè),導(dǎo)致國有企業(yè)生產(chǎn)能力低水平過剩現(xiàn)象非常突出,企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益下降。根據(jù)全國第三次工業(yè)普查的數(shù)據(jù),我國900多種工業(yè)品中,半數(shù)以上生產(chǎn)能力利用率在60%以下。國有企業(yè)占很大比重的制造業(yè)中,生產(chǎn)能力利用率在80%以上的只占29.5%,利用率在60—80%的占36.2%,利用率在60%以下的占34.3%。由于結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢,這種低水平過剩狀態(tài)直接導(dǎo)致企業(yè)產(chǎn)成品庫存大量積壓,不少國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難,虧損增多。

因歷史遺留的結(jié)構(gòu)性矛盾無法適應(yīng)市場而舉步維艱,在三類企業(yè)表現(xiàn)最為明顯:一是由于布局不合理無法參預(yù)市場競爭的“三線企業(yè)”和發(fā)展階段沒有預(yù)留轉(zhuǎn)產(chǎn)或者補(bǔ)償資金難以生存的資源枯竭礦山。二是解放初期為就業(yè)而成立的城市勞動密集型企業(yè),因成本太高無法和后來如雨后春筍般建立的農(nóng)村勞動密集型產(chǎn)業(yè)競爭。三是一些決策失誤的項目,因?yàn)轫椖客瓿珊笫袌鲈缇桶l(fā)生了變化,成了雞肋型的“問題企業(yè)”。這三類企業(yè)數(shù)量眾多,企業(yè)職工人數(shù)巨大,動輒幾千人甚至幾萬人,社會影響非常大,并且企業(yè)負(fù)債累累,1997年前主要靠財政補(bǔ)貼和銀行貨款維持著一絲生機(jī)。解決這三類虧損企業(yè),很明顯不應(yīng)該由經(jīng)營者和職工負(fù)責(zé),政府有不可推卸的責(zé)任,在安置好職工的前提下,用行政的手段讓劣勢國企退出市場競爭領(lǐng)域,而這種手段最好的選擇就是政策性關(guān)閉破產(chǎn)[3]。

(三)政策性關(guān)閉破產(chǎn)的三個階段

1.第一階段:探索和嘗試

1994年10月,國務(wù)院了《關(guān)于在若干城市試行國有企業(yè)破產(chǎn)有關(guān)問題的通知》,拉開了國有企業(yè)政策性破產(chǎn)的序幕。在計劃經(jīng)濟(jì)時代,國家統(tǒng)包了一切資源,國有企業(yè)不存在破產(chǎn)的問題。1986年12月2日,全國人大常委會頒布了《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法(試行)》,規(guī)定全民企業(yè)“因經(jīng)營管理不善造成嚴(yán)重虧損,不能清償?shù)狡趥鶆?wù)的,依照本法規(guī)定宣告破產(chǎn)”。但在實(shí)踐上,國有企業(yè)存在的問題已不是簡單的嚴(yán)重虧損,國有企業(yè)的債務(wù)和職工安置不可能一部法律就解決得了,很少有依法破產(chǎn)成功的案例。國務(wù)院的《通知》即是在這種背景下出臺的,最初的破產(chǎn)也只是實(shí)踐性的,只在小范圍內(nèi)即18個試點(diǎn)城市進(jìn)行“企業(yè)優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)”。國務(wù)院《通知》規(guī)定,安置破產(chǎn)企業(yè)職工的費(fèi)用,首先從破產(chǎn)企業(yè)依法取得的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓所得中撥付。破產(chǎn)企業(yè)財產(chǎn)拍賣所得安置職工仍不足的,按照企業(yè)隸屬關(guān)系,由同級人民政府負(fù)擔(dān)。

2.第二階段:失控和無序

以1997年3月國務(wù)院《關(guān)于在若干城市試行國有企業(yè)兼并破產(chǎn)和職工再就業(yè)有關(guān)問題的補(bǔ)充通知》為標(biāo)志,在全國掀起地方性國有企業(yè)政策性破產(chǎn)的高潮。在第一階段,國企破產(chǎn)只是小規(guī)模、小范圍,后來一些不在《通知》范圍的城市突破禁令,也來分搶政策性破產(chǎn)的一杯羹。國務(wù)院審時度勢,及時《補(bǔ)充通知》,將國有企業(yè)“優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)”試點(diǎn)城市從18個擴(kuò)大到111個,并且一再強(qiáng)調(diào)除試點(diǎn)城市外,“有關(guān)企業(yè)破產(chǎn)案件的審理程序、法律適用問題,按照《破產(chǎn)法》、《中華人民共和國擔(dān)保法》、《中華人民共和國民事訴訟法》和《最高人民法院關(guān)于當(dāng)前人民法院審理企業(yè)破產(chǎn)案件應(yīng)當(dāng)注意的幾個問題的通知》(法發(fā)〔1997〕2號)執(zhí)行?！边@階段的破產(chǎn)總體上是亂而無序,地方政府支持企業(yè)進(jìn)行“假破產(chǎn),真逃債”,大量銀行債務(wù)被一筆勾銷,國有資產(chǎn)流失嚴(yán)重,成千上萬的職工不得不離開原先的工作崗位。

3.第三階段:整頓和規(guī)范

2000年6月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步做好資源枯竭礦山破產(chǎn)工作的通知》,破產(chǎn)關(guān)閉的重點(diǎn)放在經(jīng)過長期開采,資源逐漸萎縮和枯竭的煤炭、有色金屬和核工業(yè)礦山企業(yè)上,這些企業(yè)大多是原中央所屬的大中型國有企業(yè),遠(yuǎn)離中心城市,學(xué)校、公安、醫(yī)院等社會公共服務(wù)齊全,破產(chǎn)的難度可想而知。資源枯竭礦山破產(chǎn)工作的展開,是推進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整,深化企業(yè)改革,實(shí)現(xiàn)扭虧脫困目標(biāo)的重大舉措。截至2004年底,全國已有一半以上需要退出市場的國有大中型特困企業(yè)和資源枯竭礦山實(shí)施了關(guān)閉破產(chǎn),一些沿海地區(qū)長期積累的需退出市場的企業(yè)絕大多數(shù)已經(jīng)關(guān)閉破產(chǎn)。北京、上海、江蘇、浙江、福建等5個省市已經(jīng)停止實(shí)施政策性破產(chǎn),全面轉(zhuǎn)向依法破產(chǎn)。國資委主任李榮融表示,國有企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)工作雖然已進(jìn)入最后的階段,但今后四年仍然有2167戶企業(yè)、366萬職工的問題需要解決、需要核銷1700余億元呆壞賬[4]。國有企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)工作是這幾年推進(jìn)得最艱難的一項工作,但是通過這一途徑讓國有困難企業(yè)退出市場,并妥善安置職工,對于化解歷史遺留的結(jié)構(gòu)矛盾、優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)、發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)優(yōu)勝劣汰機(jī)制的作用,意義非常重大。國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任陳清泰曾評價說,國企從政策性破產(chǎn)走向依法破產(chǎn),將意味著中國市場經(jīng)濟(jì)地位最終確立[5]。

二多元化多渠道的債務(wù)處理思路

政策性關(guān)閉破產(chǎn)首先渡過的第一關(guān)是債務(wù)問題。完全計劃經(jīng)濟(jì)時期,企業(yè)項目的投資和運(yùn)轉(zhuǎn)由國家大包大攬,即使虧損再嚴(yán)重,也沒有債務(wù)之虞。改革開放之后國家實(shí)行“撥改貨”、新增項目由商業(yè)銀行貸款等一系列政策,國家一般不再往企業(yè)注入資本金。這項改革從一個極端走向另一個極端,大多數(shù)的企業(yè)一夜之間負(fù)債累累,這是市場經(jīng)濟(jì)的必由之路,也是企業(yè)獲得自主經(jīng)營所付出的代價。實(shí)行政策性關(guān)閉破產(chǎn)的企業(yè)幾乎是100%以上的負(fù)債率,甚至有的超過百分之五六百,這些沉重的債務(wù)如何處理呢?

1998年前后,打著政策性破產(chǎn)的幌子,全國各地掀起了一股惡意逃廢銀行債務(wù)的風(fēng)潮。在地方各級政府的支持下,地方性企業(yè)把這次改制當(dāng)成蠶食國有資產(chǎn)的免費(fèi)大餐,實(shí)行“借殼脫身,脫胎換骨”的戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù),把優(yōu)良資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到新成立的企業(yè),沉重的債務(wù)扔給奄奄一息的老企業(yè)。

如果這股風(fēng)氣剎不住,勢必擾亂國家正常的金融秩序,企業(yè)改制的成果也會付之東流。

與地方性企業(yè)政策破產(chǎn)的混亂和無序相比,由國務(wù)院批準(zhǔn)進(jìn)行的大中型國有企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)一開始就保證了工作的規(guī)范化和制度化。在債務(wù)處理上,首先將銀行的貸款和利息作為呆壞賬由銀行準(zhǔn)備金核銷,這就意味著最終這筆錢由中央財政承擔(dān);企業(yè)所欠職工債務(wù)部分,包括拖欠的工資、職工集資款和養(yǎng)老保險金等,由國家財政負(fù)擔(dān);企業(yè)所欠各種稅款用掛賬的方法處理;企業(yè)所欠法人的債務(wù),一部分“敏感性”債務(wù)由國家下?lián)苜Y金解決,一部分由破產(chǎn)后新成立的獨(dú)立公司按比例承擔(dān),另一部分由法院按民事程序解決。

(一)政策性破產(chǎn)企業(yè)的銀行債務(wù)視為呆壞賬予以核銷

破產(chǎn)關(guān)閉企業(yè)第一塊所負(fù)債務(wù)是銀行借款,包括本金和利息。在1998年左右的地方企業(yè)改制風(fēng)潮中,第一個受沖擊的是商業(yè)銀行,在地方政府的支持下,大量的銀行貨款沒有經(jīng)過法定程序或者經(jīng)過違法程序,就被輕松地抹掉了。中央政府為了制止這種逃廢銀行債務(wù)的惡劣行徑,一方面嚴(yán)厲規(guī)范,另一方面實(shí)行“債轉(zhuǎn)股”制度,截止2003年,國務(wù)院批準(zhǔn)580家大中型國有企業(yè)實(shí)行債轉(zhuǎn)股,涉及金額約六千多億元。即使如此,國有商業(yè)銀行不良貨款比率仍然居高不下。2004年末,全部金融機(jī)構(gòu)本外幣各項存款余額25.3萬億元,各項貨款余額18.9萬億元,主要商業(yè)銀行不良貨款比率為13.2%[6],絕對數(shù)字近3萬億元。如果加上剝離的數(shù)據(jù)和披著合法外衣的逃廢行為,這一比率有可能多達(dá)30%以上。形成這么高的不良貨款率對金融機(jī)構(gòu)的壓力太大了。如果破產(chǎn)企業(yè)的銀行借款在法律和實(shí)質(zhì)上不能完美地解決,就會嚴(yán)重地干擾正常的金融秩序,無形中提高社會的交易成本,也有可能引發(fā)大面積的金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)衰退的惡果。

由國務(wù)院批準(zhǔn)的破產(chǎn)關(guān)閉項目,其銀行借款作為呆壞賬按嚴(yán)格的審批程序核銷。這種呆壞賬的核銷實(shí)質(zhì),是將借貸關(guān)系從企業(yè)和銀行轉(zhuǎn)移到中央財政與金融機(jī)構(gòu)之間,破產(chǎn)企業(yè)凈身出戶,留下的窟窿由銀行的壞賬準(zhǔn)備金和中央財政填補(bǔ)。在實(shí)際操作中,國家把政策性破產(chǎn)項目重點(diǎn)放在國有大中型工業(yè)企業(yè),這部分企業(yè)的銀行借款由國有金融機(jī)構(gòu)和中央財政承擔(dān),無力承擔(dān)或者少部分承擔(dān)地方企業(yè)的破產(chǎn)呆賬。政府承擔(dān)破產(chǎn)企業(yè)的銀行借款,其實(shí)是一種姿態(tài)和方向,彈壓了那種惡意逃廢的渾水摸魚,同時銀行債務(wù)的核銷是政策性破產(chǎn)的標(biāo)志性開端。

(二)一般企業(yè)法人和國家的欠款視不同情況妥善解決

除去銀行貸款,破產(chǎn)企業(yè)另一塊債務(wù)是對一般企業(yè)法人和國家的欠款。對國家的欠款主要是稅費(fèi)和財政借款,在實(shí)際操作中,這類債務(wù)做掛賬處理,但一定要得到地方政府的確認(rèn)。一般情況下,政策性破產(chǎn)對地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的提升至關(guān)重要,地方政府是很樂意支持的,犧牲一點(diǎn)小利益換來更大的利益,這筆賬誰也算得過來。一般企業(yè)法人的債務(wù)主要是日常經(jīng)營中發(fā)生的,在實(shí)施破產(chǎn)過程中要區(qū)別對待。如果債權(quán)一方是國有企業(yè)或者有限責(zé)任公司,首先由雙方確認(rèn)債權(quán)債務(wù)數(shù)額,再經(jīng)過法院的訴訟程序,裁定破產(chǎn)企業(yè)的債務(wù)按比例償還。在實(shí)際操作中,債權(quán)人按比例分到的權(quán)益是很少的。還有一種情形,破產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)完成后,一般要新成立一個由優(yōu)良資產(chǎn)組成的完全獨(dú)立的新企業(yè),新企業(yè)象征性的承擔(dān)一些原來的債務(wù)?？梢赃@樣說,政策性破產(chǎn)中,作為債權(quán)人的一般法人企業(yè)尤其是大中型國有企業(yè),也為破產(chǎn)企業(yè)狼藉的晚宴買了最后一次單。

(三)部分“敏感性債務(wù)”由政府下?lián)苜Y金解決

政策性破產(chǎn)還存在一種“敏感性債務(wù)”,主要是企業(yè)經(jīng)營期間個體和私營小業(yè)主投入的工程款、原料款,因?yàn)閺?fù)雜的原因不能一破了之,清償這些債務(wù)關(guān)系到社會的穩(wěn)定和關(guān)閉破產(chǎn)工作能否平穩(wěn)實(shí)施。這筆債務(wù)一般不進(jìn)入法院破產(chǎn)程序,由政府下?lián)芷飘a(chǎn)資金給予解決。

(四)職工工資和欠款用企業(yè)變現(xiàn)資產(chǎn)和政府財政解決

政策性關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)多年來虧損經(jīng)營,往往拖欠了不少職工工資甚至集資款。在地方性的企業(yè)破產(chǎn)實(shí)踐中,職工工資和集資款是解決問題的重中之重,變賣破產(chǎn)企業(yè)資產(chǎn)和轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)所得,用來優(yōu)先償還職工欠款。國務(wù)院批準(zhǔn)的政策性關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)的職工動輒數(shù)萬人,所欠工資是個天文數(shù)字,而企業(yè)資產(chǎn)變現(xiàn)的資金僅僅是九牛一毛,償還的任務(wù)還得由財政預(yù)算解決。這筆巨額債務(wù)的解決,彰顯了政府勇于承擔(dān)歷史責(zé)任的決心和人文的關(guān)懷,受到破產(chǎn)企業(yè)職工的熱烈歡迎。政策性關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)的債務(wù)通過各種路徑,在現(xiàn)實(shí)和程序上得到妥善的消弭,這項浩大的工程如果沒有政府財政強(qiáng)有力的支持,我國大中型企業(yè)的改制就有可能功虧一簣,市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程也許會出現(xiàn)意想不到的波折。

三破產(chǎn)企業(yè)職工的安置

政策性關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)在解決債務(wù)問題之后,隨之而來的問題就是大量企業(yè)職工的安置工作。國家安排關(guān)閉的破產(chǎn)企業(yè),幾乎都是軍工、森林、有色、煤炭等行業(yè),其歷史與共和國的年紀(jì)一樣長,有的還是百年老字號。這些國營老企業(yè)對國家建設(shè)做出過光輝的貢獻(xiàn),計劃經(jīng)濟(jì)時期的利潤全部無償?shù)厣涎o國家,沒有留下安置職工的預(yù)留資金。如果實(shí)行法定破產(chǎn),大量的職工將一無所有,這樣對他們太不公平了。政策性關(guān)閉破產(chǎn)的企業(yè)大多數(shù)資源已經(jīng)枯竭,企業(yè)又遠(yuǎn)離第三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)的中心城市,職工問題不可能由新成立的公司承擔(dān),這個繁重的任務(wù)只有國家財政來完成了。對職工的妥善安置,一來是解決歷史遺留問題,二來體現(xiàn)了追求和諧社會過程的人性關(guān)懷。

1997年開始,全國地方國有企業(yè)開始了實(shí)質(zhì)上是民營化的改制風(fēng)潮,無數(shù)企業(yè)破產(chǎn),無數(shù)企業(yè)改換牌子,數(shù)千萬的職工下崗失業(yè)。破產(chǎn)企業(yè)的職工只是從變賣的資產(chǎn)中拿到數(shù)千元的補(bǔ)償金,存續(xù)的企業(yè)最流行的方式就是“買斷工齡”,即每工作一年按多少錢來給付,一般情況下工作20年以上的老職工能得到6000元左右的補(bǔ)償,買斷工齡后職工就成了社會人,與企業(yè)和政府沒有任何瓜葛?？梢赃@樣說,地方性國有企業(yè)的改制和破產(chǎn),是以犧牲職工利益為代價的,而職工權(quán)益的肆意踐踏和破壞,再加上國有資產(chǎn)的非正常流失,是這次改制風(fēng)潮揮之不去的傷痛。

2000年6月1日由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳的《關(guān)于進(jìn)一步做好資源枯竭礦山關(guān)閉破產(chǎn)工作的通知》(中辦發(fā)[2000]11號),確立了煤炭、有色金屬和核工業(yè)資源枯竭礦山實(shí)施關(guān)閉破產(chǎn)的政策,對職工的安置做出指導(dǎo)意見:1)關(guān)閉破產(chǎn)礦山的全民所有制職工執(zhí)行提前5年退休的政策,不再享受其他安置政策。2)實(shí)行勞動合同制以前參加工作的全民所有制職工,可以選擇按每滿1年發(fā)1個月本人工資標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金,規(guī)定享受失業(yè)保險;或者選擇一次發(fā)給相當(dāng)于企業(yè)所在地上年平均工資3倍的安置費(fèi),不再享受失業(yè)保險。3)對合同制職工,發(fā)給經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金,享受失業(yè)保險。4)礦山企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)后,把有效資產(chǎn)適當(dāng)作價重組企業(yè),所安排的職工不發(fā)安置費(fèi)或補(bǔ)償金。5)關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)的離退休人員全部交由地方統(tǒng)一管理,養(yǎng)老保險實(shí)行省級管理,養(yǎng)老金實(shí)行社會化發(fā)放。這些政策的制定保障了破產(chǎn)企業(yè)職工基本的生存權(quán)利,也為職工提供了發(fā)展的機(jī)會,避免了把職工推入舉步維艱的境地。

2002年12月4日,針對部分破產(chǎn)企業(yè)職工權(quán)益不能保障的現(xiàn)狀,國家經(jīng)貿(mào)委、教育部、民政部、財政部、勞動保障部和人民銀行聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于解決國有困難企業(yè)和關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)職工基本生活問題的若干意見》,對職工的安置提出具體的部署:第一,繼續(xù)扎實(shí)做好“兩個確?！惫ぷ?鞏固“三條保障線”。確保企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金按時足額發(fā)放,按時足額發(fā)放下崗職工基本生活費(fèi)。第二,采取有效措施,切實(shí)做好困難企業(yè)職工最低生活保障工作。第三,進(jìn)一步完善關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)離退休人員醫(yī)療保險有關(guān)的政策措施。第四,切實(shí)關(guān)心困難企業(yè)和關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)職工子女就學(xué)問題。第五,進(jìn)一步做好國有企業(yè)實(shí)施政策性關(guān)閉破產(chǎn)工作,中央企業(yè)及中央下放地方企業(yè)實(shí)施關(guān)閉破產(chǎn)所增加的費(fèi)用,由中央財政解決。妥善解決實(shí)施關(guān)閉破產(chǎn)的中央及中央下放地方企業(yè)拖欠職工個人費(fèi)用的問題。這些具體要求是對中央關(guān)閉破產(chǎn)政策的進(jìn)一步深化,為破產(chǎn)企業(yè)職工的權(quán)益拓寬了更大的空間。不過,一系列政策和措施的實(shí)行,都是針對中央企業(yè)和中央下放地方企業(yè)的職工,地方性企業(yè)破產(chǎn)可以比照實(shí)行,但由于地方財政赤字比較大,沒有多余的資金安置職工,因此中央的政策和措施所澤被的職工范圍非常有限,地方性企業(yè)職工的權(quán)益往往得不到有力的保護(hù)。

四問題的思考

(一)認(rèn)清政策性破產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)意義

如前所述,政策性破產(chǎn)是政府在特殊時期用特殊的方法解決特殊問題,主要解決計劃經(jīng)濟(jì)時期遺留的債務(wù)、職工安置和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等問題。隨著這個問題解決,我國將逐步過度到規(guī)范有序的依法破產(chǎn)。據(jù)了解,《企業(yè)破產(chǎn)法(草案)》已經(jīng)列入全國人大2005年立法計劃,即將提交全國人大常委會審議。

(二)削除政策性破產(chǎn)的負(fù)面影響

能搭上政策性破產(chǎn)末班車的企業(yè)和職工畢竟是少數(shù),到2004年為止,全國破產(chǎn)案件共有約10萬件,其中政策性破產(chǎn)占了3%左右,經(jīng)國務(wù)院安排的破產(chǎn)項目僅3484個,核銷銀行呆壞賬準(zhǔn)備金2370億元,安置職工約667萬人。另外實(shí)施主輔分離的國有大中型企業(yè)818家,涉及改制企業(yè)4572家,涉及輔業(yè)人員100萬人。這樣算來,享受到政策性破產(chǎn)好處的職工在全國還不到1000萬人。事實(shí)上,實(shí)施政策性破產(chǎn)以來的幾年,正是國有資產(chǎn)大量流失、失去工作的職工大量淪為弱勢群體的時期。目前國有中小企業(yè)的改制面已達(dá)80%以上,縣屬企業(yè)改制面一般達(dá)到90%以上,許多市縣幾乎沒有國有企業(yè)。國有資產(chǎn)和職工利益成為政府和人們關(guān)心的焦點(diǎn)。要削除這些負(fù)面影響,需要從制度和法律上入手,使這一政策達(dá)到最優(yōu)的結(jié)果。

(三)政策性破產(chǎn)的不足方面

政策性破產(chǎn)明顯的不足表現(xiàn)為(破產(chǎn)的程序不是法定的程序,而是政府的行政行為,這就產(chǎn)生了在執(zhí)行的過程中,出現(xiàn)不公平現(xiàn)象和急于求成心態(tài),以致沒有達(dá)到預(yù)期的結(jié)果。有的地方政府把一些不夠政策破產(chǎn)性的企業(yè)通過“包裝”強(qiáng)行破產(chǎn),把包袱扔給中央財政,而一些夠條件的企業(yè)卻利用不了政策的好處。

(四)今后推行政策破產(chǎn)應(yīng)注意的問題

政策性破產(chǎn)雖然接近尾聲,但往后的破產(chǎn)對象大多是大中型國有企業(yè),因此更要吸取教訓(xùn),把這一政策行之有效地貫徹下去。第一,今后的破產(chǎn)工作不能增加銀行的不良債務(wù)。第二,在破產(chǎn)的過程中,政府的監(jiān)管不能缺位,要用法律和制度保護(hù)國有資產(chǎn)的全民性,制止國有資產(chǎn)流失到少數(shù)人的手里。第三,破產(chǎn)的過程不能無視職工或公民的權(quán)利,不要剝奪職工存在的希望,如果破產(chǎn)使無數(shù)職工淪為弱勢群體,就與改革的初衷背道而馳。第四,破產(chǎn)要遵循科學(xué)性和效率性原則,兼顧多方面利益,不能滲入地方保護(hù)主義而由地方政府任意操作,為了小利益而損害大利益。

(五)政策性破產(chǎn)的歷史意義

政策性關(guān)閉破產(chǎn)對債務(wù)和職工問題的妥善處理,使這一人性化的政策得到自下而上的普遍歡迎,對我國國有企業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和市場經(jīng)濟(jì)地位的最后確立,有著非同一般的意義。國有企業(yè)的改革是一項前無古人后無來者的事業(yè),國家和公民在改革中做出了巨大的犧牲,但是,只要我們不放棄努力,美好的家園就會在我們手上誕生。

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