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加強(qiáng)政府法制建設(shè)，是落實(shí)依法治國方略，建設(shè)社會(huì)主義政治文明的重要組成部分。在加強(qiáng)政府法制建設(shè)、實(shí)行科學(xué)民主決策、堅(jiān)持依法行政，加強(qiáng)行政監(jiān)督三個(gè)方面中，加強(qiáng)和完善政府內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督，是一項(xiàng)大量的、經(jīng)常性、成本最低、最具實(shí)效性的環(huán)節(jié)，筆者對(duì)此進(jìn)行如下探討。

一、政府內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督制度的內(nèi)涵和原則

各級(jí)人民政府內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督制度就是各級(jí)人民政府、政府各行政機(jī)關(guān)內(nèi)部基于隸屬關(guān)系和《組織法》規(guī)定而產(chǎn)生的上級(jí)對(duì)下級(jí)、政府對(duì)部門、行政首長對(duì)工作人員的行政主體和行政行為進(jìn)行的監(jiān)督，是包括對(duì)抽象行政行為和具體行政行為以及有關(guān)制度建設(shè)在內(nèi)的全方位監(jiān)督，是貫穿于政府行為和行政行為的事前、事中、事后的全過程監(jiān)督。它包括：市政府對(duì)縣（市）、區(qū)政府的監(jiān)督以及對(duì)所屬部門和本行政管轄區(qū)域內(nèi)與其部門平級(jí)并實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的部門的監(jiān)督；上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督；行政機(jī)關(guān)對(duì)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及其直屬、委托等單位的監(jiān)督；行政機(jī)關(guān)對(duì)本單位、本系統(tǒng)工作人員的監(jiān)督。

政府內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督主要包括行政執(zhí)法（處罰）主體和行政行為的監(jiān)督兩個(gè)方面。對(duì)行政執(zhí)法（處罰）主體的監(jiān)督，主要是依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章及編制部門下發(fā)的“三定”方案?？h（市）、區(qū)以上各級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)完成審核工作后提請(qǐng)同級(jí)政府決定并以同級(jí)政府名義向社會(huì)公布監(jiān)督范圍內(nèi)的行政執(zhí)法（處罰）主體資格及其權(quán)限。對(duì)行政行為的監(jiān)督，包括對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督和對(duì)具體行政行為的監(jiān)督。對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督，即對(duì)市、縣（市）、區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府（含市、縣（市）、直轄區(qū)人民政府的派出機(jī)關(guān)）以及市政府所屬工作部門及駐地中省直行政機(jī)關(guān)，依照法定權(quán)限和規(guī)定程序制定的對(duì)公民、法人和其他組織具有普遍約束力或者涉及其權(quán)利、義務(wù)的決定、規(guī)定、辦法、通告等規(guī)范性文件的監(jiān)督，以及其修改、廢止、備案及備案審查工作的監(jiān)督。對(duì)具體行政行為的監(jiān)督，即對(duì)具有行政執(zhí)法（處罰）主體資格的單位實(shí)施行政處罰、行政許可（行政審批）、行政征收、行政收費(fèi)、行政確認(rèn)等行政行為的監(jiān)督，以及對(duì)其他國家行政機(jī)關(guān)，法律、法規(guī)授權(quán)的組織，行政機(jī)關(guān)委托的組織在行政管理活動(dòng)中行使行政職權(quán)，針對(duì)特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項(xiàng)，做出的有關(guān)涉及公民、法人或者其他組織權(quán)利、義務(wù)的行為的監(jiān)督。

政府內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督要遵循五個(gè)原則：一是以黨中央、國務(wù)院和省委、省政府及市委、市政府提出的依法行政原則和要求統(tǒng)領(lǐng)政府工作，堅(jiān)持從嚴(yán)治政，依法決策，提高效率。二是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，自覺服從并服務(wù)于改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局，充分運(yùn)用法律手段，為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和對(duì)外開放創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。三是認(rèn)真履行憲法和法律賦予的職責(zé)，依法保障社會(huì)公正，維護(hù)法制統(tǒng)一，嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序辦事，忠于職守。四是適應(yīng)現(xiàn)代化城市管理需要，按照全面建設(shè)小康社會(huì)的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，改革行政管理體制，不斷提高行政效能和服務(wù)水平。五是維護(hù)人民利益，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，自覺接受國家權(quán)利機(jī)關(guān)的監(jiān)督及人民群眾等各項(xiàng)監(jiān)督。

二、內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督的形式和方法

內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督的形式要做到“三個(gè)結(jié)合”。一是要堅(jiān)持日常監(jiān)督與專項(xiàng)監(jiān)督相結(jié)合。日常監(jiān)督，就是各級(jí)政府、各行政機(jī)關(guān)對(duì)其管轄范圍內(nèi)及業(yè)務(wù)領(lǐng)域的部門的日常管理，主要表現(xiàn)于日常工作所涉及到的行政審批、行政許可、行政處罰、文件的制發(fā)和備案審查。專項(xiàng)監(jiān)督主要就是本級(jí)政府對(duì)各部門及各部門對(duì)其基層單位采取的上述工作范圍內(nèi)的專項(xiàng)檢查監(jiān)督，可以采取聯(lián)合調(diào)查的方式，對(duì)單一的某個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行集中的審查。例如市政府對(duì)所屬行政機(jī)關(guān)行政處罰方面的專項(xiàng)監(jiān)督，可以采取調(diào)閱行政處罰卷宗、深入被處罰人單位了解情況及對(duì)被罰沒的資金和財(cái)物進(jìn)行追查等形式，必要的可與審計(jì)、財(cái)政、物價(jià)等專項(xiàng)監(jiān)督機(jī)關(guān)進(jìn)行聯(lián)合檢查。二是主動(dòng)監(jiān)督與受理舉報(bào)投訴監(jiān)督相結(jié)合。定期或不定期的“走下去”，積極主動(dòng)的對(duì)下級(jí)政府或下級(jí)部門的政務(wù)進(jìn)行檢查監(jiān)督。同時(shí)通過設(shè)立舉報(bào)電話和受理群眾舉報(bào)和管理相對(duì)人的投訴進(jìn)行監(jiān)督，可以通過行政復(fù)議和監(jiān)督通知書的形式進(jìn)行處理。這項(xiàng)工作就要求各級(jí)政府和各行政機(jī)關(guān)要加強(qiáng)有關(guān)法制宣傳方面的工作，通過法律宣傳在整個(gè)社會(huì)上形成一種合力，來督促、約束行政機(jī)關(guān)依法行政。三是明查與暗訪相結(jié)合。明查就是公開的進(jìn)行檢查，可以半年和年終根據(jù)責(zé)任制進(jìn)行一次規(guī)模較大的檢查，也可以不定期的通知受檢單位進(jìn)行檢查。檢查可以通過聽匯報(bào)、查資料、看制度、找問題等方式開展。“暗訪”更能增強(qiáng)檢查的真實(shí)性性。通過上述“三個(gè)結(jié)合”，運(yùn)用各種監(jiān)督手段，實(shí)行條塊結(jié)合、雙重層級(jí)監(jiān)督，就能夠完善政府內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督制度，不斷增加監(jiān)督檢查的頻率，增強(qiáng)監(jiān)督檢查的實(shí)效。

三、內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督機(jī)制的制度保證

要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，適應(yīng)法制建設(shè)的需要，建立和完善政府內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督機(jī)制，必須依靠制度保證。

（一）行政執(zhí)法責(zé)任制。各級(jí)行政機(jī)關(guān)要認(rèn)真執(zhí)行《行政執(zhí)法責(zé)任制試行辦法》，以行政執(zhí)法責(zé)任制為載體，將行政執(zhí)法部門的法定職責(zé)權(quán)限和行為規(guī)范納入各級(jí)政府目標(biāo)考核體系，通過逐級(jí)分解目標(biāo)、落實(shí)責(zé)任主體、檢查考核并兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲等方式，加強(qiáng)和改善行政執(zhí)法，促進(jìn)政府（部門）行為的法制化，確保各項(xiàng)法律、法規(guī)、規(guī)章的貫徹落實(shí)，努力改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，樹立良好的執(zhí)法形象。把部門行政執(zhí)法責(zé)任制作為考評(píng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部施政水平和政績的重要內(nèi)容，作為確認(rèn)行政執(zhí)法人員考核等次的重要依據(jù)，不斷豐富和完善考核內(nèi)容，加強(qiáng)和改進(jìn)方式，充分發(fā)揮責(zé)任激勵(lì)作用。

（二）完善規(guī)范性文件制發(fā)審核、備案及備案審查制度。制定年度計(jì)劃，實(shí)行規(guī)范性文件制發(fā)項(xiàng)目立項(xiàng)論證制度，完善制定程序。開展規(guī)范性文件制發(fā)調(diào)研、聽證，通過調(diào)查、座談、公布草案等方式廣泛聽取意見。堅(jiān)持規(guī)范性文件制發(fā)在程序上必須經(jīng)各級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)審核把關(guān)制度。認(rèn)真貫徹執(zhí)行規(guī)范性文件備案及備案審查制度。各級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)對(duì)上報(bào)備案的規(guī)范性文件要認(rèn)真進(jìn)行審核，對(duì)違法或不當(dāng)?shù)奈募皶r(shí)予以糾正或撤銷，以維護(hù)法制統(tǒng)一，確保政令暢通。市政府出臺(tái)的規(guī)范性文件要及時(shí)上報(bào)省政府備案，接受審查。同時(shí)，要與改革、發(fā)展的進(jìn)程相適應(yīng)，及時(shí)修改和清理規(guī)范性文件，編撰合法適用的文件，剔除那些與發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和轉(zhuǎn)變政府職能不相符合的文件內(nèi)容，以凈化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策環(huán)境。

（三）行政復(fù)議制度。行政復(fù)議制度是行政系統(tǒng)內(nèi)部自我糾錯(cuò)的一種層級(jí)監(jiān)督形式。各級(jí)政府、各行政機(jī)關(guān)要嚴(yán)格依照《中國人民共和國行政復(fù)議法》的規(guī)定，依法受理、審理行政復(fù)議案件。加大對(duì)違法或者不當(dāng)行政行為的糾正力度，辦好行政復(fù)議案件，發(fā)揮復(fù)議監(jiān)督職能，完善行政復(fù)議程序，提高辦案質(zhì)量，維護(hù)管理相對(duì)人的合法權(quán)益。

（四）錯(cuò)案追究和行政賠償制度。對(duì)行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員不認(rèn)真履行職責(zé)、玩忽職守、徇私枉法、執(zhí)法犯法，侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的，除依法予以糾正外，要嚴(yán)肅追究有關(guān)單位負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人的責(zé)任。事實(shí)行為造成管理相對(duì)人人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)損害的，要依照《中華人民共和國國家賠償法》的規(guī)定，對(duì)受害人進(jìn)行行政賠償。

（五）重大行政處罰備案制度。按照《黑龍江省行政處罰監(jiān)督辦法》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)和有關(guān)組織做出較大數(shù)額罰款、吊銷許可證、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等重大行政處罰的，要按規(guī)定上報(bào)本級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)和上級(jí)主管部門備案。各級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)、各行政機(jī)關(guān)在接到下級(jí)或相關(guān)單位報(bào)送的重大處罰案件后，要認(rèn)真審查案件的事實(shí)、內(nèi)容、依據(jù)、程序、文書等，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正。

（六）公開透明制度。各級(jí)政府、各行政機(jī)關(guān)通過日?qǐng)?bào)、政府網(wǎng)站、公示板、觸摸屏等形式將行政機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理權(quán)限、主要職責(zé)、本部門本系統(tǒng)的辦事依據(jù)、辦事內(nèi)容、辦事程序、辦事條件、辦事時(shí)限、辦事結(jié)果和有關(guān)工作紀(jì)律及群眾舉報(bào)、投訴的途徑和方法等以及規(guī)范性文件等內(nèi)容向社會(huì)公開，主動(dòng)接受社會(huì)各界監(jiān)督。各級(jí)行政機(jī)關(guān)還要建立向社會(huì)及管理對(duì)象開展法制宣傳的制度，建立宣傳效果的評(píng)價(jià)制度。

（七）層級(jí)監(jiān)督與專項(xiàng)監(jiān)督聯(lián)系會(huì)議制度。加大財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等專項(xiàng)監(jiān)督力度，通過層級(jí)監(jiān)督與專項(xiàng)監(jiān)督聯(lián)席會(huì)議制度。溝通監(jiān)督情況，總結(jié)監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)，完善政府各監(jiān)督部門的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，形成監(jiān)督合力。對(duì)行政機(jī)關(guān)違反財(cái)政法規(guī)和行政紀(jì)律的行為，要依法嚴(yán)肅處理，并予以曝光；對(duì)違法違紀(jì)的公務(wù)人員和執(zhí)法人員，要堅(jiān)決查辦；對(duì)涉及人、財(cái)、物分配等權(quán)力較集中的重點(diǎn)管理領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，要實(shí)行人員定期審計(jì)、輪崗等制度。

（八）建立監(jiān)督舉報(bào)電話及行政執(zhí)法投訴制度?？h級(jí)以上政府及各行政執(zhí)法部門應(yīng)設(shè)立監(jiān)督舉報(bào)電話，及時(shí)受理監(jiān)督舉報(bào)案件及行政執(zhí)法投訴，依法查處和糾正行政不作為、越權(quán)執(zhí)法、徇私枉法等行政行為。