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內(nèi)容提要:可以用陳云的“鳥籠”理論來解釋和處理公共服務領(lǐng)域中央和地方的關(guān)系。這個“鳥籠”是一個多維的、形狀不規(guī)則的、帶網(wǎng)狀特點的空間。地方政府各項公共服務的自由度形成這個“鳥籠”的邊界。處理公共服務領(lǐng)域中央與地方的關(guān)系,就是要設(shè)計和編制好這個“鳥籠”。處理公共服務領(lǐng)域中央與地方的關(guān)系,中央起主導作用。首先要在方針政策上起引導作用,為公共服務的建設(shè)創(chuàng)造良好的社會氛圍,為“鳥籠”營造良好的內(nèi)外環(huán)境。

十一屆三中全會以來,我國以經(jīng)濟建設(shè)為中心,經(jīng)濟總量有了舉世矚目的增長。與此同時,公共服務領(lǐng)域的一些社會事業(yè)相對于人民的需要卻顯得供給不足。針對社會運行中一些相當普遍、甚至相當尖銳的矛盾,中央適時提出了構(gòu)建社會主義和諧社會的理念,并提出了建設(shè)服務型政府的要求。最近召開的十六屆六中全會又把構(gòu)建社會主義和諧社會作為專門議題。可以預期,未來的幾年中,在黨中央的領(lǐng)導下,我國在和諧社會建設(shè)、公共服務方面將會取得重大成績。

構(gòu)建社會主義和諧社會、改善我國的公共服務,有一個必然的要求,即處理好公共服務領(lǐng)域中央與地方的關(guān)系。本文試就這一問題提出一些看法。

一、“鳥籠”——公共服務領(lǐng)域中央與地方關(guān)系的假想模型

陳云同志對計劃經(jīng)濟條件下國家與國有企業(yè)的關(guān)系,曾經(jīng)有一個著名的“鳥籠”理論。把鳥抓在手里,鳥就不能活動;沒有一定的約束,企業(yè)的行為就可能給宏觀經(jīng)濟帶來不良影響(我曾經(jīng)提出“宏觀經(jīng)濟總效果是微觀經(jīng)濟效果的矢量和”這一觀點,其數(shù)學模型為:

(詳見注釋)。

可以借用陳云同志的“鳥籠”理論來描寫新的歷史條件下我國公共服務領(lǐng)域中央與地方的關(guān)系。

其一,這個“鳥籠”具有多維屬性,每一項公共服務是一個“維”,有多少項公共服務就有多少“維”,所以這個“鳥籠”是一個多維空間。

其二,對于不同的公共服務,地方政府的自由度——活動空間及責任空間是不同的。因而,這個“鳥籠”又是不規(guī)則的。

其三,由于每一項公共服務通常又包含一些具體內(nèi)容,對于每一項具體內(nèi)容,地方也會有一定的活動空間。因此,這個“鳥籠”又帶有網(wǎng)狀的特點。

其四,地方政府各項公共服務的自由度組成這個“鳥籠”的邊界。地方政府不能超越邊界自行其是;中央政府也不能越過邊界干預地方。“鳥籠”范圍內(nèi)既是地方政府的可作為空間,也是地方政府的公共服務責任區(qū)。

二、“鳥籠”的設(shè)計與編制——明確公共服務領(lǐng)域中央與地方的權(quán)責邊界

應用陳云同志的“鳥籠”理論處理公共服務領(lǐng)域中央與地方的關(guān)系,最重要的就是要設(shè)計和編制好這個“鳥籠”,即明確中央與地方有關(guān)各項公共服務的責任與權(quán)利。這是一個艱苦、細致的過程,科學性、可行性、適度的積極性是對這個過程的必然要求。

明確中央與地方建設(shè)公共服務體系的權(quán)責關(guān)系必然要求由中央主導。中央主導首先表現(xiàn)為要出臺起主導作用的方針政策。近年來國民經(jīng)濟某些領(lǐng)域一再過熱,地方政府擴大投資規(guī)模熱情不減,中央不得不多次進行宏觀調(diào)控。這些情況說明,地方政府的注意力仍然聚集在gdp上。因此,應當促使地方政府由經(jīng)濟建設(shè)型向公共服務型轉(zhuǎn)變。為了有利于實現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型,“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的基本方針應讓位于“以構(gòu)建社會主義和諧社會為中心”?！耙詷?gòu)建社會主義和諧社會為中心”并不排斥經(jīng)濟建設(shè),恰恰相反,經(jīng)濟建設(shè)是社會主義和諧社會的物質(zhì)基礎(chǔ)。所不同的是,“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”是以經(jīng)濟建設(shè)為目的;“以構(gòu)建社會主義和諧社會為中心”是以經(jīng)濟建設(shè)為手段和基礎(chǔ)。同時,也應當考慮是否不再把gdp增長作為發(fā)展目標,而只把它作為一種事后的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。如果不淡化gdp目標,就很難、甚至不可能改變地方政府的運轉(zhuǎn)中心,就難以推動地方政府由經(jīng)濟建設(shè)型向公共服務型轉(zhuǎn)變。應當用就業(yè)率、城鄉(xiāng)居民收入水平、義務教育入學率、社保醫(yī)保覆蓋率及其水平、環(huán)境保護、萬元gdp能耗,這樣一些指標群來取代gdp。

有利于和諧社會建設(shè)、有利于加強公共服務的大政策出臺,是對整個社會指導思想及其行為的導向,在這些大政策的影響下,全社會就有了構(gòu)建和諧社會、加強公共服務的氛圍——地方政府活動的“鳥籠”就有了適宜的內(nèi)外環(huán)境。

此外,中央的主導作用還體現(xiàn)于下面一些方面。

1.中央與地方公共服務責任的分解。即明確哪些公共服務由中央提供,哪些公共服務由地方提供,哪些公共服務由中央與地方共同提供,并明確與之相應的條件與權(quán)限。

2.按輕重緩急與條件具備的程度明確各項公共服務的階段目標,即制定各項公共服務的目標值與實現(xiàn)目標的時間表。

3.關(guān)于財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整,中央財政首先自身要作好結(jié)構(gòu)調(diào)整,要大幅度提高用于社會公共事業(yè)的支出比重。同時,對省、市財政預算比例也要提出定量的調(diào)整要求。而且,不僅要調(diào)增量也要調(diào)存量。

4.為地方搞好公共服務提供若干保障。一是政策保障,保證政策的連續(xù)性;二是人事保障,盡可能保持地方領(lǐng)導干部的穩(wěn)定;三是保證地方提供各項公共產(chǎn)品的資金需求。

明確公共服務領(lǐng)域中央與地方的權(quán)責邊界,要靠中央主導,但也不排斥地方的作用。這種權(quán)責邊界的確定,是中央主導下中央與地方協(xié)商的過程和結(jié)果,體現(xiàn)的是民主集中制。權(quán)責關(guān)系明確以后,至于地方政府實現(xiàn)目標的路徑選擇、過程、方式,是運用行政手段、還是借助市場力量,如何安排使用財政資金,只要有法可依、能力所及,那是地方的事,即地方政府在與中央商定的“鳥籠”內(nèi)的自由度。

三、應注意的幾個問題

1.我國的行政層級是黨政高度融合的,討論公共服務領(lǐng)域中央與地方的關(guān)系,繞不開黨政關(guān)系問題。為了有利于黨委、政府各司其職,應當明確提出處理公共服務領(lǐng)域中央與地方的關(guān)系,就是中央政府與地方政府的關(guān)系。

2.地方的不少部門由國務院有關(guān)部委垂直領(lǐng)導,因而要在公共服務體系建設(shè)中對這些部門與地方政府的關(guān)系作出一些規(guī)定。這是對“鳥籠”內(nèi)部環(huán)境的協(xié)調(diào)。

3.我國各地發(fā)展不平衡,公共服務體系的建設(shè)和發(fā)展,也應有區(qū)別政策。從“鳥籠”理論來講,就是對不同地區(qū)要設(shè)計、編制不同大小與形態(tài)的“鳥籠”。

在我國經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌過程中,研究社會公共服務、探討和處理公共服務領(lǐng)域中央與地方的關(guān)系,是一個全新的課題,具有很強的政策性和實踐性。但只要我們正視這個問題、務期必成,集中大家的智慧,就一定能處理好這個問題,并使我國目前的公共服務水平有一個大的提高。

(注釋:地方和企業(yè)作為微觀經(jīng)濟主體,其經(jīng)濟行為的效果是互為消長的,它們的行為方向與宏觀經(jīng)濟所要求的方向有一個方向偏差—α。有些微觀經(jīng)濟行為的效果,給宏觀經(jīng)濟帶來正向影響,有些則帶來負向影響。對宏觀經(jīng)濟的調(diào)控就是要調(diào)整微觀經(jīng)濟主體的經(jīng)濟行為,使微觀經(jīng)濟主體的行為方向最大限度的與宏觀經(jīng)濟的要求保持一致,符合宏觀經(jīng)濟的總要求。)