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——中國(guó)城市基層管理體制50年變遷中國(guó)城市社會(huì)控制方式的轉(zhuǎn)型，在20世紀(jì)上半葉主要是從傳統(tǒng)社區(qū)向法定社區(qū)（市政層級(jí)）演變，在20世紀(jì)下半葉則經(jīng)歷了一個(gè)否定之否定的過程，先是由以法定社區(qū)為主轉(zhuǎn)向以單位體系為主，然后又開始由單位制向社區(qū)制回歸。1949年以后城市社區(qū)與單位的關(guān)系，大體上可分為三個(gè)階段：50年代是第一階段，在這個(gè)階段中社區(qū)與單位齊頭并進(jìn)，法定社區(qū)（市政層級(jí)）從區(qū)一級(jí)延伸到街道一級(jí)，控制力大大加強(qiáng)；單位制度從黨政軍機(jī)關(guān)擴(kuò)展到所有國(guó)營(yíng)和集體性質(zhì)的基層企事業(yè)法人，單位社會(huì)逐步形成。六七十年代是第二階段，通過社區(qū)單位化和單位社區(qū)化的雙向發(fā)展，單位社會(huì)進(jìn)入全盛時(shí)期，法定社區(qū)淪落到城市社會(huì)的邊緣地位。八九十年代是第三階段，城市中的單位社會(huì)逐漸萎縮、癱瘓乃至瀕于解體，社區(qū)組織重振旗鼓、面貌一新、日益壯大，開始向主導(dǎo)地位回歸。進(jìn)入80年代以后，社區(qū)的概念重新獲得確認(rèn)并逐步被官方文獻(xiàn)所采用。90年代初，政府主管部門正式提出了社區(qū)建設(shè)的思路。臨近世紀(jì)之交的時(shí)候，隨著單位社會(huì)的迅速瓦解，各項(xiàng)社區(qū)發(fā)展和社區(qū)工作陸續(xù)提上議事日程并取得了初步成效，社區(qū)建設(shè)愈來愈成為城市發(fā)展的重中之重。一、法定社區(qū)組織的鞏固和延伸中共接管大城市后，宣布廢除保甲制度，對(duì)基于保甲編成的區(qū)級(jí)建制進(jìn)行了合并改組，并重新配備了行政干部。經(jīng)過幾次反復(fù)后,區(qū)的行政地位最終確定為一級(jí)政府。1949年6月17日《天津市人民政府關(guān)于變更區(qū)街組織的指示》說：根據(jù)“市級(jí)為城市工作之基本單位”與“警政合一”之原則，茲特決定“各區(qū)政府改組為區(qū)公所”。1950年8月北京市也制定了《區(qū)公所試行組織條例》。同年11月13日政務(wù)院公布的《大城市人民政府組織通則》則又將區(qū)公所改回為區(qū)政府，其第一條規(guī)定：區(qū)人民行使政權(quán)的機(jī)關(guān)為區(qū)人民代表大會(huì)（或代行其職權(quán)的區(qū)各界人民代表會(huì)議）和區(qū)人民政府。中共對(duì)城市社會(huì)的掌控遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國(guó)民黨統(tǒng)治時(shí)期，除進(jìn)一步加強(qiáng)了區(qū)級(jí)組織外，更重要的是通過種種措施，將社會(huì)控制和市政管理深入到城市社會(huì)的最基層。1掃蕩傳統(tǒng)社區(qū)組織在軍事接管完成后，中共通過“鎮(zhèn)反”等政治運(yùn)動(dòng)，對(duì)城市中所有的傳統(tǒng)社區(qū)組織和民間勢(shì)力進(jìn)行了摧毀性的打擊。以上海市盧灣區(qū)五里橋街道為例，在全街區(qū)38000余人中，有1324人被作為反革命分子和刑事犯罪分子逮捕，占居民總數(shù)的3.2％。當(dāng)事人回憶：“記得有幾次大搜捕、大掃蕩，當(dāng)天逮捕的犯人臨時(shí)集中在……大廠房里，犯人坐在地上滿滿一屋子?！边@種強(qiáng)烈的沖擊和震撼既能讓人瞬時(shí)麻木，又具有深遠(yuǎn)持久的威懾力。2組建街道辦事處中共對(duì)城市社區(qū)實(shí)施社會(huì)控制的重心是在街道。國(guó)民政府曾經(jīng)試圖在街坊一級(jí)建政，由于資源、時(shí)局和理念諸方面的原因，以失敗而告終；而中共則成功地把自己在城市中的政權(quán)組織延伸至街道。盡管在最初幾年中，各城市的市政當(dāng)局各行其是，沒有形成一個(gè)統(tǒng)一的模式。在1954年以前，全國(guó)各城市的街道組織包括三種類型：一是設(shè)街政府，為城市基層政權(quán)，如武漢市、大連市、鄭州市、太原市、蘭州市、西寧市。二是設(shè)街公所或街道辦事處，為市或市轄區(qū)的派出機(jī)構(gòu)，如上海市、天津市，以及江西、湖南、廣東、山西等省的一些城市。三是“警政合一”，在公安派出所內(nèi)設(shè)行政干事或民政工作組，承擔(dān)有關(guān)工作，如北京市、重慶市、成都市。1954年12月31日，全國(guó)人大常委會(huì)通過了《城市街道辦事處組織條例》，統(tǒng)一規(guī)定：10萬人口以上的市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，應(yīng)當(dāng)設(shè)立街道辦事處；10萬人口以下5萬人口以上的市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，如果工作確實(shí)需要，也可以設(shè)立街道辦事處，作為市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市的派出機(jī)關(guān)；管轄區(qū)域一般應(yīng)當(dāng)同公安派出所的管轄區(qū)域相同；街道辦事處共設(shè)專職干部3人至7人。中共在50年代中期決定把基層政府建在市轄區(qū)而不是建在已有一定組織基礎(chǔ)的街道，主要是出于向蘇聯(lián)學(xué)習(xí)的考慮。從理論上說，蘇維埃制度是以生產(chǎn)單位為組織細(xì)胞而不是以基層社區(qū)為組織細(xì)胞；從實(shí)踐上看，蘇聯(lián)把基層政權(quán)設(shè)在區(qū)級(jí)，中國(guó)便照貓畫虎地也設(shè)在區(qū)級(jí)而不是街道。彭真在1953年6月8日寫給等的報(bào)告中談了主管當(dāng)局在此問題上的看法：“目前各城市的街道組織很不一致。在基層政權(quán)方面，除少數(shù)城市在公安派出所內(nèi)設(shè)民政干事，領(lǐng)導(dǎo)居民工作外，有的城市在區(qū)人民政府之下，成立了街人民政府，并召開過街人民代表會(huì)議；有的城市在區(qū)人民政府下設(shè)立了街公所或街道辦事處?！鞘薪值啦恍枰俳⒁患?jí)政權(quán)。因?yàn)槌鞘械脑S多工作都是需要集中統(tǒng)一處理的，不宜分散進(jìn)行，如街設(shè)街政府，就很容易政出多門。隨著國(guó)家工業(yè)化和向社會(huì)主義的過渡，工人階級(jí)以外的街道居民將日益減少，街政權(quán)將更不需要，更不應(yīng)當(dāng)建立。但由于我們現(xiàn)在的工業(yè)還很不發(fā)達(dá)，同時(shí)還處在向社會(huì)主義過渡的新民主主義社會(huì)階段，即使在現(xiàn)在工業(yè)較發(fā)達(dá)的城市中，仍有很多不屬工廠、企業(yè)、學(xué)校、機(jī)關(guān)的無組織的街道居民，這種人口在有的城市中，甚至多至百分之六十以上。為了把街道居民逐步加以組織并逐漸使之就業(yè)或傳業(yè)，為了減輕現(xiàn)在區(qū)政府和公安派出所的負(fù)擔(dān)，在很多城市中除建立居民委員會(huì)外，還需要設(shè)立市或區(qū)人民政府的派出機(jī)關(guān)，我們的意見是設(shè)立街道辦事處?！?改組和強(qiáng)化城市居民組織1949年底至1950年初，城市中的保甲組織撤銷后，取而代之的是防護(hù)隊(duì)、防盜隊(duì)、居民組等名目不同的居民組織。1950年3月，天津市最早建立了稱為居民委員會(huì)的組織。同期，武漢市部分街道建立了居民代表委員會(huì)和居民小組。在1952年開展的“民主建政”運(yùn)動(dòng)中，有些城市在街政府下設(shè)閭，有些城市由公安派出所按戶籍段組織了各種不同的居民組織。有些城市成立了大型居民委員會(huì)，有些城市成立了小型居民委員會(huì)，有些城市僅有居民小組，有些城市并在居民小組之上還設(shè)有中心小組。彭真在上面提到的報(bào)告中說，我們搜集了各城市的材料和意見加以研究后，認(rèn)為街道居民委員會(huì)的組織是需要建立的。它的性質(zhì)是群眾自治組織，不是政權(quán)組織。居民委員會(huì)應(yīng)由居民小組選舉產(chǎn)生，在城市基層政權(quán)或其派出機(jī)關(guān)的統(tǒng)一指導(dǎo)下進(jìn)行工作，但它在組織上并不是基層政權(quán)的“腿”，不應(yīng)交付很多事情給它辦。1954年12月31日，全國(guó)人大常委會(huì)據(jù)此通過了《城市居民委員會(huì)組織條例》。到1956年，居民委員會(huì)在全國(guó)絕大多數(shù)城市普遍建立了起來。彭真把居民委員會(huì)

的性質(zhì)定為“群眾自治組織”，然而，居民委員會(huì)之所以能夠比以往的閭鄰、保甲組織更有活力，在社區(qū)控制上發(fā)揮了更大的作用，恰恰在于它具有“政權(quán)組織”的性質(zhì)，充當(dāng)了基層政權(quán)的“腿”，辦了基層政權(quán)交付給它的很多事情，根本的原因是其經(jīng)費(fèi)來自國(guó)庫?！冻鞘芯用裎瘑T會(huì)組織條例》規(guī)定：“居民委員會(huì)的公雜費(fèi)和居民委員會(huì)委員的生活補(bǔ)助費(fèi)，由省、直轄市的人民委員會(huì)統(tǒng)一撥發(fā)，標(biāo)準(zhǔn)由內(nèi)務(wù)部另行規(guī)定?！?955年12月21日，內(nèi)務(wù)部和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)文，對(duì)居民委員會(huì)委員的生活補(bǔ)助費(fèi)做出具體規(guī)定，并進(jìn)一步明確了：“居民委員會(huì)的經(jīng)費(fèi)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)一撥發(fā)，在地方預(yù)算的行政管理費(fèi)支出鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政經(jīng)費(fèi)項(xiàng)下列支?！痹趯?shí)際運(yùn)作中，居民委員會(huì)的“行政管理”屬性也就很清楚了。二、單位制對(duì)社區(qū)的蠶食單位制度源于根據(jù)地時(shí)期形成的對(duì)“黨的革命隊(duì)伍”的特殊管理體制。所謂“革命隊(duì)伍”是以中共黨員為核心的公職人員群體，根據(jù)地黨群團(tuán)體、軍隊(duì)、政府機(jī)構(gòu)和公營(yíng)企事業(yè)是“革命隊(duì)伍”一元化組織的不同職能部分。“革命隊(duì)伍”中的成員一律實(shí)行供給制，其范圍逐漸擴(kuò)展到衣、食、住、行、學(xué)、生、老、病、死、傷殘等各方面，依照個(gè)人職務(wù)和資歷定出不同等級(jí)的供給標(biāo)準(zhǔn)。供給制使個(gè)人的私生活空間極其狹小，物質(zhì)生活和精神生活都完全依賴于“公家”的分配，幾乎沒有任何選擇的余地。一個(gè)人只要參加“革命隊(duì)伍”中任何一個(gè)單位，便成了“公家人”的一分子。中共奪取全國(guó)政權(quán)后，在革命干部中實(shí)行多年的供給制逐步改成了工資制（對(duì)此很不情愿，“”和“”時(shí)期曾兩度想要恢復(fù)供給制），但由“公家”把“公家人”“包下來”的基本原則與精神，卻通過單位制度的普及而得到進(jìn)一步的發(fā)揚(yáng)光大。為什么中共要把“革命隊(duì)伍”中的一種特殊管理制度在全社會(huì)推廣，路風(fēng)作過以下的分析：⑴由于國(guó)家一方面盡力消滅市場(chǎng)關(guān)系并用行政手段控制資源的分配，另一方面又強(qiáng)迫企業(yè)承擔(dān)起勞動(dòng)者永久性就業(yè)和福利的責(zé)任，因而造成勞動(dòng)者對(duì)就業(yè)場(chǎng)所的全面依附，其實(shí)質(zhì)是個(gè)人對(duì)國(guó)家的依附。⑵決定新中國(guó)國(guó)家組織過程的政治結(jié)構(gòu)和原則使法律沒有成為國(guó)家管理社會(huì)的主要手段，因而在實(shí)現(xiàn)了公有制基礎(chǔ)上被納入行政組織結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)組織成為國(guó)家對(duì)社會(huì)進(jìn)行直接行政管理的組織手段。⑶由于同樣的原因，當(dāng)在國(guó)家政治生活中居于絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)地位的黨組織延伸到一切社會(huì)基層組織之后，勞動(dòng)者的就業(yè)場(chǎng)所同時(shí)成為他們參與政治過程的主要場(chǎng)所。⑷對(duì)于個(gè)人來說，就業(yè)場(chǎng)所的黨組織和行政當(dāng)局不僅是勞動(dòng)過程的管理者，而且在政治上和法律上都實(shí)際代表了黨和政府。在社會(huì)生活受到國(guó)家行政權(quán)力全面控制的條件下，離開就業(yè)場(chǎng)所黨政當(dāng)局的認(rèn)可和證明，個(gè)人的許多社會(huì)活動(dòng)就無法進(jìn)行（例如婚姻登記、戶口登記、工作調(diào)動(dòng)等等）。當(dāng)社會(huì)上的各種就業(yè)場(chǎng)所逐一被納入計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系后，單位社會(huì)（亦稱總體性社會(huì)）就形成了。在單位社會(huì)中，身份制、單位制、行政制是三個(gè)相互關(guān)聯(lián)的核心因素。單位社會(huì)中的每一個(gè)城市居民都有自己的一份檔案，檔案上都列有成分一欄，成分為干部、工人、軍人和學(xué)生的屬于單位體制內(nèi)的一員，其他成分的城市居民則被打入另冊(cè)。根據(jù)彭真的觀點(diǎn)，街道辦事處所管轄的“工人階級(jí)以外的街道居民將日益減少”，在1953年，這種人口在有的城市中還占到60％，而在“三大改造”和“”運(yùn)動(dòng)之后，在單位體制以外的城市就業(yè)人口已經(jīng)所剩無幾。這樣一來，城市法定社區(qū)組織的作用與單位組織體系相比，就越來越微不足道了。三、社區(qū)單位化50年代末至60年代初，在“”高潮中，中共曾嘗試在城市社區(qū)中也建立政社合一的組織。1958年12月10日中共八屆六中全會(huì)通過的《關(guān)于若干問題的決議》指出：在城市中也在開始進(jìn)行一些試驗(yàn)。城市中的，將來也會(huì)以適合城市特點(diǎn)的形式，成為改造舊城市和建設(shè)社會(huì)主義新城市的工具，成為生產(chǎn)、交換、分配和人民生活福利的統(tǒng)一組織者，成為工農(nóng)商學(xué)兵相結(jié)合和政社合一的社會(huì)組織。1960年3月9日，中共中央下發(fā)《關(guān)于城市問題的批示》，批示稱：中央認(rèn)為對(duì)于城市的組織試驗(yàn)和推廣，應(yīng)當(dāng)采取積極的態(tài)度。天津市河北區(qū)鴻順里街道率先成立了全國(guó)第一個(gè)城市。自1958年6月至1960年3月底，全國(guó)25個(gè)省、市、自治區(qū)共建立598個(gè)城市，公社人口達(dá)1800多萬，其中河南省各市的公社人口占城市總?cè)丝诘?0％以上，黑龍江省占98％。大多數(shù)城市建在街道一級(jí)，少數(shù)城市建在區(qū)一級(jí)。例如，天津?qū)?03個(gè)街道辦事處合并改建為52個(gè)城市。武漢市將市轄區(qū)改為城市，若干街道辦事處合并為一個(gè)分社，若干居民委員會(huì)合并為一個(gè)管理區(qū)。上述中央批示轉(zhuǎn)發(fā)的哈爾濱市香坊的情況也是建在區(qū)一級(jí)，下設(shè)管理區(qū)和居委會(huì)。公社黨委會(huì)和公社委員會(huì)是在原香坊區(qū)委和區(qū)人委的基礎(chǔ)上，吸收了幾個(gè)國(guó)營(yíng)大廠的領(lǐng)導(dǎo)人組成的。有關(guān)該公社情況的報(bào)告起草人認(rèn)為，城市的首要作用是在轄區(qū)內(nèi)組織生產(chǎn)大協(xié)作，其次是發(fā)展社辦工業(yè)和集體生活福利事業(yè)。然而，當(dāng)時(shí)的街道辦事處的行政級(jí)別只是科級(jí)，市轄區(qū)的絕大部分也不過是處級(jí)，而轄區(qū)內(nèi)的國(guó)營(yíng)大企業(yè)不乏廳局級(jí)單位，街道和區(qū)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)根本無法對(duì)其協(xié)調(diào)，某一個(gè)“條條”上的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人也無法支配和指揮另一個(gè)“條條”上的同級(jí)別企業(yè)，讓城市在轄區(qū)內(nèi)“組織生產(chǎn)大協(xié)作”是完全不切實(shí)際的，因此很快便放棄了。同年5月11日，中共中央批轉(zhuǎn)了《北京市委關(guān)于城市工作問題的報(bào)告》，指出：北京市委的報(bào)告對(duì)目前正在發(fā)展城市的地區(qū)有普遍指導(dǎo)意義。報(bào)告中提出的先組織生產(chǎn)，后組織生活；政社合一遲一步正式提出；暫不和大工廠、機(jī)關(guān)、學(xué)校合并組織等，都是重要的步驟和政策問題，希望各地認(rèn)真研究。至此，城市的主要任務(wù)便明確為組織職工家屬和其他閑散人員參加生產(chǎn)和福利事業(yè)。北京市委當(dāng)時(shí)提出的口號(hào)是“變消費(fèi)城市為生產(chǎn)城市”，要求實(shí)現(xiàn)“人人都勞動(dòng)，戶戶無閑人”。組織城市，就是要消滅城市社區(qū)中殘存的單位體系外的一些死角，使城市社會(huì)徹底單位化。在“”高潮中，城市通過實(shí)行黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，大量興建社辦企事業(yè)，組織家庭婦女就業(yè)，使街道居民也躋身于單位體系之中。而且，城市與農(nóng)村

一樣，還是政社合一的社會(huì)組織。上海市五里橋街道于1958年12月建立黨支部，1960年建立黨委，隨著街道黨委—居委會(huì)黨支部組織網(wǎng)絡(luò)的形成，1960年4月開始試辦城市，專職干部增加到39人（包括黨委辦公室7人）。1960年，北京市將小學(xué)、幼兒園、副食店、地段醫(yī)院等由區(qū)下放到城市管理，公社自己也興辦了一批工廠、食堂、服務(wù)所、托兒所。公社的行政干部由街道辦事處時(shí)期的7人增至70～80人。公社黨委下設(shè)黨辦、組織部、宣傳部、監(jiān)委、團(tuán)委、婦聯(lián)，公社委員會(huì)下設(shè)工業(yè)辦、財(cái)貿(mào)辦、城管衛(wèi)生辦、行政辦，從這些設(shè)置可以看出，街道在轉(zhuǎn)為公社的同時(shí)已經(jīng)從區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)變成了基層政府機(jī)構(gòu)?！啊笔『螅鞯氐某鞘杏?962年先后撤銷，下放的和社辦的企事業(yè)絕大部分都收歸區(qū)屬，重新恢復(fù)的街道辦事處也再次明確是派出機(jī)構(gòu)，街道社區(qū)的單位化轉(zhuǎn)型半途而廢。在單位社會(huì)中，所有的單位均隸屬于“條條”和“塊塊”，但以前者為主要隸屬關(guān)系。中央政府的“條條”是各部委及其主管的企事業(yè)單位，省、市、自治區(qū)政府的“條條”是各廳局及其主管的企事業(yè)單位，市政府的“條條”是各委辦局及其主管的企事業(yè)單位。本來，市轄區(qū)和街道兩級(jí)是以抓“塊塊”工作為主的；但在“”運(yùn)動(dòng)之后，區(qū)政府分別接受了下放的市屬企事業(yè)單位和上抽的街道辦企事業(yè)單位，也建立起自己的“條條”，并把區(qū)屬各單位的工作放在遠(yuǎn)比街道工作更重要的位置上。這樣一來，只有街道辦事處沒有自己的直屬單位，只能把所轄居民委員會(huì)的社區(qū)管理作為自己的主要職責(zé)。四、單位社區(qū)化“單位社區(qū)化”有兩層意思：一是單位和社區(qū)在城市地理空間上的重疊，二是通常所說的“單位辦社會(huì)”，用單位的多元化功能取代了社區(qū)功能。吳縛龍認(rèn)為，中國(guó)城市社區(qū)可以分為四類：傳統(tǒng)式街坊社區(qū)、單一式單位社區(qū)、混合式綜合社區(qū)、演替式城鄉(xiāng)邊緣社區(qū)。后兩類社區(qū)在80年代以后才成氣候，第一類社區(qū)是歷來就有的，60年代和70年代主要發(fā)展的是單一式單位社區(qū)。單一式單位社區(qū)（居民區(qū)）的形成最初是受前蘇聯(lián)的影響。1957年5月，全國(guó)設(shè)計(jì)工作會(huì)議要求：“今后盡量利用中等城市，有些城市考慮只放一兩個(gè)工廠，這樣不僅分布均勻一些，而且可以不必急于進(jìn)行城市規(guī)劃和規(guī)模大的城市建設(shè)?！焙髞碛痔岢髴c的“干打壘”精神，讓單位因陋就簡(jiǎn)地自行解決職工居住問題，并代行城市政府的規(guī)劃和建設(shè)職能。單位與城市社區(qū)在空間上的重疊，大至整個(gè)市區(qū)（例如大慶石油管理局和大慶市、銅川礦務(wù)局和銅川市），中至市轄區(qū)，小至街道辦事處和居民委員會(huì)轄區(qū)。由于大慶石油管理局是副省部級(jí)單位，大慶市只是地級(jí)市，前者在很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期中把后者視為自己的一個(gè)主管后勤工作的職能部門。在一些大型企業(yè)中甚至設(shè)有公安分局和派出所，直接行使社區(qū)政府的治安管理職能。更多的企業(yè)中設(shè)有家屬委員會(huì)機(jī)構(gòu)（簡(jiǎn)稱家委會(huì)），在單位居住區(qū)中行使類似于居委會(huì)的職能，與居委會(huì)同樣列入街道辦事處的隸屬序列；不同之處在于，居委會(huì)干部從街道領(lǐng)取補(bǔ)貼，家委會(huì)干部則通常是企事業(yè)單位的正式干部。政府把所有的社會(huì)資源集中到自己手中，這樣就斷絕了社區(qū)自行發(fā)展的可能性；而政府又把自己掌握的資金最大限度地投入了直接生產(chǎn)部門，極不愿意向城市基礎(chǔ)建設(shè)和生活福利事業(yè)投資，這就必然要導(dǎo)致“單位辦社會(huì)”，以填補(bǔ)“政府空位”。本來應(yīng)當(dāng)由社區(qū)承擔(dān)而在中國(guó)的單位社會(huì)中由單位承擔(dān)起來的職能主要包括：職工住房、各種生活福利、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和衛(wèi)生防疫、托幼機(jī)構(gòu)、子弟小學(xué)、班車服務(wù)等。根據(jù)李路路等研究，在住房制度改革以前，城鎮(zhèn)住房投資90％以上由各級(jí)政府解決，但由政府房管部門直接管理的公房不到25％，75％以上都已分配到各個(gè)單位管轄；即使直屬房管部門的住房，由于歷史原因，實(shí)際上也已由單位自行調(diào)配，其搬遷空出來的房子通常由本單位的人填補(bǔ)，無須房管部門過問。根據(jù)1951年制定的《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，職工的社會(huì)保險(xiǎn)包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和女工生育保險(xiǎn)，實(shí)行勞動(dòng)保險(xiǎn)基金制，由企業(yè)繳納保險(xiǎn)金，由獨(dú)立于企業(yè)外的工會(huì)主辦，基金的30％由全國(guó)總工會(huì)掌握用于全國(guó)或地區(qū)性調(diào)劑，70％由企業(yè)留作直接支付。而1969年2月財(cái)政部軍管會(huì)《關(guān)于國(guó)營(yíng)企業(yè)財(cái)務(wù)工作中幾項(xiàng)制度的改革意見（草案）》規(guī)定：“國(guó)營(yíng)企業(yè)一律停止提取工會(huì)經(jīng)費(fèi)和勞動(dòng)保險(xiǎn)基金”，“企業(yè)的退休職工、長(zhǎng)期病號(hào)和其他勞保開支，改在企業(yè)營(yíng)業(yè)外列支”。這樣一改，社會(huì)保險(xiǎn)就變質(zhì)為單位保險(xiǎn)?！啊边M(jìn)一步強(qiáng)化了單位社會(huì)，城市社區(qū)組織更趨削弱。大規(guī)模的知識(shí)青年上山下鄉(xiāng)和城鎮(zhèn)閑散人員下放農(nóng)村運(yùn)動(dòng)，使社區(qū)組織失去了大部分管轄對(duì)象。街道辦事處和黨委也被“造反”和“奪權(quán)”，基本上陷于癱瘓。上海五里橋街道僅留3人處理日常事務(wù)，新成立的權(quán)力機(jī)構(gòu)街道“革命委員會(huì)”相繼被造反派、工宣隊(duì)、民兵營(yíng)和軍隊(duì)把持，而且時(shí)間都不長(zhǎng)，主要工作已由對(duì)居民事務(wù)和經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理轉(zhuǎn)向開展接連不斷的政治運(yùn)動(dòng)，如“斗批改”、“大批判”，以及動(dòng)員居民到農(nóng)村安家落戶，動(dòng)員知識(shí)青年上山下鄉(xiāng)等。按朱健剛的說法：“革委會(huì)雖然名義上管理整個(gè)街區(qū)，但實(shí)際上無論從政策資源和人力資源上都已經(jīng)失去對(duì)整個(gè)街區(qū)的制度化權(quán)力的控制，在‘抓革命’的過程中，街區(qū)的權(quán)力伴隨著街區(qū)內(nèi)大部分事務(wù)的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)向了單位內(nèi)部，街區(qū)權(quán)力在單位之外呈現(xiàn)出幾近真空的狀態(tài)?！蔽?、單位社會(huì)的萎縮“”結(jié)束后，街道“革命委員會(huì)”被撤銷。1979年7月1日通過的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，重新確定了街道辦事處的性質(zhì)，1980年1月8日，人大常委會(huì)確認(rèn)《城市街道辦事處組織條例》繼續(xù)有效。在此前后的一段時(shí)間里，城市社區(qū)組織的作用開始顯現(xiàn)出來。例如，1980～1982年間，有5萬多赴新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的上海知識(shí)青年返滬，成群結(jié)隊(duì)到市委、市政府請(qǐng)?jiān)?，高峰時(shí)期少則三四千人，多時(shí)達(dá)到九千余人，一時(shí)給市委、市政府造成很大壓力，主要靠街道辦事處和居民委員會(huì)干部走家串戶，做家長(zhǎng)工作，再通過家長(zhǎng)做知識(shí)青年的工作，才緩解了這一社會(huì)問題。在城市社區(qū)重新獲得活力的同時(shí)，單位受到了兩種不同趨勢(shì)的推動(dòng)，一種趨勢(shì)令單位相對(duì)獨(dú)立于國(guó)家，使其在社會(huì)生活中發(fā)揮更加重要的作用；另一種趨勢(shì)令個(gè)人相對(duì)獨(dú)立于單位，使單位的覆蓋面和功能減少。

總的說來，單位社會(huì)是在逐漸萎縮，并已瀕于解體。李路路指出：改革開放以來中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)變化的雙重奏表現(xiàn)為，傳統(tǒng)體制內(nèi)的制度化規(guī)則變化強(qiáng)化了人對(duì)單位的依附，傳統(tǒng)體制外的變革則不斷沖擊著單位制在全社會(huì)的壟斷和優(yōu)勢(shì)地位。單位社會(huì)內(nèi)部出現(xiàn)了以下的變化：⑴單位對(duì)國(guó)家的依賴性、服從性有所減弱，自主性有了較大增強(qiáng)。⑵單位之間的收入和資源占有情況的差距迅速擴(kuò)大，有的還表現(xiàn)得極為明顯。⑶雖然個(gè)人有了較大的流動(dòng)權(quán)力和自由選擇的自主權(quán)，但是，在很多方面?zhèn)€人實(shí)際上更加依賴自己的單位。在社會(huì)差距越來越大，而且這種差距在很大程度上是以單位為邊界時(shí)，單位就具有了更為重要的意義，例如住房、收入和福利等對(duì)個(gè)人來說是至關(guān)重要的社會(huì)資源。60年代初曾經(jīng)中斷的社區(qū)單位化趨向，在80年代獲得了新的推動(dòng)力。為了安置回城知識(shí)青年，幾乎所有的街道辦事處都辦起了合作聯(lián)社。街道再次創(chuàng)辦了大批集體企業(yè)，街道經(jīng)濟(jì)成為街道工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)和事業(yè)發(fā)展的重要財(cái)源。以杭州市下城區(qū)武林街道為例，1991年區(qū)財(cái)政撥給街道行政事業(yè)費(fèi)24.46萬元，實(shí)際支出97萬元，街道自補(bǔ)72.54萬元，占74.28％。1989年12月修訂的《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》，新增了“居民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)開展便民利民的社區(qū)服務(wù)活動(dòng)，可以興辦有關(guān)的服務(wù)事業(yè)”的條款。這樣一來，在國(guó)家部委直屬、省屬、市屬、區(qū)屬企事業(yè)單位外，又出現(xiàn)了街（街道辦事處）屬和委（居民委員會(huì)）屬企事業(yè)單位。在單位社會(huì)鞏固和擴(kuò)展自身的同時(shí)，它也持續(xù)受到一波比一波更強(qiáng)烈的沖擊與震撼。第一波是單位體制外組織的萌生，第二波是單位成員向體制外流失，第三波是單位職能向社區(qū)的轉(zhuǎn)移，第四波是單位自身大量破產(chǎn)、改制，導(dǎo)致單位社會(huì)的最終解體。70年代末、80年代初，上千萬知識(shí)青年返回城市，60年代中期的嬰兒潮也陸續(xù)進(jìn)入就業(yè)年齡，使政府面臨嚴(yán)重的就業(yè)壓力，原有的單位體制根本無法將其全部容納。迫于形勢(shì)，國(guó)家放棄和部分放棄了一些社會(huì)資源的獨(dú)占和直接支配，因而體制外的“自由流動(dòng)資源”產(chǎn)生和發(fā)展起來。個(gè)體、私營(yíng)、中外合資、外資獨(dú)資企業(yè)從無到有、從小到大地發(fā)展壯大，與國(guó)有和集體企業(yè)已經(jīng)三分天下。顯然，在體制外企業(yè)中是無法克隆單位制的所有特征的。由于體制外企業(yè)比國(guó)有和集體單位更具活力，提供了更多的個(gè)人發(fā)展機(jī)會(huì)，工資待遇也更高，因而對(duì)后者的成員產(chǎn)生了巨大的吸引力。人力資源的流動(dòng)主要包括兩類，一類是直接跳槽、辭職下海，另一類是“身在曹營(yíng)心在漢”，在體制外從事第二職業(yè)。這兩種類型的人員流動(dòng)通常都伴隨著技術(shù)專利、訣竅和其他有形無形資產(chǎn)的泄溢。精英人才大量向體制外流失，老弱病殘則滯留在單位內(nèi)享受勞保和福利，使單位背上越來越沉重的包袱。此外，每年有幾百萬的退休職工從單位回歸社區(qū)，這種自然減員也使單位的社會(huì)人口覆蓋面下降，控制能力減弱。以往，單位同時(shí)兼有生產(chǎn)職能、職工生活職能及大量社會(huì)政治職能，是一個(gè)職能和設(shè)施相對(duì)完備的、能滿足其成員各方面需要的社會(huì)復(fù)合體。單位的多元化職能形成了對(duì)城市社區(qū)內(nèi)部分化和一體化趨勢(shì)發(fā)展的嚴(yán)重障礙，單位缺乏對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感，社區(qū)也因之缺乏整合效應(yīng)，使社區(qū)的發(fā)展活力降低。在改革進(jìn)程中，“單位辦社會(huì)”已被完全否定，許多過去的單位職能正在向社區(qū)移交。其中最重要的兩項(xiàng)改革措施是：住房商品化和重建社會(huì)保障體系。勞動(dòng)和社會(huì)保障部副部長(zhǎng)王東進(jìn)最近透露，截止1999年10月底，全國(guó)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的職工已達(dá)到9325萬人，比去年底增加849萬人；退休人員增加到2896萬人；總計(jì)達(dá)到了1.22億人。上海、北京等老齡化程度較高的城市，離退休人員均已達(dá)到200多萬人。一旦退休金發(fā)放全部從單位移交社區(qū)，將會(huì)使退休職工與原單位的關(guān)系完全斷絕，而使社區(qū)組織得到相應(yīng)的擴(kuò)充與完善。到90年代中后期，大批國(guó)有企業(yè)陷入困境，虧損面超過一半，許多企業(yè)資不抵債，事實(shí)上已經(jīng)破產(chǎn)，失業(yè)和“下崗”職工多達(dá)上千萬，由國(guó)家“包下來”、“管起來”的單位體制再也無法延續(xù)下去了。官方不得不先后提出“抓大放小”、“有進(jìn)有退”、“有所為有所不為”的口號(hào)，鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)、轉(zhuǎn)制、變賣。一方面是民營(yíng)企事業(yè)的蓬勃興起，另一方面是國(guó)營(yíng)企事業(yè)的“非單位化”和成建制地撤銷，單位社會(huì)的逐漸萎縮和徹底瓦解就只是一個(gè)時(shí)間的問題了。六、社區(qū)建設(shè)任務(wù)的提出早在30年代初，吳文藻等就將社區(qū)概念引入中國(guó)的社會(huì)學(xué)研究，社區(qū)研究隨即成為中國(guó)社會(huì)學(xué)的主流。1952年院系調(diào)整取消社會(huì)學(xué)后，社區(qū)以及社區(qū)發(fā)展也就不再被人提及，使中國(guó)在其后幾十年中與這方面的世界潮流完全隔絕。1979年中國(guó)社會(huì)學(xué)恢復(fù)后，費(fèi)孝通等再次推動(dòng)了城鄉(xiāng)社區(qū)研究以及社區(qū)概念的普及。80年代初，民政部門提出“社會(huì)福利社會(huì)辦”的口號(hào)，開始與“社會(huì)福利單位辦”的模式分道揚(yáng)鑣。1986年，北京市民政局制定了《北京市發(fā)展社區(qū)福利網(wǎng)絡(luò)三年規(guī)劃》。1987年9月，民政部在武漢召開全國(guó)城市社區(qū)服務(wù)工作座談會(huì)，對(duì)社區(qū)服務(wù)的內(nèi)涵作了定義，提出了社區(qū)服務(wù)的發(fā)展方向。這樣，社區(qū)概念逐漸被政府部門、各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人和全社會(huì)廣泛應(yīng)用。1991年5月31日，當(dāng)時(shí)的民政部長(zhǎng)崔乃夫在聽取基層政權(quán)建設(shè)司匯報(bào)工作時(shí)指出，基層組織建設(shè)應(yīng)著重抓好社區(qū)建設(shè)。7月5日，他在中國(guó)社會(huì)工作者協(xié)會(huì)成立大會(huì)上致詞，再次強(qiáng)調(diào)要“重視社區(qū)建設(shè)”。1992年10月，中國(guó)基層政權(quán)建設(shè)研究會(huì)在杭州市下城區(qū)召開了“全國(guó)城市社區(qū)建設(shè)理論研討會(huì)”。自此以后，“社區(qū)服務(wù)”的提法進(jìn)一步延伸擴(kuò)展為“社區(qū)建設(shè)”，社區(qū)建設(shè)基本上就相當(dāng)于國(guó)際上所流行的社區(qū)發(fā)展概念。1999年初，民政部在全國(guó)選擇北京市西城區(qū)、南京市鼓樓區(qū)、杭州市下城區(qū)等8城市的9個(gè)區(qū)為城市社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)。有關(guān)人士指出，這是對(duì)城市基層管理進(jìn)行改革的重要舉措。民政部基層政權(quán)建設(shè)司也已改名為基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司。在90年代，社區(qū)服務(wù)和社區(qū)建設(shè)受到朝野各界的普遍關(guān)注，成為中國(guó)社會(huì)發(fā)展的重要議題，乃是人口、家庭和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化使然。中國(guó)正在迅速地走向老齡化社會(huì)。1982年人口普查，60歲及以上人口占總?cè)丝诘?.6％；1995年全國(guó)1％人口抽樣調(diào)查，60歲及以上人口占總?cè)丝诘?0.2％；65歲及以上人口的占6.7％。城市尤其是大城市的老齡化問題更為突出，1995年時(shí)，60歲及以上城市人口約占全國(guó)城市總?cè)丝?2％，上海市65歲及以上人口就已接近全

市人口12％。據(jù)上海市和北京市的調(diào)查，需要照料的老人約占老人總數(shù)的13％左右。從另一方面看，中國(guó)的家庭結(jié)構(gòu)正在趨于小型化，家庭戶均人口1982年為4.41，1990年為3.96，1996年更減至3.7，而且核心家庭的比例已接近75％。獨(dú)生子女政策的長(zhǎng)期實(shí)施勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)“4—2—1”模式，一對(duì)夫婦照顧4位老人和1個(gè)孩子，難免顧此失彼、手忙腳亂。與家庭小型化同時(shí)出現(xiàn)的是住宅單元化和商品化，過去幾戶至十幾戶共住四合院式的住宅越來越少見，鄰居之間由于不再是一個(gè)單位的同事而彼此陌生化。這種種變化使得傳統(tǒng)的家庭照顧和鄰里照顧日益成為不可能，社區(qū)照顧和社區(qū)服務(wù)成為不可缺少的替代方式。單位體制逐漸解體后，原來“單位辦社會(huì)”所負(fù)擔(dān)的多元化職能必然要回歸社區(qū)。據(jù)朱健剛調(diào)查，在企業(yè)改制過程中，從單位溢出轉(zhuǎn)移街道的社會(huì)功能就有30多項(xiàng)。與此同時(shí)，單位體制外的社會(huì)空間急劇膨脹，個(gè)體戶、私營(yíng)企業(yè)都需要社區(qū)來管理，外來民工、流動(dòng)人口更給社區(qū)工作帶來許多新的難題。城市化進(jìn)程的加深與市民生活水平的提高，也向增強(qiáng)社區(qū)功能提出了新的要求。大量的舊區(qū)改造、新區(qū)建設(shè)和城市文明觀念的傳播，需要社區(qū)組織對(duì)市民進(jìn)行廣泛社會(huì)動(dòng)員。市民物質(zhì)生活水平的提高，要求提高社區(qū)生活質(zhì)量，滿足市民對(duì)社區(qū)安全、社區(qū)服務(wù)以及社區(qū)環(huán)境的需求。市民的階層分化和貧富差距拉大，要求社區(qū)關(guān)注都市貧困問題，發(fā)揮社區(qū)中各方面力量來救濟(jì)窮人、傷殘人和有特殊困難的人群。社區(qū)發(fā)展已經(jīng)成為人們無法回避的挑戰(zhàn)。七、社區(qū)發(fā)展新動(dòng)向在過去的十年里，中國(guó)城市社區(qū)發(fā)展取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。這里著重考察社區(qū)服務(wù)、社區(qū)教育、社區(qū)治安、社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生和社區(qū)保障這幾個(gè)方面的新進(jìn)展。1社區(qū)服務(wù)民政部長(zhǎng)多吉才讓在1994年12月召開的“全國(guó)社區(qū)服務(wù)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)議”上指出：社區(qū)服務(wù)業(yè)主要由社區(qū)福利服務(wù)業(yè)和便民利民服務(wù)業(yè)組成，其主要服務(wù)內(nèi)容是：面向老年人、殘疾人、優(yōu)撫對(duì)象提供社會(huì)福利服務(wù)；面向社區(qū)居民提供便民利民服務(wù)；面向社區(qū)企事業(yè)單位和機(jī)關(guān)團(tuán)體，開展雙向服務(wù)。面向特殊人群的社區(qū)服務(wù)也叫社區(qū)照顧服務(wù)，面向社區(qū)全體成員和法人機(jī)構(gòu)的社區(qū)服務(wù)也叫社區(qū)發(fā)展服務(wù)。社區(qū)照顧服務(wù)在改革前一直是民政部門的職責(zé)，但在1983年4月召開的全國(guó)第八次民政工作會(huì)議提出社會(huì)福利事業(yè)“國(guó)家可以辦，社會(huì)團(tuán)體可以辦，工廠機(jī)關(guān)可以辦，街道可以辦，家庭也可以辦”的思路后，社會(huì)力量開始介入。80年代中期，北京市就提出了街道建立“一廠（福利工廠），一院（敬老院），一所（傷殘兒童寄托所），四站（老年人活動(dòng)站、精神病人工療站、老年人綜合服務(wù)站、烈軍屬服務(wù)站）社會(huì)福利網(wǎng)絡(luò)”的要求。進(jìn)入90年代后，為老年人服務(wù)的敬老院、老年人公寓、康樂家園和為少年兒童服務(wù)的托兒所、幼兒園、小學(xué)生午餐點(diǎn)（小飯桌）等，有許多已經(jīng)是民辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體。社區(qū)發(fā)展服務(wù)主要包括5個(gè)系列：⑴社區(qū)公益服務(wù)系列，如“保潔、保綠”等；⑵文化體育服務(wù)系列，如文娛設(shè)施、圖書館（室）、體育鍛煉場(chǎng)所等；⑶居民生活服務(wù)系列，如便民小吃店、食品雜物店、洗衣店、理發(fā)店、家用電器修理點(diǎn)、修鞋點(diǎn)、自行車集中看放點(diǎn)、電話傳呼點(diǎn)、供奶站等；⑷家務(wù)勞動(dòng)服務(wù)系列，如家庭保姆介紹、代買菜、洗衣、打掃衛(wèi)生、送煤（氣）上門、看護(hù)病人等；以及以及新近發(fā)展起來的⑸社區(qū)中介服務(wù)，如婚姻介紹服務(wù)、法律服務(wù)、“社區(qū)綜合服務(wù)呼叫網(wǎng)絡(luò)”——通過呼叫計(jì)算機(jī)主機(jī)和終端機(jī)與家庭中的電話聯(lián)網(wǎng)，形成信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，服務(wù)內(nèi)容包括包括家政、維修、票務(wù)、治安、醫(yī)療等。政府已在社區(qū)發(fā)展服務(wù)方面投入了很多的精力和資金，但今后主要還是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和民間社團(tuán)大有作為的一個(gè)領(lǐng)域。目前民政部門在發(fā)展社區(qū)服務(wù)方面的重點(diǎn)工作是成立社區(qū)服務(wù)中心。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，截至1997年底，全國(guó)已建成區(qū)級(jí)社區(qū)服務(wù)中心745個(gè)，街道社區(qū)服務(wù)中心3385個(gè)（街道總數(shù)是5678個(gè)），居委會(huì)社區(qū)服務(wù)站（分中心）435427個(gè)；按照《民政事業(yè)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)》，計(jì)劃到2000年建成社區(qū)服務(wù)中心7000個(gè)，2010年達(dá)到1.4萬個(gè)。屬于民政系統(tǒng)管轄和統(tǒng)計(jì)范圍內(nèi)的社區(qū)服務(wù)人員，截至1997年底，全國(guó)有專職服務(wù)人員575130人，其中專業(yè)技術(shù)人員和專業(yè)管理人員203716人；兼職服務(wù)人員604560人；社區(qū)服務(wù)志愿者5476790人。社區(qū)服務(wù)業(yè)的市場(chǎng)就業(yè)潛力巨大，是今后加快城市化的一個(gè)重要發(fā)展方向。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局北京美蘭德信息公司1998年6月在北京、上海、廣州、成都、西安、沈陽和青島7城市的抽樣調(diào)查，需要家電維修、上門送保、家庭保潔、家庭教師等17項(xiàng)服務(wù)的家庭占家庭總數(shù)的70％，僅7城市中就有707萬個(gè)以上的家庭對(duì)社區(qū)服務(wù)有較強(qiáng)的需求，而且一個(gè)家庭往往需要多種服務(wù)，累計(jì)可以提供2000萬個(gè)臨時(shí)就業(yè)機(jī)會(huì)，目前的空缺超過1100萬個(gè)。依次類推，全國(guó)數(shù)百個(gè)城市所需要的社區(qū)服務(wù)，將會(huì)提供十分廣闊的就業(yè)新空間。2社區(qū)教育社區(qū)教育在中國(guó)的興起則是以80年代中期上海開始出現(xiàn)社區(qū)教育委員會(huì)為標(biāo)志的。1986年8月，普陀區(qū)真如中學(xué)在全市率先創(chuàng)立了“社會(huì)教育委員會(huì)”。1988年3月，閘北區(qū)新疆路街道和彭浦新村街道分別成立了由街道牽頭的“街道社區(qū)教育委員會(huì)”；4月，長(zhǎng)寧區(qū)成立了區(qū)一級(jí)社區(qū)教育委員會(huì)和11個(gè)街道、鎮(zhèn)的社區(qū)教育委員會(huì)，形成了區(qū)、街道兩級(jí)開展社區(qū)教育的格局。至1990年5月，上海市所有的區(qū)和140多個(gè)街道（鎮(zhèn)）都建立了社區(qū)教育委員會(huì)。國(guó)人對(duì)于社區(qū)教育的認(rèn)識(shí)，大體上跨越了三個(gè)臺(tái)階。第一個(gè)層次的認(rèn)識(shí)可以《一種新型教育模式的探索》一文為代表：“所謂社會(huì)教育是以一個(gè)街道（鎮(zhèn)）、一個(gè)區(qū)為范圍，成立社區(qū)教育委員會(huì)，將這個(gè)社區(qū)內(nèi)的機(jī)關(guān)、企業(yè)、學(xué)校等組織起來，共同來關(guān)心青少年的教育并支持社區(qū)內(nèi)的各類學(xué)校，為他們提供多種幫助，而學(xué)校則發(fā)揮自己的智力優(yōu)勢(shì)，積極參加社區(qū)內(nèi)的精神文明建設(shè)，實(shí)行雙向服務(wù)，起到既辦好學(xué)校，又服務(wù)于社會(huì)的作用的新型教育模式?！敝饕埸c(diǎn)是社區(qū)和學(xué)校的“精神文明建設(shè)”，實(shí)現(xiàn)“學(xué)校、家庭、社會(huì)德育一體化”，以及動(dòng)員社區(qū)內(nèi)的廠礦企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人“捐資助學(xué)、集資辦學(xué)”。第二個(gè)層次的認(rèn)識(shí)是把社區(qū)教育理解為面向社區(qū)內(nèi)所有人的社會(huì)教育、職業(yè)教育和終身教育，重點(diǎn)是正規(guī)教育體制以外的各種教育方式。1993年3月，普陀區(qū)東新村街道舉辦了上海市第一所社區(qū)學(xué)院；1994年3月，長(zhǎng)寧區(qū)周家橋

街道創(chuàng)辦了第一所“外來人口學(xué)?！保?月，徐匯區(qū)成立了“個(gè)體戶家長(zhǎng)學(xué)?！?；6月，南市區(qū)小東門街道建立了“街道社區(qū)教育中心”。這些教育機(jī)構(gòu)面向社區(qū)全體成員，在辦學(xué)方向上是培養(yǎng)社區(qū)發(fā)展需要的應(yīng)用性人才；在教學(xué)內(nèi)容上是多重性的綜合教育，具有兼容普教、成教、職教的性質(zhì)；在經(jīng)費(fèi)來源上不依賴政府撥款，主要依靠創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體、社會(huì)贊助和部分有償教育；在管理體制上實(shí)行校務(wù)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，校務(wù)委員會(huì)成員全部在本社區(qū)內(nèi)的知名人士中推選；充分利用社區(qū)內(nèi)已有的智力資源和教學(xué)設(shè)施，開展社會(huì)化教育工作。至于社區(qū)老年人學(xué)校、老年大學(xué)一類的終身教育機(jī)構(gòu)，正在幾乎所有的城市中蓬勃發(fā)展。第三個(gè)層次的認(rèn)識(shí)是把正規(guī)基礎(chǔ)教育體制也納入社區(qū)化管理的軌道。1998年初，北京市朝陽區(qū)進(jìn)行了基礎(chǔ)教育社區(qū)化改革試點(diǎn)，八里莊、六里屯地區(qū)原有的8所中小學(xué)重新組合，建立了東方德才學(xué)校。該校包括四個(gè)小學(xué)部、兩個(gè)初中部、一個(gè)高中部和一座社區(qū)教育中心。小學(xué)、初中教育合一，原有兩所中學(xué)并入新學(xué)校后，干部、教職工減少25人，全年減少人員經(jīng)費(fèi)22萬元，全部用于教育設(shè)施建設(shè)。1999年11月，北京市西城區(qū)月壇街道的10所公立學(xué)校和1所民辦學(xué)校組成月壇社區(qū)小學(xué)教育集團(tuán)，實(shí)行資源共享、橫向交流的合作方式。社區(qū)內(nèi)各小學(xué)將聯(lián)手建立學(xué)校管理研究中心、教科研研究中心、教育活動(dòng)協(xié)作中心、現(xiàn)代教育技術(shù)研究中心。教育集團(tuán)還計(jì)劃用1至3年的時(shí)間建立綠色教育中心、科技活動(dòng)中心、體育活動(dòng)中心、教師活動(dòng)中心等9個(gè)中心，中心不僅面向社區(qū)全體學(xué)生還面向全體居民。此舉旨在淡化學(xué)校邊界，打破資源分割局面；依托社區(qū)、服務(wù)社區(qū)，打開校內(nèi)校外教育壁壘；在提高學(xué)校教育質(zhì)量的同時(shí)提高社區(qū)的全員素質(zhì)。但從全國(guó)范圍來說，社區(qū)教育目前還沒有覆蓋到基礎(chǔ)教育這一塊。基礎(chǔ)教育基本上是與社區(qū)脫節(jié)的，搞得好的地方也不過剛剛開始實(shí)行“校務(wù)公開”。日本的學(xué)區(qū)和基層社區(qū)是重疊在一起的。美國(guó)的學(xué)區(qū)是一種專門設(shè)立的地方行政區(qū)劃，由選民直接選舉學(xué)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)成員，負(fù)責(zé)監(jiān)督管理區(qū)內(nèi)各基礎(chǔ)教育機(jī)構(gòu)的工作，也就是說，基礎(chǔ)教育體制完全是社區(qū)化的。近來，美國(guó)還把社區(qū)化管理原則落實(shí)到每一個(gè)學(xué)校，在芝加哥市，每個(gè)公立學(xué)校都是由一個(gè)委員會(huì)來管理的，委員會(huì)的成員有6名由家長(zhǎng)選出的代表，2名社區(qū)居民選出的代表，2名教職員工選出的代表再加上校長(zhǎng)。委員會(huì)行使類似董事會(huì)的職能，它雇用校長(zhǎng)（訂一份任期4年看業(yè)績(jī)表現(xiàn)的合同），制定學(xué)校工作改進(jìn)計(jì)劃，制定學(xué)校預(yù)算并使之符合學(xué)校工作改進(jìn)計(jì)劃的要求。顯然，中國(guó)的社區(qū)教育還有很長(zhǎng)的路要走。3社區(qū)治安中國(guó)的警察制度主要借鑒日本，一貫注重社區(qū)治安，在這方面也有許多獨(dú)到的經(jīng)驗(yàn)。進(jìn)入90年代后，中國(guó)警方在實(shí)踐中探索創(chuàng)新的同時(shí)，適當(dāng)吸取發(fā)達(dá)國(guó)家警察機(jī)關(guān)對(duì)街區(qū)治安控制的經(jīng)驗(yàn)，目前已基本確立城市社區(qū)警務(wù)的基本構(gòu)架：以指揮中心為龍頭，以110報(bào)警服務(wù)臺(tái)為紐帶，以派出所為基礎(chǔ)，以治安卡點(diǎn)和群眾治保為輔助，統(tǒng)一指揮，信息共享，各警種配合，快速反應(yīng)的動(dòng)態(tài)控制體系。哈爾濱市建立了稱為“3113”制的新型社區(qū)警務(wù)體制，即把三個(gè)派出所轄區(qū)劃分為一個(gè)警務(wù)區(qū)，在每一個(gè)警務(wù)區(qū)設(shè)立一個(gè)刑警中隊(duì)和巡警中隊(duì)，由戶籍警、刑警、巡警“三警”共同承擔(dān)確保社區(qū)安全的責(zé)任。這一體制的主要特征是將刑警和巡警從區(qū)公安分局向社區(qū)層面下放，在警務(wù)區(qū)的范圍內(nèi)形成偵破、防范和管理、治安巡邏控制的綜合能力。哈爾濱市共設(shè)立了33個(gè)警務(wù)社區(qū)，社區(qū)警力比改革前增加了32.3％。在1998年6月于吉林市召開的全國(guó)派出所工作改革經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)上，哈爾濱市的社區(qū)警務(wù)體制得到公安部認(rèn)可，并準(zhǔn)備在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。提高公安派出所的效能是加強(qiáng)社區(qū)治安的基礎(chǔ)，落實(shí)責(zé)任區(qū)民警責(zé)任制則是派出所改革的核心。1998年，吉林市公安局依據(jù)刑事發(fā)案、行業(yè)場(chǎng)所、企事業(yè)單位和實(shí)有人口多少的不同情況，將派出所和責(zé)任區(qū)劃分為治安復(fù)雜、比較復(fù)雜、比較平穩(wěn)三種類型，確定了不同類型責(zé)任區(qū)的管轄實(shí)有人口標(biāo)準(zhǔn)，將全市184個(gè)派出所劃分為1234個(gè)責(zé)任區(qū)，其中市區(qū)派出所劃分622個(gè)責(zé)任區(qū)，比改革前增加了295個(gè)。在此基礎(chǔ)上，再將市區(qū)兩級(jí)公安機(jī)關(guān)精簡(jiǎn)的275名干部和市里增編的80名民警以及分配到市局的軍轉(zhuǎn)干部、大中專畢業(yè)生充實(shí)到派出所，使市區(qū)派出所警力增加了19.1％，從而保證了“一（責(zé)任）區(qū)一警”。同時(shí)，按照屬地管理原則，將市區(qū)兩級(jí)治安部門直管的262家企事業(yè)單位下放了260家，使派出所管人、管事、管地相結(jié)合，責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一。通過責(zé)任區(qū)民警動(dòng)員和組織，在全市建立起4支群防隊(duì)伍：一支是2945人的專職有償治安聯(lián)防隊(duì)，一支是1987人的廠街治安聯(lián)防隊(duì)，一支是4528人的“三老義務(wù)巡邏隊(duì)”，一支是1332人的行業(yè)場(chǎng)所保安員隊(duì)伍，群防力量比改革前增加了41％。派出所的警務(wù)工作，本來只對(duì)區(qū)公安分局負(fù)責(zé)，與街道辦事處無直接隸屬關(guān)系。上海市于1990年成立中共街道黨工委后，派出所所長(zhǎng)成為黨工委的成員；實(shí)行“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”體制后，警署署長(zhǎng)（派出所改組為警署）又成為街道社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)的成員，其工作考核須由街道黨政領(lǐng)導(dǎo)會(huì)簽，這些組織措施必然促使派出所（警署）的工作向著社區(qū)治安的方向傾斜。4社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生1977年，世界衛(wèi)生組織（WHO）通過了“2000年人人享有衛(wèi)生保健”的目標(biāo)，次年又提出“實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的基本途徑是初級(jí)衛(wèi)生保健”。世界衛(wèi)生組織認(rèn)為，居民80％以上的健康問題可以在基層社區(qū)解決。與發(fā)達(dá)國(guó)家自覺重新找回社區(qū)醫(yī)生不同，中國(guó)在社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生方面的嘗試，最初是被逼出來的。自80年代以來，大城市中的基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)就面臨著嚴(yán)重的生存危機(jī)。北京市宣武區(qū)的一次居民衛(wèi)生需求表明，這個(gè)區(qū)3個(gè)部、市級(jí)大醫(yī)院的門診量，已經(jīng)占去全區(qū)418家醫(yī)療機(jī)構(gòu)門診量的一半多；所有的街道醫(yī)院都日益門庭冷落，每個(gè)醫(yī)務(wù)人員的日門診量平均只有4人次；許多企事業(yè)單位的醫(yī)務(wù)所更是形同虛設(shè)。有鑒于此，1996年2月的全國(guó)衛(wèi)生工作會(huì)議把開展社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)定為衛(wèi)生改革的重要內(nèi)容。此前，天津、上海、北京、山東、哈爾濱、深圳、保定、攀枝花等省市已經(jīng)開展了這方面的試點(diǎn)，其中山東省濟(jì)南市這一工作動(dòng)手較早，進(jìn)展較快。濟(jì)南市比較規(guī)范地開展社區(qū)衛(wèi)生工作，是從1995年開始的，市衛(wèi)生系統(tǒng)提出了社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的“六個(gè)確定”。包括確定服務(wù)模式：以居民個(gè)人為中心，以

家庭為單位，以社區(qū)為范圍，實(shí)行集預(yù)防、保健、醫(yī)療、康復(fù)、健康教育“五位一體”綜合功能的基本衛(wèi)生服務(wù)；確定服務(wù)載體：依托原有的街道居委會(huì)醫(yī)療預(yù)防保健網(wǎng)為，以一、二級(jí)醫(yī)院為主體，三級(jí)醫(yī)院和預(yù)防保健機(jī)構(gòu)為指導(dǎo)，建設(shè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，在街道設(shè)立社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，在居委會(huì)設(shè)立社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站，原則上每1500～2000人配備一名全科醫(yī)生、半個(gè)或一個(gè)護(hù)士；確定服務(wù)方法：以社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心和服務(wù)站為聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，分片包干，服務(wù)到人，實(shí)行全方位、連續(xù)性健康服務(wù)，聯(lián)絡(luò)點(diǎn)上的服務(wù)與隨叫隨到的入戶服務(wù)相結(jié)合，逐步擴(kuò)大比較穩(wěn)定的與家庭或個(gè)人的保健合同關(guān)系。1996年7月，天津市委、市政府在全國(guó)率先作出《關(guān)于發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的決定》，將社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)納入市、區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體規(guī)劃和文明小區(qū)建設(shè)規(guī)劃，列為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)政績(jī)考核的重要內(nèi)容。1998年10月，中央精神文明建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)辦公室、衛(wèi)生部等在天津聯(lián)合召開“發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)，樹立行業(yè)文明新風(fēng)”現(xiàn)場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)。此時(shí)，天津市已形成以公立一級(jí)醫(yī)院為主體的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站、團(tuán)隊(duì)組合、社會(huì)參與三種類型并存的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，設(shè)有全科醫(yī)療站和其他社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)方式的居委會(huì)達(dá)1185個(gè)，占全市居委會(huì)的72％；設(shè)全科醫(yī)療站132個(gè)，投入醫(yī)生1323人；已建立健康檔案的家庭92萬余戶，居民229萬多人；簽訂家庭保健合同23570戶。一個(gè)家庭每年只要交10元錢，與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)簽訂保健合同，就能得到便民、優(yōu)質(zhì)、廉價(jià)的服務(wù)。衛(wèi)生部提出的發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的總體目標(biāo)是：到2000年，基本完成社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的試點(diǎn)和擴(kuò)大試點(diǎn)；2005年，各地基本建立起社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系框架；2010年，在全國(guó)建成完整的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系。從全國(guó)范圍來說，目前城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的覆蓋面還很小，這主要是因?yàn)橐詥挝粸橹黧w的醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革嚴(yán)重滯后。5社區(qū)保障包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)在內(nèi)的社會(huì)保障制度從單位轉(zhuǎn)向社區(qū)的改革方向已經(jīng)確定，但具體措施尚未或剛剛起步，各地區(qū)各城市的進(jìn)度不一，差別很大。1998年，上海市采取兩項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革措施，一是養(yǎng)老金結(jié)算辦法由差額結(jié)算過渡到全額結(jié)算、全額撥付，實(shí)行收支兩條線；二是養(yǎng)老金發(fā)放由單位發(fā)放改成社區(qū)發(fā)放。上海市勞動(dòng)和社會(huì)保障部門計(jì)劃用三年時(shí)間，通過建立和健全具有社會(huì)保障待遇發(fā)放、各類政策和帳戶查詢、各項(xiàng)業(yè)務(wù)代辦及特殊困難人群的優(yōu)撫幫困等多項(xiàng)功能的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，初步構(gòu)建起全方位、一體化的市—區(qū)縣—街道三級(jí)社會(huì)保障社會(huì)化管理體系，在全市離退休人員中基本實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金的社區(qū)發(fā)放。截止1999年6月底，全國(guó)實(shí)行養(yǎng)老金社會(huì)化發(fā)放的離退休人員有1039萬人，社會(huì)化發(fā)放率為36.65％，社會(huì)化發(fā)放率達(dá)到50％以上的省份只有8個(gè)。勞動(dòng)和社會(huì)保障部要求到2000年底，全國(guó)離退休人員養(yǎng)老金社會(huì)化發(fā)放率達(dá)到80％以上。目前企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金差額繳撥的做法還比較普遍，有的地區(qū)名為全額征繳，實(shí)際上把企業(yè)繳費(fèi)在帳上走一圈仍返還給企業(yè)，由企業(yè)發(fā)放養(yǎng)老金；有的實(shí)行個(gè)人帳戶后，仍由企業(yè)管理、記錄，社保機(jī)構(gòu)未能真正負(fù)起養(yǎng)老金發(fā)放的責(zé)任。問題的癥結(jié)在于，社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)尚未在社區(qū)一級(jí)建立和健全起來，從單位化管理向社區(qū)化管理的轉(zhuǎn)型還遠(yuǎn)未完成。八、街道管理體制改革隨著城市街道辦事處轄區(qū)范圍內(nèi)各項(xiàng)社區(qū)職能的蓬勃發(fā)展，原來的街道管理體制越來越顯得與之不相適應(yīng)。1985年10月，上海市選擇黃浦區(qū)廣東路街道等3個(gè)街道為試點(diǎn)，開始進(jìn)行街道管理體制改革。1995年5月，上海市又在10個(gè)區(qū)的10個(gè)街道開始進(jìn)行“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”的試點(diǎn)。此外，北京、濟(jì)南、南京、杭州、西安、成都、重慶、哈爾濱等城市也緊隨其后，在80年代和90年代分別進(jìn)行了一輪或兩輪不同程度上的街道管理體制改革。街政改革的主要內(nèi)容是：打破條塊分割，向街道下放權(quán)力；建立街道財(cái)政；開展社區(qū)共建；面向社區(qū)發(fā)展調(diào)整黨群社團(tuán)的組織與功能。1向街道放權(quán)根據(jù)1954年頒布的《城市街道辦事處條例》，街道辦事處只有三項(xiàng)任務(wù)：⑴辦理市、市轄區(qū)的人民委員會(huì)有關(guān)居民工作的交辦事項(xiàng)；⑵指導(dǎo)居民委員會(huì)的工作；⑶反映居民的意見和要求。在街道范圍內(nèi)的其他政府工作，是由市和市轄區(qū)的派出機(jī)構(gòu)通過“條條”來施行的。在五六十年代，街道范圍內(nèi)屬于“條條”管理的機(jī)構(gòu)主要是“三所一場(chǎng)一院”：糧管所、房管所、派出所、菜場(chǎng)和地段醫(yī)院。到80年代，增加了工商所和環(huán)衛(wèi)所，“三所”變成了“五所”。但工商所起初并沒有完全按地域劃分，而是按專業(yè)劃分，區(qū)工商行政管理局下轄三類所：個(gè)體所、企業(yè)所和市場(chǎng)所，其行政權(quán)力由區(qū)工商局直接授予，街道只負(fù)責(zé)對(duì)轄區(qū)內(nèi)工商所給予支持和配合。此外，還有司法助理和計(jì)劃生育專干，他們?cè)诮值拦ぷ?，但人、?cái)、物和業(yè)務(wù)管理都由區(qū)的有關(guān)部門垂直領(lǐng)導(dǎo)，街道無權(quán)過問。80年代中期，首輪街政改革時(shí)下放到街道的權(quán)力包括：⑴必要的行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。街道轄區(qū)內(nèi)的“五所一場(chǎng)一院”等機(jī)構(gòu)實(shí)行“條塊結(jié)合”的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制；⑵監(jiān)督、檢查、制約權(quán)。街道轄區(qū)內(nèi)的一切企事業(yè)單位在安全、消防、計(jì)劃生育、市容、衛(wèi)生等地區(qū)性的工作方面，接受街道的監(jiān)督和檢查；與居民生活有密切關(guān)系的商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)和幼托等公益福利設(shè)施的撤并、開歇、遷轉(zhuǎn)要事先征得街道同意；轄區(qū)內(nèi)的城市規(guī)劃編制和改建方案要聽取街道的意見；⑶執(zhí)法權(quán)。轄區(qū)內(nèi)的各種違法違章事件，街道有權(quán)責(zé)成有關(guān)執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行處理和必要的處罰。90年代中期，上海市明確規(guī)定街道是市政“三級(jí)管理”中的一級(jí)，進(jìn)一步授予街道下列權(quán)限：⑴部分城區(qū)規(guī)劃的參與權(quán)；⑵分級(jí)管理權(quán)，對(duì)依已有法規(guī)可管理的事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)條塊分別放權(quán)，明確責(zé)任；⑶綜合協(xié)調(diào)權(quán)，凡專業(yè)性強(qiáng)的管理事項(xiàng)，由職能部門直接下放給條塊中的機(jī)構(gòu)管理，接受街道統(tǒng)一協(xié)商，如公安治安、戶籍管理，工商市場(chǎng)管理等；⑷屬地管理權(quán)，街道可以對(duì)政策穩(wěn)定、管理要求明確的事項(xiàng)實(shí)施直接管理，如環(huán)境衛(wèi)生、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)就業(yè)、計(jì)劃生育、糧籍管理等。北京市從1999年開始實(shí)施新的街道管理體制，主要的改革措施可概括為“一收二放”?！耙皇铡笔腔厥战值榔髽I(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)。街道辦事處與街辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體脫鉤，街道干部統(tǒng)一吃“皇糧”，街道經(jīng)費(fèi)全部由財(cái)政撥款。“二放”是下放綜合管理權(quán)和專業(yè)管理權(quán)。街道轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、違章建筑、無照商販、違法占路等現(xiàn)象的執(zhí)法管理將由街

道負(fù)責(zé)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的施工擾民、污染源處理街道有監(jiān)督檢查權(quán)。市容、房管等原來實(shí)行雙重管理的部門改由街道直接管理；公安、工商、稅務(wù)等實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的部門，其工作接受街道統(tǒng)一部署協(xié)調(diào)，負(fù)責(zé)人任免必須征求街道意見。今后逐步做到街道與專業(yè)部門的站所對(duì)應(yīng)設(shè)置，健全和完善以派出所為主要承辦機(jī)構(gòu)的治安防范體系，以工商所、稅務(wù)所為主要承辦機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)秩序管理體系，以環(huán)衛(wèi)、園林、房管、規(guī)劃等部門為主要承辦機(jī)構(gòu)的市政監(jiān)察體系，以民政、勞動(dòng)等部門為主要承辦機(jī)構(gòu)的社區(qū)社會(huì)化服務(wù)體系，而由街道辦事處總攬全局，以總負(fù)責(zé)人的身份來指揮這些體系發(fā)揮作用。2建立街道財(cái)政街道一級(jí)設(shè)立財(cái)政，在80年代中期就已提出設(shè)想并進(jìn)行了試點(diǎn)。例如北京市在街道建立財(cái)政科，實(shí)行“劃分收支，定收定支，分級(jí)包干”和“定收定支，節(jié)余留用，超支分成”兩種財(cái)政體制；設(shè)置街道稅務(wù)所，實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)、以區(qū)分局為主的體制。但在多數(shù)城市，進(jìn)入90年代后才開始這方面的試點(diǎn)和推廣。截止1995年，武漢市漢口的3個(gè)城區(qū)41個(gè)街道中，有37個(gè)實(shí)行了街級(jí)財(cái)政體制，覆蓋率為90％；其中28個(gè)街道建立了財(cái)政所，建所面達(dá)68％。在收入劃分上，將街道經(jīng)濟(jì)的稅收和有利于街道征管的小稅劃給街道。辦事處、居委會(huì)所辦企業(yè)及所屬“三資企業(yè)”、掛靠企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)、個(gè)體工商戶所繳納的增值稅25％部分、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、房產(chǎn)稅、印花稅、車船稅、屠宰稅、稅款滯納金等屬于街道轄區(qū)內(nèi)征收的稅收劃給街道；對(duì)于轄區(qū)內(nèi)集貿(mào)市場(chǎng)的稅收，凡街道自辦的屬街道，區(qū)辦的屬區(qū)。在支出劃分上，將街道辦事處人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)以及青教、文化、司法等專項(xiàng)事業(yè)費(fèi)屬于街道正常支出劃給街道。在街道財(cái)政試行階段，大的支出項(xiàng)目仍由區(qū)財(cái)政承擔(dān)，支出的難點(diǎn)如撫恤救濟(jì)、公費(fèi)醫(yī)療、統(tǒng)籌醫(yī)療未下放街道。在推廣階段，有的區(qū)將公費(fèi)醫(yī)療、統(tǒng)籌醫(yī)療分別按享受者人均80元和120元的標(biāo)準(zhǔn)下放給街道。在分成比例上向街道傾斜，調(diào)動(dòng)街道多收多超的積極性。江漢區(qū)實(shí)行收入超基數(shù)分檔分成，超額10％部分區(qū)、街五五分成，10％～20％部分四六分成，20％以上部分三七分成，1995年全區(qū)街道實(shí)現(xiàn)的超收分成收入占街道財(cái)政支出的33.07％。但是，由于街道還沒有取得一級(jí)財(cái)政的法定地位，街道不能設(shè)立街級(jí)金庫，具體操作上采取的是收入全額上解和支出下?lián)艿摹笆罩蓷l線”，街道之間收入混庫現(xiàn)象比較普遍?，F(xiàn)行基層稅務(wù)機(jī)構(gòu)不是按街區(qū)劃分，而是按經(jīng)濟(jì)區(qū)劃設(shè)置，一個(gè)街道財(cái)政所要了解自己收入的入庫情況，一般要與三四個(gè)事務(wù)所保持經(jīng)常性的聯(lián)系。這些都影響了街道財(cái)政體制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。3開展社區(qū)共建社區(qū)共建，最初叫聯(lián)片共建，是指在一個(gè)居民區(qū)、一個(gè)“窗口”（如一條街、一個(gè)廣場(chǎng)、一個(gè)風(fēng)景點(diǎn)等）或一個(gè)街道的轄區(qū)范圍內(nèi)，由街道牽頭組成由各界參加的領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一協(xié)調(diào)有關(guān)部門及區(qū)域內(nèi)各有關(guān)單位，共同參加社區(qū)建設(shè)的各種聯(lián)合活動(dòng)。開始，各地開展的共建僅限于軍民一對(duì)一的“對(duì)子”共建，后來相繼出現(xiàn)了廠居、廠校、樓群等眾多的共建對(duì)子，社區(qū)共建也就逐漸由點(diǎn)聯(lián)成片，由居民小區(qū)擴(kuò)大到整個(gè)街區(qū)。上海市五里橋街道的城區(qū)管理委員會(huì)成立于1995年12月底，由辦事處、條上各部門、街區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位和社團(tuán)、居委會(huì)的代表和有名望的居民代表組成。所有的委員均為兼職，中共街道黨工委書記兼主任委員。得到市、區(qū)政府承認(rèn)的街道城區(qū)管理委員會(huì)的權(quán)限有：⑴工作建議權(quán)，根據(jù)政府部門或社區(qū)成員的提議，商議本社區(qū)管理事項(xiàng)，提出建議；⑵配合協(xié)調(diào)權(quán)，對(duì)政策的貫徹作出配合的具體決定；⑶檢查監(jiān)督權(quán)，設(shè)立監(jiān)督員，監(jiān)察行政權(quán)力行使。從權(quán)限上看，城區(qū)管理委員會(huì)很像是街道上的“小政協(xié)”。如果說城區(qū)管理委員會(huì)基本上還是一個(gè)虛的架構(gòu)，在它下面以居委會(huì)轄區(qū)為單位的社區(qū)事務(wù)協(xié)商會(huì)議卻是比較實(shí)在的。居委會(huì)范圍內(nèi)的各方面代表與街道官員、居委會(huì)成員一起簽訂“社區(qū)共建協(xié)議”，并商議解決一些具體問題。例如在朱健剛列席的鐵一居委會(huì)社區(qū)事務(wù)協(xié)商會(huì)議上，出席者議決，為了方便居民存放自行車，由物業(yè)公司出地皮，異型鋼管廠出錢，共同修建一個(gè)新的自行車棚。4調(diào)整黨群社團(tuán)的組織與功能現(xiàn)行政治體制下，中共黨組織仍然是各級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)的核心，在街道也不例外。過去，街道黨委是由各居委會(huì)黨支部和直屬黨支部選出代表，在街道黨代會(huì)上選舉產(chǎn)生的。街道轄區(qū)內(nèi)的條上機(jī)構(gòu)和企事業(yè)單位的黨組織與街道黨委沒有關(guān)系，而且街道黨委的選舉方式與街道辦事處作為一級(jí)派出機(jī)構(gòu)的委任方式也不相稱。1989年以后，各大城市的街道黨委陸續(xù)改組成黨的工作委員會(huì)，定為區(qū)委的派出機(jī)構(gòu)，不再由街道黨員代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，警署署長(zhǎng)等條上機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人也被任命為黨工委的成員。相對(duì)于街道黨委，街道黨工委的成立強(qiáng)化了整個(gè)社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的行政中樞。1997年7月，中共上海市委下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)黨建工作的若干意見》。事件后，中共總書記于1999年9、10月間，在不到一個(gè)月的時(shí)間里兩次視察上海等地的社區(qū)黨建工作。上海社區(qū)黨建的基本思路是：針對(duì)在街道轄區(qū)內(nèi)無上級(jí)主管部門的新經(jīng)濟(jì)組織大幅度增加，各類社會(huì)團(tuán)體、中介機(jī)構(gòu)等組織不斷涌現(xiàn)的新情況，擴(kuò)大基層工作的覆蓋面，探索黨員分類管理的新辦法，改變過去以條為主、條塊分割的局面，形成條塊結(jié)合、分級(jí)屬地管理的組織網(wǎng)絡(luò)。上海市虹橋街道虹儲(chǔ)居民區(qū)黨支部將小區(qū)內(nèi)403名在職黨員全部編入“在職黨員聯(lián)系冊(cè)”，逐一記錄他們參加居民區(qū)活動(dòng)的情況，定期向其所在單位黨組織反映，并吸收在職黨員擔(dān)任樓組長(zhǎng)、“五大員”以及社區(qū)黨建研究會(huì)、居民區(qū)議事會(huì)成員。金陵東路街道設(shè)立了“下崗黨員聯(lián)絡(luò)站”和“外省市來滬工作黨員聯(lián)絡(luò)站”，定期組織這些黨員參加組織活動(dòng)。1996年，共青團(tuán)中央聯(lián)合民政部、國(guó)家工商行政管理局聯(lián)合開展了創(chuàng)建“青年文明社區(qū)”活動(dòng)。這項(xiàng)活動(dòng)以城市社區(qū)（街道、居委會(huì)）為基本工作范圍，以青年為主體，以社區(qū)團(tuán)組織建設(shè)為基礎(chǔ)，以提高社區(qū)文明程度為目標(biāo)。團(tuán)中央要求在社區(qū)建立團(tuán)委或團(tuán)支部，把流失的團(tuán)員找回來；建立青年工作委員會(huì)，把社區(qū)青年工作資源整合起來；建立社區(qū)少工委，把少年兒童在社區(qū)組織起來；建立由社區(qū)志愿服務(wù)站、社區(qū)家政服務(wù)站、社區(qū)文化廣場(chǎng)等組成的社區(qū)青少年服務(wù)中心和由青少年維權(quán)受理站、社區(qū)就業(yè)培訓(xùn)學(xué)校、青少年讀

書站組成的社區(qū)青少年活動(dòng)中心，努力做到社區(qū)和青少年雙向服務(wù)的統(tǒng)一。參照新加坡執(zhí)政黨開展社區(qū)服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，共青團(tuán)組織的作用開始轉(zhuǎn)軌變型，從過去的階級(jí)斗爭(zhēng)先鋒隊(duì)，轉(zhuǎn)向“用我們的愛心和雙手共建溫馨美好的家園”的理念和“青年志愿者社區(qū)行動(dòng)”，為社區(qū)青少年提供心理咨詢、婚戀服務(wù)、技能培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)、法律援助、失足青少年幫教等服務(wù)項(xiàng)目。改革開放以來，隨著社會(huì)的進(jìn)步和自治的發(fā)展，城市社區(qū)內(nèi)的各類社會(huì)團(tuán)體不斷增加。據(jù)了解，上海市普陀區(qū)民政局登記在冊(cè)的社會(huì)團(tuán)體已達(dá)89個(gè)，經(jīng)常參加社團(tuán)活動(dòng)的有近5萬人，分布在經(jīng)濟(jì)、科技、文化和體育等領(lǐng)域。上海市五里橋街道除了有共產(chǎn)黨組織外，還有12名九三學(xué)社和致公黨的成員，分布在衛(wèi)生和教育科研系統(tǒng)，全部為在職成員。他們?cè)瓉砼c街道沒有什么關(guān)系，只是在“二級(jí)政府，三級(jí)管理”的改革中，本著屬地化原則，被納入了街道成立的“各界聯(lián)誼會(huì)”。有論者指出：發(fā)展社區(qū)慈善組織，調(diào)動(dòng)社區(qū)資源，直接為本社區(qū)的公益事業(yè)和建設(shè)服務(wù)，是一條有著巨大潛能的途徑。街道社區(qū)的設(shè)施服務(wù)與居民的志愿性服務(wù)相結(jié)合，是城市社區(qū)公益事業(yè)的最佳形式。和發(fā)達(dá)國(guó)家以及臺(tái)、港、澳地區(qū)“義工”在社區(qū)中的作用比較，中國(guó)大陸的社區(qū)慈善不過是剛剛起步。社區(qū)慈善機(jī)構(gòu)作為中介組織，存在隱蔽的集中權(quán)力，有利于補(bǔ)救政府部門機(jī)械分工導(dǎo)致權(quán)力分散的弊病。發(fā)展各項(xiàng)社區(qū)服務(wù)和社區(qū)建設(shè)，涉及政府民政、公安、文化、衛(wèi)生、體育、勞動(dòng)等許多部門，任何部門都沒有權(quán)力也不可能統(tǒng)攬起來。社區(qū)慈善組織以解決社區(qū)居民普遍關(guān)注問題為宗旨，具有較強(qiáng)的綜合性和社區(qū)整合功能，可以擔(dān)負(fù)社區(qū)中的系列服務(wù)。此外，很多事情由慈善組織出面比政府出面更易被人接受，事情會(huì)辦得更好。美國(guó)聯(lián)合勸募協(xié)會(huì)就是這樣一種慈善組織。其分支機(jī)構(gòu)遍布全美各州的每個(gè)城市，一直深入到社區(qū)；而每個(gè)社區(qū)的協(xié)會(huì)又相對(duì)獨(dú)立，向所在社區(qū)負(fù)責(zé)。社區(qū)慈善機(jī)構(gòu)的發(fā)展，將會(huì)更有效地為城市中處境不利的人群提供各方面的幫助?？梢灶A(yù)期，在單位制向社區(qū)制的轉(zhuǎn)型完成以后，確立社區(qū)自治體系，將會(huì)成為21世紀(jì)城市社區(qū)發(fā)展的一個(gè)核心環(huán)節(jié)。