導(dǎo)語(yǔ)：多中心治理的公共政策研究一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

從科學(xué)的政策產(chǎn)出機(jī)制來(lái)講，政府回應(yīng)性是一種針對(duì)公共問(wèn)題最為直接的政策產(chǎn)出機(jī)制。這種機(jī)制往往因具有針對(duì)性、直接性和時(shí)效性而受到各國(guó)政府的普遍重視。政府回應(yīng)性政策產(chǎn)出已逐步成為一種常態(tài)化的政策產(chǎn)出機(jī)制。當(dāng)然，政府回應(yīng)性政策產(chǎn)出的常態(tài)化，并沒(méi)有完全替代政府“內(nèi)生型”政策產(chǎn)出。政府仍然作為一個(gè)主動(dòng)性的主體時(shí)刻關(guān)注著社會(huì)公共問(wèn)題，以自己的視角去觀察、界定、理清公共問(wèn)題，進(jìn)而制定出一系列影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的公共政策。但無(wú)論如何，在多中心治理下，“內(nèi)生型”政策產(chǎn)出機(jī)制已經(jīng)不再是政府唯一可選的途徑?！罢握J(rèn)同是一定政治生態(tài)條件下政治主體對(duì)政治客體所表現(xiàn)出的一種政治歸屬感，一種認(rèn)知、判斷、價(jià)值認(rèn)可的心理認(rèn)識(shí)過(guò)程，以及參與、維護(hù)與促進(jìn)政治體系發(fā)展的政治參與過(guò)程?！保?］只有認(rèn)同的，才會(huì)被主動(dòng)接受，也才更具穩(wěn)定性與合法性。認(rèn)同性的獲得和提升包括多種因素:既有利益的原因，也有觀念的問(wèn)題;既有信息的原因，也有感情的因素。在多中心治理下，公眾的參與權(quán)利是得到充分釋放的，這種政策產(chǎn)出機(jī)制能夠體現(xiàn)當(dāng)前政策制定領(lǐng)域的最大民主。而“內(nèi)生型”公共政策產(chǎn)出機(jī)制，往往因其封閉性忽略了公眾的參與，使這類政策產(chǎn)出要么在利益上很難反映公眾的真實(shí)需要;要么因公眾權(quán)利被漠視，造成公眾對(duì)政策的無(wú)知與漠然。在多中心治理出現(xiàn)前，也許這種政策產(chǎn)出機(jī)制還未遭遇到“合法性”的質(zhì)疑，但多中心治理的示范效應(yīng)將使得這一“封閉性”的政策產(chǎn)出機(jī)制的認(rèn)同性削弱到極點(diǎn)。一項(xiàng)公共政策如果缺乏基本的認(rèn)同，那么在具體的施行過(guò)程中，必將遇到較大的阻力。當(dāng)然，推行公共政策可以運(yùn)用強(qiáng)制權(quán)力，但運(yùn)用這種權(quán)力猶如“飲鴆止渴”。在當(dāng)前民主政治日益成為政治合法化基石的今天，對(duì)于如何化解“內(nèi)生型”政策產(chǎn)出機(jī)制帶來(lái)的危機(jī)，也應(yīng)給予足夠的重視。多中心治理下，政策的產(chǎn)出日益呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化，這既是某一政策產(chǎn)出機(jī)制的特征，也是多種政策產(chǎn)出機(jī)制并存狀態(tài)下的共同特征的呈現(xiàn)。多中心的政策產(chǎn)出機(jī)制，既體現(xiàn)了公眾參與的深度和廣度，又是這一參與廣度和深度的必然產(chǎn)物。當(dāng)前，公眾參與政策產(chǎn)出機(jī)制的方式有以下幾種:一是參與“內(nèi)生型”政策產(chǎn)出機(jī)制。在這種政策參與過(guò)程中，公眾及其他社會(huì)主體主要處于輔助地位，政府始終主導(dǎo)著這一產(chǎn)出過(guò)程。二是通過(guò)各種媒介營(yíng)造一種公共問(wèn)題亟待解決的氛圍，以此引起政府的關(guān)注，從而使公共問(wèn)題進(jìn)入政府議程。三是公眾作為多元治理之一維，與其他社會(huì)參與主體一起分享政府公共政策產(chǎn)出權(quán)力。在這里，公眾是作為與政府平等的主體出現(xiàn)的。他們會(huì)針對(duì)特定公共問(wèn)題提出政策建議，通過(guò)聯(lián)合其他社會(huì)參與主體，在與政府互動(dòng)的過(guò)程中，使得該政策建議進(jìn)入政府議程，從而取得合法性。

多中心治理下政策產(chǎn)出機(jī)制存在的問(wèn)題

與傳統(tǒng)的“內(nèi)生型”政策產(chǎn)出機(jī)制相比，多元政策產(chǎn)出機(jī)制無(wú)疑取得了很大的進(jìn)步。但不可否認(rèn)的是，多中心治理下政策產(chǎn)出機(jī)制在張揚(yáng)民主治理價(jià)值的同時(shí)，也暴露出亟待解決的問(wèn)題。1．政策產(chǎn)出的效率問(wèn)題民主與效率似乎是個(gè)悖論。不得不承認(rèn)，在強(qiáng)調(diào)民主的同時(shí)，有可能帶來(lái)效率的降低。從經(jīng)濟(jì)的角度來(lái)看，“獨(dú)裁制可以做到?jīng)Q策迅速、省時(shí)、省錢，決策成本最低”。［8］而民主制卻常常出現(xiàn)“決策遲緩，責(zé)任分散，爭(zhēng)功諉過(guò)，決策成本增加”［4］204的現(xiàn)象。也就是說(shuō)，在通常情況下，決策權(quán)力越集中，往往決策過(guò)程越迅速，耗費(fèi)資源越少;決策權(quán)力越分散，決策過(guò)程往往越遲緩，耗費(fèi)資源就越多。多中心治理是民主制的重要形式，在這種治理格局中，政府的公共權(quán)威進(jìn)一步弱化，基于不同的利益立場(chǎng)，不可避免地出現(xiàn)相互區(qū)別甚至沖突的政策建議。在公共權(quán)威協(xié)調(diào)各種政策建議的過(guò)程中，必然充斥著多方的博弈，時(shí)間、資金等資源也在這一博弈過(guò)程中不同程度地流失，致使該政策產(chǎn)出機(jī)制的效率低下。在這里似乎可以總結(jié)出一個(gè)規(guī)律:越民主的決策機(jī)制，往往帶來(lái)的時(shí)間、經(jīng)濟(jì)成本越大，決策效率越低。這也是現(xiàn)代國(guó)家難以施行直接民主的關(guān)鍵原因。2．政府理性被綁架的危險(xiǎn)眾所周知，政府合法性來(lái)源于公眾對(duì)公共權(quán)力的自覺(jué)認(rèn)同。政府若要進(jìn)一步鞏固其合法性，就不得不通過(guò)各種途徑獲取和掌握更多的公眾認(rèn)同性資源。對(duì)公眾的積極回應(yīng)和迎合，在一定程度上是一種能起到立竿見(jiàn)影效果的認(rèn)同性資源。民主制國(guó)家，無(wú)論執(zhí)政黨抑或政府，對(duì)于公眾的呼聲和需求偏好都是甚為重視的。但政府也不應(yīng)無(wú)原則地回應(yīng)和迎合公眾。在多中心治理下，公共政策產(chǎn)出參與的主體越多，力量就越強(qiáng)大，政府作為多中心之一維，很有可能被公眾意志綁架，從而拋棄其應(yīng)有的理性，以回應(yīng)和迎合公眾偏好。這就可能帶來(lái)一個(gè)惡性循環(huán):政府在竭力回應(yīng)和迎合公眾偏好的動(dòng)機(jī)下出臺(tái)了公眾建議或所期望的公共政策，而該公共政策卻因公眾對(duì)公共問(wèn)題認(rèn)知能力的局限，缺乏合理性和科學(xué)性，在具體的施行過(guò)程中未能很好地解決問(wèn)題，甚至造成了問(wèn)題的惡化或者招致新的社會(huì)問(wèn)題，使公眾明顯感到利益受損。3．可能帶來(lái)更大的政策執(zhí)行阻力在民主政治背景下，公民意志是政府公共政策執(zhí)行不得不考慮的因素。得到公眾認(rèn)同和支持的政策，執(zhí)行過(guò)程往往較為順利，執(zhí)行效果也較為良好;反之，執(zhí)行過(guò)程中將遇到較大的阻力。在多中心治理下，公共政策產(chǎn)出是多中心協(xié)作的結(jié)果，此類公共政策因公眾具有較高的認(rèn)同度和認(rèn)知度，往往能較為順利地推行。但考慮到成本、利益等因素，政府不可能將任何政策產(chǎn)出都置于該機(jī)制之下。隨著政治民主化的推進(jìn)，越來(lái)越多的公共政策產(chǎn)出將會(huì)置于多中心的治理機(jī)制之下，政府傳統(tǒng)的“內(nèi)生型”政策產(chǎn)出也會(huì)受到越來(lái)越多的質(zhì)疑，執(zhí)行的阻力也會(huì)相應(yīng)增大。

多中心治理下政策產(chǎn)出機(jī)制的優(yōu)化路徑

優(yōu)化多中心治理下的政策產(chǎn)出機(jī)制，既是民主政治發(fā)展的需要，也是使現(xiàn)實(shí)的決策機(jī)制更趨科學(xué)性的必然選擇。具體而言，可以從以下幾個(gè)方面著手對(duì)該政策產(chǎn)出機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化:1．建立多中心政策產(chǎn)出的協(xié)調(diào)機(jī)制多中心治理下公共政策產(chǎn)出是多種主體共同作用的結(jié)果。在這種格局下，理論上，政府、社會(huì)組織、個(gè)人等構(gòu)成一個(gè)平等的政策產(chǎn)出網(wǎng)絡(luò)，治理的機(jī)制是主體間的合作。但不可否認(rèn)的是，各主體間存在著力量強(qiáng)弱的對(duì)比，致使這一合作難免夾雜著“博弈”和投機(jī)的元素。因此，有必要建立一種能夠使合作純粹化的協(xié)調(diào)機(jī)制，真正形成合力，大大提升政策產(chǎn)出的效率。政府在建立這一協(xié)調(diào)機(jī)制的過(guò)程中，必須充分考慮到公民與社會(huì)的意見(jiàn)和建議，并在此基礎(chǔ)上，經(jīng)由法定程序出臺(tái)具有法律性的文件。該文件的制定不是為了約束多中心政策參與主體的合法權(quán)力(利)，而是對(duì)掣肘合作機(jī)制的行為進(jìn)行規(guī)范，使處于強(qiáng)勢(shì)地位的政府盡量約束公權(quán)行為，能以平等合作主體的身份與其他參與主體就共同問(wèn)題進(jìn)行研究，并在意見(jiàn)交流的基礎(chǔ)上制定可行的政策。另一方面，對(duì)積極參與合作的主體給予適當(dāng)?shù)墓膭?lì)，而不能以所謂的“效率”之名，限制政策參與主體的數(shù)量和范圍。2．完善政府責(zé)任機(jī)制完善政府責(zé)任機(jī)制，首先必須明確界定政府的責(zé)任。在厘清政府責(zé)任的基礎(chǔ)上，對(duì)政府違責(zé)行為進(jìn)行追究和懲處。在全能政府理念下，政府的責(zé)任被無(wú)限擴(kuò)大，即使原本屬于私域的問(wèn)題，都有可能被附會(huì)上政府的責(zé)任。這帶來(lái)了政府運(yùn)作的“責(zé)任”重疴，使政府謹(jǐn)小慎微，畏首畏尾。新公共管理理論和治理理念帶來(lái)了政府責(zé)任的重新界定，小政府的思想如今已頗受社會(huì)歡迎。一方面，政府應(yīng)減縮公共職能;另一方面，也應(yīng)當(dāng)減卸相應(yīng)的責(zé)任負(fù)荷。在多中心治理下，政府具有糾錯(cuò)正偏的責(zé)任。針對(duì)某一公共問(wèn)題，政府可組織相應(yīng)的智囊機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，提出科學(xué)的操作方案，并將這一方案與多中心治理下的政策產(chǎn)出對(duì)比，如兩者吻合，則可以迅速付諸行動(dòng);如發(fā)現(xiàn)兩者有較大出入，則可通過(guò)宣傳引導(dǎo)、強(qiáng)制主導(dǎo)等途徑使其他主體接受科學(xué)的公共政策。只有這樣，政府在多中心治理下的政策產(chǎn)出機(jī)制中，才能夠保持理性的獨(dú)立。3．強(qiáng)化公眾參與在多中心治理下，政策產(chǎn)出機(jī)制的各參與主體，往往都是從各自利益的角度去界定問(wèn)題、建構(gòu)政策，并影響政府權(quán)威政策產(chǎn)出的。為了該情勢(shì)下產(chǎn)出的政策能夠得以順利推行，必須強(qiáng)化公眾的參與強(qiáng)度和效度。公共政策往往涉及到社會(huì)價(jià)值的分配。在分配過(guò)程中難免會(huì)出現(xiàn)受益者和受損者。為便于此類政策的順利推行，政府要廣泛動(dòng)員公眾參與:一方面，積極動(dòng)員受益主體參與政策過(guò)程，顯示群體力量，弱化利益受損者抵制該政策的動(dòng)機(jī);另一方面，又要做好利益受損者的安撫教育工作，使其能夠顧全社會(huì)整體利益大局，進(jìn)而增進(jìn)社會(huì)總體福利。由于政治民主進(jìn)程的局限、政府主體意識(shí)的影響，我國(guó)地方政府對(duì)公眾政策參與的重視程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。很多政策的出臺(tái)遵循的是“內(nèi)生型”機(jī)制，這給權(quán)利意識(shí)日趨增強(qiáng)的公眾帶來(lái)了“被侵犯”感，在這種“被侵犯”感無(wú)法釋懷的情況下，抵制此類政策則是其最好的宣泄途徑。因此，在多中心治理理念逐步確立的今天，政府的各種政策產(chǎn)出機(jī)制都應(yīng)該充分發(fā)動(dòng)公眾的參與，不宜“公開”的涉密領(lǐng)域，如國(guó)防政策等除外。

本文作者：劉東杰工作單位：中共淮安市委黨校