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一、地方稅收征管審計的發(fā)展

地方稅收征管審計，是地方同級審計部門對地方稅收部門進行的稅收情況方面的審計監(jiān)督，對其稅收征管的真實性、合法性以及規(guī)范性進行的相關(guān)審計行為。對于地方稅收部門審計的法律依據(jù)是《審計法》和《稅收征管法》，在稅收征管審計過程中，具有明確的法律規(guī)定與指導(dǎo)意義。隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，審計部門需要審計的范圍不斷擴展，審計監(jiān)督體系也得以不斷完善。由原先審計部門的粗略設(shè)置不同，到如今的審計部門設(shè)置涵蓋企業(yè)、財政、行政事業(yè)單位、基礎(chǔ)建設(shè)投資、金融以及社會保障資金等相關(guān)領(lǐng)域，審計機關(guān)的設(shè)置趨于完善。2014年，設(shè)立稅收征管審計司來具體負責(zé)稅收征管審計職責(zé)，替代原先的財政審計司。此項變動，將成為我國稅收征管審計的一個分水嶺，是我國未來長期的一種部門設(shè)置與安排。地方稅收征管審計是隨著我國經(jīng)濟改革的發(fā)展不斷進行演化的，具體而言經(jīng)歷了三個階段的演變。第一階段（1949-20世紀(jì)80年代初），稅務(wù)專管員專職管理模式，此階段處于粗放發(fā)展階段，沒有設(shè)置明確的審計機關(guān)，專業(yè)性與職能性欠缺；第二階段（20世紀(jì)80年代中期-90年代初）權(quán)限分工萌芽階段，征、管、查開始分別設(shè)置相關(guān)部門，審計機關(guān)也建立起來，憑借手工記錄進行傳統(tǒng)的稅收征管審計工作；第三階段（90年代中期-至今），新稅制予以頒布實施，新稅收征管模式為“納稅申報和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計算機網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收、重點稽查”。金審工程隨著金稅工程的發(fā)展不斷進步，地方稅收征管審計對于審計人員的要求也在不斷提升，稅收征管審計范圍從稅收會計報表審計、納稅人繳納稅款情況審計到稅收報表、稅源管理稅收政策執(zhí)行、稅收征管制度執(zhí)行等，涉及范圍不斷拓展，對于地方稅收征管的審計監(jiān)督越發(fā)完善，從人工記錄到計算機處理，對審計數(shù)據(jù)的處理、整合與分析能力大大提升，節(jié)省了人力物力，提升了工作效率。如今，稅收征管審計范圍進一步拓展轉(zhuǎn)向了政策性評估審計，不僅僅涵蓋涉及民生的熱點稅務(wù)問題，還包含評價宏觀政策的執(zhí)行情況。在稅收征管審計資料的獲取方面，也實施了多部門聯(lián)合的獲取方式。對于審計數(shù)據(jù)從對各部門予以獲取與相互驗證，充分利用國稅、地稅數(shù)據(jù)，工商注冊登記信息，房屋管理部門數(shù)據(jù)以及車輛管理部門數(shù)據(jù)等，建立大數(shù)據(jù)庫，形成信息的搜集與相互驗證。地方稅收征管審計對于完善地方稅收部門的工作機制，規(guī)范工作人員的行為規(guī)范，提升部門的工作效率具有重要意義。規(guī)范的地方稅收征管，有利于創(chuàng)造公平公正的市場競爭環(huán)境，有利于稅務(wù)信息的及時獲取與分析，對于促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展功不可沒。

二、地方稅收征管審計存在的問題

我國實行的是分稅制，分為國稅局與地稅局，根據(jù)審計法限制，審計機關(guān)只對同級稅收機關(guān)具有審計權(quán)限，由于國稅局稅收管理權(quán)限隸屬于中央，地方審計機關(guān)無權(quán)對國稅局進行審計。中央審計機關(guān)由于事務(wù)繁多，對于下級國稅局管理不到位，容易造成基層國稅局管理缺位。審計部門準(zhǔn)入門檻相對較低，審計人員往往來自部門專業(yè)、其他部門調(diào)入等現(xiàn)象，存在許多非專業(yè)領(lǐng)域人員，更有甚者，領(lǐng)導(dǎo)崗位委任于不懂專業(yè)的人士，形成外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行現(xiàn)象。對于本來就比較細致的審計工作而言，諸多非專業(yè)人員的存在使得審計工作增加了難度，浪費了國家人力物力。再加上審計人員對于國家政策、部門設(shè)置以及職能范圍、稅收流程、工作細節(jié)的不了解，不學(xué)習(xí)，導(dǎo)致審計人員參差不齊，嚴重影響了地方稅收征管審計的工作效率。相對于金稅工程兩期投入86億元人民幣而言，2002-2016年，金審工程兩期才投入4億余元，而且僅僅布局到了市級部門，市級以下由各省自行建設(shè)，而市級以下部門的建設(shè)，由于受到資金、政策、人員配備等方面的限制，各項投入嚴重滯后，根本跟不上金稅工程的改革步伐。隨著計算機技術(shù)的應(yīng)用，許多人還未完全轉(zhuǎn)變思想，對于審計軟件的應(yīng)用熟悉程度不夠，審計人員計算機水平亟需提升。在審計法律法規(guī)方面，我國陸續(xù)出臺了《關(guān)于審計工作的暫行規(guī)定》（1985）、《中華人民共和國審計條例》（1988）、《中華人民共和國審計實施細則》（1989），《中華人民共和國審計法》（1995）、《中華人民共和國國家審計基本準(zhǔn)則》（1996）、《中華人民共和國審計法實施條例》（1997）以及《審計法（修訂）》（2006）等，全國與地方相關(guān)審計法律法規(guī)近200多個。令人遺憾的是，沒有一部涉及稅收征管審計的法律法規(guī)。在地方稅收征管審計中，審計人員往往依托的是憲法91條、109條和《審計法》第4條的規(guī)定。由此形成的影響，是在地方稅收征管審計監(jiān)督過程中，發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為的處理、處罰條文則比較模糊。致使有些審計工作無法可依，審計處理難度加大，有些重要審計事項被擱淺，最后沒有下文。對于審計出問題的部門進行處罰也只能依靠《稅收征管法》與《企業(yè)所得稅法》等帶有立法滯后性的法律，不利于保持審計的權(quán)威性。雖然我國《審計法》賦予了審計機關(guān)強制公開審計結(jié)果的權(quán)限，但是對于地方稅收征管報告的公開，以及問責(zé)問題沒有規(guī)定強制權(quán)限。這就造成了在地方稅收征管審計中，對于審計報告的公開會遇到來自被審計部門、審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、地方政府以及其他方面壓力，致使審計出的問題不能予以公開，也就不能進一步予以追責(zé)，許多審計問題成為內(nèi)部秘密，掩蓋了固有的矛盾，使得審計過程流于形式。長此以往，待問題爆發(fā)出來，嚴重影響審計機關(guān)形象與威信，從而降低了政府的公信力。沒有對審計結(jié)果公告的硬性規(guī)定，就沒有對審計結(jié)果披露后的問責(zé)界定，地方稅收征管審計工作就難在如何突破這些阻礙了。在不違背現(xiàn)有《審計法》的前提下，可以探索讓地方審計機關(guān)參與審計監(jiān)督地方國稅局的辦法。比如考慮由中央審計機關(guān)或省級審計機關(guān)發(fā)出授權(quán)書，允許基層審計局配合進行審計，賦予地方審計局參與監(jiān)督地方國稅局的有限權(quán)限，以彌補中央審計機關(guān)監(jiān)督的不足，形成對地方稅收征管審計的全覆蓋。根據(jù)審計的特點，在招錄工作人員過程中，加試專業(yè)知識測試，加強對專業(yè)人員的引進與培訓(xùn)，及時清理不合格的工作人員，完善審計人員的知識層面，在地方審計機關(guān)建立涉及審計、會計、金融、財務(wù)、計算機、法律工程，以及企業(yè)管理等涉及各門類的綜合化審計團隊。同時，建立審計團隊考核機制，對于工作人員進行定期考核，不斷督促審計人員提升自我水平，以應(yīng)對不斷提升的地方稅收征管審計要求。

三、完善地方稅收征管審計的建議

隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，審計機關(guān)要樹立信息化觀念，建立以省、直轄市層面的數(shù)據(jù)分析處理中心?；鶎訉徲嬋藛T將稅收征管各種表格傳入該系統(tǒng)，該中心對稅收征管數(shù)據(jù)進行整合，建立中間表進行SQL語言分析，系統(tǒng)自動出具分析疑點報告，基層審計人員進行問題的核實和再分析?；鶎訉徲嬋藛T將核實的數(shù)據(jù)傳送到數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)，由系統(tǒng)識別、銷賬。對于日益繁雜的審計問題建立數(shù)據(jù)庫，進行數(shù)據(jù)的搜集、整理、轉(zhuǎn)換、分析、整合等，以提升工作效率，突出審計的重點。該數(shù)據(jù)處理中心每年出臺新的計算機稅收征管審計操作規(guī)范，該規(guī)范包含數(shù)據(jù)的導(dǎo)入、處理、整合、分析各個模塊的操作指南，并且建立SQL語言分析庫，同省、直轄市的審計組人員可以共享該語句。這種操作規(guī)范無疑將提升對審計人員的計算機操作水平，保證審計的時效性。針對地方稅收征管審計制定專門的法律法規(guī)或手冊，規(guī)范地方審計機關(guān)業(yè)務(wù)操作規(guī)程，內(nèi)容應(yīng)包含規(guī)范地方稅收征管審計法律、內(nèi)控控制體系、審計底稿、審計流程、審計取證、問題處罰定性等要求，通過法規(guī)的規(guī)范和流程的要求，保障審計項目的質(zhì)量和審計工作效率的最大化?？梢钥紤]在省、直轄市層面成立一個稅收征管審計法律匯編組，將法律分為定性、處理、處罰不同章節(jié)，將此作為稅收征管審計人員的工作規(guī)程與法律依據(jù)，在制定好的法律文本基礎(chǔ)上，根據(jù)遇到的爭議問題，進行定期的稅收征管法律修訂。并且進行不同地區(qū)間的定期交流與經(jīng)驗借鑒，在實踐與交流中不斷完善基層審計相關(guān)法律法規(guī)文本。進行地方稅收征管審計報告強制公開系統(tǒng)建設(shè)，在審計完畢后進行必要的公開以及處罰，并將審計結(jié)果上傳到系統(tǒng)平臺，就如同交通違規(guī)罰款一樣的平臺，允許進行查詢與網(wǎng)絡(luò)處理罰款，保障審計工作的公開、公正以及權(quán)威性，提升審計的工作效率和效果，杜絕屢查屢犯現(xiàn)象。根據(jù)稅收征管審計中內(nèi)容制定保密級別。稅收收入的完成情況、結(jié)構(gòu)分析等密級為保密；稅務(wù)管理審計、申報征收審計、稅收征管情況審計、稅務(wù)稽查審計等審計的問題及建議，在審計公告系統(tǒng)內(nèi)必須公開，以省、直轄市為層面建立全省、直轄市審計公告平臺。這樣可以用于各地區(qū)間進行學(xué)習(xí)與交流，增加審計的公信力，盡量減少來自外界的干擾，維護審計的獨立性與公允性。

總之，地方稅收征管審計在國務(wù)院、各級黨委及政府部門的支持下，政府審計取得的成績不容置疑，對于審計出來的諸如違法違規(guī)行為、管理不善情況、浪費損失現(xiàn)象等，進行嚴肅披露與處罰。需要注意的是，在地方稅收征管審計實踐中，地方稅收征管審計作為財政審計的重要組成部分，其自身的發(fā)展還受到很多的阻力及爭論，其發(fā)展完善進程需要各方共同努力。

作者:李海絨 單位:西安航空學(xué)院