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當(dāng)前國內(nèi)外經(jīng)濟形勢仍十分嚴峻。從國際情況看，美國次貸危機引發(fā)的全球金融危機愈演愈烈，迅速蔓延到實體經(jīng)濟，并引發(fā)世界性經(jīng)濟衰退，經(jīng)濟大幅度下滑，國際貿(mào)易環(huán)境繼續(xù)惡化，貿(mào)易保護主義有所抬頭?？偟膩砜?，這場百年一遇的全球性金融和經(jīng)濟危機至今尚未探底，并在進一步加深。從國內(nèi)情況看，2008年以來我國經(jīng)濟呈逐季下滑趨勢，近期雖在逐步走向復(fù)蘇，但經(jīng)濟增長基礎(chǔ)尚未穩(wěn)固恢復(fù)；進出口在2009年一季度更是大幅度下滑，盡管3月份后降幅在逐月收窄，但出口恢復(fù)仍很緩慢，整體上內(nèi)外需都處于嚴重不足的局面，形勢不容樂觀。面對國內(nèi)外嚴峻的經(jīng)濟形勢，應(yīng)正確處理擴大內(nèi)需與穩(wěn)定外需的關(guān)系，既要把擴大內(nèi)需作為保增長的根本途徑，積極擴大投資和消費需求，又要積極促進出口，實現(xiàn)內(nèi)需為主和積極利用外需的共同拉動作用。從穩(wěn)定外需來看，理順出口退稅政策則具有重要意義。

一、出口退稅原則上應(yīng)實行零稅率

我國增值稅條例規(guī)定：“納稅人出口貨物，稅率為零，國務(wù)院另有規(guī)定的除外?！边@就是說，出口貨物原則上應(yīng)實行零稅率，即“征多少，退多少，徹底退稅”，只是在特殊情況下可將出口退稅率作為調(diào)控出口的手段。然而我國的實際情況則是“特例”成了常態(tài)，零稅率則是例外，政府根據(jù)經(jīng)濟形勢的變化和政策的需要，頻繁地調(diào)整出口退稅率。從2007年年底到2008年上半年，伴隨經(jīng)濟過熱和出口摩擦增大，數(shù)次降低甚或取消某些出口貨物的退稅率。然后，從2008年8月1日起到目前，伴隨著世界金融危機和我國經(jīng)濟的不斷下滑及出口大幅度下降，又連續(xù)7次調(diào)高出口退稅率，使得出口退稅成為重要的擴張性財政政策工具。這種把出口退稅率當(dāng)作調(diào)控手段頻繁使用的操作手法，既不符合消費地課稅原則和商品稅國際稅收協(xié)調(diào)的要求，又違背國際慣例，顯然是不恰當(dāng)?shù)摹?/p>

(一)出口退稅實行零稅率體現(xiàn)了消費地課稅原則和商品稅國際稅收協(xié)調(diào)的要求

從稅收管轄權(quán)來說，一國的商品課稅制度可以采用生產(chǎn)地原則或消費地原則中的一種，也可以同時采用這兩種課稅原則。但從國際貿(mào)易的角度看，如果不對各國的商品課稅原則加以協(xié)調(diào)，就會出現(xiàn)對同一國際貿(mào)易商品的重復(fù)征稅問題。由于各國的國內(nèi)商品課稅制度一般都實行多種稅率，國與國之間的稅率結(jié)構(gòu)也不相同，因此，在世界范圍內(nèi)推行消費地課稅原則是比較有利的。各國統(tǒng)一采用消費地課稅原則，實行進口征稅，出口退稅，避免重復(fù)征稅，比較有利于資源的合理流動，有利于各國充分發(fā)揮其比較優(yōu)勢，有利于公平競爭，減少稅收對國際貿(mào)易的干擾和扭曲。因此，出口退稅政策應(yīng)當(dāng)相對穩(wěn)定，不宜頻繁調(diào)整；而對于國家需要實現(xiàn)的鼓勵、限制等宏觀調(diào)控意圖，應(yīng)主要通過運用關(guān)稅、匯率等其他工具進行操作。

(二)出口退稅實行零稅率符合世界貿(mào)易組織的規(guī)定

世界貿(mào)易組織《補貼與反補貼協(xié)定》附件2規(guī)定：“間接稅退還方案可允許免除、減免或遞延對生產(chǎn)出口產(chǎn)品過程中消耗的投入物(扣除正常損耗)征收的前階段累積間接稅。”通常來說，出口退稅制度原則上規(guī)定征多少退多少、不征不退，這符合世界貿(mào)易組織的自由貿(mào)易規(guī)則。若多征少退，則會削弱出口產(chǎn)品的國際市場競爭力；若少征多退，則會違背WTO反補貼條款，容易引發(fā)貿(mào)易糾紛。我國頻繁調(diào)整出口退稅率很容易引起人們的質(zhì)疑。

(三)出口退稅受益面廣

由于增值稅屬于間接稅，對于出口產(chǎn)品來說，從原材料采購到產(chǎn)品最終被消費，可能要經(jīng)過很多個環(huán)節(jié)，每一個環(huán)節(jié)都有可能產(chǎn)生增值，并且這些增值過程一般分散在各個地區(qū)，但出口時卻可能位于與增值產(chǎn)生地區(qū)完全不同的其他地區(qū)。具體到出口退稅來說，若由出口地再追溯到前期各個環(huán)節(jié)來分別承擔(dān)出口退稅，則顯得不盡合理，操作性不強。因此，從總體上看，出口退稅的受益范圍是全國，因而具有公共產(chǎn)品的特征，考慮到進口環(huán)節(jié)增值稅、消費稅全額計人中央收入，出口環(huán)節(jié)的出口退稅理應(yīng)全部由中央財政負擔(dān)。

二、出口退稅應(yīng)全部由中央財政負擔(dān)

有些學(xué)者認為，一個好的出口退稅機制應(yīng)該是足額的、及時的、穩(wěn)定的、由誰收就由誰退，若能夠做到上述四個方面，則是一個比較完美的出口退稅機制。我國現(xiàn)行出口退稅財政負擔(dān)機制2003年以前由中央財政全額負擔(dān)，從2004年1月1日開始，以2003年出口退稅實退指標(biāo)為基數(shù)，對超基數(shù)部分的應(yīng)退稅額由中央和地方財政按照75:25的比例共同負擔(dān)，2005年負擔(dān)比例改為92.5:7.5。從實施情況來看，實行中央與地方財政共同負擔(dān)機制存在諸多問題，解決這一問題的根本出路是：出口退稅應(yīng)全部由中央財政負擔(dān)。

(一)現(xiàn)行出口退稅財政負擔(dān)機制存在的問題

1、征稅地與退稅地不一致的矛盾猶存。從2008年我國外貿(mào)進出口地區(qū)分布來看，東西部差距較大，分布不均衡。據(jù)海關(guān)統(tǒng)計，廣東、江蘇、上海和北京進出口合計約占當(dāng)年全國進出口總值的65.2％；相比之下，寧夏、新疆、青海、甘肅等西部省區(qū)所占份額較低。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，外貿(mào)出口主要集中在東部沿海省市，而中西部地區(qū)出口規(guī)模較小；從出口退稅歸屬地來看，由于出口退稅地方財政負擔(dān)部分最終應(yīng)由完成出口并辦理出口退稅申報的地區(qū)支付，因此，東部沿海省市負擔(dān)了每年出口退稅總額中地方財政應(yīng)承擔(dān)的絕大部分。在異地采購出口模式下，因出口產(chǎn)品的生產(chǎn)環(huán)節(jié)與出口退稅所在地不一致，其在生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)繳納的增值稅使征稅所在地政府得到了出口產(chǎn)品已納增值稅25％的收入及在生產(chǎn)環(huán)節(jié)已納消費稅100％的收入，卻不必承擔(dān)出口退稅支出的部分，由此導(dǎo)致增值稅納稅地和退稅地之間的權(quán)利與義務(wù)不對等，不利于區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。地方財政負擔(dān)出口退稅分擔(dān)比例由25％調(diào)低到7.5％之后，這一矛盾有所緩和，但問題仍然存在。

2、地區(qū)間出口退稅負擔(dān)不均衡。與上一問題相聯(lián)系，在現(xiàn)行財政分擔(dān)機制下必然產(chǎn)生地區(qū)間出口退稅負擔(dān)不均衡的問題。有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2008年全國共辦理出口退稅5865.90億元，需要地方財政負擔(dān)305.77元。從我國分地區(qū)出口退稅負擔(dān)情況來看，各省市負擔(dān)情況極不均衡(見表1)。其中，廣東、江蘇、浙江、上海、山東、北京等6省市共辦理出口退稅4554.26億元，約占當(dāng)年辦理出口退稅總金額的77.64％，省及以下地方財政負擔(dān)248.29億元；相比之下，寧夏、新疆、青海、甘肅、貴州等西部5省區(qū)僅辦2、地區(qū)間出口退稅負擔(dān)不均衡。與上一問題相聯(lián)系，在現(xiàn)行財政分擔(dān)機制下必然產(chǎn)生地區(qū)間出口退稅負擔(dān)不均衡的問題。有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2008年全國共辦理出口退稅5865.90億元，需要地方財政負擔(dān)305.77元。從我國分地區(qū)出口退稅負擔(dān)情況來看，各省市負擔(dān)情況極不均衡(見表1)。其中，廣東、江蘇、浙江、上海、山東、北京等6省市共辦理出口退稅4554.26億元，約占當(dāng)年辦理出口退稅總金額的77.64％，省及以下地方財政負擔(dān)248.29億元；相比之下，寧夏、新疆、青海、甘肅、貴州等西部5省區(qū)僅辦理出口退稅37.81億元，省及以下地方財政負擔(dān)1.43億元。因此，對于2008年地方政府要分擔(dān)的305.77億元左右的超基數(shù)退稅額來說，出口退稅負擔(dān)在地區(qū)間分布極不均衡，東部外向型經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)承擔(dān)較多，中、西部較少，具體到市、縣(區(qū))一級，基本情況類似。

3、中央與地方博弈不止。從2005年1月1日開始，國務(wù)院在堅持中央與地方共同負擔(dān)出口退稅的前提下，保持原批準(zhǔn)核定的各地出口退稅基數(shù)不變，降低地方負擔(dān)比例，從應(yīng)負擔(dān)超基數(shù)部分的25％降至7.5％。在這一決定中，單從負擔(dān)比例上看，地方財政承擔(dān)部分大幅下降，對于緩解地方政府的財政壓力很有好處，但由于2003年核定的出口退稅基數(shù)不變，而出口退稅額逐年快速增長，地方財政出口退稅負擔(dān)額也水漲船高，并且由于地區(qū)之間的差別較大，導(dǎo)致中央與地方的博弈不止。在負擔(dān)比率下調(diào)后，有些地方仍感到不滿意，且“各唱各的調(diào)”：出口大省和出口口岸地對地方分擔(dān)出口退稅最不滿意，要求中央完全負擔(dān)(如浙江、江蘇明確表示，如果出口退稅由中央完全負擔(dān)，寧愿放棄增值稅25％的地方分成收入)；出口規(guī)模較小的地方，由于分擔(dān)出口退稅壓力相對較輕，且多為出口商品的采購地，享受到了出口地的“隱性轉(zhuǎn)移支付”，對地方分擔(dān)出口退稅的意見相對較小，但屬于“吃飯財政”的地方例外；地方財力相對充裕、出口占比較低的地方，表現(xiàn)則相對平和；但對于那些貧窮地方的地方政府來說，即便是7.5％這樣低的負擔(dān)比例他們也很難承受。自2008年全球金融危機爆發(fā)以來，全國財政收入形勢很不樂觀。對于地方政府來說，當(dāng)前擴內(nèi)需、促增長、保民生等需要地方財政投入較大，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長模式需要地方財政資金配套，并且地方將會承擔(dān)更多的諸如教育、醫(yī)療、治安等社會保障職能，當(dāng)前很多地方政府已經(jīng)相繼提高了對于教育、醫(yī)療的財政投入水平。在當(dāng)前這種財政收入不增反降的不利形勢下，地方政府財政支出捉襟見肘，因此，有的地方又在出口退稅資金方面打起了算盤，不鼓勵企業(yè)收購?fù)獾刎浽闯隹?，對地方財政承?dān)出口退稅部分要求外貿(mào)企業(yè)在年底交回財政，搞起了上有政策、下有對策。

(二)中央財政負擔(dān)全部出口退稅的可行性分析

1、中央財政負擔(dān)全部出口退稅是一項國際慣例。按照國際經(jīng)驗，實行增值稅的國家，除中國、德國等少數(shù)國家外，出口退稅全額由中央財政負擔(dān)。在我國，雖然增值稅是中央地方共享稅，中央與地方在增值稅稅收收入中按照75:25的比例分成，但從2005年1月1日開始，出口退稅改由中央統(tǒng)一退庫，地方財政負擔(dān)部分先由中央財政全額墊付，再在年度終了由中央財政與地方財政進行清算。退庫方式的改變，標(biāo)志著我國出口退稅負擔(dān)機制已向國際慣例邁出了重要一步。

2、中央財政事實上已幾乎承擔(dān)了全部出口退稅。2003年以來，為了扭轉(zhuǎn)外貿(mào)出口大幅增長而欠退稅規(guī)模持續(xù)攀升的不利狀況，國務(wù)院決定對出口退稅負擔(dān)機制進行改革，從2004年起，以2003年出口退稅實退數(shù)額為基數(shù)，對超基數(shù)部分的應(yīng)退稅額，由中央和地方財政按照75:25(后改為92.5:7.5)的比例承擔(dān)。但從統(tǒng)計數(shù)據(jù)上來看，長期以來，中央財政幾乎承擔(dān)了全部出口退稅(見表2)。2005年以來，地方財政中用于出口退稅支出的部分僅占全部出口退稅支出的5％左右，而這部分退稅額的絕大部分又是由東部地區(qū)承擔(dān)的。在這種負擔(dān)機制下，一方面中央財政事實上幾乎承擔(dān)了全部出口退稅，但另一方面，由于地區(qū)間出口退稅負擔(dān)的不均衡，并且由于2003年核定基數(shù)不變、出口退稅額逐年增大，使得地方財政的負擔(dān)隨之加重，造成了地方與中央在出口退稅負擔(dān)方面博弈不止，矛盾重生。

3、進口環(huán)節(jié)兩稅收入完全可以抵付出口退稅支出。進口征稅、出口退稅是處理進出口貿(mào)易間接稅問題的國際慣例，因此，取得進口環(huán)節(jié)增值稅收入的主體應(yīng)相應(yīng)承擔(dān)出口環(huán)節(jié)的增值稅退還義務(wù)。但長期以來，我國進口環(huán)節(jié)征收的增值稅、消費稅全額納入中央財政收入，報關(guān)進口地政府未能從中分得收益；相反，對于出口貨物應(yīng)當(dāng)退付的增值稅，從2004年起退稅地政府卻要按既定比例承擔(dān)一部分，這種權(quán)利與義務(wù)之間的不對等，顯然是不合理的。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，1997年以來，進口環(huán)節(jié)征收的兩稅之和遠遠大于出口退稅總額，若將進口環(huán)節(jié)征收的兩稅收入用于保障出口退稅，則完全能夠滿足出口退稅及時辦理的需要，不致于出現(xiàn)出口欠退稅的現(xiàn)象(見表2)，也符合處理進出口貿(mào)易間接稅問題的國際慣例。

筆者認為，在當(dāng)前金融危機蔓延到實體經(jīng)濟、外貿(mào)出口大幅下滑、人民幣升值壓力不減、國民經(jīng)濟增長不確定性因素增多等多重不利因素的影響下，應(yīng)取消按比例分擔(dān)出口退稅的辦法，由中央財政負擔(dān)全部出口退稅。從上面的分析可以看出，中央財政負擔(dān)全部出口退稅是實行增值稅國家的一項國際慣例，有著較強的可行性。從我國實際情況來看，中央財政事實上幾乎負擔(dān)了全部出口退稅，并且在進口環(huán)節(jié)兩稅收入的強力支撐下，中央財政負擔(dān)出口退稅有著穩(wěn)定的資金來源。隨著出口退稅分擔(dān)機制由中央財政與地方財政按比例承擔(dān)向中央財政全部承擔(dān)的改變，征稅地與退稅地不一致的矛盾將不復(fù)存在，地區(qū)間出口退稅負擔(dān)不均衡的問題將會迎刃而解，可以很好地解決中央與地方在出口退稅方面的博弈問題，從而有利于市場主體根據(jù)供需法則做出自己的合理選擇，有利于當(dāng)前促進出口、穩(wěn)定經(jīng)濟形勢的發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。

三、改革出口退稅預(yù)算制度

出口退稅預(yù)算既是國家財政預(yù)算的重要組成部分，用以反映年度財政用于出口退稅的數(shù)額，又是出口退稅資金來源的保障，使得及時、足額辦理出口退稅成為可能。因此，如何確立并完善出口退稅預(yù)算及其形式，事關(guān)出口退稅制度的順利運行。

(一)出口退稅預(yù)算制度的國際比較

意大利、希臘、土耳其等國家在年度預(yù)算安排中，對“免抵”稅額不列入出口退稅預(yù)算，即免抵稅額不占用出口退稅指標(biāo)，但免稅額和退稅額有指標(biāo)控制，并列人年度財政預(yù)算支出欄目；在實際執(zhí)行中，若出口退稅預(yù)算不能滿足出口退稅的需要，可以申請追加，確保足額退稅。印度每年在財政預(yù)算中都要對出口退稅列出預(yù)算指標(biāo)，計人當(dāng)年財政預(yù)算的支出欄；但當(dāng)出口退稅指標(biāo)不能滿足出口退稅辦理需要時，按照該國法律規(guī)定，可以在年底修改預(yù)算，追加出口退稅指標(biāo)。

(二)我國出口退稅預(yù)算存在的問題

1、出口退稅指標(biāo)方面。長期以來，我國控制出口退稅規(guī)模在很大程度上依賴嚴格的退稅指標(biāo)管理，而指標(biāo)主要是依據(jù)每年的財政狀況而定，不是根據(jù)當(dāng)年出口的實際出口退稅需要確定的，以至于在2003年底累計形成了3000多億元的出口退稅欠賬。2005年徹底解決出口退稅欠賬后，在出口退稅領(lǐng)域仍延續(xù)了傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下的“指標(biāo)經(jīng)濟”，在核定指標(biāo)范圍內(nèi)逐級分配下達，而不是根據(jù)實際實現(xiàn)的出口退稅額據(jù)實退付，造成了指標(biāo)計劃與應(yīng)退稅額之間存在一定的差額。另外，免抵稅額調(diào)庫可以增加地方財政收入的制度設(shè)計，使得地方政府偏好于出口企業(yè)形成免抵稅額，會影響到稅務(wù)機關(guān)依法治稅工作的開展，并可能使其成為調(diào)節(jié)稅收收入進度的“蓄水池”。

2、出口退稅預(yù)算形式方面。在我國，出口退稅的資金來自于財政部根據(jù)年初商務(wù)部對出口額的預(yù)計而計算的預(yù)算指標(biāo)撥款，并列入預(yù)算。從出口退稅運行實質(zhì)來看，出口退稅管理是與稅收征收管理行為完全相反的行政管理行為，是國家財政性資金從國庫向出口企業(yè)的流動，理應(yīng)作為財政預(yù)算的支出項目。事實上，從每年的出口退稅預(yù)算執(zhí)行情況來看，均將其列入中央財政收入預(yù)算表中，作為稅收收入的減項處理；在日常辦理出口退稅時，國庫部門也是根據(jù)實際辦理退庫情況，編制“××級預(yù)算收入日報表”，以負數(shù)反映出口退稅金額。這種處理存在兩方面的問題，一方面是出口退稅作為預(yù)算收入的減項，虛減了當(dāng)年實際稅收收入總量，未能全面體現(xiàn)當(dāng)年實際征收入庫稅收收入的真實數(shù)額；另一方面容易讓人產(chǎn)生誤解，將其混同為類似稅收抵免等性質(zhì)的稅式支出，從而未能全面地反映當(dāng)年中央財政用于出口退稅預(yù)算支出的真實面貌。

因此，借鑒國際經(jīng)驗，應(yīng)取消出口退稅指標(biāo)的計劃管理，由稅務(wù)機關(guān)據(jù)實為出口企業(yè)辦理退稅，年終出口退稅預(yù)算不足時，予以申請追加；取消免抵調(diào)庫政策，對由于出口退稅管理辦法改變使得地方政府減少的收入，可以通過轉(zhuǎn)移支付方式解決。調(diào)整出口退稅預(yù)算辦法，改變以往將出口退稅支出列入中央財政收入預(yù)算表的做法，不再作為當(dāng)年稅收收入的減項，而將其列入中央財政支出預(yù)算表中，還原出口退稅財政負擔(dān)的真實面貌。