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[論文摘要]當前，“以票管稅”走入了“唯票定稅”的誤區(qū)，造成了核定征收個體工商業(yè)戶稅款的減少，使發(fā)票的功能發(fā)生了異化，也嚴重偏離了對個體稅收實行核定征收的軌道。因此，稅務機關應強化發(fā)票的憑證功能，嚴格按照法律、行政法規(guī)的有關規(guī)定，采取適當的方法，切實加強個體工商業(yè)戶的稅收征管工作。

[論文關鍵詞]稅務管理個體稅收管理發(fā)票管理以票管稅

近年來，不少地方的稅務機關非常重視個體稅收的“以票管稅”工作，認為這是加強稅收管理的一個好辦法?！耙云惫芏悺痹趯嵤┏跗诖_實收到了一定的效果，但是隨著“以票管稅”的進一步實施，出現(xiàn)了納稅人想盡一切辦法拒絕提供發(fā)票的現(xiàn)象，消費者索取發(fā)票難的問題日益突出。“以票管稅”的做法不僅違反了《中華人民共和國稅收征收管理法》(以下簡稱《征管法》)關于核定征收稅款的規(guī)定，而且影響了個體稅收的征管工作，給納稅人以可乘之機，致使個體稅收收入出現(xiàn)了一定程度的下降。僅以虞城縣地方稅務局所管理的飲食業(yè)、旅店業(yè)個體稅收為例，2007年入該局庫個體飲食業(yè)、旅店業(yè)稅收收入為97萬元，2008年下降到83萬元。通過調查筆者認為，造成這種現(xiàn)象的原因在于“以票管稅”走入了“唯票定稅”的誤區(qū)，使發(fā)票的功能發(fā)生了異化，也嚴重偏離了對個體稅收實行核定征收的軌道。

一、個體稅收“以票管稅”的現(xiàn)狀

多年來，為了規(guī)范稅收管理，促進稅收公平，稅務部門在加強個體稅收征管方面進行了有益探索，采取了多種方法，取得了一定的成效。為了使個體稅收征管實現(xiàn)查賬征收，多年來稅務部門一直在推行個體戶的建賬工作。但是，由于納稅人規(guī)模、從業(yè)人員素質、稅務機關征管手段等諸多方面的原因，大部分個體工商業(yè)戶沒有建立賬簿。對這類納稅人，稅務機關征收稅款時按照《征管法》及其實施細則的規(guī)定，實行核定征收的方式。當然，稅務機關所核定的計稅依據越接近納稅人實際的生產經營額(營業(yè)額)越合理。但是，由于按照《征管法》的要求核定稅款，其工作量很大，稅務部門對具體納稅人核定稅款時往往難以取得確鑿、直接的依據，核定的稅款也往往缺乏準確性。在這種情況下，有些基層稅務機關在稅收征管中發(fā)現(xiàn)，一些規(guī)模較大的賓館、酒店等公務消費較為集中、消費者索要發(fā)票比重較大的服務行業(yè)，其發(fā)票的使用量與營業(yè)額規(guī)模較為接近，便以發(fā)票載明的金額作為計稅依據，提出了“以票管稅”的辦法(后來又針對實踐中存在少數消費者不要發(fā)票的情況提出了核定不開票率等措施)。經過不斷總結、推廣，到目前，稅務部門已經在多種行業(yè)、多數納稅人中推行了“以票管稅”辦法。

實施“以票管稅”的初期，稅務部門把發(fā)票作為核定稅款的一個參考工具和輔助手段，起到了積極的作用，提高了稅款核定的準確性，促進了稅收的規(guī)范化管理和稅收收入的穩(wěn)定增長。但是，隨著該辦法的全面推行，一些稅務機關在核定稅款時采取了只靠發(fā)票管稅的極端做法，“以票管稅”已經步入了“唯票管稅”的誤區(qū)，嚴重背離了《征管法》關于核定稅款的要求。

二、“以票管稅”的弊端

嚴重背離了《征管法》關于核定稅款的具體要求。《中華人民共和國稅收征收管理法實施細則》第37條規(guī)定了如下幾種個體工商業(yè)戶應納稅額的核定方法：“參照當地同類行業(yè)或者類似行業(yè)中經營規(guī)模和收入水平相近的納稅人的收入額和利潤率核定；按照成本加合理的費用和利潤核定；按照耗用的原材料、燃料、動力等推算或者測算核定；按照其他合理的方法核定。采用前款所列一種方法不足以正確核定應納稅額時，可以同時采用兩種以上的方法核定。”當前，基層稅務機關征管力量薄弱，加之個體工商業(yè)戶的稅源零星分散，難以管理，更是增加了核定納稅人應納稅額的難度。因此，部分稅務機關為了減少核定稅款的難度和核定稅款的工作量，就對那些沒有建賬的個體工商業(yè)戶的應納稅額采取了“唯票管稅”的核定方法。這種核定稅款的做法嚴重背離了《征管法》關于核定稅款的具體要求，在一定程度上造成了稅款的流失，也給納稅人偷稅以可乘之機。

發(fā)票用票戶數急劇減少。部分稅務機關對那些沒有建賬的個體工商業(yè)戶的應納稅額采取了“唯票管稅”的核定方法，直接造成了發(fā)票用票戶數的急劇減少。依據商丘市地方稅務局的資料統(tǒng)計，2004年全面推行“以票管稅”前，全市使用地稅發(fā)票的納稅人有4500戶，而2007年8月只有2987戶，減少了30％以上。2006年商丘市地方稅務局在全市范圍內開展了漏征漏管戶的清查和稅源普查工作，共清理出漏征漏管個體工商業(yè)戶4365戶，這些戶數基本上是沒有使用發(fā)票的業(yè)戶。

消費者索要發(fā)票難。實行“以票管稅”之前，納稅人很少有拒開發(fā)票的行為，所以發(fā)票的使用量對于核實納稅人的實際生產經營額的確具有很高的參考價值。但是在稅務部門以發(fā)票為主要的征稅參考的情況下，納稅人盡量少開發(fā)票、不開發(fā)票甚至使用假發(fā)票，也就成了他們少繳稅款的直接選擇。納稅人常常以各種借口拒絕向消費者開具發(fā)票，或者以打折、贈物等為誘餌不給消費者開具發(fā)票。這也導致稅務機關利用納稅人的發(fā)票使用量來核實納稅人的實際生產經營額的做法失去了它應有的參考價值。

假發(fā)票增多。實施“以票管稅”，稅務機關按納稅人實際繳納的稅額供應發(fā)票，發(fā)票金額的稅負達到了6％～10％。以面額100元的定額發(fā)票為例，納稅人到稅務部門申購一本發(fā)票要繳納600元一1000元的稅，而假發(fā)票一般每本不足100元就可買到，使用假發(fā)票可以節(jié)省一筆不小的開支。與巨大的收益相比，使用假發(fā)票的風險成本卻不高。一方面，普通發(fā)票對印刷的技術設備水平要求較低，制假分子能夠很輕易地印制出足以亂真的假發(fā)票，使消費者和稅務機關無法直觀地鑒別出真假；另一方面，根據《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》規(guī)定，販賣假發(fā)票者，要被處以1萬元以上5萬元以下的罰款；使用假發(fā)票者，僅被處以1萬元以下的罰款。使用假發(fā)票的風險成本較低造成了假發(fā)票的泛濫。這嚴重擾亂稅收征管秩序，造成了稅款流失。

發(fā)票違章舉報查處難。隨著納稅人拒開發(fā)票、使用假發(fā)票等違章行為的增多，稅務機關對發(fā)票違章的查處卻顯得力不從心。在一些基層單位看來，查處發(fā)票違法違章既費時又費力，處罰難，實際執(zhí)行更難，也不會增加多少稅收。在這種錯誤認識主導下，這些基層單位對舉報的案件和其他違法違章行為查處不力，使群眾舉報的積極性嚴重受挫，造成拒開發(fā)票、使用假發(fā)票等違章行為有愈演愈烈之勢。

三、走出“以票管稅”的誤區(qū)，回歸發(fā)票憑證功能。切實加強個體工商業(yè)戶的稅收征收管理工作

切實加強個體工商業(yè)戶的稅收征收管理工作，就必須走出“唯票管稅”的誤區(qū)。而走出該誤區(qū)的關鍵在于回歸發(fā)票的憑證功能，嚴格按照《征管法》及其實施細則的有關規(guī)定，對非建賬個體工商業(yè)戶進行核定征收。強化對非建賬個體工商業(yè)戶的核定征收工作應該從以下幾個方面人手。

回歸發(fā)票憑證功能，根據納稅人實際生產經營需要足量供應發(fā)票。《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》明確規(guī)定，發(fā)票是在購銷商品、提供或接受服務以及從事其他經營活動中開具、收取的收付款憑證?？梢?，發(fā)票作為我國經濟交往中基本的商事憑證，是記錄經營活動的一種書面證明，其主要的功能是在經濟活動中發(fā)揮憑證作用。既然是商事憑證，就有使用的普遍性。如果作為“以票管稅”的依據，則只能管住一部分應稅收入。因為許多應稅收入和支出都用不著發(fā)票。人們離開發(fā)票，購銷行為照樣能夠實現(xiàn)。納稅人少繳稅，可采取不開發(fā)票、開具假發(fā)票等方法來達到目的。“以票管稅”理想化地試圖用發(fā)票鏈原理去安排社會的經濟生活和人們的行為，人為設計發(fā)票“天網”意境。這種主觀推理實際上難以達到管稅的目標。大量不開發(fā)票、真票假開、開具假發(fā)票等行為的發(fā)生不僅嚴重擾亂了稅收征管秩序，使發(fā)票失去了作為核定個體工商業(yè)戶應納稅款的主要參考依據的意義，也嚴重擾亂了國家的經濟秩序。因此，稅務機關要正確理解發(fā)票在經濟活動中的憑證作用，走出“唯票管稅”的誤區(qū)，切實加強個體工商業(yè)的稅收征收管理工作。

加強發(fā)票管理，嚴厲打擊各種發(fā)票違法犯罪活動。針對發(fā)票管理工作中存在的問題，稅務機關應堅持日常發(fā)票管理與發(fā)票檢查相結合，管理與檢查并重。要通過發(fā)票檢查來整頓和規(guī)范經濟秩序，進一步堵塞發(fā)票管理的漏洞。對在檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，要嚴格按照《征管法》和發(fā)票管理辦法的規(guī)定進行處罰，嚴厲打擊利用發(fā)票偷稅的違法犯罪行為，以維護稅法的尊嚴。稅務機關應與財政、審計、監(jiān)察等有關部門加強聯(lián)系，嚴格控制違規(guī)票據的入賬；要與司法機關搞好協(xié)作，加大執(zhí)法力度，嚴厲打擊發(fā)票違法犯罪行為，凈化用票環(huán)境，以整頓和規(guī)范稅收征管秩序。

嚴格按照《征管法》及其實施細則的要求，進一步加強對個體工商業(yè)戶的稅款核定征收工作。應按照《征管法》的規(guī)定對未建賬業(yè)戶使用適當的方法核定稅款，而不是僅憑用票量確定征稅數額。發(fā)票使用量可以作為核定稅款的直觀參考，但不應該成為核定稅款的唯一依據，特別是納稅人不開發(fā)票、少開發(fā)票、開具假發(fā)票等現(xiàn)象的出現(xiàn)，使發(fā)票使用量已經失去了其作為核定納稅人稅款的直接參考意義。《征管法》對核定稅款的方法做了明確詳細的規(guī)定，長期以來，稅務部門在核定納稅人稅款方法方面做了大量的工作，開展了有益的探索，也積累了大量關于核定稅款的好的做法。例如，深入納稅戶的具體生產經營場所蹲點守候，按照納稅人的成本、費用和國家規(guī)定的利潤率核定稅款，與納稅人座談以了解納稅人的生產經營狀況，開展典型調查、行業(yè)民主評議等。稅務機關和稅務人員要增強責任意識，不怕麻煩、不怕辛苦，開展大量的調查研究工作，在核定稅款時嚴格按照《征管法》的要求，采取適當的方法足額核定納稅人的應納稅款，堵塞跑、冒、滴、漏，做到應收盡收。如果能做到足額核定稅款，應收盡收，納稅人的發(fā)票也就應該能夠滿足其需要。也只有這樣，才能夠有效杜絕納稅人不開發(fā)票、少開發(fā)票、開具假發(fā)票等現(xiàn)象的發(fā)生，才能夠使發(fā)票回歸它作為記載納稅人經營活動的憑證功能。

采用現(xiàn)代化的稅源監(jiān)控手段，加快推廣使用稅控收款機。稅控收款機是記載納稅人生產經營活動的有效載體，更是稅源管理的重要手段。全面推廣應用稅控收款機以后，消費者在餐飲、商場等消費場所付款后，無論是否索取發(fā)票，稅控收款機都會自動打印出發(fā)票，便于稅務部門進行有效監(jiān)控，堵塞稅收征管漏洞。同時，可以通過配套開展有獎發(fā)票活動，維護國家稅收利益和消費者合法權益，促進平等競爭。

加強納稅服務，在服務中了解和掌握納稅人的實際生產經營狀況。各級稅務機關要增強服務意識，創(chuàng)新服務手段，要真正了解納稅人需要什么，切實為納稅人提供個性化的服務。各級稅務機關要淡化權力意識，樹立“納稅服務是稅務機關義務”的觀念，要充分認識搞好納稅服務是提高征管水平的重要手段，始終把尊重、理解、關心納稅人的理念貫穿在稅收征管工作的全過程，積極、主動、及時地為納稅人提供優(yōu)質、高效和便捷的服務。要增強責任意識，經常深入到納稅人中間，多與納稅人溝通，及時了解和掌握他們的實際經營情況，掌握稅收征管的第一手材料，為核定納稅人的實際經營額提供法律依據，也為后續(xù)的征收提供堅實的基礎。

做好稅法宣傳工作，提高納稅人的稅法遵從度。多年來，稅務機關致力于建立、健全依法治稅長效機制，加強稅法宣傳，依法治稅的理念逐漸深入人心，納稅人的稅法遵從度和依法維權的意識也不斷提高。但實踐證明，稅法宣傳工作一刻也不能放松。首先要更新宣傳觀念，改變重強化性宣傳、輕持久性宣傳的思想，把稅法宣傳作為稅收執(zhí)法的有機組成部分，貫穿于稅收征管工作的全過程。其次要注重宣傳內容的針對性和實用性。目前對納稅人的稅法宣傳往往是從完成工作任務出發(fā)，造成稅法宣傳內容單一，不能滿足不同行業(yè)、不同納稅人的需求。因此，在宣傳內容上，要緊緊圍繞納稅人權益保障和依法履行納稅義務展開，以增強稅法宣傳的實效性。