導(dǎo)語：地方財政下農(nóng)村發(fā)展論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內(nèi)容摘要：從1990年代中期以來，我國農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展滯后、農(nóng)戶收入增長緩慢、農(nóng)民負擔(dān)加重，農(nóng)民收入增長緩慢且幅度過小、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整困難、農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)而難出的問題日益凸現(xiàn)。特別是中西部地區(qū)的農(nóng)村地方財政困難超重，在農(nóng)民家庭收入增幅趨緩、非農(nóng)生產(chǎn)性負擔(dān)持續(xù)快速增加、生產(chǎn)性投入持續(xù)增大以及地方公共設(shè)施和基本建設(shè)投入不足的四重壓力下，農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展滯后已經(jīng)對社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生消極的影響。對此，中央明確提出要把提高農(nóng)民收入作為下一步農(nóng)村工作的重點。本文力圖從制度分析的角度對解決農(nóng)村問題提出一些看法，并提出相應(yīng)的政策選擇。

一

“三農(nóng)”問題的歸結(jié)點是農(nóng)民問題，集中體現(xiàn)為農(nóng)民收入問題。20世紀90年代中期以來，農(nóng)民收入增長趨緩，增幅減小，城鄉(xiāng)居民收入差距拉大，而與此同時，農(nóng)民生產(chǎn)性負擔(dān)和非生產(chǎn)性負擔(dān)日益增長。

首先，從農(nóng)戶收入增長情況看。有關(guān)部門統(tǒng)計，1996年農(nóng)民收入增長幅度為9%，1997年增長減至不足5%，大體在4.6%左右，1999年增長3.8%，2000年增長21%，2001年增長幅度為4.2%.據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心有關(guān)研究人員根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，由于農(nóng)產(chǎn)品價格的持續(xù)低迷和農(nóng)業(yè)比較收益的降低，農(nóng)民家庭收入結(jié)構(gòu)中來自農(nóng)業(yè)收入比例在持續(xù)下降，1998年農(nóng)民純收入中來自農(nóng)業(yè)部分的收入比1997年減少了30多元，1999年繼續(xù)減少50多元，2000年又減少40多元，3年累計較1997年減少131元。2001年來自農(nóng)業(yè)的收入有所反彈，人均增加了30元，但四年時間累計仍減少了101元。根據(jù)第一次農(nóng)業(yè)普查資料，全國有59%的農(nóng)戶仍屬于純農(nóng)戶，這些純農(nóng)戶家庭90%的收入來自純農(nóng)業(yè)收入，而非農(nóng)業(yè)收入不到家庭總收入的10%，因此，純農(nóng)收入的減少意味著相當比例的農(nóng)戶收入降低，而且意味著這些農(nóng)戶收入將出現(xiàn)持續(xù)走低的趨勢。

從城鄉(xiāng)居民收入差距來看，1978年為2.56：1，1982年為1.82：1，1994年為2.86：1，1999年2.56：1，可以說城鄉(xiāng)居民收入差距是在波動中呈現(xiàn)擴大趨勢；生活消費方面來看，1978年城鎮(zhèn)居民人均生活消費支出相當于農(nóng)村居民的2.93倍，1999年上升到3.37倍；從儲蓄情況看，到1998年底占人口30%的城鎮(zhèn)居民儲蓄占總儲蓄的80%，人均儲蓄達到11324元，而同期農(nóng)村居民人均儲蓄僅為1202元，城市居民儲蓄是農(nóng)村人口的9.4倍，這一數(shù)字在1985年為6倍。尤其是，改革開放以來，中央財政和地方財政向城市傾斜，城市基本設(shè)施投資大幅度增長，城市居民相關(guān)的基本生活設(shè)施投資也有大幅度增長，而縣以下的農(nóng)村基本建設(shè)投資的比例卻增長緩慢，縣級以及縣以下的地方財政直接用于農(nóng)村基本建設(shè)投資中生活和生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施投資更多集中在中心城鎮(zhèn)，直接關(guān)系到周邊農(nóng)村居民基本生活如教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的投資則增長緩慢，大多依靠農(nóng)村自身的積累和集資。這一情況在中西部欠發(fā)達地區(qū)更為突出。

在農(nóng)戶收入減少的同時，農(nóng)戶預(yù)期和現(xiàn)實支出增長趨勢卻有強化趨勢。一是農(nóng)戶的生產(chǎn)性支出呈增長趨勢。我國農(nóng)村農(nóng)戶是消費單位和生產(chǎn)單位合一的社會組織，可以說我國農(nóng)村農(nóng)戶的生產(chǎn)性功能是消費功能的前提和基礎(chǔ)。因此，生產(chǎn)性支出是農(nóng)戶支出的大頭。土地承包以來的多年積累，農(nóng)戶耐用大型農(nóng)機具的投資已經(jīng)相對穩(wěn)定，農(nóng)田基礎(chǔ)工程投入相對來說也趨于穩(wěn)定，但是常規(guī)性生產(chǎn)投入如化肥、種子、農(nóng)藥、農(nóng)用柴油、電力的投入并沒有減少，而且隨著與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的生產(chǎn)資料價格上漲而呈現(xiàn)增長趨勢。據(jù)農(nóng)業(yè)部有關(guān)部門對2003年主要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格變動情況160個農(nóng)區(qū)物價信息網(wǎng)點縣的調(diào)查分析，目前幾種主要化肥價格上升幅度在1·5%到2·5%左右。由于種植業(yè)普通品種市場價格長期低迷，迫使農(nóng)民適應(yīng)市場供求情況調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，逐漸向優(yōu)質(zhì)經(jīng)濟作物調(diào)整，隨著種植業(yè)向優(yōu)質(zhì)品種、綠色食品和無公害化種植調(diào)整，其中化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜以及種子、技術(shù)、勞務(wù)投入也將出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，農(nóng)民生產(chǎn)性投入將進一步加大，某些投入—產(chǎn)出之間時滯和持續(xù)時間比較長，在短時間內(nèi)只有投入沒有產(chǎn)出，或產(chǎn)出難以彌補投入的支出，所以在農(nóng)業(yè)種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中農(nóng)戶在短時間內(nèi)將會加重負擔(dān)。

二是農(nóng)村教育、養(yǎng)老和醫(yī)療費用的不斷上漲，非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性支出增長，已經(jīng)成為農(nóng)戶的主要負擔(dān)。我國是一個社會保障和社會福利低保國家，同時教育、社會保障和醫(yī)療保障資源主要集中于城鎮(zhèn)居民，國家財政也主要傾斜于城鎮(zhèn)居民。農(nóng)村居民的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老主要依靠家庭負擔(dān)，實行家保家養(yǎng)；盡管我國對教育實行義務(wù)教育，但農(nóng)村地區(qū)教育投資不足問題是一個長期難以解決的問題，其中教育的財政投入主要用于人頭費，既教學(xué)和管理人員的工資和微薄的福利，為了彌補財政投入不足，農(nóng)村基礎(chǔ)和義務(wù)教育后的高中教育的投入相當部分還是依靠學(xué)校的自主收費。據(jù)調(diào)查，中西部地區(qū)農(nóng)戶對孩子的高中教育投資一年大體在2500元左右，包括孩子的食宿費用和學(xué)費、教材課本費用等，因此供養(yǎng)一個高中生三年時間需要7500元，如果加上為考大學(xué)增加的一年的復(fù)讀時間，一個農(nóng)村孩子高中階段的教育費用在10000元左右。據(jù)有關(guān)專家調(diào)查，我國目前培養(yǎng)一名大學(xué)生需要投入人民幣8萬元左右。就目前農(nóng)民人均年收入2000元左右，全家4口人，每年收入在8000元左右，扣除每人每年生活費1000元左右，實際可用資金只有4000元，其中生產(chǎn)性支出儲蓄要占到可用資金的50%.所以，如果把這些剩余資金全用在培養(yǎng)子女上學(xué)讀書上，培養(yǎng)一名大學(xué)生需要一戶農(nóng)民20年的積累。

非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性支出中的另一個大頭是醫(yī)療費用的支出。與我國城市社會保障和醫(yī)療保障體制不同，農(nóng)戶承擔(dān)著個人和家庭養(yǎng)老和醫(yī)療保障的全部職能，目前農(nóng)村基本上實行的是以戶為單位的土地保障和家庭養(yǎng)老，國家醫(yī)療保障和養(yǎng)老保險制度在短時間內(nèi)還難以覆蓋農(nóng)村地區(qū)，隨著農(nóng)村家庭人口的減少和老齡化趨勢，加之，由于醫(yī)療藥品市場管理混亂，醫(yī)療費用呈幾何基數(shù)增長，農(nóng)戶預(yù)期支出將進一步增長，這將迫使農(nóng)戶預(yù)留一定的積蓄作為養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障。據(jù)有關(guān)調(diào)查，醫(yī)療費、治療費、醫(yī)藥費價格上漲幅度近幾年已經(jīng)成為突出問題，一些婦科疾病的治療費用如生孩子、子宮肌瘤切除以及普通外科手術(shù)費用已經(jīng)由過去的幾百元上漲為3000到5000元，除此之外，還有各種住院費用負擔(dān)。現(xiàn)在農(nóng)村養(yǎng)老是一個突出問題，現(xiàn)在大多農(nóng)戶為兩個孩子，隨著農(nóng)村人口老年化家庭養(yǎng)老負擔(dān)將呈現(xiàn)增長趨勢，為了應(yīng)付養(yǎng)老和疾病，農(nóng)戶相當一部分收入要作為養(yǎng)老和醫(yī)療保障強迫儲蓄。尤其值得注意的是，我國農(nóng)村醫(yī)療、義務(wù)教育之后的高中教育、高考教育日益向中心城鎮(zhèn)集中，這也造成農(nóng)村醫(yī)療和教育收費標準趨向城鎮(zhèn)居民收入標準定位。

三是農(nóng)村公共品供應(yīng)的弱化將使農(nóng)戶隱性負擔(dān)逐步增長。在改革開放前，農(nóng)村公共產(chǎn)品提供主要是由組織成生產(chǎn)隊、生產(chǎn)大隊和農(nóng)村和縣三級供應(yīng)，由于行政控制和政治強制動員保證了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。改革開放以來，在農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上，以原生產(chǎn)大隊為基礎(chǔ)建立了統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營機制，以生產(chǎn)大隊組織機制為基礎(chǔ)保證對農(nóng)戶家庭承包難以完成和組織的公共服務(wù)提供。從實踐中看，在經(jīng)濟基礎(chǔ)比較好的地區(qū)，生產(chǎn)大隊的公共服務(wù)職能在改革以來逐步得到強化，尤其是原先村鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展比較好的生產(chǎn)大隊，對農(nóng)戶提供直接生產(chǎn)性服務(wù)的公共職能得到進一步強化和擴展，如組織農(nóng)戶與加工企業(yè)之間的對接、組織農(nóng)戶集體運輸公司，結(jié)合農(nóng)村種植業(yè)的調(diào)整，組織采購———生產(chǎn)———批發(fā)中心等，以降低單個農(nóng)戶進入市場的成本，提高農(nóng)戶在市場上的要價能力。在經(jīng)濟職能強化和擴展的同時，這些村鎮(zhèn)組織的社會公共產(chǎn)品服務(wù)職能也得到擴展，如組織農(nóng)村教育、

農(nóng)村養(yǎng)老保障、農(nóng)村醫(yī)療保障以及農(nóng)村安全等。但在一些欠發(fā)達地區(qū)，改革前農(nóng)村集體經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，改革以來村鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展比較欠缺，以大隊為單位的集體經(jīng)濟幾乎沒有積累，某些地區(qū)村一級組織缺乏集體經(jīng)濟支撐而造成組織能力低下，集體公共產(chǎn)品幾乎完全靠農(nóng)戶集資或攤派，甚至農(nóng)村大隊管理人員人頭費也要靠攤派和提留，不僅無力組織農(nóng)村公共產(chǎn)品的服務(wù)，甚至連維持大隊的基本管理職能都難以為繼。在這種情況下，農(nóng)村公共產(chǎn)品的服務(wù)主要由農(nóng)戶自籌，如公路、水利設(shè)施、電力設(shè)施、電視通訊廣播設(shè)施以及教育設(shè)施，都需要農(nóng)戶自籌來組織，有些實行分級分攤。有些則因為經(jīng)費短缺不得不實行分包給農(nóng)戶經(jīng)營，把本來屬于集體提供的公共品轉(zhuǎn)變成收費服務(wù)項目和經(jīng)營性項目。目前，隨著改革前農(nóng)田水利設(shè)施進入后期維護使用期，國家專項經(jīng)費難以到位，這些投入還是主要依靠農(nóng)戶籌集。這種隱性負擔(dān)也有增長趨勢，不過這些隱性負擔(dān)大多表現(xiàn)為直接的勞務(wù)投入或可以以工抵資，由于農(nóng)村勞動力價格較低，對農(nóng)戶相對來講負擔(dān)還不是太明顯。隨著農(nóng)戶種植業(yè)的調(diào)整，經(jīng)濟作物和面向市場的作物比例增大，農(nóng)戶對市場供求依靠度加大，但是，在一些欠發(fā)達地區(qū)，種植業(yè)調(diào)整后的生產(chǎn)還難以形成規(guī)?；纳a(chǎn)—批發(fā)中心，農(nóng)戶進入市場的渠道缺乏，而且單個農(nóng)戶進入市場的成本比較高，甚至受到某些中間環(huán)節(jié)的盤剝，在集體無力組織，也缺乏組織進入市場的人員的情況下，農(nóng)戶之間不得不自發(fā)組織起來，通過互助合作方式進入市場，這勢必要加大農(nóng)戶的負擔(dān)。隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展，在國家財政轉(zhuǎn)移支付不能保證農(nóng)村公共產(chǎn)品投入的情況下，而且農(nóng)戶由純農(nóng)業(yè)向多種種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)以及加工業(yè)兼營趨勢的增強，農(nóng)戶的這一部分隱性支出將呈現(xiàn)增長趨勢。在農(nóng)民隱性支出中，還有一個值得注意的現(xiàn)象，既農(nóng)戶收入結(jié)構(gòu)中以實物為主，有些地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品收購部門對農(nóng)戶交售實物實行延期付款方式拖欠，或以實物抵償，而支出則以現(xiàn)期貨幣為主，甚至有些村提留和統(tǒng)籌也采取貨幣支付。從中西部地區(qū)和純農(nóng)生產(chǎn)區(qū)來看，農(nóng)戶支出的貨幣化和現(xiàn)期支付，主要來源是靠出售農(nóng)副產(chǎn)品，其中以谷類等大宗糧食為主，這使得農(nóng)戶不得不在非常不利的情況下，出售農(nóng)副產(chǎn)品以變現(xiàn)，這也是造成農(nóng)民增產(chǎn)不增收，甚至虧本的問題，造成谷賤傷農(nóng)的問題，同時，糧食生產(chǎn)成本持續(xù)上升，而糧食市場價格則持續(xù)下降，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品之間存在比較大的剪刀差價格比，這也是農(nóng)戶隱性負擔(dān)不可忽視的重要因素之一。

二

農(nóng)民收入增長緩慢、增幅減小而支出持續(xù)增長的問題，是一個長期的結(jié)構(gòu)性問題，也是一個體制性的問題，更深層次的問題還是宏觀體制和長期實行的城鄉(xiāng)隔離的二元發(fā)展模式的結(jié)構(gòu)性問題，可以說是一個既苦于城市化的不發(fā)展，有苦于城市化發(fā)展這樣一個發(fā)展結(jié)構(gòu)問題。

改革開放以來，農(nóng)村獲得了較大的發(fā)展，整體上有了相當大的提高，特別是改革開放的前期，隨著農(nóng)村管理體制的改變，農(nóng)民在獲得經(jīng)營自主權(quán)以后對種植業(yè)的高投入，特別是勞動力和管理的高投入，以及種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整經(jīng)濟作物種植面積的增加和產(chǎn)量的提高，以及國家實行提高農(nóng)副產(chǎn)品收購價格的政策，提高上繳提留后農(nóng)民自主銷售的收購價格等政策，雙重效應(yīng)使農(nóng)民收入獲得大幅度增長。同時，農(nóng)民在獲得對農(nóng)業(yè)經(jīng)營自主權(quán)以后，也獲得了某種程度的外出務(wù)工和組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)加工業(yè)以及運輸服務(wù)業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的有限自由權(quán)利，又為農(nóng)村拓展了新的收入來源，農(nóng)村收入大幅度增長，特別在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)比較發(fā)達的地區(qū)，在較短的時間內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的非農(nóng)收入占到農(nóng)村集體總收入的半壁江山。在收入增長的推動下，在一些集體經(jīng)濟比較發(fā)達和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營狀況比較好的地區(qū)，農(nóng)村的各項事業(yè)有了較大的發(fā)展，農(nóng)民的生活水平有了較大幅度的提高，農(nóng)戶生活質(zhì)量和生存條件、特別是住房條件有了一定的改善第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)有了。

在改革前期，在發(fā)展小城鎮(zhèn)、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的政策主導(dǎo)下和對農(nóng)民實行“離土不離鄉(xiāng)”的戶口遷徙的管理制度約束下，農(nóng)村中心城鎮(zhèn)發(fā)展迅速，一些縣級中心城鎮(zhèn)成為農(nóng)村城市化的主要支撐點和增長點，在一些發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心村鎮(zhèn)成為了農(nóng)村城鎮(zhèn)化的主要支撐點和增長點，盡管這種政策主導(dǎo)和制度約束限制了生產(chǎn)要素的自由流動，阻隔了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向中心城鎮(zhèn)的集中、向中心城市的集中，某種程度降低了生產(chǎn)要素的使用效益，但在當時的情況下這對帶動農(nóng)村社會事業(yè)的發(fā)展起到了良好的推動作用。從現(xiàn)在的情況看，這一政策主導(dǎo)和制度約束，截留了一定資源，為農(nóng)村中心城鎮(zhèn)的發(fā)展創(chuàng)造了一定條件，而且通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展為中心城鎮(zhèn)集聚了人口，提高了中心城鎮(zhèn)的城市功能，為一部分農(nóng)民進城務(wù)工經(jīng)商創(chuàng)造了條件，也使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的利潤中有相當部分返歸農(nóng)業(yè)，在國家財政投入不足的情況下支撐了農(nóng)村的進步和農(nóng)業(yè)的發(fā)展。毫無疑問，這也是改革初期農(nóng)民收入大幅度增長，農(nóng)村社會進步顯著的一個必要的條件。

但是，進入90年代中期以后，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展和國家逐步開放中心城市戶口、務(wù)工限制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的成長已經(jīng)超出了區(qū)域限制，城市國有企業(yè)的改革，為農(nóng)村生產(chǎn)要素向中心城市流動創(chuàng)造了條件，也為農(nóng)村人口向中心城市集聚提供了條件，欠發(fā)達的中西部地區(qū)，農(nóng)村生產(chǎn)要素也逐漸向縣級中心城鎮(zhèn)集聚，企業(yè)務(wù)工和經(jīng)商人口也逐漸向中心城鎮(zhèn)集中定居，在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村個體經(jīng)濟業(yè)主的收入中相當部分開始投向和擴大再生產(chǎn)和城市生活設(shè)施。特別是隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐漸向中心城鎮(zhèn)和城市的集聚，生產(chǎn)要素向城市的集中，對農(nóng)村生產(chǎn)要素反而形成了抽取效應(yīng)。進入90年代中期以后，農(nóng)村縣和鄉(xiāng)中心村鎮(zhèn)的大規(guī)模建設(shè)已經(jīng)成為各地各地政府追求政績的主要目標，為了建設(shè)所謂的花園城鎮(zhèn)和提高中心城鎮(zhèn)的物質(zhì)文明程度，各地各級地方政府竟相攀比搞所謂達標活動，在國家財政轉(zhuǎn)移支付有限、專項項目資金限制比較緊的約束下，國家又三令五申禁止集資和向農(nóng)民攤派，所以更多依靠向一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和地方國營企業(yè)攤派籌措資金，這也在客觀上造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)資源資金向中心城鎮(zhèn)集聚。不過，隨著國家放開進入城市的制度限制，生產(chǎn)要素和人力資源向中心城市和中心城鎮(zhèn)的集聚是一個客觀過程，因為中心城市便利的基礎(chǔ)設(shè)施、相對集中的信息資源和人力資源以及吸引人才的便利條件等軟的和硬的投資環(huán)境，可以大大節(jié)約企業(yè)生產(chǎn)成本，特別是前期基礎(chǔ)設(shè)施的投資成本、運輸成本和以及區(qū)位優(yōu)勢形成的間接人力資源成本。而且，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進入中心城鎮(zhèn)和中心城市，它也必然逐漸失去鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的原來特征和功能，逐漸成為一個獨立的經(jīng)營實體和市場競爭的主體，它也必須以擴大再生產(chǎn)、提高自身技術(shù)水平和競爭能力為基本目標，不可能再以傳統(tǒng)扶持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的加工企業(yè)進行運作。

與此同時，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向中心城鎮(zhèn)和城市的集聚，進城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民逐漸定居中心城鎮(zhèn)或城市變?yōu)槌擎?zhèn)居民，其務(wù)工經(jīng)商的收入更多用于家庭生活水平的提高、子女的教育等，對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的返哺比例逐漸降低。而且隨著農(nóng)村生產(chǎn)要素向中心城鎮(zhèn)和城市的集中，農(nóng)村中比較善于經(jīng)營的農(nóng)民也開始脫離農(nóng)業(yè)進入城市務(wù)工或經(jīng)商，農(nóng)村經(jīng)營人才流失嚴重，留在農(nóng)村的勞動力大多為老弱病殘人口和經(jīng)營能力比較差的勞動力，這種隨著生產(chǎn)要素向城市積聚而形成的人力資源向城鎮(zhèn)的集聚，也在一定程度上形成了對農(nóng)村智力資源和資金資源的抽取效應(yīng)。

實際上，我國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在改革開放初期主要分散在農(nóng)村地區(qū)、而且主要以農(nóng)業(yè)加工業(yè)和與日常生活相關(guān)的輕工業(yè)為主，并主要吸收農(nóng)村勞動力，進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的農(nóng)村勞動力形成離土不離鄉(xiāng)的選擇模式，更多是我國傳統(tǒng)的行政控制管理體制

和城鄉(xiāng)二元隔離的制度約束的結(jié)果。因為在改革開放初期，農(nóng)村承包制的推行和公社政社合一管理體制的解體，不僅給予了農(nóng)民一定的農(nóng)業(yè)經(jīng)營的自主權(quán)，更為重要的是給予了農(nóng)民一定的遷移自由和選擇經(jīng)營的自主權(quán)，但與此同時城市戶口制度的限制和國有企業(yè)管理體制改革還沒有推行，以及相關(guān)的物資管理體制改革的滯后，使得農(nóng)村生產(chǎn)要素難以與城市生產(chǎn)要素、技術(shù)設(shè)備、人力資本相結(jié)合，種種限制也使農(nóng)民難以進城發(fā)展。而工農(nóng)產(chǎn)品之間的巨大剪刀差的經(jīng)濟效應(yīng)和農(nóng)村尖銳的人地矛盾，使得農(nóng)民不得不在城鄉(xiāng)結(jié)合部或農(nóng)村地區(qū)開辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，分散的農(nóng)民也只能進城選擇投資成本小、城市人不愿經(jīng)營的服務(wù)業(yè)或與農(nóng)副產(chǎn)品相關(guān)的長途運輸業(yè)、零售批發(fā)業(yè)。當然其中也有地方政府的積極鼓勵和參與支持，畢竟鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展可以增加地方政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級地方財政和地方資源，可以減少地方干部在興辦地方公共事業(yè)時對農(nóng)民的依賴，減緩由此引發(fā)的與農(nóng)民之間的矛盾，而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)可以吸引人才和資金，便于出政績等各方面的便利條件。但是隨著城市管理體制改革的推行，生產(chǎn)要素可以在城鄉(xiāng)之間自由流動，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進城和農(nóng)民進程創(chuàng)造了條件。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進城發(fā)展和農(nóng)民進城務(wù)工經(jīng)商制度約束的取消，對農(nóng)村資源形成大規(guī)模抽取在一定時期，是城市化發(fā)展的必然結(jié)果，這也是許多國家在工業(yè)化和城市化過程中都曾經(jīng)經(jīng)歷過的一個必然的客觀過程。

進入20世紀90年代中期以后，國家對農(nóng)業(yè)的保護性政策的力度盡管比以前要強，但更多是一種政策性優(yōu)惠，即使對農(nóng)產(chǎn)品實行價格保護，但其提高價格的空間已經(jīng)不象20世紀80年代那樣有較大的空間，而且價格保護政策也不象改革初期具有比較大的激勵作用，即使有一定的激勵作用，但也因農(nóng)田單位面積產(chǎn)出的限制，很難在短時間內(nèi)見效。進入90年代以后，農(nóng)民在農(nóng)業(yè)種植業(yè)方面的收入增長，更多依靠種植業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)、物資、勞力的高投入。

造成農(nóng)村發(fā)展滯后、農(nóng)民收入增長緩慢的另一個結(jié)構(gòu)性問題是我國日益尖銳的人地矛盾。我國是一個人多地少的國家，近年來，隨著人口的增長和城市化發(fā)展對可耕地的占用，人均可耕地面積進一步減少。據(jù)溫鐵軍先生研究，到20世紀90年代中期，我國人均耕地面積不足1.2畝，僅是1952年的42%.勞均耕地面積為0.29公頃，這一面積僅為法國的1.7%，耕地資源極其匱乏的日本勞均耕地面積也是中國的3—4倍。據(jù)有關(guān)專家研究，我國已有1/3的省人均耕地面積小于1畝，有1/3的縣人均耕地面積小于0.8畝，已經(jīng)低于聯(lián)合國測算的最低生存保障水平。90年代末期農(nóng)戶平均耕地規(guī)模約為6—7畝，而且隨著人口增長，這一規(guī)模還在不斷減少。據(jù)國家土地局調(diào)查匯總，在1990—1994年間，平均每年減少耕地面積940萬畝，其中人為減少約為400萬畝，我國可開發(fā)利用的后備耕地資源約為10.6億畝，其中可開發(fā)成耕地的僅為1.94億畝，據(jù)聯(lián)合國人口基金的研究表明，中國人口到2030年達到高峰時為18億，國內(nèi)有關(guān)專家認為，最樂觀的估計是到2050年人口達到15—16億時才能停止增長。如果按照現(xiàn)有的城市化速度，即使城市化水平達到50%，也仍會有8—9億人口生活在農(nóng)村。有學(xué)者認為，在每年新增人口達到1200萬的情況下，即使保持8%的增長速度，每年從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出約800萬人進城就業(yè)生活，未來40年中國農(nóng)村勞動力的基數(shù)仍將始終保持在4億以上，而實際上只需要1.2億勞動力。技術(shù)進步對勞動力的替代并不一定降低成本、增加土地的產(chǎn)出。在土地與人口、勞動力比例如此尖銳情況下，土地的蛋糕只能越做越小。人地矛盾的尖銳程度還難以徹底扭轉(zhuǎn)。因此，即使把農(nóng)村現(xiàn)有人口轉(zhuǎn)移出去一半，人均和勞均土地面積還難以形成家庭農(nóng)場式的規(guī)模化經(jīng)營。而且，據(jù)有關(guān)專家學(xué)者調(diào)查分析，目前種地500畝的家庭農(nóng)場與種地5畝的農(nóng)戶單位面積產(chǎn)出要低15%.目前在我國土地高度細分化的家庭經(jīng)營模式基礎(chǔ)上，農(nóng)戶勞動力價格非常低，而且好多投入是以家庭勞動的方式投入的，幾乎可以忽略不計，因此，勞動力投入成本占產(chǎn)出品成本的比例非常低。農(nóng)村農(nóng)戶土地面積有限的情況下，大規(guī)模的技術(shù)、資金和物資投入很難形成規(guī)模效應(yīng)，即使形成規(guī)模效應(yīng)的也難以形成更高的增長點。

三

為解決農(nóng)民的增收問題，學(xué)者和政策制定有關(guān)部門已經(jīng)提出了許多方案。其中有些學(xué)者主張對土地私有化以確立農(nóng)民對土地使用的穩(wěn)定條件，同時以便通過農(nóng)民之間的土地交易實現(xiàn)土地的相對集中，形成規(guī)?；募彝マr(nóng)場。同時開放城市戶口，使農(nóng)民能夠進入城市、融入城市社區(qū)，真正使離鄉(xiāng)的農(nóng)民離開土地，變成為城市市民?？偟膩砜?，在目前情況下，把土地集中到具有土地經(jīng)營能力的農(nóng)戶手中，形成產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)場化的規(guī)模經(jīng)營，存在制度上和經(jīng)濟上的限制，因為農(nóng)村土地對農(nóng)民來說，并不僅僅是生產(chǎn)資料，還有更為重要的承擔(dān)著社會保障的功能和社會穩(wěn)定的功能，還是保證農(nóng)村基本溫飽和收入基本均衡的制度安排。

通過城市化把農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移，也存在經(jīng)濟上的合理性和城市能否容納的問題。從目前來看，按照農(nóng)戶土地經(jīng)營能力和農(nóng)業(yè)設(shè)施投入水平，農(nóng)村剩余勞動力要達到3億多人，按照現(xiàn)在城市化發(fā)展速度和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整情況，大體到2010年才能轉(zhuǎn)移出一半的人，也就是1.5億左右的勞動力，按照目前生育率來看，每年新增人口約1200萬人。我國的同期城市化發(fā)展速度年增長率在2.6%左右，在10年內(nèi)要把1.5億勞動力轉(zhuǎn)移到城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，而這1億多的勞動力還要帶動近3億的人口進入城市。所以，從短時間來看，要把如此大的農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，進入城市是一個相當困難的事情。

目前從農(nóng)村縣鄉(xiāng)兩級財政情況來看，我國縣鄉(xiāng)兩級財政收入只占全國財政總收入的21%，而縣鄉(xiāng)財政供養(yǎng)人口卻占全國財政供養(yǎng)人口的71%.在這樣一個財政水平和財政支出結(jié)構(gòu)中，基本上是一個維持吃飯的財政收支結(jié)構(gòu)。

因此，在縣鄉(xiāng)兩級政府財政面臨普遍緊預(yù)算壓力的情況下，如何推動農(nóng)村的發(fā)展，提高農(nóng)民的收入必須從兩頭考慮，一個是從精簡縣鄉(xiāng)財政支出，減輕農(nóng)民負擔(dān)著手，一是從國家財政轉(zhuǎn)移支付、加大國家財政對農(nóng)村公共建設(shè)和公共支出的轉(zhuǎn)移支出解決問題。從目前來看，從改革開放以來，我國多次精簡縣鄉(xiāng)兩級機構(gòu)，每精簡一次就膨脹一次，在政府行政管理體制沒有改革前，特別是政府職能沒有得到徹底轉(zhuǎn)變以前，試圖精簡縣鄉(xiāng)兩級行政機構(gòu)，只能造成管理空檔，而在中西部欠發(fā)達地區(qū)，如何安置從行政事業(yè)單位轉(zhuǎn)移出來的干部人員是一個相當大的難題。而且隨著我國城市化速度的加快，各個地方為了推動城市化進程，也是為了提高所謂的城市化指標，極力推動縣級和鄉(xiāng)級的升格，據(jù)民政部最新公布的民政事業(yè)統(tǒng)計公布，10多年來建制鎮(zhèn)的數(shù)量增加，截止2001年底，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)為39715個，其中建制鎮(zhèn)20374個，鄉(xiāng)19341個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量之比首次出現(xiàn)建制數(shù)超過鄉(xiāng)數(shù)。這種情況下，要把人員精簡下來是有相當困難的。

現(xiàn)在可供選擇的措施有以下幾個方面：一是取消農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，2001年我國農(nóng)牧業(yè)稅約為286億，耕地占用稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和契約稅大體為196億，農(nóng)業(yè)各稅合計為482億元，農(nóng)業(yè)稅占當年中央財政收入的6%，2002年中央政府對地方轉(zhuǎn)移支付的總額為7332億元。有專家學(xué)者認為，如果中央政府不征收這一部分的稅收，改由中央政府以專項轉(zhuǎn)移支付來補貼地方政府因而減少的稅收，則中央政府要增加的轉(zhuǎn)移支付才6—7%，如果只免除耕地占用稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和契約稅，中央政府要增加的轉(zhuǎn)移支付也只有2—3%之間，在中央財政上是可以承受得起的。有專家認為，為征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅地方稅務(wù)管理部門增加了許多人員，而且征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅也不利于勞動力密集型農(nóng)產(chǎn)品及其相關(guān)加工業(yè)的發(fā)展

，不利于我國加入世界貿(mào)易組織以后我國農(nóng)村經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

二是可以考慮由中央財政統(tǒng)一負擔(dān)農(nóng)村中、小學(xué)教師工資。這幾年由于國家一再強調(diào)對農(nóng)村中小學(xué)教師工資實行專項撥付、專項支出，對教師納入干部編制管理，從我們調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，大體每個縣中小學(xué)教師人數(shù)加起來三四千名，基本上占到地方干部總?cè)藬?shù)的70%左右，在中西部欠發(fā)達地區(qū)地方財政收入比較少的地方，僅支付中、小學(xué)基本工資一項就占到整個財政供養(yǎng)人員工資總額的70%以上，甚至達到80%的比例，盡管這幾年中央一再要求地方財政保證中小學(xué)教師的基本工資按月支付，但是許多地方還存在拖欠和不足額發(fā)放的問題。從國家對教育的投入來看，2000年我國預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費為2086億元，占GDP比重僅為2.3%，改革開放20多年累計平均為2%，相當于1991年的水平，國際120個國家的教育經(jīng)費占GDP比例平均為5%.美國人均公共支出的教育經(jīng)費為1430美元，而我國僅為20美元不到，只相當于美國的1.4%，教育經(jīng)費的嚴重短缺不僅影響到教育事業(yè)的發(fā)展和教育質(zhì)量的提高，還導(dǎo)致了學(xué)校亂收費，地方政府和學(xué)校行政主管部門的行政性攤派，這給農(nóng)村中低收入家庭帶來了相當大的壓力，在中西部欠發(fā)達地區(qū)一般農(nóng)戶都有兩個孩子，使得中西部地區(qū)特別是農(nóng)村地區(qū)農(nóng)戶不得不把一部分可支配收入變成了子女教育預(yù)期支出的強迫儲蓄，使得中低收入家庭負擔(dān)加重。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國目前小學(xué)教師人數(shù)總共有579.8人，按照我國有2/3人口在農(nóng)村的比重來估算，大體有380萬農(nóng)村小學(xué)教師，按照每人每月500元工資計算，年工資總額為232億元；初中教師為334.8萬人，按照農(nóng)村人口2/3比重計算，農(nóng)村中學(xué)教師總共有223萬人，按照每人每月工資800元計算，年工資總額214億元，兩項合計446億元。如果由中央財政支付，占2001年中央財政收入的5.2%.由于中西部國家級貧困縣已經(jīng)有相當部分中小學(xué)教師工資已經(jīng)由國家財政專項經(jīng)費撥付，所以實際執(zhí)行可能要少于這一數(shù)字。在中央財政負擔(dān)中小學(xué)工資以后，可以考慮對地方教育公共設(shè)施的投入實行地方與中央比例負擔(dān)的政策措施，以促進地方加大對地方教育設(shè)施的投入。

三是加大農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的技術(shù)投入，為農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和商品化程度高的密集型農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移提供技術(shù)和財政支持。我國農(nóng)村目前面臨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和種植業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的三重調(diào)整，一方面是由單一的農(nóng)業(yè)種植業(yè)向種、養(yǎng)、加工業(yè)一體化的結(jié)構(gòu)調(diào)整，另一方面則是種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)內(nèi)部的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的調(diào)整，再則是種植業(yè)內(nèi)部由糧食種植為主的結(jié)構(gòu)向糧食-經(jīng)濟作物并重以及糧食—飼料—經(jīng)濟作物三元結(jié)構(gòu)調(diào)整，這一調(diào)整過程都需要技術(shù)的支持，以及與技術(shù)支持相聯(lián)系的人力、財力的支持。從我們目前掌握的情況來看，1988—2000年，全國農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)總投資1237.66億元，其中，中央財政資金和地方財政配套資金占54%，集體和農(nóng)民自籌占26%，銀行貸款和其他資金占20%.從執(zhí)行情況看，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)投資更多用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，如水利設(shè)施、土地改造以及機耕道路建設(shè)等的投入，而農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、新產(chǎn)品培育、人力技術(shù)培養(yǎng)等“軟”性方面的投入相對較低。從目前來看，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)要形成“國家引導(dǎo)、配套投入、民辦公助、滾動開發(fā)”的投資機制，其中國家引導(dǎo)作用要與加大投資力度結(jié)合起來，才能發(fā)揮國家的引導(dǎo)作用，同時要加強對地方政府配套投入的督促，防止形成把國家引導(dǎo)和投入作為“釣魚項目”，不斷向中央財政要資金，而不能有效發(fā)揮中央投入的引導(dǎo)作用。從加入WTO以后，中國農(nóng)業(yè)面臨國際的競爭壓力增大，而且我國農(nóng)業(yè)政策也要逐漸從價格補貼和政策優(yōu)惠轉(zhuǎn)向加大技術(shù)投入的綠箱政策上來，這也是提高農(nóng)民收入的可行措施。從一些發(fā)達省份來看，農(nóng)民收入比較穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整比較順利，農(nóng)民增收比較明顯都是靠歷年不斷增大的技術(shù)投入作支撐。從目前來看，要改變中央政府農(nóng)業(yè)開發(fā)投資機制，最好形成中央投資與農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)科研項目結(jié)合起來，促使專門研究部門的科研項目與農(nóng)村開發(fā)結(jié)合，同時，促使地方政府配套資金投向農(nóng)業(yè)技術(shù)開發(fā)上來，這樣防止地方政府擠占農(nóng)業(yè)開發(fā)項目資金，防止地方政府配套資金不到位。人力資源培養(yǎng)和開發(fā)要作為下一步農(nóng)業(yè)開發(fā)的重點投入方向。