導(dǎo)語(yǔ)：我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制缺陷分析（一）一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[摘要]財(cái)政體制由財(cái)政產(chǎn)權(quán)、財(cái)政產(chǎn)權(quán)制度、財(cái)政創(chuàng)制權(quán)和政治制度四個(gè)層次構(gòu)成。我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的缺陷在于：第一，農(nóng)民沒有充分的民主權(quán)利；第二，農(nóng)民沒有對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的創(chuàng)制權(quán)；第三，沒有建立代表農(nóng)民公共利益的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政制度；第四，農(nóng)民不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)主體。治理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政短缺有三條路：發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能，改革現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制。在第三方面，論述大都限于探討改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支管理等具體制度，而不曾覺察到：在現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制中，農(nóng)民沒有納稅人基本權(quán)利，沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政主體地位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政不是對(duì)農(nóng)民負(fù)責(zé)的財(cái)政。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革的根本目標(biāo)，應(yīng)該是建立農(nóng)民做主的民主財(cái)政。

治理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政短缺有三條路：發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能，改革現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制。在第三方面，論述大都限于探討改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支管理等具體制度，而不曾覺察到：在現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制中，農(nóng)民沒有納稅人基本權(quán)利，沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政主體地位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政不是對(duì)農(nóng)民負(fù)責(zé)的財(cái)政。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革的根本目標(biāo)，應(yīng)該是建立農(nóng)民做主的民主財(cái)政。

一、我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的體制缺陷

財(cái)政體制有四個(gè)層次：第一，財(cái)政產(chǎn)權(quán)，這是財(cái)政的物質(zhì)基礎(chǔ)。從產(chǎn)權(quán)的觀點(diǎn)看，財(cái)政是一種公共產(chǎn)權(quán)，它表示作為財(cái)政行為主體的納稅人與征稅人—政府之間的財(cái)產(chǎn)權(quán)利關(guān)系。第二，財(cái)政制度，它是財(cái)政產(chǎn)權(quán)關(guān)系的制度化，即關(guān)于財(cái)政行為的主體、內(nèi)容以及財(cái)政過(guò)程的一切規(guī)范的總和。第三，財(cái)政制度的創(chuàng)制權(quán)。產(chǎn)權(quán)制度有兩類，一類是傳統(tǒng)、習(xí)俗和道德等自然形成的規(guī)范，其創(chuàng)制權(quán)在社會(huì)；另一類是國(guó)家設(shè)置的法律、政策、法規(guī)等，其創(chuàng)制權(quán)在國(guó)家。財(cái)政制度的創(chuàng)制權(quán)是國(guó)家權(quán)力，這一權(quán)力往往是政治權(quán)力的核心內(nèi)容和政治斗爭(zhēng)的焦點(diǎn)。第四，財(cái)政的政治制度環(huán)境即國(guó)家統(tǒng)治權(quán)的歸屬，財(cái)政制度的創(chuàng)制權(quán)來(lái)自國(guó)家統(tǒng)治權(quán)。

現(xiàn)代財(cái)政體制以民主政治為政治制度基礎(chǔ)，這保證了財(cái)政制度的創(chuàng)制權(quán)歸納稅人所有，納稅人通過(guò)其代表創(chuàng)立代表納稅人意志和利益的財(cái)政制度，其核心是規(guī)定財(cái)政產(chǎn)權(quán)屬于納稅人，財(cái)政的基本職能是滿足納稅人的公共需要。為保證納稅人的財(cái)政產(chǎn)權(quán)權(quán)利，現(xiàn)代財(cái)政體制在微觀上建立以財(cái)政產(chǎn)權(quán)所有權(quán)屬于納稅人為基礎(chǔ)的財(cái)政產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)：納稅人作為財(cái)政產(chǎn)權(quán)主體選舉并委托代表組成議會(huì)行使財(cái)政權(quán)力，議會(huì)委托并約束政府，由政府占有和支配財(cái)政的物質(zhì)形態(tài)轉(zhuǎn)化過(guò)程：從獲得以貨幣為主要形式的稅費(fèi)收入到提供公共品，最后居民享受政府提供的服務(wù)和公共物品；在宏觀上實(shí)行法治和政府間分權(quán)：納稅人的意志體現(xiàn)為法律，各財(cái)政行為主體（納稅人、納稅人代表、政府）的活動(dòng)和整個(gè)財(cái)政過(guò)程都置于法律約束之下，各財(cái)政行為主體之間的矛盾也以法律為依據(jù)進(jìn)行裁決，納稅人代表制定法律并嚴(yán)格監(jiān)督政府執(zhí)行法律，以免政府財(cái)政行為偏離納稅人的公共目標(biāo)；政府間分權(quán)則是指，根據(jù)公共需要的程度和規(guī)模不同，財(cái)政收支過(guò)程自下而上在不同層次的政府中操作，各級(jí)政府依法享有獨(dú)立的財(cái)政權(quán)。

根據(jù)上述分析，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制有四個(gè)方面的基本缺陷。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的政治制度環(huán)境缺陷：農(nóng)民沒有充分的民主政治權(quán)利

我國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家。從理論上說(shuō)，這保證了農(nóng)民當(dāng)家作主，決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的權(quán)利，但現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民當(dāng)家作主的權(quán)利尚未充分實(shí)現(xiàn)。這主要表現(xiàn)為：（1）農(nóng)民政治參與權(quán)利不全。我國(guó)法律確認(rèn)的地方居民權(quán)利只有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，還沒有確認(rèn)西方國(guó)家居民所擁有的直接請(qǐng)求權(quán)、居民訴訟權(quán)和行政參與權(quán)，而且農(nóng)民的直選權(quán)僅限于選舉縣鄉(xiāng)人大代表和村委會(huì)。（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表制度的缺陷導(dǎo)致人大不能有效和充分代表農(nóng)民意志，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的約束虛化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選舉沒有規(guī)范的操作程序，人大代表主要由村干部外加若干地方名流充任，而村干部的干部身份又變相地來(lái)自上級(jí)指定，這使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的個(gè)人目標(biāo)函數(shù)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部高度重合而與農(nóng)民不盡一致，難以充分代表農(nóng)民意志。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表與村干部不分導(dǎo)致嚴(yán)重的權(quán)力關(guān)系紊亂，在平時(shí)黨務(wù)政務(wù)工作中接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府指導(dǎo)并且干部身份來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)直接或間接任命的村干部，根本不敢以人大代表的身份在短暫的人代會(huì)上對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的決定放膽議論，更不消說(shuō)行使其作為人大代表的權(quán)力，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)力不能得到尊重和充分行使，“地方組織法”第九條規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大11項(xiàng)職權(quán)幾乎不能履行。結(jié)局是農(nóng)民既不能以其公民權(quán)利，也不能以其代表權(quán)利對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政行為進(jìn)行有效制約。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的創(chuàng)制權(quán)缺陷：農(nóng)民沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的創(chuàng)制權(quán)

農(nóng)民民主權(quán)利的缺失，致使農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大失去鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政制度的創(chuàng)制權(quán)?！稇椃ā返谝话倭闫邨l規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作?！钡珱]有規(guī)定本級(jí)人大與上級(jí)行政機(jī)關(guān)發(fā)生矛盾該如何處理，從而導(dǎo)致創(chuàng)制權(quán)在上不在下，在上級(jí)政府不在上級(jí)人大；根據(jù)“地方組織法”，我國(guó)地方政府制度包括財(cái)政制度的決定權(quán)在中央政府。地方政府沒有稅收立法權(quán)，大部分地方稅種的開征停征權(quán)、稅目稅率設(shè)計(jì)調(diào)整權(quán)、稅收減免權(quán)集中在中央，地方不能根據(jù)本地需要對(duì)地方稅進(jìn)行立法和行政調(diào)整，所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政制度的創(chuàng)制權(quán)在法理上屬于國(guó)務(wù)院。但是，在有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的物質(zhì)基礎(chǔ)和農(nóng)民公共需求的信息不對(duì)稱，中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政狀況極不均衡，中央政府不再承擔(dān)平衡鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政責(zé)任的條件下，無(wú)論在技術(shù)上還是在激勵(lì)機(jī)制上都很難確保國(guó)務(wù)院會(huì)制定出能夠保證全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政平衡的財(cái)政政策和相關(guān)政策，即是說(shuō)，國(guó)務(wù)院不能真正有效行使這一權(quán)力。權(quán)力的實(shí)際運(yùn)作要通過(guò)政府間逐級(jí)授權(quán)進(jìn)行，最后在縣（市）一級(jí)確定各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政制度。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政制度的缺陷：沒有建立代表農(nóng)民權(quán)利的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政制度

創(chuàng)制權(quán)在政府不在人大，行政權(quán)威高于法律權(quán)威的必然結(jié)果是缺乏法治。一是立法不足。我國(guó)關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政方面的法律嚴(yán)重缺乏，我國(guó)基本上沒有關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的直接和相關(guān)立法，如農(nóng)業(yè)稅法還是1958年6月3日全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)制定的《農(nóng)業(yè)稅條例》，提倡依法治稅卻沒有依法處理農(nóng)民抗稅的法律依據(jù)等等。二是有法不依。盡管我國(guó)已經(jīng)在2001年修訂頒布了新的《稅收征管條例》，但農(nóng)村迄今還不是依法納稅，而是按照上級(jí)政府下達(dá)的稅收計(jì)劃征稅。三是執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究?！兜胤浇M織法》賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的財(cái)政決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)得不到履行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還沒有樹立遵守《預(yù)算法》和嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算的觀念。替代法治的，是政府系統(tǒng)主導(dǎo)著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政制度的設(shè)立。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的權(quán)威依據(jù)還是1991年財(cái)政部文件《鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理辦法》，地方政府利用各種規(guī)范和非規(guī)范的創(chuàng)制權(quán)制定的各種政策，直接或間接地成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政制度的主角。然而，具有相對(duì)獨(dú)立利益的地方政府及其官員，其制度選擇首先是維護(hù)政府及官員利益，而不是確立農(nóng)民作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政產(chǎn)權(quán)主體的地位，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政以滿足農(nóng)民公共需要為基本職能。于是，中央只好充當(dāng)農(nóng)民利益的代表與地方博弈。中央下令，要求下級(jí)保護(hù)農(nóng)民利益，但在政府間利益日益分化的條件下，各級(jí)政府自上而下創(chuàng)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政制度，通常是以貫徹中央對(duì)農(nóng)民的關(guān)心始，以實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府對(duì)農(nóng)民利益的分割終，于是又出臺(tái)“一票否決制”之類的嚴(yán)厲制度，但這種集權(quán)性措施現(xiàn)在難以奏效，如2000年中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于在全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)全面推行政務(wù)公開制度的通知》，頭兩條就是財(cái)政公開，但沒有農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督，實(shí)際上是走形式，其結(jié)局是政府財(cái)政行為不受約束、自定制度、自收自支，造成“三亂”，于是中央使出“最后的一招”：推行稅費(fèi)改革，由于依然沒有涉及到農(nóng)民的納稅人基本權(quán)利，故而還是中央政府站在農(nóng)民的立場(chǎng)上與侵犯農(nóng)民利益的下屬抗衡，而抗衡措施還得靠下屬實(shí)施。不唯如此，地方各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政創(chuàng)制權(quán)的擁有者為了各自利益也在進(jìn)行制度博弈。（1）地方政府間的制度博弈。分稅制改革暴露了政府間的利益矛盾，但又沒有建立整合機(jī)制去解決矛盾，于是上級(jí)政府利用對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)聚斂財(cái)力，致使縣鄉(xiāng)間還在沿襲集權(quán)財(cái)政體制的管理制度，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用信息不對(duì)稱，運(yùn)用各種非規(guī)范手段抗衡上級(jí)政府，保存財(cái)力，這反過(guò)來(lái)又引起縣市采取新措施制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣鄉(xiāng)政府間為了各自利益進(jìn)行著無(wú)休止的控制與反控制的制度斗爭(zhēng)，加劇了制度的非規(guī)范性。與此同理，鄉(xiāng)村間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系也不規(guī)范，村干部有《村民自治組織法》做依據(jù)獲得獨(dú)立的財(cái)權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)則以村財(cái)務(wù)混亂，控制村干部亂花錢為由，實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)管”，村里的錢集中到鄉(xiāng)經(jīng)管站，管的目的是為了“村財(cái)鄉(xiāng)用”。（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與其部門的財(cái)政關(guān)系無(wú)序化，嚴(yán)重的財(cái)政壓力迫使政府財(cái)政對(duì)行政部門、經(jīng)濟(jì)主管部門和事業(yè)單位放權(quán)，允許和鼓勵(lì)下屬部門在政府獲得分成的前提下利用收費(fèi)權(quán)“創(chuàng)收”解決工資待遇問題，使部門擁有自收、自支、自管的權(quán)利，在收費(fèi)最大化動(dòng)機(jī)刺激下，收費(fèi)主體和收費(fèi)制度的確立無(wú)規(guī)則可言。（3）沒有規(guī)范的制度界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政與干部個(gè)人利益的關(guān)系。我國(guó)干部的正式個(gè)人收入一直偏低，而非正式待遇又奇高，由于缺乏法治傳統(tǒng)，一直靠中紀(jì)委、中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合相關(guān)部門下文解決干部個(gè)人利益與公共財(cái)政的界限問題，但政策趕不上對(duì)策，效果很差，這在鄉(xiāng)鎮(zhèn)表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部財(cái)務(wù)管理方面制度不嚴(yán)，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的預(yù)決算制度、日常管理制度、監(jiān)督制度都不健全，“一枝筆”作為經(jīng)驗(yàn)推廣，財(cái)務(wù)狀況作為最高機(jī)密由主要領(lǐng)導(dǎo)掌握，賬目混亂，滋生腐敗。