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1鐵路安全管理職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)現(xiàn)狀分析

鐵路安全管理職責(zé)是指鐵路管理人員承擔(dān)的與安全相關(guān)的職務(wù)與責(zé)任，是其為履行自身崗位職能或完成鐵路安全管理工作所負責(zé)的范圍和承擔(dān)的工作任務(wù)，以及完成任務(wù)需要承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任。鐵路安全管理涉及鐵路建設(shè)、運輸、設(shè)備制造和維修等各個系統(tǒng)，各個單位的管理崗位均直接或間接地承擔(dān)著一定的安全管理職責(zé)。鐵路安全管理工作標(biāo)準(zhǔn)是指針對鐵路安全管理工作職責(zé)的具體內(nèi)容制定的各項標(biāo)準(zhǔn)，目的是將安全管理工作職責(zé)具體化、落到實處，主要表述形式包括工作目標(biāo)、任務(wù)、方法、時限、頻度、范圍、程序、定量、質(zhì)量、結(jié)果等。鐵路安全管理職責(zé)與工作標(biāo)準(zhǔn)共同構(gòu)成了鐵路安全管理職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)體系，屬于鐵路安全風(fēng)險管理工作的基礎(chǔ)組成部分。鐵路安全管理職責(zé)具有“法定性、完整性、全覆蓋性、可追溯性”的特征[1]。其中，法定性的核心思想是內(nèi)容合法、程序合規(guī)；完整性是指安全管理職責(zé)不能缺項、漏項；全覆蓋性是指應(yīng)能覆蓋所有管理崗位，既包括與安全直接相關(guān)的專業(yè)系統(tǒng)人員，也包括人事、勞衛(wèi)、財務(wù)等綜合部門人員，區(qū)別只是不同管理崗位的安全職責(zé)多少、輕重不同；可追溯性指責(zé)任可以倒查，即發(fā)生任何一件事故或問題，都可以根據(jù)職責(zé)分工找到應(yīng)負責(zé)任的管理人員。鐵路安全管理工作標(biāo)準(zhǔn)具有“具象性、可行性、考量性”的特征。其中，具象性是指表述準(zhǔn)確，一看就懂，不會產(chǎn)生歧義；可行性是指可執(zhí)行、能操作，與安全風(fēng)險項點、管控，以及管理人員崗位權(quán)限緊密結(jié)合；考量性就是能衡量、有痕跡、有記錄、能查證、可考核。在鐵路安全管理職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)體系中，職責(zé)與工作標(biāo)準(zhǔn)緊密關(guān)聯(lián)。職責(zé)是安全管理工作的內(nèi)容，屬于管理源頭，相對固定；標(biāo)準(zhǔn)是將職責(zé)落到實處、具體化，既有固定的內(nèi)容，也有動態(tài)的內(nèi)容?？傮w來說，鐵路安全管理職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)體系回答和解決鐵路安全管理工作“干什么、怎么干和干到什么程度”的問題，是推行鐵路安全管理規(guī)范化的主要內(nèi)容。近年來，鐵路積極推進安全管理規(guī)范化建設(shè)，安全管理部門和研究單位對安全風(fēng)險管理從機制建立、運行、完善等不同角度開展有益的探索和研究[2-7]，為建立鐵路安全管理職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)奠定了基礎(chǔ)。目前我國鐵路系統(tǒng)雖然已經(jīng)初步建立起安全管理職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)體系，但在具體制度、運用及維護等方面還存在一些問題[8-10]，主要表現(xiàn)在以下方面。（1）制定程序不規(guī)范。有些單位制定鐵路安全管理職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)時，缺乏深入研究和討論，或照抄照搬法律法規(guī)、文件、辦法條款，沒有結(jié)合各自實際進行消化理解和吸收，與實際安全風(fēng)險項點結(jié)合不緊密；或?qū)⑵渌麊挝坏陌踩芾砺氊?zé)標(biāo)準(zhǔn)簡單修改成為本單位的標(biāo)準(zhǔn)；或是安全管理職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的制定沒有充分考慮安全風(fēng)險的變化，未能及時調(diào)整并實施動態(tài)管理。這樣，導(dǎo)致安全管理職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)既與實際情況不符，也不具備法定效力。（2）內(nèi)容缺失不完善。有些單位在制定職責(zé)時沒有考慮機構(gòu)和崗位設(shè)置、人員配備等因素，導(dǎo)致制定的安全管理職責(zé)和工作標(biāo)準(zhǔn)存在漏項、錯位、交叉重疊、主次不分、互無關(guān)聯(lián)、互相矛盾、界定不清等問題。還有的職責(zé)表述方式籠統(tǒng)模糊，缺少通盤考慮，同樣一種說法可以應(yīng)用于很多崗位，把真正的職責(zé)隱藏在籠統(tǒng)的表述中，不能明確所承擔(dān)的具體管理職責(zé)。（3）責(zé)任與權(quán)力不匹配。理論上講，責(zé)任與權(quán)力必須相互匹配，不應(yīng)該存在無責(zé)任的權(quán)力，也不應(yīng)該存在無權(quán)力的責(zé)任，但實際上卻存在有職無權(quán)或有權(quán)無職的情況，即規(guī)定了某崗位的責(zé)任，卻不規(guī)定此崗位有哪些權(quán)限；也有的單位只規(guī)定了本單位或主要負責(zé)人的責(zé)任，卻沒有將責(zé)任逐級分解下去，從而造成職責(zé)體系不完整。除此之外，單位內(nèi)部設(shè)立的職能部門之間及管理人員之間的分工協(xié)作是常態(tài)，但實際工作中有時會對安全管理職責(zé)和工作標(biāo)準(zhǔn)中彼此協(xié)作的內(nèi)容缺乏明確規(guī)定，導(dǎo)致出現(xiàn)部門之間、管理崗位之間工作不協(xié)調(diào)、互相推諉的現(xiàn)象。（4）考核機制不健全。一些單位沒有將安全管理職責(zé)和工作標(biāo)準(zhǔn)的履行情況納入考核獎懲之中，導(dǎo)致所制定的安全管理職責(zé)和工作標(biāo)準(zhǔn)缺乏考核監(jiān)督，無法對相關(guān)安全管理人員起到應(yīng)有的約束作用。一些單位考核項點不全，在考核監(jiān)督過程中存在漏點漏項，對相關(guān)安全管理人員的約束作用大大減弱，不利于安全管理職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)體系的有效貫徹落實。

2建立健全安全管理職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)體系的對策

安全管理職責(zé)和工作標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容既來自于法律法規(guī)，也來自鐵路運輸安全管理的實際工作，因而具有有效性、針對性、操作性、嚴(yán)肅性等特征。建立健全安全管理職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)體系，應(yīng)在遵循以下原則的前提下進行，即依法合規(guī)，動態(tài)修訂；以崗位為核心，權(quán)責(zé)、能力相匹配；結(jié)合風(fēng)險，分解細化；嚴(yán)格責(zé)任落實與過程考核；制定良好的約定與溝通機制。

2.1制定完善可行的安全管理職責(zé)和工作標(biāo)準(zhǔn)

安全管理職責(zé)和工作標(biāo)準(zhǔn)的建立是落實領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)、分工負責(zé)、專業(yè)負責(zé)、崗位負責(zé)4個負責(zé)制度的具體體現(xiàn)。構(gòu)建安全管理職責(zé)通常分為以下3個步驟。

2.1.1確定不同管理層級的職責(zé)定位

我國鐵路系統(tǒng)的管理層級現(xiàn)狀為中國鐵路總公司、鐵路局2級法人，實行的是中國鐵路總公司、鐵路局、站段3級管理。建立安全管理職責(zé)首先應(yīng)明確各個管理層級承擔(dān)的安全管理責(zé)任。《中國鐵路總公司安全管理規(guī)定》中明確規(guī)定了中國鐵路總公司、鐵路局的安全管理責(zé)任，鐵路局則應(yīng)明確各處室和站段(基層單位)的安全管理責(zé)任，站段應(yīng)明確各科室和車間的安全管理責(zé)任及職責(zé)定位，從而將安全管理責(zé)任逐級落到實處。

2.1.2制定鐵路局及站段安全管理職責(zé)

鐵路局及站段是鐵路運輸?shù)木唧w實施單位，因而制定鐵路局管理部門、業(yè)務(wù)部門及站段安全管理職責(zé)是運輸安全的基礎(chǔ)，安全責(zé)任進一步延伸至鐵路所有管理崗位。部門、站段安全管理職責(zé)的主要內(nèi)容包括：安全生產(chǎn)條件建設(shè)、安全生產(chǎn)投入保證、規(guī)章制度制定完善、設(shè)備設(shè)施管理使用、安全生產(chǎn)培訓(xùn)教育、安全風(fēng)險研判管控、安全綜合保障機制、安全應(yīng)急處置演練等。制定部門、站段安全管理職責(zé)時，應(yīng)從頂層設(shè)計出發(fā)，通盤考慮、綜合研究、協(xié)調(diào)一致。鐵路局應(yīng)集中組織推進，不能分散編寫、簡單匯總、各自為政。安全管理職責(zé)的內(nèi)容應(yīng)嚴(yán)肅、準(zhǔn)確、明晰、全覆蓋，避免任意取舍、回避矛盾現(xiàn)象，特別是結(jié)合部工作的牽頭職責(zé)不能缺少。制定鐵路局各部門、站段安全管理職責(zé)應(yīng)圍繞以下3個方向開展。①認真梳理安全生產(chǎn)法律法規(guī)的相關(guān)條款內(nèi)容，落實法律法規(guī)要求?！吨腥A人民共和國安全生產(chǎn)法》《中華人民共和國鐵路法》《鐵路安全管理條例》及《中國鐵路總公司安全管理規(guī)定》等對生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)保障、從業(yè)人員安全生產(chǎn)要求、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理、事故應(yīng)急救援等，都有明確的強制性要求，應(yīng)梳理出相關(guān)適宜的條款，構(gòu)成部門、單位安全管理職責(zé)的主干內(nèi)容。②積極研判安全風(fēng)險，確定風(fēng)險項點，明確管控責(zé)任，納入安全管理職責(zé)，實現(xiàn)管理責(zé)任全覆蓋，達到與安全風(fēng)險的項點、管控措施及排查動態(tài)的緊密結(jié)合。確保所有的安全風(fēng)險都有人管、有人控；實現(xiàn)不同層級有不同的安全風(fēng)險管控措施，做到界定清晰、綜合施策、管控到位；結(jié)合每月安全風(fēng)險排查和動態(tài)安全風(fēng)險研判預(yù)警，及時確定管控措施，分解落實責(zé)任到相關(guān)部門和崗位。③繼承已有的行之有效的職責(zé)內(nèi)容。在長期安全生產(chǎn)實踐中，各鐵路局、站段建立了一系列安全管理制度要求，既符合現(xiàn)場實際，又得到各管理層級的認可，已經(jīng)基本形成固有模式。制定安全管理職責(zé)，需要將已經(jīng)得到普遍認可的部分進行整理歸納，與安全法規(guī)梳理出的內(nèi)容相融合，共同構(gòu)成部門、單位的安全管理職責(zé)條文。

2.1.3制定崗位安全管理職責(zé)

安全管理職責(zé)相對宏觀，必須進行分解，充實到各崗位職責(zé)之中，構(gòu)建成自上而下、一級比一級內(nèi)容更加細化和具體的“金字塔”型結(jié)構(gòu)的安全管理職責(zé)體系。崗位職責(zé)應(yīng)依據(jù)部門、站段職責(zé)制定，同時避免超出部門、站段職責(zé)的范圍；依據(jù)定編制定，有編有崗有責(zé)任；對同一項工作，應(yīng)明確不同崗位承擔(dān)的不同責(zé)任。在制定崗位職責(zé)過程中，應(yīng)注意以下4個方面。①職責(zé)分工合理。安全管理職責(zé)實際上是安全工作的分工，應(yīng)是粗線條的劃分，不能過細，在制定時應(yīng)研究目前崗位與職責(zé)能否對應(yīng)(是否存在編制不合理或缺編)，并考慮工作量的均衡。②責(zé)任應(yīng)有所區(qū)別。同一工作在不同的崗位責(zé)任不同，應(yīng)劃分清楚直接責(zé)任和管理責(zé)任、主要責(zé)任和次要(輔助)責(zé)任。例如，同樣是“安全信息管理”職責(zé)，段長的職責(zé)是“組織建立安全信息管理制度”，副段長的職責(zé)是“檢查考核落實情況”，二者都屬于管理責(zé)任；主管工程師的職責(zé)是“負責(zé)審核、工作”，屬于直接責(zé)任。③職責(zé)不能與標(biāo)準(zhǔn)混淆。職責(zé)是對崗位責(zé)任的要求，而工作標(biāo)準(zhǔn)則是對崗位行為的要求，不能混為一談。例如，“負責(zé)組織安全大檢查和隱患治理”是職責(zé)，“將影響運輸安全的事項納入問題庫并進行深度分析”則是工作標(biāo)準(zhǔn)。④職責(zé)分解不能有遺漏。職責(zé)分解應(yīng)該是自上而下、一級涵蓋一級的關(guān)系。例如，某鐵路局的安全管理職責(zé)中有一項“建立危險源管理制度”，但在該鐵路局所有部門的安全管理職責(zé)中都沒有相應(yīng)內(nèi)容，因而向下分解出現(xiàn)遺漏。

2.1.4制定工作標(biāo)準(zhǔn)

制定工作標(biāo)準(zhǔn)的重點是細化崗位安全管理職責(zé)。各部門、各單位既應(yīng)依據(jù)和遵從有關(guān)規(guī)章制度的規(guī)定，同時還應(yīng)結(jié)合自身現(xiàn)場管理的實際需求，以各工作崗位為目標(biāo)單元對安全管理職責(zé)進行分解細化，逐條逐項落實為可執(zhí)行的工作任務(wù)，并明確制定相關(guān)量化要求、完成時限、工作目標(biāo)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容指標(biāo)。通過上述方式，將概念化的安全管理職責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢詫嶋H操作和有效落實的工作標(biāo)準(zhǔn)，做到量化具體、內(nèi)容明確、操作性強。在制定工作標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)采用職責(zé)與標(biāo)準(zhǔn)相對應(yīng)的辦法，堅持工作標(biāo)準(zhǔn)與安全管理職責(zé)相對應(yīng)的原則。每一條職責(zé)都應(yīng)有相應(yīng)的工作標(biāo)準(zhǔn)，工作標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與安全管理職責(zé)一脈相承，寫清有效落實職責(zé)的問題。包括：①確定履職具體內(nèi)容，即安全管理職責(zé)是概述，工作標(biāo)準(zhǔn)則要列出細目；②確定履職時機或頻度，即該項工作何時去執(zhí)行或多長時間執(zhí)行1次；③確定工作目標(biāo)或質(zhì)量要求，即該項工作應(yīng)努力的方向或質(zhì)量指標(biāo)。

2.2安全管理職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)體系的運用管理

（1）推進安全管理職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。我國鐵路系統(tǒng)長期以來積累了大量的安全管理工作經(jīng)驗，形成了特有的安全文化，但也形成了慣性思維和習(xí)慣做法，這是規(guī)范化管理最大的障礙。為此，應(yīng)從領(lǐng)導(dǎo)做起，從具體工作抓起，形成自覺運用標(biāo)準(zhǔn)、依靠標(biāo)準(zhǔn)的工作習(xí)慣。（2）依據(jù)安全管理職責(zé)和工作標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格責(zé)任追究。鐵路安監(jiān)部門應(yīng)樹立對規(guī)檢查、對規(guī)追責(zé)的理念，在鐵路發(fā)生事故或重大安全問題時嚴(yán)格對照安全管理職責(zé)和工作標(biāo)準(zhǔn)倒查管理責(zé)任，剖析管理致因，推動管理干部正確認識、深刻理解并嚴(yán)格執(zhí)行。（3）依據(jù)安全管理職責(zé)和工作標(biāo)準(zhǔn)切實加大履職過程考核。干部履職考核不僅是對安全結(jié)果的考核，更重要的是對履職過程的考核。因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同崗位的履職標(biāo)準(zhǔn)和要求，細化考核內(nèi)容、量化考核指標(biāo)，建立符合不同層次、類型和崗位特點的考核指標(biāo)體系，使考核過程科學(xué)化、制度化、精細化。

2.3安全管理職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)體系的日常維護

鐵路安全管理職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)體系的要素、對象不是一成不變的，為適應(yīng)各種變化、滿足安全管理規(guī)范化的要求，應(yīng)建立相應(yīng)的維護制度，保持安全管理職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)體系的有效性、適用性。以下2種情況需要組織修訂鐵路安全管理職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)體系：①相關(guān)要素如運輸生產(chǎn)組織形式、管理方式調(diào)整等發(fā)生變化，原來的安全管理職責(zé)和工作標(biāo)準(zhǔn)已不再適用；②安全管理職責(zé)和工作標(biāo)準(zhǔn)本身存在漏洞，在實際應(yīng)用中出現(xiàn)與運輸生產(chǎn)實際不符的現(xiàn)象，不能有效地規(guī)范或指導(dǎo)安全管理工作。另外，鐵路安全管理職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)體系日常維護工作應(yīng)做到以下3個方面。①歸口管理。像管理技術(shù)規(guī)章一樣管理安全管理職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)體系文件，明確變化信息的反饋、收集渠道，由專人進行登記、梳理，使各類信息能夠及時反饋上來。②動態(tài)完善。重要的變化或較大漏洞應(yīng)立即進行調(diào)整；一般的變化信息，應(yīng)打包處理，積累到一定量時集中組織修訂；同時，每年至少組織1次全面清理，公布變化調(diào)整目錄。③定期評估。建立評估團隊，定期組織對安全管理職責(zé)和工作標(biāo)準(zhǔn)的使用運行情況進行檢查評價，指導(dǎo)安全管理職責(zé)和工作標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和運用，及時提出修改建議。

2.4安全管理職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)體系的評估改進

鐵路安全管理職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)用效果如何，安全風(fēng)險是否得到有效管控，需要及時做出評估并改進。評估的主要內(nèi)容是安全管理職責(zé)和工作標(biāo)準(zhǔn)的有效性，在鐵路運輸安全工作中的實際作用，與安全風(fēng)險管控措施的融合度，以及還需要進行哪些改進等。通過評估和積累經(jīng)驗、持續(xù)改進，確保安全管理工作的規(guī)范化。各鐵路局應(yīng)成立安全管理規(guī)范化建設(shè)評估團隊，定期組織對安全管理職責(zé)及工作標(biāo)準(zhǔn)進行檢查調(diào)研、全面審查和系統(tǒng)修訂，客觀評估安全管理職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)體系的運行效果，總結(jié)推廣經(jīng)驗做法，促進安全管理職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。

3結(jié)束語

深化安全風(fēng)險管理，尤其是推進安全管理規(guī)范化建設(shè)，是鐵路的重大決策，已經(jīng)成為安全工作的強制性要求。鐵路安全管理職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)作為深化鐵路安全風(fēng)險管理的重要基礎(chǔ)性工作，始終處于動態(tài)修訂完善的過程中，不可能一蹴而就。因此，鐵路安全管理職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)將是一項長期的、不斷深入的工作，應(yīng)克服活動式的、階段性的慣性思維，真正作為一項奠基工程和轉(zhuǎn)型工程，從而推動鐵路安全管理水平的不斷提升。

作者:焦文根 李曉宇 劉敬輝 單位:中國鐵路總公司 中國鐵道科學(xué)研究院