導(dǎo)語(yǔ)：行政合同的適用研究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

關(guān)鍵詞:環(huán)境行政合同/環(huán)境行政管理/法律制度

內(nèi)容提要:環(huán)境行政合同在我國(guó)環(huán)境管理的實(shí)踐中大量存在，但由于理論研究的滯后，現(xiàn)行立法的缺位，使環(huán)境行政合同制度長(zhǎng)期沒(méi)有真正建立起來(lái)。環(huán)境行政合同最早產(chǎn)生于日、美等國(guó)，是政府最早運(yùn)用契約方式確認(rèn)環(huán)境管理者與相對(duì)方在環(huán)境保護(hù)中的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系的。它的產(chǎn)生與責(zé)任制思想的出現(xiàn)和向環(huán)境行政管理領(lǐng)域滲透及管理手段變化有關(guān)。八十年代初，我國(guó)就在環(huán)境管理領(lǐng)域開始引入環(huán)境行政合同，并被廣泛適用于排污單位的污染治理、建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境保護(hù)、能源開發(fā)、資源開采等。通過(guò)對(duì)國(guó)外環(huán)境行政合同制度的分析、比較，以及對(duì)我國(guó)環(huán)境行政合同實(shí)踐的研究，將為我國(guó)環(huán)境行政管理提供了嶄新的理論視角與有效的實(shí)現(xiàn)途徑，同時(shí)也對(duì)環(huán)境行政法律制度的完善起到重要的促進(jìn)作用。

環(huán)境行政合同是環(huán)境行政管理的一種方式，在發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)有成熟的制度，并起到了良好作用。我國(guó)環(huán)境管理中，環(huán)境行政合同已經(jīng)出現(xiàn)，并發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，具有廣泛適用的前景。但是，到目前為止學(xué)界對(duì)環(huán)境行政合同的理論研究是滯后的，并影響了相關(guān)法律制度的建立，從而直接阻礙了這一制度的適用。本文首先對(duì)國(guó)外環(huán)境行政合同制度進(jìn)行分析，其次結(jié)合我國(guó)的環(huán)境管理實(shí)踐進(jìn)行探討，最后提出建立和完善環(huán)境行政合同法律制度的一些建議。期望拙作拋磚引玉，能引起學(xué)界對(duì)環(huán)境行政合同法律制度的更多關(guān)注和研究，以完善環(huán)境行政合同法律制度。

一、環(huán)境行政合同制度的緣起

我國(guó)實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略以后，環(huán)境問(wèn)題受到普遍關(guān)注，加強(qiáng)環(huán)境行政管理已成為可持續(xù)發(fā)展的迫切任務(wù)。行政合同制度在20世紀(jì)初在世界范圍內(nèi)出現(xiàn)并迅速發(fā)展，也在環(huán)境行政管理領(lǐng)域得到大量運(yùn)用。行政合同也稱行政契約，是行政主體一實(shí)施行政管理為目的，與行政相對(duì)人就有關(guān)事項(xiàng)經(jīng)協(xié)商一致而達(dá)成的協(xié)議。行政合同是現(xiàn)代行政法中合意、協(xié)商等行政民主精神的具體體現(xiàn)[1]。在依法行政理念與行政合同互動(dòng)適應(yīng)過(guò)程中，的確存在對(duì)行政合同立法化的趨勢(shì)，但是這只是對(duì)常見(jiàn)的行政合同類型的規(guī)范化、固定化而已，并沒(méi)有否定行政合同可以在沒(méi)有法律明確規(guī)定的情形下締結(jié)[2]。在現(xiàn)代法治國(guó)家，隨著給付行政的興起，傳統(tǒng)上以行政命令和強(qiáng)制為特征的行政高權(quán)性行為存在的領(lǐng)域已大大縮小，而其形成的權(quán)利服從關(guān)系，也是通過(guò)法律對(duì)政府和相對(duì)人彼此之間權(quán)利義務(wù)的不對(duì)等配置體現(xiàn)出來(lái)的。在這種不對(duì)等的權(quán)力義務(wù)配置框架中，也存在法律沒(méi)作規(guī)定之處。在這個(gè)法律沒(méi)有賦予政府權(quán)力及相對(duì)人相應(yīng)義務(wù)的領(lǐng)域，政府在依法行政理念的支配下對(duì)這個(gè)領(lǐng)域中的事務(wù)是不能采取高權(quán)性行為的。相對(duì)人也沒(méi)有必須服從政府領(lǐng)導(dǎo)的義務(wù)，而政府為實(shí)現(xiàn)行政規(guī)制目標(biāo)可以與相對(duì)人進(jìn)行充分協(xié)商，引導(dǎo)其自愿接受政府政策。

眾所周知，世界范圍內(nèi)環(huán)境問(wèn)題非常緊迫，地球是有限空間，容納能力、承受能力都有一定極限，而現(xiàn)在人類的活動(dòng)已經(jīng)逼近，局部地區(qū)已經(jīng)超出了這個(gè)極限[3]。上個(gè)世紀(jì)六十年代的日本正處于重化工業(yè)階段，成為全球污染嚴(yán)重的國(guó)家。為了治理嚴(yán)重的環(huán)境污染，日本最早在環(huán)境行政管理領(lǐng)域引入環(huán)境行政合同。日本于1964年12月創(chuàng)設(shè)“橫濱方式之公害防止協(xié)定”[4]。所謂公害防止協(xié)定，是指地方公共團(tuán)體和從事有發(fā)生危險(xiǎn)的企業(yè)活動(dòng)的企業(yè)主，就關(guān)于防止公害的措施進(jìn)行交涉而簽訂的，以讓該企業(yè)主采取防止各種公害的措施為內(nèi)容的協(xié)定。這種協(xié)定有正式以協(xié)定命名的，其中也有以備忘錄、字據(jù)、協(xié)議書等形式出現(xiàn)，不論其名稱如何，只要是企業(yè)主對(duì)公共團(tuán)體約定采取防止公害措施的協(xié)定，從廣義上說(shuō)都是公害防止協(xié)定[5]。該協(xié)定是在上個(gè)世紀(jì)60年代末期在日本開始流行的。其背景是當(dāng)時(shí)中央法令對(duì)公害規(guī)制規(guī)定的不充分，且公害法制僅在“公害防治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之調(diào)合”范圍內(nèi)才能實(shí)施。地方公共團(tuán)體為避免自行規(guī)定較中央立法嚴(yán)格的公害規(guī)制而與中央立法相抵觸，就積極地和企業(yè)交涉約定其采取較中央立法嚴(yán)格的公害預(yù)防措施。這種方式極大促進(jìn)了當(dāng)時(shí)日本環(huán)境污染的預(yù)防和控制，不僅緩和了企業(yè)與當(dāng)?shù)鼐用竦年P(guān)系，而且還具體確定了全國(guó)的限制標(biāo)準(zhǔn)，以防止環(huán)境污染?，F(xiàn)在，在日本公害防止協(xié)定已經(jīng)成為與法律及條例并存的第三種公害防止行政上的管理制度。

關(guān)于公害防止協(xié)定的法律性質(zhì)，日本行政法學(xué)界主要有兩種觀點(diǎn)，一是紳士協(xié)定說(shuō)，二是契約說(shuō)[6]。后者認(rèn)為，公害防止協(xié)定是為了保全該地區(qū)環(huán)境這種居民共同的利益，地方公共團(tuán)體作為行政手段的一環(huán)而締結(jié)的。所以與通常的民事契約有著性質(zhì)上的區(qū)別，應(yīng)看作行政契約。不過(guò)，作為公害防止協(xié)定的內(nèi)容，雖然有作出比法律規(guī)定更嚴(yán)厲的規(guī)制，同時(shí)規(guī)定地方公共團(tuán)體的職員進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)檢查權(quán)等的事例，但不能承認(rèn)通過(guò)契約創(chuàng)設(shè)公權(quán)力，那應(yīng)當(dāng)是法律或者條例管轄范圍，公害防止協(xié)定的實(shí)效性只能通過(guò)民事方法來(lái)驗(yàn)證[7]。由于公害防止協(xié)定的成功實(shí)施，其影響已經(jīng)擴(kuò)大，與整個(gè)地域環(huán)境整備相關(guān)聯(lián)的地域整備中的契約方式也受到注意。該領(lǐng)域中具有特色的是，這里契約當(dāng)事人不僅限于行政主體和地域居民這種方式，而且也包括行政廳認(rèn)定的私人間的協(xié)定這種手段。例如，《建筑基準(zhǔn)法》第69條以下，《都市綠地保全法》第14條以下，都有相關(guān)規(guī)定[8]。

類似的情形也發(fā)生在美國(guó)，美國(guó)的環(huán)境保護(hù)局（EPA）就與全國(guó)一些最大的壟斷組織（如美國(guó)鋼鐵公司）簽訂了一系列類似日本“公害防止協(xié)定”的協(xié)議（詳細(xì)情況）。英國(guó)雖然法律沒(méi)有管轄公共合同的專門規(guī)則，但合同卻經(jīng)常被作為行政手段來(lái)貫徹政府的某項(xiàng)政策，特別是在“規(guī)劃領(lǐng)域”，政府擁有廣泛的達(dá)成協(xié)議的權(quán)利，以便限制和調(diào)解土地的開發(fā)或使用。它們經(jīng)常能夠誘使規(guī)劃許可的申請(qǐng)人同意接受他們通過(guò)法定條件強(qiáng)加的妥協(xié)方案。受日本公害防止協(xié)定的影響，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)也采用行政機(jī)關(guān)與私人之間簽訂行政合同或以協(xié)議、協(xié)商等方式來(lái)達(dá)成特定的環(huán)境保護(hù)目的[9]。各國(guó)在采用環(huán)境合同時(shí)根據(jù)國(guó)情都有一些具體的做法，體現(xiàn)出不同的特色?？偟膩?lái)說(shuō)，其共性大于差異，都產(chǎn)生了較好的效果。

在我國(guó)，環(huán)境行政合同是政府最早運(yùn)用契約方式確認(rèn)環(huán)境管理者與相對(duì)方在環(huán)境保護(hù)中的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系的。它的產(chǎn)生與責(zé)任制思想的出現(xiàn)和向環(huán)境行政管理領(lǐng)域的滲透及管理手段變化有關(guān)。八十年代初，我國(guó)就在環(huán)境管理領(lǐng)域開始實(shí)行環(huán)境保護(hù)責(zé)任制，并被廣泛適用于排污單位的污染治理、建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境保護(hù)、能源開發(fā)、資源開采，以至環(huán)保部門關(guān)于排污費(fèi)的征收、使用以及環(huán)境污染引起的糾紛處理等[10]。這實(shí)際上是借助合同手段進(jìn)行管理，并且出現(xiàn)了我國(guó)最早的一批環(huán)境行政合同形式。如：污染源限期治理合同；建設(shè)項(xiàng)目的“三同時(shí)”承包合同、使用排污費(fèi)合同、污染損失賠償合同等?？梢?jiàn)，在我國(guó)環(huán)境管理工作的實(shí)踐中，環(huán)境行政合同早已事實(shí)存在。但是，相關(guān)法律制度并沒(méi)有完善起來(lái)，關(guān)于環(huán)境行政合同法律制度的理論研究很薄弱。而環(huán)境行政合同基礎(chǔ)理論研究的缺失導(dǎo)致無(wú)法提供深入的法理依據(jù)，更無(wú)法通過(guò)立法予以規(guī)范。從我國(guó)環(huán)境行政管理的實(shí)踐來(lái)看，長(zhǎng)期以來(lái)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的偏向，導(dǎo)致環(huán)境資源保護(hù)戰(zhàn)略的弱化，環(huán)境保護(hù)部門處于邊緣化的境地，很難運(yùn)用新型管理方式有效實(shí)施有效管理。在環(huán)境行政管理實(shí)踐中，合同的運(yùn)用失去規(guī)范，沒(méi)有更好地發(fā)揮作用，且經(jīng)常與相關(guān)法律法規(guī)出現(xiàn)背離情形。也間接造成我國(guó)環(huán)境行政管理方式的僵硬、低效，對(duì)于越來(lái)越猖獗的環(huán)境污染缺乏有效治理手段。

如何總結(jié)我國(guó)環(huán)境行政合同實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，借鑒國(guó)外成熟的環(huán)境保護(hù)理論，建立完善的環(huán)境行政合同理論，并進(jìn)而推動(dòng)立法規(guī)制是我們面臨的重大課題。

二、環(huán)境行政合同制度的法律理論基礎(chǔ)

環(huán)境行政合同是指環(huán)境管理部門，為實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目的，主動(dòng)同管理相對(duì)人簽訂的確立雙方環(huán)境關(guān)于環(huán)境保護(hù)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的行政合同。環(huán)境行政合同是運(yùn)用行政契約方法對(duì)環(huán)境進(jìn)行管理的新型方式。通過(guò)簽訂環(huán)境行政合同，使管理者與被管理者明確雙方的權(quán)利義務(wù)，增強(qiáng)雙方的責(zé)任意識(shí)，即淡化了行政色彩，又為相對(duì)人所接受?？偨Y(jié)國(guó)內(nèi)外的理論與實(shí)踐，環(huán)境行政合同應(yīng)當(dāng)具有如下特征：第一，環(huán)境行政合同屬于行政合同的范疇。它屬于所謂新型行政行為，特點(diǎn)是柔軟、靈活。它的成立是基于雙方互為意思表示的一致。行政機(jī)關(guān)具有主動(dòng)性，管理相對(duì)人具有自愿性，體現(xiàn)了雙向選擇性即合意。但是，與所有行政合同一樣，行政機(jī)關(guān)出于特定原因（通常是法定事由）有單方面撤銷或者變更合同的權(quán)力。第二，環(huán)境行政合同的主要目的是做好環(huán)境保護(hù)，而非基于贏利或者行政機(jī)關(guān)自身利益。這就要求行政機(jī)關(guān)要公平、公正地對(duì)待環(huán)境行政管理的相對(duì)人，不能隨意行使職權(quán)。第三，環(huán)境行政合同是具有拘束力的行政管理方式。合同一經(jīng)簽訂，即具有法律效力，雙方必須遵守執(zhí)行，任何一方的違約行為都將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。第四，環(huán)境行政合同的當(dāng)事人必有一方是環(huán)境行政主體[11]。

環(huán)境行政合同具有一般行政合同的共性，但是與一般行政合同相比，也有其特殊的地方。第一，合同主體的一方是特定的環(huán)保行政機(jī)關(guān)，內(nèi)容是規(guī)定合同雙方就特定企業(yè)、設(shè)施在環(huán)保上的義務(wù)。第二，具有適應(yīng)性強(qiáng)。它的行政性和契約性的融合使其能適應(yīng)各種不同的環(huán)境管理業(yè)務(wù)的需要，規(guī)范其復(fù)雜的內(nèi)容。在傳統(tǒng)行政手段無(wú)法觸及的領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮其合意、溝通的功能，促使行政主體和行政相對(duì)方達(dá)成合作。第三，具有柔性、靈活性。與傳統(tǒng)命令行政的剛硬手段不同，它在行政過(guò)程中，以不違背憲法和法律的精神、原則和規(guī)則的的行為方式來(lái)調(diào)動(dòng)行政相對(duì)人自愿協(xié)同行政管理的自覺(jué)性，給予雙方當(dāng)事人以彈性、適度的空間。第四、當(dāng)環(huán)境保護(hù)行政法律制度法制不健全，環(huán)境行政合同可以補(bǔ)充法律的欠缺。由于現(xiàn)代工農(nóng)業(yè)的飛速發(fā)展，新技術(shù)、新設(shè)備不斷得到應(yīng)用，也帶來(lái)了很多對(duì)環(huán)境影響不可知的因素。法律不可能對(duì)新出現(xiàn)的各種環(huán)境問(wèn)題都先知先覺(jué)作出預(yù)測(cè)，總是滯后于時(shí)代的發(fā)展。但是對(duì)于新出現(xiàn)的環(huán)境問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)必須及時(shí)作出反應(yīng)，減少和制止環(huán)境污染的產(chǎn)生，在這種情況下，就可以用環(huán)境行政合同來(lái)規(guī)范行政機(jī)關(guān)與相對(duì)方法律上的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，約束行政主體依法行政的手段而得以使用，以加強(qiáng)和改善環(huán)境管理，積極推動(dòng)環(huán)境行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。轉(zhuǎn)環(huán)境法律法規(guī)在制定時(shí)由于必須考慮經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等因素，而且其規(guī)定也無(wú)法完全符合各個(gè)地區(qū)的實(shí)際情況，因此對(duì)于保護(hù)環(huán)境就顯得不夠有力。為了解決各個(gè)地區(qū)的環(huán)境污染和環(huán)境破壞現(xiàn)象，由行政機(jī)關(guān)出面與工廠、企事業(yè)等單位交涉和協(xié)商，通過(guò)簽訂環(huán)境行政合同的方式，設(shè)定嚴(yán)格的排污標(biāo)準(zhǔn)或其他防治措施，以補(bǔ)充法律法規(guī)的不足，從而實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境的目的。因?yàn)楹炗啳h(huán)境行政合同是通過(guò)取得行政相對(duì)人同意的方式，來(lái)約定嚴(yán)密的環(huán)境防治措施的，這樣既可克服由行政機(jī)關(guān)另行制定更加嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)將與法律法規(guī)相抵觸這一難題，又可補(bǔ)充法律法規(guī)的某些欠缺，并在實(shí)際當(dāng)中較好地貫徹執(zhí)行。第五，環(huán)境行政合同可以有效地實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)對(duì)于環(huán)境規(guī)劃與管理的要求。隨著我國(guó)行政管理體制的徹底改變，政府指令性管理逐步淡出，行政合同、行政指導(dǎo)等管理手段逐漸重要。在環(huán)境管理方面，傳統(tǒng)的指令性管理手段退出后，應(yīng)當(dāng)用環(huán)境行政合同的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的環(huán)境管理的規(guī)劃和意圖。

但是，圍繞環(huán)境行政合同本身的功能、作用等學(xué)界一直存在爭(zhēng)議。一是對(duì)于行政合同的界定本身有爭(zhēng)議，關(guān)于行政合同的性質(zhì)、定位、行政機(jī)關(guān)的優(yōu)益權(quán)都存在爭(zhēng)議，在司法實(shí)踐中也很不確定。在我國(guó)行政合同糾紛大部分是作為民事案件來(lái)審理的，少部分作為行政案件審理。作為民事案件審理的案件適用《中華人民共和國(guó)合同法》，取消了行政優(yōu)益權(quán)，對(duì)行政機(jī)關(guān)不利。因此，對(duì)于環(huán)境行政合同爭(zhēng)議將來(lái)的處理，就有很多不確定因素。如果適用一般民事合同的審理方式，將對(duì)行政機(jī)關(guān)很不利。二是環(huán)境行政合同的簽定程序需要規(guī)范。盡管沒(méi)有法律的統(tǒng)一規(guī)定，但是在特定的區(qū)域、特定產(chǎn)業(yè)，環(huán)境保護(hù)的義務(wù)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一，不應(yīng)當(dāng)有內(nèi)外資的不同待遇，減少行政機(jī)關(guān)的隨意性。三是環(huán)境行政合同的適用范圍要拓展。目前適用領(lǐng)域還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，事實(shí)上環(huán)境行政合同的適用范圍可以遍及整個(gè)環(huán)境資源保護(hù)領(lǐng)域。四是行政機(jī)關(guān)工作人員缺乏足夠的專業(yè)知識(shí)，與靈活的溝通技巧。相比傳統(tǒng)的的行政管理，環(huán)境行政合同更為麻煩，難以駕馭。四、簽訂合同后，企業(yè)不遵從，缺乏強(qiáng)制力。

環(huán)境行政合同成立的成立是基于行政機(jī)關(guān)對(duì)于公共利益的保護(hù)，依據(jù)是行政合同雙方的合意，行政機(jī)關(guān)對(duì)于產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向和產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)選擇。如果企業(yè)違反合同，行政機(jī)關(guān)可以追究其違約責(zé)任，甚至撤銷合同。法院對(duì)公共利益要給予充分重視。在操作上，除了規(guī)劃部門的規(guī)劃、土地部門的用地許可及相關(guān)部門的特殊許可外，還要環(huán)保部門把關(guān)，并代表政府與企業(yè)簽訂合同。其依據(jù)可以是地方制訂的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、環(huán)境保護(hù)文件，也可以是政府的規(guī)劃文件。可以是稅收優(yōu)惠、地價(jià)優(yōu)惠等。

由于通常缺乏法律、法規(guī)的依據(jù)，各地對(duì)于環(huán)境保護(hù)的要求有所不同，不派出一些地方為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，過(guò)分降低標(biāo)準(zhǔn)。那么，環(huán)境行政合同所依據(jù)的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)到底應(yīng)該如何確定？這里面的確存在利益衡量的問(wèn)題。首先，對(duì)于侵害居民健康與生存、使居民陷入危險(xiǎn)境地那樣生產(chǎn)一開始就不能將它們拿來(lái)作為利益衡量的對(duì)象，而是僅僅依據(jù)這些理由就應(yīng)當(dāng)予以排除的對(duì)象。其他的產(chǎn)業(yè)在環(huán)境保護(hù)和產(chǎn)業(yè)開發(fā)方面可以進(jìn)行利益衡量，充分運(yùn)用生存權(quán)的基本宗旨加以評(píng)價(jià)。對(duì)于該產(chǎn)業(yè)帶來(lái)的環(huán)境破壞可以借助自然的力量自我凈化的說(shuō)法，要進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，不能輕易下結(jié)論。在環(huán)境破壞的第二階段，鑒于環(huán)境破壞的嚴(yán)重性，要確立起環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則，對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)進(jìn)行嚴(yán)格評(píng)估，對(duì)于會(huì)給生態(tài)環(huán)境、文化環(huán)境帶來(lái)不可逆轉(zhuǎn)的破壞的生產(chǎn)要堅(jiān)決禁止[12]。

環(huán)境立法的多層次性、環(huán)境管理的復(fù)雜性、環(huán)境執(zhí)法的多樣性、環(huán)境糾紛處理的艱難性決定，環(huán)境行政合同是目前平衡諸矛盾，協(xié)調(diào)各種環(huán)境利益關(guān)系的最佳途徑。由于環(huán)境立法的多層次性，既有國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律，又有國(guó)務(wù)院及其部委制定的行政法規(guī)和部門規(guī)章，還有地方享有立法權(quán)的權(quán)利機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)和規(guī)章。諸多的立法主體間缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和協(xié)調(diào)，使立法沖突和空白廣泛存在；而且從立法內(nèi)容上看，由于下位法的制定必須有上位法的依據(jù)或不抵觸，中央立法與地方立法、權(quán)利機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的立法只是權(quán)限上的劃分，內(nèi)容千篇一律，整齊劃一；又由于環(huán)境管理是從搖籃到墳?zāi)?，且有較強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，這就給執(zhí)法帶來(lái)了困難和障礙，執(zhí)法人員囿于僵化的法律條文，必然導(dǎo)致執(zhí)法的“疲軟”和低效率。環(huán)境執(zhí)法主體和相對(duì)方利益歸屬的差異性，又使執(zhí)法矛盾和糾紛的處理難合目的性，而導(dǎo)致糾紛處理的艱難性。

環(huán)境行政合同的興起，是國(guó)家發(fā)展、治國(guó)方式變化和行政模式轉(zhuǎn)換的產(chǎn)物，它在環(huán)境管理中的優(yōu)勢(shì)和長(zhǎng)處在于：第一、行政合同具有廣泛的適應(yīng)性。它的行政性和契約性的融合使其能適應(yīng)各種不同的環(huán)境管理業(yè)務(wù)的需要，規(guī)范其復(fù)雜的內(nèi)容。在傳統(tǒng)行政手段無(wú)法觸及的領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮其合意、溝通的功能，促使行政主體和行政相對(duì)方達(dá)成合作，從而排斥了侵益行政手段的阻礙。第二、行政合同促成了行政手段的多樣性、靈活性和調(diào)解方式的適度性。與傳統(tǒng)命令行政極具壓抑性的手段不同，它在行政過(guò)程中，以不違背憲法和法律的精神、原則和規(guī)則的不具有強(qiáng)制性的行為方式來(lái)調(diào)動(dòng)行政相對(duì)人自愿協(xié)同政府管理的積極性，給予雙方當(dāng)事人以彈性、適度的空間。第三、當(dāng)環(huán)境法制不健全，立法空白時(shí)，環(huán)境行政合同可以補(bǔ)充法律的欠缺；當(dāng)環(huán)境法制健全以后，作為規(guī)制環(huán)境管理者與相對(duì)方法律上的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，約束行政主體依法行政的手段而得以使用，以加強(qiáng)和改善環(huán)境管理，積極推動(dòng)環(huán)境行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

三、環(huán)境行政合同法律制度的立法選擇

完善環(huán)境行政合同制度，首先應(yīng)當(dāng)對(duì)于行政合同有一個(gè)明確的規(guī)定，可以在《行政程序法》中列出專章。而后，根據(jù)這些規(guī)定在單行的環(huán)境法律制度中具體化，優(yōu)點(diǎn)是規(guī)定明確，易于實(shí)行，缺點(diǎn)是在立法上過(guò)于繁瑣，涉及面太廣；或者由國(guó)務(wù)院出臺(tái)《環(huán)境行政合同條例》，優(yōu)點(diǎn)是簡(jiǎn)便易行，缺點(diǎn)是立法層級(jí)較底。本人傾向于先由國(guó)務(wù)院制定環(huán)境行政合同條例，具體規(guī)范環(huán)境行政主體與相對(duì)方的行為。由于國(guó)務(wù)院作為最高行政機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)全國(guó)的環(huán)境管理，國(guó)務(wù)院有權(quán)制訂行政法規(guī)，由國(guó)務(wù)院進(jìn)行環(huán)境行政合同立法具有很大的可能性與可行性。國(guó)務(wù)院通過(guò)制訂《環(huán)境行政合同條例》，將對(duì)涉及環(huán)境與資源執(zhí)法的有關(guān)部委的行為進(jìn)行規(guī)范，推動(dòng)環(huán)境行政合同在全國(guó)的使用和規(guī)范。

環(huán)境行政合同的立法宗旨是：維護(hù)環(huán)境管理機(jī)關(guān)和相對(duì)方在環(huán)境法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，創(chuàng)造和諧融洽的環(huán)境管理管理氛圍，推動(dòng)環(huán)境管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。其理由在于：第一，由于環(huán)境管理機(jī)關(guān)為了公共利益行使環(huán)境管理權(quán)，而相對(duì)方則都有其本身的利益追求，這種主體間活動(dòng)目的的差異性，決定其雙方利益的相悖性。環(huán)境行政合同必須建立在最大限度協(xié)調(diào)雙方利益、目標(biāo)的基礎(chǔ)上，由雙方的妥協(xié)而實(shí)現(xiàn)合意。第二，行政行為有高權(quán)行、單方性的特征，不利于相對(duì)人的主動(dòng)配合，而環(huán)境行政合同則是柔軟靈活的新行政管理方式。

環(huán)境行政合同的基本內(nèi)容包括：環(huán)境行政合同主體的權(quán)利與義務(wù)：環(huán)境行政合同是環(huán)境管理機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理目標(biāo)，與行政相對(duì)人就環(huán)境法上的權(quán)利、義務(wù)達(dá)成的“合意”。由于雙方當(dāng)事人的地位不平等，合同的要約只能由環(huán)境管理機(jī)關(guān)向行政相對(duì)人發(fā)出。在這個(gè)前提下，雙方就各自的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行協(xié)商。環(huán)境管理機(jī)關(guān)的權(quán)力[13]包括：行政與業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)、監(jiān)督與調(diào)查權(quán)、現(xiàn)場(chǎng)檢查權(quán)、合同變更與解除權(quán)、行政獎(jiǎng)勵(lì)與行政處罰權(quán)、行政處分建議權(quán)、移交司法機(jī)關(guān)處理權(quán)其中要突出環(huán)境管理機(jī)關(guān)的優(yōu)益權(quán)。行政優(yōu)益權(quán)原則在環(huán)境行政合同中的表現(xiàn)是：首先，環(huán)境管理機(jī)關(guān)合同履行具有監(jiān)督權(quán)。其次，環(huán)境管理機(jī)關(guān)有權(quán)根據(jù)情勢(shì)變化和公共利益的需要，單方面變更解除環(huán)境行政合同。當(dāng)然，上述規(guī)定在法律上也還有爭(zhēng)議之處，例如在環(huán)境行政合同中行政優(yōu)益權(quán)是否一定要體現(xiàn)在合同條款中，如果條款中沒(méi)有規(guī)定，是否環(huán)境管理機(jī)關(guān)就無(wú)權(quán)行使。其次，行政優(yōu)益權(quán)在《合同法》中并沒(méi)有規(guī)定，如果寫在條例中，是否會(huì)有違反法律之嫌？在合同中，環(huán)境管理機(jī)關(guān)的義務(wù)是：承諾兌現(xiàn)的義務(wù)、行政與業(yè)務(wù)指導(dǎo)的義務(wù)、保守商業(yè)秘密的義務(wù)、提供行政保護(hù)與幫助的義務(wù)[14]。環(huán)境管理機(jī)關(guān)享受的行政權(quán)力和應(yīng)履行的行政義務(wù)分別是環(huán)境行政管理相對(duì)人所應(yīng)履行的行政義務(wù)和應(yīng)享有的部分權(quán)利。環(huán)境行政合同的違約責(zé)任：環(huán)境行政合同違約責(zé)任是指在訂立、履行環(huán)境行政合同的過(guò)程中，相對(duì)方因違約而承擔(dān)的法定責(zé)任，表現(xiàn)為行政主體依法行使制裁權(quán)，對(duì)在合同訂立、履行中相對(duì)方違約，行政主體可依法行使制裁權(quán)[15]。這是由其享有的優(yōu)益權(quán)決定的，如對(duì)不履行環(huán)境行政合同的相對(duì)方的直接強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)、直接解除環(huán)境行政合同權(quán)及其它行政制裁措施。行政機(jī)關(guān)除了具有上述主導(dǎo)性權(quán)利以外，還可以通過(guò)行使要求違約金和賠償損失的權(quán)利，從消極方面來(lái)促成行政契約所預(yù)期的行政目的的實(shí)現(xiàn)。環(huán)境行政合同違約責(zé)任的基礎(chǔ)不能簡(jiǎn)單地等同與一般的合同違約責(zé)任，而是從行政管理的角度為保障合同義務(wù)的完整履行而施加給行政相對(duì)人的法律責(zé)任，這種由法律直接授權(quán)環(huán)境行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政制裁措施進(jìn)而使相對(duì)方承擔(dān)違約責(zé)任的權(quán)力配置模式，解決了行政合同制度運(yùn)作過(guò)程中以約定為產(chǎn)生基礎(chǔ)的制裁手段軟弱與不足的問(wèn)題，能夠更加有力地保證行政合同目的的實(shí)現(xiàn)，因而在行政合同立法中值得肯定與延續(xù)[16]。

環(huán)境行政合同作為一種新型的管理手段已被廣泛應(yīng)用于環(huán)境管理領(lǐng)域，而環(huán)境行政合同的實(shí)踐又在呼喚制度的健全。由于環(huán)境行政合同理論的滯后和立法的空白，合同在締結(jié)、履行和管理中缺乏法律上的程序性規(guī)制，糾紛發(fā)生后，救濟(jì)途徑不暢，在一定程度上削弱了環(huán)境管理者與相對(duì)方締結(jié)合同的熱情，出現(xiàn)了環(huán)境管理民主化的倒退。因此，迫切需要對(duì)環(huán)境行政合同制度進(jìn)行立法規(guī)制，構(gòu)筑適宜現(xiàn)代環(huán)境管理需要的行政合同立法。

綜上，環(huán)境行政合同制度不僅為我國(guó)環(huán)境法律制度提供了嶄新的理論視角與有效的實(shí)現(xiàn)途徑，同時(shí)也對(duì)行政法律制度的完善起到了極大的促進(jìn)作用。環(huán)境行政合同在我國(guó)環(huán)境管理的實(shí)踐中大量出現(xiàn)，迫切需要立法規(guī)范，更需要理論上的深入研究，因此，環(huán)境行政合同是我國(guó)環(huán)境法學(xué)亟待開拓的領(lǐng)域。

注釋:

[1]姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2005年1月第二版，第279頁(yè)。

[2]余凌云著：《行政契約論》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2000年版，第156-157頁(yè)。

[3]徐祥民著：《從全球視野看環(huán)境法的本位》，《環(huán)境資源法論叢》第3卷，法律出版社2003年版。徐祥民教授在這里指出，人類活動(dòng)已經(jīng)給地球帶來(lái)極大負(fù)擔(dān)，超出了地球的承載力，由于地球環(huán)境的不可復(fù)制性，人類其實(shí)生活在同一個(gè)諾亞方舟里，應(yīng)當(dāng)共同來(lái)保護(hù)地球環(huán)境。

[4]參見(jiàn)（日）鳴海正泰：《企業(yè)公害防止協(xié)定---橫濱方式》，臨時(shí)增刊特集《公害實(shí)態(tài)、對(duì)策、法的課題》，第279頁(yè)。

[5]楊建順著：《日本行政法通論》，中國(guó)法制出版社1998年版，第528頁(yè)。

[6]楊建順著：《日本行政法通論》，中國(guó)法制出版社1998年版，第529頁(yè)。紳士協(xié)定說(shuō)認(rèn)為，公害防止協(xié)定的實(shí)質(zhì)形態(tài)是行政廳對(duì)企業(yè)主提示具體的公害防止對(duì)策，要求其履行，而企業(yè)主方面總括性承諾該提示的意思表示，不過(guò)是行政指導(dǎo)的一種類型。協(xié)定上的義務(wù)不具有法律強(qiáng)制力。這種觀點(diǎn)至少在實(shí)際部門和學(xué)術(shù)界曾經(jīng)是有說(shuō)服力的。契約論者認(rèn)為，公害防止協(xié)定作為對(duì)法律規(guī)制度不完備的補(bǔ)充，是有效的規(guī)制手段，應(yīng)該承認(rèn)其法律約束力。楊建順教授認(rèn)為，

[7][日]鹽野宏著，楊建順譯，姜明安審校：《行政法》，法律出版社1999年版，第138-139頁(yè)。鹽野宏先生認(rèn)為，在法律沒(méi)有規(guī)范的情況下，法的宗旨在于否定即使以契約方式對(duì)企業(yè)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制，或者說(shuō)，法律作出一定的規(guī)范，通過(guò)契約的方式進(jìn)行比該規(guī)范更嚴(yán)厲的規(guī)制，違反了依法律行政原理。但是，在這種情況下，可以理解為不是對(duì)于精神自由的限制，而是企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，由企業(yè)自己衡量，自我放棄企業(yè)活動(dòng)的自由的一部分，所以，該協(xié)定不能直接無(wú)效。

[8][日]鹽野宏著，楊建順譯，姜明安審校：《行政法》，法律出版社1999年版，第139頁(yè)。

[9]翁岳生著：《行政法》，中國(guó)法制出版社2000年版本，第774頁(yè)。例如，宜蘭縣政府與臺(tái)灣水泥公司就水泥廠擴(kuò)廠一事，于1992年簽定有關(guān)污染管制標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境使用費(fèi)等合同。

[10]關(guān)于責(zé)任書的性質(zhì)問(wèn)題，是一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題，不少人否定這是一種行政契約的形式，余凌云教授傾向于認(rèn)定其是極其特別的行政契約形態(tài)，類似于英國(guó)的“假契約”（pseudo-contract）,參見(jiàn)余凌云著：《行政契約論》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2000年版，第33頁(yè)。

[11]陳泉生，張梓太著：《憲法與行政法的生態(tài)化》，法律出版社2001年版，第283頁(yè)。陳泉生，張梓太兩位教授認(rèn)為，如果前述行使國(guó)家行政權(quán)的一方當(dāng)事人不具有國(guó)家法律法規(guī)或政策所規(guī)定的權(quán)限，其與相對(duì)人簽訂的環(huán)境行政合同應(yīng)當(dāng)視為無(wú)效。另一方面，如果非行使國(guó)家行政權(quán)的另一方當(dāng)事人不具備承擔(dān)環(huán)境行政合同的某些相應(yīng)的能力，該合同也無(wú)法得以履行。

[12][日]大須賀明著，林浩譯，吳新平審校：《生存權(quán)論》，法律出版社2001年版，第206頁(yè)。

[13]這里環(huán)境管理機(jī)關(guān)作為合同的當(dāng)事人究竟行使的是作為行政主體的權(quán)力還是作為合同主體的權(quán)利是存在爭(zhēng)議的，筆者認(rèn)為既然是新型行政行為，環(huán)境管理機(jī)關(guān)行使的終究還是權(quán)力。

[14]常紀(jì)文：《環(huán)境保護(hù)外部行政合同市場(chǎng)化的若干問(wèn)題研究》，中國(guó)環(huán)境法網(wǎng)環(huán)境法電子期刊2003年第1期。

[15]周玉華，胡嘉濱：《論環(huán)境行政合同制度》，中國(guó)環(huán)境法網(wǎng)。

[16]周玉華，胡嘉濱：《論環(huán)境行政合同制度》，中國(guó)環(huán)境法網(wǎng)。