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[摘要]將成本———效益模型運用于行政法領(lǐng)域必須注意類似于制約因素、非必要成本地位及局限性等諸多問題；為達(dá)到以最少的成本支出獲取最佳的運行效果，還必須對行政法運行的最佳成本邊際問題進(jìn)行研究。

[關(guān)鍵詞]行政法成本；行政法效益；問題與對策

一、行政法成本及行政法效益釋義

現(xiàn)代西方制度學(xué)派的興起及經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)的產(chǎn)生，將效益導(dǎo)入法律，形成以效益為基點的法律分析。該學(xué)派的代表人物羅納德·科斯把經(jīng)濟(jì)學(xué)的交易成本與社會成本理論運用到法律分析中，其中對法律所作的經(jīng)濟(jì)分析，集中到一點就是：法律制度的基本取向在于效益。制度學(xué)派另一代表人物波斯納認(rèn)為：“法律的經(jīng)濟(jì)分析的一個重要問題是：是否及在哪種情況下，非自愿性的交易（指法律強(qiáng)制下的交易———引者注）可能會提高效益?！薄?〕（P7）經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)認(rèn)為，所有的法律活動和全部法律制度，都始終存在一個有效地利用資源，減少法律運作交易成本，從而獲得較大收益的問題。

（一）行政法成本的涵義

對于什么是行政法成本這一問題，目前，我國行政法學(xué)界還沒有明確的闡述，即使在西方法律的經(jīng)濟(jì)分析學(xué)說那里，也找不到明確的界定。筆者認(rèn)為，在闡釋行政法成本的含義時，必須準(zhǔn)確地把握行政法成本與生產(chǎn)成本的聯(lián)系及行政法本身的特性。行政法成本，作為法律成本在部門法中的稱謂，是從生產(chǎn)成本的概念中衍生而來，是生產(chǎn)成本本投入，獲得最佳、最大收益?？梢?，行政法效益包含兩個基本要素：（1）行政法的成本最小化。在能夠取得立法者主觀追求目標(biāo)的實現(xiàn)所需的各種可供選擇的不同量的行政法成本投入中，選擇最有效、最合理的行政法成本投入，使行政法成本能夠最有效地加以利用，而不使行政法成本的投入量不足或過剩。因此，行政法成本的投入最小化的實質(zhì)量，能夠足以使立法者主觀追求得以實現(xiàn)而所需的最有效、最少量的行政法成本投入。（2）立法者追求的目標(biāo)，在客觀上能夠最大限度地實現(xiàn)。也就是說，節(jié)省行政法成本投入固然是需要，但行政法成本的節(jié)省必須控制在不妨礙立法者主觀追求目標(biāo)在客觀上的實現(xiàn)，在能夠有效實現(xiàn)目標(biāo)的前提下節(jié)省行政法成本的開支。行政法最佳效益的獲得，關(guān)鍵在于：合理地確定最有效的最小量的行政法的成本投入和確定實現(xiàn)立法者主觀追求目標(biāo)的最佳、最大的限度。對此要從成本———收益兩者之間的對比關(guān)系出發(fā)，確定這個最小量和最大限度，以邊際成本和邊際收益關(guān)系這一理論為指導(dǎo)，確定最小量的行政法成本的投入和最大限度的行政法效益取得之間的平衡點。

通常行政法的效益表現(xiàn)為以下幾種不同層次的類型：

1懲罰行政違法行為人。通過行政法成本的投入，給予那些實施違反行政法的行為人以行政處罰或其他懲罰。這些行政處罰主要包括限制行政法行為人的人身自由、剝奪其財產(chǎn)權(quán)利等。其他懲罰主要針對行政主體的行政違法，包括違法行為被宣告無效、國家賠償?shù)取Ｍㄟ^行政立法規(guī)定一系列行政違法以及相應(yīng)的行政制裁，通過行政執(zhí)法、司法認(rèn)定實際危害社會的行為并給予行為人相應(yīng)的行政制裁或司法制裁，從而使行政違法行為人的危害行為受到否定性評價和譴責(zé)。懲罰行政違法行為人是行政法效益中最直接、第一層次的效益類型。2預(yù)防行政違法。通過行政法成本的投入，使行政違法得到有效預(yù)防。懲罰行政違法雖然是行政法最直接、第一層次的效益，但行政法的效益不僅僅在于懲罰行政違法本身，更主要的是通過對違法行為人的實際懲罰以達(dá)到預(yù)防行政違法、規(guī)范、預(yù)防行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法濫用職權(quán)，使行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力能夠正確合法行使，從根本上減少因糾正違法行政行為而付出的成本。這是行政法成本投入的第二層次的效益。3根本效益。通過行政法成本的投入，在實際取得懲罰行政違法行為人、預(yù)防行政違法的效益基礎(chǔ)上，實現(xiàn)政治效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的有機(jī)統(tǒng)一。

（三）行政法成本與行政法效益的關(guān)系

行政法成本與行政法效益的關(guān)系是指行政法成本的投入水平與行政法效益的實現(xiàn)之間的關(guān)系。兩者的關(guān)系如下：（1）行政法成本的客觀投入是獲得行政法效益的必要條件。正如企業(yè)要獲取利潤就必須投入生產(chǎn)成本一樣，立法者要獲取行政法的效益，也必須投入行政法成本。沒有行政法成本的投入，對有關(guān)危害社會的行為就不可能被認(rèn)定為行政違法，更不可能給予相應(yīng)的行政制裁。行政違法行為人得不到懲罰，行政違法也無從預(yù)防，行政法的根本效益就實現(xiàn)不了。因此，沒有行政法成本的投入，就不會有行政法效益的獲得。（2）最合理的最小量的行政法成本的投入，有利于最大限度的行政法效益的獲得。也就是說，合理的行政法成本的投入是獲得最佳的行政法效益的充分必要的條件。立法者要獲得最佳的行政法效益，必須使自身成本的投入位于一個合理的水平。（3）行政法自身成本投入不足或過剩對于立法者主觀目標(biāo)的實現(xiàn)都不利。行政法成本投入不足，不但使立法者、司法者的預(yù)期效益無法實現(xiàn)，而且還會相應(yīng)地導(dǎo)致行政法成本的不必要支出。行政法成本的投入過剩，立法者的預(yù)期效益在客觀上雖然會可能實現(xiàn)，但是行政法成本投入中的過剩部分對立法者、執(zhí)法者及司法者在客觀上所獲得的行政法效益，沒有任何意義。總之，行政法成本與行政法效益之間沒有絕對的比例關(guān)系，不存在行政法成本投入越少或越多行政法效益的產(chǎn)出就越少或越多的情況。

二、行政法成本———效益分析應(yīng)注意的問題

（一）對行政法進(jìn)行成本———效益分析時，應(yīng)注意左右行政法成本的諸要素。

一般而言，直接影響行政法成本的因素包括調(diào)整對象和數(shù)量、地域范圍、時間跨度、調(diào)整方式以及現(xiàn)有執(zhí)法資源等。例如，基本行政法調(diào)整的是所有行政法律關(guān)系，其成本肯定大于那些僅僅調(diào)整特殊行政法律關(guān)系的法律。有關(guān)行政處罰的立法投入就會遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于治安管理處罰立法的投入。又如，那些具有經(jīng)?；卣鞯谋徽{(diào)整行為與僅具有季節(jié)性、偶發(fā)性特征的行為相比，執(zhí)法投入相差甚遠(yuǎn)。同時，地域、空間范圍也直接左右著行政法的成本。比如，在全國適用的行政法與在特定省份適用的行政法，其成本就大相徑庭。

除上述一般情況外，對行政法進(jìn)行成本———效益分析，還必須特別注意下列因素：1行政法立法成本與行政法產(chǎn)生機(jī)制。旨在彌補市場缺陷的行政法通常不可能自發(fā)產(chǎn)生，它是根據(jù)實際情況，通過國家意志而形成的。對于行政主體及行政相對人來講，它是外在、強(qiáng)制的，由此導(dǎo)致行政法的發(fā)現(xiàn)成本較高。同時，行政法的客觀性、科學(xué)性易受立法主體因素及部門或地方利益沖突問題的影響，因而行政法的機(jī)會成本較高亦是不爭的事實。2行政法的實施成本與公共物品消費。作為行政法保護(hù)對象的公共利益具有公共物品的屬性。公共物品一旦出現(xiàn)，誰都可以從中受益。因此，公共物品在消費上的排他性使得公共物品的生產(chǎn)者很難通過市場機(jī)制收回成本，人們在公益中獲利而不情愿為此限制私利的“搭便車”心理普遍存在。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，首先，“搭便車”刺激了守法機(jī)會主義行為的盛行，從而形成“法不責(zé)眾”的群體違法效應(yīng)。其次，“搭便車”降低了揭露、制裁侵犯公益的違法行為的積極性。抵制、投訴、查處違法需要成本支出，而收益卻共享。對此，行政主體常缺乏如同適用民商法保護(hù)私權(quán)那樣的利益驅(qū)動，從而導(dǎo)致行政的積極性不高。作為公益“監(jiān)護(hù)人”的政府，要使其工作人員像關(guān)心自己個人事務(wù)那樣去關(guān)心公益，須輔之以外部的激勵機(jī)制。依法保護(hù)公共利益與依法保護(hù)私人利益相比較，前者成本要大得多。再次，“搭便車”是行政法領(lǐng)域產(chǎn)生權(quán)力尋租的根源之一。在私法領(lǐng)域，一種私權(quán)的非法擴(kuò)張常對應(yīng)地觸犯其他私權(quán)，私權(quán)的排他性和自衛(wèi)積極性在客觀上使執(zhí)法、司法的非公正受到約束。在有強(qiáng)烈公法色彩的行政法領(lǐng)域，對兩個同樣性質(zhì)、情節(jié)的違法作為，行政執(zhí)法、司法的“自由裁量”結(jié)果可能相差懸殊，因而出現(xiàn)愈是行政法實施活動多的領(lǐng)域，愈容易滋生權(quán)力尋租現(xiàn)象，增加行政法實施不合目的性這種機(jī)會成本。3行政法成本與消費者偏好。行政法的實施過程，也是公眾消費行政法的過程。以控制行政權(quán)力為手段、服務(wù)人民為目的而實施的行政法，通常要約束和限制“經(jīng)濟(jì)人”為追求自身利益而將其制造的損失轉(zhuǎn)嫁他人承擔(dān)的產(chǎn)出最大化的行為，即外部不經(jīng)濟(jì)問題。因此，行政法的本質(zhì)特征就決定了行政法與“經(jīng)濟(jì)人”的個人偏好不一致。“經(jīng)濟(jì)人”遵守行政法可能意味著放棄依市場手段進(jìn)行交易的部分可得利益，或者意味著增加支出，如放棄壟斷和暴利價格而采取競爭價格或服從政府最高限價帶來的盈利減少，所以行政法的私人守法成本通常較高?！?〕

（二）充分考慮非必要成本在成本分析中的地位。

行政法的立法、執(zhí)法及司法過程中，常常會發(fā)生一些非必要成本因素。這些因素所造成的支出，就是一種非必要的行政法成本，在成本分析中不容忽視。這些因素包括：1地方保護(hù)主義、部門利益等原因，造成行政立法或執(zhí)法的中斷。例如，由于地方保護(hù)主義、部門利益等原因的影響，在貫徹實施產(chǎn)品質(zhì)量法懲治假冒偽劣產(chǎn)品時，“打假”便有可能成為“假打”。這樣，為了保障產(chǎn)品質(zhì)量法的貫徹實施，“打假”固然需要一定的成本，支出必要的費用，而查處“假打”又不得不另外支出相應(yīng)的非必要成本。2行政法供給相對過剩。社會實踐需求是行政法的基礎(chǔ)和原動力。社會實踐對行政法的需求有兩個要素：一是需求，即社會實踐通過行政法來實現(xiàn)一定利益的要求；二是能力，即社會能夠支付行政法運行的成本。前者構(gòu)成了行政法發(fā)展的必要性，后者則決定著行政法發(fā)展的可行性。僅有需要而不具備支付行政法運行成本的能力，并不足以形成社會實踐對行政法的需求。行政法供給相對過剩也表現(xiàn)為兩種情況：一是行政法相對于社會實踐需要的過剩，主要是指行政法內(nèi)容不合理、不具備可操作性以及過分超前或滯后于經(jīng)濟(jì)、文化、政治發(fā)展水平，而為社會所不需；二是行政法立法相對實施的過剩，主要是指由于社會缺乏足夠的支付力，缺少足夠的執(zhí)法力量、物質(zhì)條件和配套法律的保護(hù)以及相應(yīng)的意識準(zhǔn)備等實施環(huán)境，從而使行政法難以全面付諸實施而過剩。有學(xué)者統(tǒng)計，在我國許多地區(qū)，得到認(rèn)真執(zhí)行的包括行政法在內(nèi)的法律、法規(guī)為數(shù)甚少，有法不依的現(xiàn)象相當(dāng)普遍?！?〕當(dāng)然，有法不依的現(xiàn)象有多方面的原因，但不能否認(rèn)，法律供給相對過剩亦是其中一個重要原因。

（三）原有行政法資源的認(rèn)定和充分使用。

所謂行政法資源包括硬資源和軟資源。前者是指一個社會專門用于行政立法、執(zhí)法、司法與守法的人力、物力、財力及其機(jī)構(gòu)等資源。后者是指一個社會的人們對行政法的認(rèn)同感和內(nèi)心支持，以及行政法立法、執(zhí)法及司法的社會氛圍等。就我國而言，黨和政府在目前以及今后相當(dāng)長的時間內(nèi)能擁有的可供任意支配的包括行政法資源在內(nèi)的社會資源是有限的，這是我們進(jìn)行行政法成本分析所必須引起重視的。因此，盡可能地使用現(xiàn)有的行政法資源或者適當(dāng)改造原有的行政法資源是行政法成本分析中必須堅持的原則。

（四）明確成本———效益分析方法的局限性。

作為對行政法進(jìn)行分析的一種模式，成本———效益分析方法不能將所有的行政法現(xiàn)象都納入其分析框架，也不能對行政法作出全面的與精確的評價，它對于行政法主體的非理性行為，有情緒的、沖動的、非最大化的行為無能為力，它只是從實用主義的角度，對行政法所作謹(jǐn)慎的評價，無疑，成本———效益分析方法和任何其他方法一樣，存在一定的缺陷。因此，我們在對行政法進(jìn)行成本———效益分析時，不能只進(jìn)行冷冰冰的成本分析，還應(yīng)進(jìn)行倫理上的價值評判。人們正當(dāng)?shù)匿中?，適當(dāng)?shù)那楦斜磉_(dá)，對世俗的依戀及對法治的期望都是難以經(jīng)濟(jì)化的，并且這些因素的積極或消極效應(yīng)是長遠(yuǎn)的。因此，感情的補償，表達(dá)方式的替代甚至讓步，都是行政法成本分析中應(yīng)予注意的。

三、降低行政法成本及提高行政法效益的理性對策

行政法運行是一個社會性的系統(tǒng)工程，涉及到社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個方面。對行政法進(jìn)行成本———效益分析之目的也就在于研究如何降低行政法成本，完善行政法的運行機(jī)制。

（一）控制立法數(shù)量和立法檔次，將基本行政法的制定作為重點。

首先，要摒棄“有法比無法好，法多比法少好，快立法比慢立法好”的立法觀念。近年來，無論是中央政府還是地方政府都在進(jìn)行大規(guī)模的行政立法活動，行政法的數(shù)量有了空前的增長，尤其是行政法規(guī)更呈快速推進(jìn)態(tài)勢。據(jù)資料表明，近兩年國務(wù)院平均6天左右制定一個行政法規(guī)?！?〕這些由國務(wù)院制定并頒行的，旨在規(guī)范市場主體行為的各類行政法規(guī)，以“行政管理向法律管理轉(zhuǎn)變”為名，將許多不應(yīng)納入行政法調(diào)整對象的行為，通過強(qiáng)制手段納入行政管理范疇。這種“行政法泛化”、“法規(guī)擴(kuò)張化”的行政結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)象，極大地增加了行政立法執(zhí)法成本。因此，當(dāng)前必須加強(qiáng)行政法的立法工作，避免輕易立法現(xiàn)象的產(chǎn)生。同時，在立法檔次上，要加強(qiáng)對行政立法權(quán)的約束，結(jié)束行政立法的失范、無序局面。我國人大及其常委會要加強(qiáng)對行政立法的監(jiān)督，根據(jù)憲法的規(guī)定，行使“撤銷國務(wù)院制定的與憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令”的職權(quán)，推進(jìn)立法的民主化與科學(xué)化。還應(yīng)指出的是，在法律的供給量既定時，由于法律的公共物品屬性，在消費法律的守法過程中，增加的消費并不需要增加供給進(jìn)而增加成本。換言之，行政法消費量越大，即行政法適應(yīng)范圍越廣，適用頻率越高，平均成本就越低。當(dāng)前基本行政法的問題仍是供給不足，如我國還沒有出臺《行政程序法》，故有必要將基本行政法的制定作為重點，以較多的基本行政法取代過多的行政法規(guī)。

（二）保持行政法立法與實施的協(xié)調(diào)，使行政法實施的效益高于行政法成本。

立法者不能只顧制定行政法，而不管行政法的執(zhí)行及其效用的實現(xiàn)。立法者應(yīng)從多方面考慮是否有必要制定和出臺一部行政法，這部行政法究竟有無效用，有何效用以及有多大的效用。在這一問題上，我國立法實踐的教訓(xùn)是不容忽視的。比如，由于現(xiàn)實社會中還缺乏實施某種法律的相對充足的人力和財力資源，而在社會生活中又沒有表現(xiàn)出需要某種法律的自覺要求和強(qiáng)烈愿望，致使某些法律出臺后卻難以在現(xiàn)實生活中生效，造成市場交易成本偏高，而收益差甚至無收益，如現(xiàn)行《行政訴訟法》的實施情況不容樂觀，主要在于行政訴訟成本即交易成本過高而收益偏低，對于訴訟的發(fā)起人即原告來說是得不償失的。在這方面，美國的經(jīng)驗是值得借鑒的。1970年，美國國會決定修改《清潔空氣法》以加強(qiáng)對汽車排放廢氣的控制。那么，這項立法是否值得呢？消除污染帶來的利益即有益健康能否彌補它給汽車制造商造成的直接損失即增加成本和給消費者造成的間接損失即汽車銷價提高呢？為弄清這些問題，國會要求美國科學(xué)院對該法案進(jìn)行成本———收益分析。顯然，清潔空氣從來就不是市場出售的商品。那么，如何才能確定它的供求關(guān)系呢？人們注意到，在同等條件下，住戶們更愿意為處于空氣清新區(qū)的房屋付款。于是，美國科學(xué)院在波士頓和洛杉磯進(jìn)行了大量細(xì)致的統(tǒng)計，各種污染物及其他因素對房價的影響都被考慮進(jìn)去，終于提出了一個隱形的清潔空氣市場的供求曲線。國會據(jù)此對《清潔空氣法》進(jìn)行了修改。〔5〕（P111-113）此后，美國總統(tǒng)在事關(guān)重大的行政立法問題上，均命令要求政府部門在制定事關(guān)國計民生的重大行政法規(guī)時，必須預(yù)先對執(zhí)行該項法規(guī)的可能收益與耗費及其經(jīng)濟(jì)影響進(jìn)行分析，只有在論證其實施收益高于所付出的代價的情況下，聯(lián)邦管理和預(yù)算局才能評審?fù)ㄟ^?！?〕（P373-374）此外，立法者還要考慮行政法主體的承受能力，選擇行政法的實施時機(jī)。

（三）節(jié)約使用有限的行政法資源。

我國行政法資源十分有限，這是因為我國是一個“官本位”傳統(tǒng)國家，行政法于20世紀(jì)80年代才起步。長期以來，整個社會的行政活動主要依靠政治力量、政策力量來推動，與發(fā)達(dá)的政治資源相比較，國家在行政法方面的投入十分有限。當(dāng)前，面臨國家建設(shè)的高速發(fā)展時期，要加強(qiáng)行政立法并且有效地推行行政法治，國家必須對有限的可動用資源，在法律投入與經(jīng)濟(jì)投入之間作出權(quán)衡和分配。因此，節(jié)約有限的行政法資源，以降低行政法成本就成了我們的必然選擇。具體地說，應(yīng)從以下幾方面考慮節(jié)約使用行政法的資源。首先，注意挖掘行政法的本土資源。我國是一個歷史悠久的文明古國，社會中存在大量的各種“自生自發(fā)”的規(guī)則和秩序，這些規(guī)則和秩序在法學(xué)尺度內(nèi)是不能被發(fā)現(xiàn)的，但它對于社會的影響卻不亞于行政法律。因此，我們要盡力使這些規(guī)則和秩序與行政法律形成良好的互動關(guān)系。其次，要加強(qiáng)行政法領(lǐng)域內(nèi)的法律解釋和規(guī)范性文件的編纂清理工作。在現(xiàn)有的法律制度框架下，加強(qiáng)行政法領(lǐng)域內(nèi)的法律解釋，不僅是一種便宜的方法，而且是行之有效的。因為沒有適當(dāng)?shù)膽?yīng)用層面的解釋機(jī)制，立法層面所表達(dá)的意愿就難以落到具體實踐當(dāng)中，完善機(jī)構(gòu)建設(shè)的成果就難以體現(xiàn)，辦事效率就因此而低下。另外，由于實踐中存在大量的規(guī)范性文件，對這些規(guī)范性文件的有效充分應(yīng)用，能極大地節(jié)約行政法資源。我們加強(qiáng)對規(guī)范性文件的編纂清理工作，既可因規(guī)范性文件的沖突則導(dǎo)致的執(zhí)法不一，又能及時彌補法律空白。最后，形成一定程度的行政法判例，也能降低行政法成本。這就是波斯納“依前例原則”的經(jīng)濟(jì)價值。波斯納認(rèn)為：“在一個領(lǐng)域內(nèi)近期的前例數(shù)量越多，訴訟率就會越低，———存在大量的、信息眾多的前例將會使法律糾紛的各方對審判的可能結(jié)果形成一個更加一致的估定?！薄?〕（P451）因此，行政法的判例在一定程度上能起到替代行政法的作用。

（四）加強(qiáng)行政法宣傳教育，提高公眾的文化素質(zhì)和心理素質(zhì)。

運行于當(dāng)代社會大背景之中的行政法，必須與意識形態(tài)習(xí)慣傳統(tǒng)相容。積極的法律意識能夠節(jié)約行政法成本，促進(jìn)行政法的良性運行。主體的文化素質(zhì)、心理素質(zhì)越高，行政法實施的效果就越佳，相對來講，行政法的實施成本就可以降低。

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