導(dǎo)語：行政法律關(guān)系發(fā)展變化論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

提要：從轉(zhuǎn)型這一視角看，當(dāng)代行政關(guān)系已出現(xiàn)了重大的變化和，原因主要是：體制改革帶來了我國行政主體與行政相對人地位的重要變化，形成了相互關(guān)系上的許多轉(zhuǎn)變；體制改革使政府轉(zhuǎn)變職能，傳統(tǒng)的行政關(guān)系得到根本性改變；由改革所帶來的行政活動方式的變化也促成一系列與行政活動有關(guān)的社會關(guān)系的變動。行政關(guān)系的變動決定了行政法律關(guān)系在種類和運行方式上均有所變化。中國當(dāng)代行政法律關(guān)系已不是過去那種單純的管理與被管理關(guān)系，而有了多樣化的形式，具體包括：第一，行政主體對行政相對人直接的管理關(guān)系；第二，行政主體對行政相對人間接的宏觀調(diào)控關(guān)系；第三，行政主體對行政相對人的服務(wù)關(guān)系；第四，行政主體與行政相對人的合作關(guān)系；第五，行政主體對行政相對人的指導(dǎo)關(guān)系；第六，行政主體對行政相對人的賠償關(guān)系；第七，法律監(jiān)督機關(guān)與行政相對人對行政主體的監(jiān)督行政關(guān)系。當(dāng)代中國行政法律關(guān)系的發(fā)展變化，進(jìn)而要求從上重新認(rèn)識并概括行政法律關(guān)系的諸項特征，這些特征應(yīng)當(dāng)為：行政法律關(guān)系主體的恒定性與多樣性；行政法律關(guān)系主體的權(quán)利義務(wù)對應(yīng)但不對等性；行政法律關(guān)系中權(quán)力和權(quán)利運行的有限性；行政法律關(guān)系的及時變動性等。

關(guān)鍵詞：中國行政法律關(guān)系發(fā)展變化

“法律關(guān)系是法律規(guī)范在指引人們的社會行為、調(diào)整社會關(guān)系的過程中所形成的人們之間的權(quán)利和義務(wù)聯(lián)系”，（注：張文顯：《法學(xué)基本范疇》，中國政法大學(xué)出版社1993年版，第160頁。）而行政法上的法律關(guān)系，則是行政法對由國家行政活動而產(chǎn)生的各種社會關(guān)系予以調(diào)整后形成的行政主體與其他各方之間的法定權(quán)利義務(wù)關(guān)系。這類法律關(guān)系，過去曾被人們簡單地認(rèn)為只是行政法所確定的行政主體與行政相對人之間管理與被管理的關(guān)系。隨著行政法的發(fā)展以及行政法理論研究的深化，這種單一的行政管理法律關(guān)系觀念已被拋棄，我國行政法學(xué)界開始從新的視野上概括行政法意義上的法律關(guān)系，認(rèn)為它們包括“行政法律關(guān)系和監(jiān)督行政法律關(guān)系”（注：羅豪才主編：《行政法學(xué)》中國政法大學(xué)出版社1996年版，第17頁。）這兩大基本類型。這一認(rèn)識和表達(dá)比以前大大進(jìn)了一步，它將監(jiān)督行政關(guān)系這一客觀存在的法律關(guān)系層面展示在人們面前，使人們對行政法上的法律關(guān)系在內(nèi)容上有了一個新的認(rèn)識。但是，對于充分反映和說明中國社會轉(zhuǎn)型和改革對行政法律關(guān)系所帶來的發(fā)展、變化來說，這還是不夠的。這里，本文進(jìn)一步就當(dāng)代中國行政法律關(guān)系的變化發(fā)展、多樣化形式及其特征等作一探討。

一、改革與當(dāng)代中國行政法律關(guān)系的發(fā)展

在當(dāng)代中國，行政法律關(guān)系與過去相比實際上已有了十分明顯的發(fā)展變化，這要從中國體制改革和社會發(fā)展這一巨大的社會變革來作觀察。

我國的政治、經(jīng)濟(jì)體制改革使基于行政活動而產(chǎn)生的社會關(guān)系有了劇烈的變動，改革所帶來的行政活動內(nèi)容、方式的轉(zhuǎn)變，使一些新型的社會關(guān)系得以形成，這使行政法有了新的調(diào)整對象。“從發(fā)生的觀點來看，那種可以有條件地稱之為現(xiàn)實的、事實上的‘法之前’或‘法之外’的社會關(guān)系，對于法律關(guān)系具有首要的、始初的意義。”（注：（蘇）C.C.阿列克謝耶夫著，黃良平、丁文琪譯：《法的一般理論》（下冊），法律出版社1991年版，第463頁。）“法律關(guān)系就其原型來說是社會的經(jīng)濟(jì)關(guān)系、家庭關(guān)系、政治關(guān)系等，這是法律關(guān)系原初的屬性?！保ㄗⅲ簭埼娘@：《法學(xué)基本范疇研究》，中國政法大學(xué)出版社1993年版，第163頁。）為了穩(wěn)定和發(fā)展改革成果，引導(dǎo)社會的正確發(fā)展方向，重新認(rèn)識并對某些社會關(guān)系定位，需要行政法對這類新的社會關(guān)系及時作出確認(rèn)，以形成有利于社會生產(chǎn)力發(fā)展的新的法律關(guān)系形式，舊的不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的行政法律關(guān)系則應(yīng)當(dāng)被廢棄或更改。我國今天的行政法律關(guān)系，正經(jīng)歷著這一重大的變化和發(fā)展：

第一，經(jīng)濟(jì)體制改革帶來了我國行政主體與行政相對人地位的重要變化，由此形成相互關(guān)系上的許多轉(zhuǎn)變。在過去長期實行的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府即行政主體具有無所不能的行政權(quán)力和絕對的支配地位，相對一方從實質(zhì)上講沒有獨立的法律人格，一切活動按照預(yù)定計劃，聽從政府的命令。絕對的行政命令與服從關(guān)系在法律上定格為絕對的權(quán)力與義務(wù)法律關(guān)系形式。市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，使得行政相對人成為具有“自主性、自覺性、自為性、自律性，某種主導(dǎo)的、主動的地位”（注：張文顯：《法學(xué)基本范疇研究》，中國政法大學(xué)出版社1993年版，第169頁。）的市場法律主體，市場經(jīng)濟(jì)體制使行政相對人擺脫了計劃體制下無所不在的約束，由政府的附庸成為自主的市場主體，、商業(yè)企業(yè)由“官工”、“官商”成為了法人，農(nóng)民由“官農(nóng)”成為了自由農(nóng)，（注：參見郝鐵川：《法治思想的一個重大轉(zhuǎn)變—鄧小平關(guān)于變官本位為民本位的論述》，載《中國法學(xué)》1996年3期，第4-6頁。）地位有了質(zhì)的變化，因而與行政主體的相互關(guān)系也有了質(zhì)的變化。在市場活動領(lǐng)域中，傳統(tǒng)的權(quán)力與服從關(guān)系已經(jīng)打破，一定意義的自由關(guān)系已經(jīng)形成。其中最典型的表現(xiàn)之一就是政府不能再干預(yù)企業(yè)自主經(jīng)營活動，企業(yè)可以抵制政府的亂攤派等行為。這類社會關(guān)系已經(jīng)得到企業(yè)法、國有企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制條例、行政訴訟法等法律、法規(guī)的確認(rèn)。許多以行政主體履行義務(wù)而行政相對人享有權(quán)利為特征的新型法律關(guān)系形式在市場經(jīng)濟(jì)中已經(jīng)產(chǎn)生形成了。

第二，政治體制改革要求政府轉(zhuǎn)變職能，精簡機構(gòu)，實行政企分開，健全社會主義國家管理中的“民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”（注：：《高舉鄧小平理論偉大旗幟把建設(shè)有中國特色的社會主義事業(yè)全面推向二十一世紀(jì)》，人民出版社1997年版，第35頁。）制度。政治體制改革使得過去行政管理中以官本位、一言堂、權(quán)力高度集中并由行政主體強迫服從、以及行政主體不承擔(dān)責(zé)任為特點的行政關(guān)系得到根本性轉(zhuǎn)變，行政管理公平、公正、公開并接受監(jiān)督的實踐逐步展開，形成或期待形成行政決定過程中的民主協(xié)商關(guān)系、對行政活動的監(jiān)督關(guān)系等。這類社會關(guān)系被包括行政復(fù)議條例、行政訴訟法、行政處罰法、國家賠償法等在內(nèi)的大量法律、法規(guī)所確認(rèn)和設(shè)定后，行政主體與行政相對人在行政程序中的聽證法律關(guān)系、對行政活動實施各種事后監(jiān)督的法律關(guān)系、行政主體對受害人的行政賠償法律關(guān)系等均已逐步固定化。這使得行政相對人的政治權(quán)利、民主權(quán)利在憲法原則基礎(chǔ)上極大地被豐富化、具體化了。行政相對人所廣泛享有的提起行政復(fù)議、行政訴訟的權(quán)利，取得國家賠償?shù)臋?quán)利，行政聽證的權(quán)利等等，無一不是政治體制改革后新型社會關(guān)系法律化的具體結(jié)果。

第三，由改革所帶來的行政活動內(nèi)容和方式的變化及發(fā)展，也促成了一系列與行政活動有關(guān)聯(lián)的社會關(guān)系的變動。體制改革使政府轉(zhuǎn)變職能后，其原在計劃經(jīng)濟(jì)體制下對經(jīng)濟(jì)活動統(tǒng)管一切的狀況已不存在，其職能主要是“統(tǒng)籌規(guī)劃，掌握政策，信息引導(dǎo)，組織協(xié)調(diào)，提供服務(wù)的檢查監(jiān)督”，（注：：《加快改革開放和化步伐，奪取有中國特色社會主義事業(yè)的更大勝利》，人民日報1992年10月21日。）由此使行政活動從內(nèi)容到方式都有變化，政府直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)的行政活動減少，對市場進(jìn)行宏觀調(diào)控的間接管理方式增強，為市場主體服務(wù)、為社會服務(wù)的領(lǐng)域擴展，服務(wù)行政的比例不斷擴大；政府對經(jīng)濟(jì)予以宏觀調(diào)控所應(yīng)有的政策、信息引導(dǎo)功能則強化了行政指導(dǎo)的用途。此外，在新體制運行中許多管理問題已不宜再沿用傳統(tǒng)的命令——服從的行政手段解決，行政合同等方式的運用也成為較為普遍的現(xiàn)象。這些導(dǎo)致行政服務(wù)關(guān)系的廣泛出現(xiàn)，也導(dǎo)致了行政合同關(guān)系、行政指導(dǎo)關(guān)系等的逐步產(chǎn)生。上述關(guān)系作為行政法的調(diào)整對象都帶來了行政法上法律關(guān)系的發(fā)展和變化。

行政法律關(guān)系就是行政管理關(guān)系的法律形式。過去由于政治、經(jīng)濟(jì)體制以及行政管理思想觀念上的原因，對行政管理偏重強調(diào)于其“管束”的特性，僵化地認(rèn)為它就是單一的命令與服從、強制與被強制。隨著體制的改革、社會主義民主的完善以及行政管理的合理化、化，當(dāng)今中國行政管理已有了重大變化。行政管理已不是僅能從命令與服從的方式上來理解把握的，在內(nèi)容上，它不僅是指為建立一定秩序而實行的必要管束活動，而且還包括了大量、具體的服務(wù)活動——為保障和增進(jìn)人民群眾的權(quán)益、福祉服務(wù)?！肮芾砭褪欠?wù)”這句已被人們所熟悉的口號就道出了這一內(nèi)容。在方式上，它更不等于單一的命令和強制，作為行政主體為實現(xiàn)行政職能達(dá)到行政目的所進(jìn)行的活動，它可以并應(yīng)當(dāng)有各種各樣的方式，包括命令、強制式管理，也包括引導(dǎo)、合作式管理等等。由此，當(dāng)代中國的行政管理關(guān)系是多種形態(tài)的，這也決定了行政法律關(guān)系也有著多樣化的形式。

二、當(dāng)代中國行政法律關(guān)系的多樣化形式

根據(jù)改革以來的現(xiàn)實狀況，對當(dāng)代中國行政法律關(guān)系的多樣化形式可以作以下幾個主要種類的概括。

1.行政主體對行政相對人的直接管理關(guān)系。這是人們已很熟悉的“行政主體權(quán)力——行政相對人義務(wù)”的關(guān)系形式，它以命令與執(zhí)行，決定與服從，強制與被強制為基本特征，是一種不對等的、以行政主體為主導(dǎo)地位的行政法律關(guān)系形式。它主要發(fā)生于行政決定、行政處罰、行政強制等行政管理活動中。為了維護(hù)國家利益、社會公共利益，建立穩(wěn)定的秩序，這種直接管理關(guān)系當(dāng)然有其必要性，對此無需贅言。但是，這種從過去存續(xù)至今的法律關(guān)系形式也不是傳統(tǒng)意義上的，我們應(yīng)當(dāng)看到它自身已有了重大的變化，它已不可能再像過去那樣絕對化：即行政主體一方對行政相對人一方具有絕對的、無條件的支配性。目前，除應(yīng)急狀態(tài)外，絕對的權(quán)力與義務(wù)關(guān)系已不能夠單獨地成立，即在正常情況下行政主體與行政相對人并不是絕對的命令與服從關(guān)系。民主制度的發(fā)展完善，行政活動公開、公平、公正以及行政科學(xué)化的要求，使這種權(quán)力與義務(wù)的關(guān)系必須與一定的程序監(jiān)督關(guān)系配套才能運行，這種運行上的變化既保證行政主體必要的管理正常進(jìn)行，又大大削弱、減少了它過去易于出現(xiàn)的專橫性，使之得以完善、合理。如行政主體在行使行政命令、決定的權(quán)力時，必須同時在行政程序上履行對行政相對人表明身份、說明理由以及舉行聽證等義務(wù)，而行政相對人在履行實體服從義務(wù)之前則先在程序上有了解、申辨等權(quán)利，否則，這種行政主體權(quán)力——行政相對人義務(wù)的行政法律關(guān)系尚不能合法地形成。

2.行政主體對行政相對人的宏觀調(diào)控關(guān)系。這是一種未得到行政法學(xué)界關(guān)注和認(rèn)真研究的法律關(guān)系形式，也是市場經(jīng)濟(jì)體制確立后所形成的新型關(guān)系。對于這種關(guān)系筆者試提出一點初步看法。在過去計劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府也有宏觀調(diào)控活動，但傳統(tǒng)型宏觀調(diào)控與微觀管理是合一的。政府同企業(yè)是一種嚴(yán)格的縱向調(diào)控組織系統(tǒng)，政府和主管部門是企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，企業(yè)不是經(jīng)濟(jì)行為主體而是政企合一的行政組織的末梢，政府及主管部門對企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人員、勞動力、物力和財力等各個方面都進(jìn)行指揮和控制，運用各種指令性計劃指標(biāo)，規(guī)定各經(jīng)濟(jì)行為主體的經(jīng)濟(jì)活動范圍、生產(chǎn)經(jīng)營方向以及產(chǎn)品的生產(chǎn)、交換、分配的數(shù)量與質(zhì)量等，以實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控目標(biāo)。這樣，宏觀調(diào)控實際上又成了直接的行政命令關(guān)系。我國實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)后，政府宏觀調(diào)控“主要是通過制定經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展戰(zhàn)略，并通過制定有關(guān)調(diào)控政策，如產(chǎn)業(yè)政策、財政政策、貨幣政策等，利用稅率、利率、匯率等經(jīng)濟(jì)參數(shù)的變動，作用于市場，通過市場中介作用，引導(dǎo)微觀經(jīng)濟(jì)行為，從而達(dá)到宏觀調(diào)控目標(biāo)。”（注：趙錫斌、鄒薇、莊子銀著：《政府對市場的宏觀調(diào)控——理論與政策》，武漢大學(xué)出版社1995年版，第13-14頁。）政府的宏觀調(diào)控不是直接、具體的行政命令和強制，而是通過產(chǎn)業(yè)政策、財政政策、貨幣政策等作用于市場引導(dǎo)市場主體的微觀經(jīng)濟(jì)行為。由此，這是真正的間接管理，即政府從宏觀上調(diào)控市場，市場作為中介以經(jīng)濟(jì)利益引導(dǎo)市場主體的行為。這種由政府宏觀調(diào)控行為所形成的政府與市場主體的關(guān)系給行政法學(xué)界研究行政法律關(guān)系提出了一個新的課題；從行政法上講，政府宏觀調(diào)控是一種特定的行政職權(quán)行為，但這種職權(quán)運用又不直接與市場主體服從的義務(wù)相對應(yīng)。政府通過經(jīng)濟(jì)杠桿、經(jīng)濟(jì)政策等手段來調(diào)控市場，市場的運行以經(jīng)濟(jì)利益誘導(dǎo)企業(yè)的微觀經(jīng)濟(jì)行為，在這種情況下所形成的政府與市場主體的關(guān)系已不是權(quán)利義務(wù)的模式，從某種意義上講它是一種權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系模式。即政府擁有和行使宏觀調(diào)控權(quán)，市場主體具有并行使經(jīng)營自主權(quán)，或者說是經(jīng)濟(jì)行為的自由選擇權(quán)。市場主體經(jīng)營自主，已無服從政府決定的義務(wù)（政府也不能對它們的具體生產(chǎn)、經(jīng)營作出決定），但追求利益最大化的屬性，又往往使它們必然要選擇與政府宏觀調(diào)控目標(biāo)相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)行為，否則在市場活動中它就會減少甚至得不到自己應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)利益。上述這種關(guān)系模式十分有待于行政法學(xué)界深入地研究。

3.行政主體對行政相對人的服務(wù)關(guān)系。這是“行政主體義務(wù)（職責(zé)）——行政相對人權(quán)利”的一種關(guān)系形式，它以提供服務(wù)與享有服務(wù)，予以保障與獲得保障，授予利益與獲得利益為基本特征，這可以說是另一種不對等的權(quán)利與義務(wù)法律關(guān)系形式，但這種關(guān)系是以相對人為主導(dǎo)地位的。在中國當(dāng)代行政管理中，服務(wù)一詞可以有兩種內(nèi)涵，一種是指全部行政管理活動的最終目的是為人民服務(wù)，這是從人民當(dāng)家作主的國家性質(zhì)、行政機關(guān)的公仆地位角度來講的。從行政活動的政治方向和宗旨這一點上看，它無疑是正確的。但這種理解還不是具體的行政法律關(guān)系角度的。另一種是指行政管理中的具體服務(wù)活動，即行政主體履行職責(zé)對行政相對人作出的授益性行為。這里所論及的服務(wù)就是這后一種意義上的服務(wù)。由這種服務(wù)所形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系就是服務(wù)法律關(guān)系。服務(wù)關(guān)系多體現(xiàn)在行政扶持、行政救助和保護(hù)等一類行政活動中。行政扶持、行政救助和保護(hù)是行政機關(guān)基于其法定職責(zé)，對一定對象在特定情況下所實施的扶持、幫助、援救和保護(hù)，都屬于行政主體在行政活動中對行政相對人所提供的直接服務(wù)。行政服務(wù)法律關(guān)系有其特殊性：從得到服務(wù)的對象一方講，獲得行政機關(guān)的服務(wù)是公民和組織享有的一種基本權(quán)利。在我國，公民和組織在遇到特殊困難或者在某種特殊情況下，有從國家和社會獲得救助的權(quán)利。如我國憲法第45條第1款規(guī)定，中華人民共和國公民在年老、疾病或喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。殘疾人保障法、軍人撫恤優(yōu)待條例等法律、法規(guī)中對特定對象獲得服務(wù)的權(quán)利也都作了具體規(guī)定。從提供服務(wù)的行政機關(guān)一方來講，作出具體的服務(wù)則是行政機關(guān)行政職能的組成部分，是行政機關(guān)的職責(zé)之一。政府為人民服務(wù)的本質(zhì)，決定了對符合法定條件的公民和組織提供某類專門的服務(wù)是行政機關(guān)的日常性工作。國家法律對行政機關(guān)的這類服務(wù)職責(zé)也作了具體相應(yīng)的規(guī)定。如《中華人民共和國人民警察法》對人民警察的義務(wù)就明確規(guī)定：“人民警察遇到公民人身、財產(chǎn)安全受到侵害或者處于其它危難情形，應(yīng)當(dāng)立即救助”。當(dāng)然，國家行政機關(guān)對公民等相對一方提供直接服務(wù)并非只是改革之后才出現(xiàn)的，但過去多限于救災(zāi)優(yōu)撫的民政管理范圍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有改革及政府轉(zhuǎn)變職能后的今天這樣廣泛。當(dāng)今的行政服務(wù)領(lǐng)域已大大擴展，如政府對某類企業(yè)因調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)或扭虧增盈等而提供的政策、資金、信息扶持和幫助，為吸引外資而對外商投資企業(yè)提供的各種服務(wù)；為下崗職工再就業(yè)提供的服務(wù)；為扶貧服務(wù)；為保障消費者合法權(quán)益提供的服務(wù)；為普及義務(wù)對失學(xué)兒童提供的幫助等等。此外，許多行政機關(guān)還推行了各種類型的服務(wù)電話制度、服務(wù)承諾制度等。同時，由于法律制度的不斷完善，行政服務(wù)的法定職責(zé)性也越來越明確，它已逐步由過去的職業(yè)道德范疇形成為具有法定權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的法律關(guān)系，如行政復(fù)議條例、行政訴訟法等法律法規(guī)已明確規(guī)定，公民、法人和其他組織對行政機關(guān)及其工作人員不履行法定職責(zé)的，都可以依法提起行政復(fù)議或行政訴訟。

4.行政主體與行政相對人的合作關(guān)系。這是“行政主體權(quán)利——行政相對人義務(wù)和行政相對人權(quán)利——行政主體義務(wù)”的新型雙向?qū)?yīng)關(guān)系的形式。它以雙方權(quán)利義務(wù)趨向均衡，并通過雙方平等協(xié)商來達(dá)成某種權(quán)利義務(wù)關(guān)系為其基本特征。這種合作關(guān)系形式以發(fā)生于行政合同、行政委托活動為典型。行政合同、行政委托需要行政主體與行政相對人雙方有共同的意思表示才能成立和有效，其中行政主體一方雖有一定的優(yōu)益權(quán)，但在基本地位上不再是命令與服從的關(guān)系，而是相互平等合作的關(guān)系。此外，行政主體以一定利益取得行政相對人的某種配合也可看作是雙方合作關(guān)系的一種。行政機關(guān)在行政執(zhí)法中為得到一些對象的積極配合、協(xié)助，承諾以一定的利益作為回報，行政相對人履行配合的義務(wù)后，也就取得了獲得該利益的權(quán)利。從一定意義講，這與行政合同有相同之處。

5.行政主體對行政相對人的指導(dǎo)關(guān)系。這也是一種很值得研究探討的行政法律關(guān)系。筆者認(rèn)為，從一定意義講，有些行政指導(dǎo)關(guān)系也是一種“行政主體義務(wù)（職責(zé)）——行政相對人權(quán)利”的法律關(guān)系形式，它以行政主體履行指導(dǎo)的職責(zé)和行政相對人享有受益權(quán)利與選擇權(quán)利為基本特征。這種關(guān)系主要發(fā)生在行政指導(dǎo)活動中。

這里有必要討論行政指導(dǎo)關(guān)系是不是法律關(guān)系的問題。對行政指導(dǎo)，我們不能只看到行政主體一方的非強迫性和行政相對人一方的非義務(wù)性，過去認(rèn)識行政指導(dǎo)關(guān)系時，通常沒有認(rèn)為它是法律關(guān)系就因為行政指導(dǎo)對行政相對人沒有強制力，即行政相對人沒有接受行政指導(dǎo)的法定義務(wù)，這就不受約束而不能形成行政主體與行政相對人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。對于因行政指導(dǎo)而形成的法律關(guān)系，可以借助美國法學(xué)家韋斯利·霍菲爾德的法律概念學(xué)說來重新認(rèn)識?；舴茽柕抡J(rèn)為廣義的權(quán)利—義務(wù)關(guān)系并不都是權(quán)利與義務(wù)的單一形式，而是有幾對關(guān)系，包括：權(quán)利（狹義的）與義務(wù)（狹義的）；特權(quán)與無權(quán)利；權(quán)力與責(zé)任：豁免與無權(quán)能。（注：參見霍菲爾德：《司法推理中的基本法律概念和其他論文》，耶魯大學(xué)出版社1927年版。）霍菲爾德在此揭示出了法律關(guān)系形式的豐富性。從這樣的角度，筆者認(rèn)為對因行政指導(dǎo)所形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系可以從如下兩個方面認(rèn)識：

第一，行政指導(dǎo)是行政機關(guān)基于行政管理職能而具有的一種特有權(quán)力，即只有行政主體具有，他人不能具有、也不能破壞。所形成的法律關(guān)系是行政機關(guān)正常行使這種權(quán)力，他人雖沒有服從的義務(wù)，但卻具有不得代替、干預(yù)和破壞的義務(wù)；第二，行政指導(dǎo)同時又是行政機關(guān)的職責(zé)（義務(wù)），如為了組織發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、避免災(zāi)害，指導(dǎo)科學(xué)種田就是有關(guān)行政機關(guān)的應(yīng)有法定職責(zé)，而行政相對人則有權(quán)利從國家獲得有利于自己利益的導(dǎo)向性建議或信息。如果行政相對人不接受指導(dǎo)，只意味著他們放棄了權(quán)利，而不是拒絕履行什么義務(wù)，正因為此，行政指導(dǎo)對他們是不具有強制性的。但如果行政相對人自覺接受了指導(dǎo)，行政主體還有義務(wù)給予行政相對人因此應(yīng)得的優(yōu)惠或獎勵。這就是說，行政相對人還進(jìn)一步具有因接受指導(dǎo)而得到相應(yīng)利益的權(quán)利。行政主體應(yīng)予指導(dǎo)而不指導(dǎo)，或者應(yīng)兌現(xiàn)指導(dǎo)中承諾的利益而不兌現(xiàn)，那就是未履行應(yīng)有的義務(wù)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。而行政相對人不接受指導(dǎo)只是放棄權(quán)利和未來應(yīng)得利益的問題。這里的行政指導(dǎo)法律關(guān)系已不是傳統(tǒng)的行政命令與相對人服從的行政法律關(guān)系形式，而是一種行政主體履行職責(zé)（義務(wù)）與相對人享有權(quán)利的行政法律關(guān)系形式。

6.行政主體對行政相對人的行政賠償關(guān)系。這是又一種“行政主體義務(wù)——行政相對人權(quán)利”的新型關(guān)系形式，它以行政主體履行賠償義務(wù)，行政相對人獲得權(quán)利或恢復(fù)權(quán)利為基本特征。這種關(guān)系過去由民事法律規(guī)范調(diào)整，自我國國家賠償法將其專列為行政賠償之后，它就納入了行政法調(diào)整的范圍，其有著不同于民事賠償關(guān)系的特殊性。

7.除上述幾種行政法律關(guān)系的形式之外，行政法上的法律關(guān)系還有一種特別的形式，這就是國家法律監(jiān)督機關(guān)與行政相對人對行政主體的監(jiān)督行政關(guān)系形式。這是“法定國家監(jiān)督機關(guān)以及行政相對人權(quán)力（權(quán)利）——行政主體義務(wù)”的一種關(guān)系形式，它以法律監(jiān)督機關(guān)及行政相對人行使法定監(jiān)督權(quán)力（權(quán)利），行政主體接受監(jiān)督，履行說明理由及舉證義務(wù)為基本特點。這可以說是又一種不對等的權(quán)利與義務(wù)法律關(guān)系形式，這種關(guān)系是以監(jiān)督一方為主導(dǎo)地位的。這種關(guān)系廣泛地存在于權(quán)力機關(guān)監(jiān)督、行政監(jiān)督和司法監(jiān)督活動過程。其主要包括：第一，行政相對人與權(quán)力機關(guān)對行政主體的監(jiān)督關(guān)系；第二，行政相對人與行政機關(guān)（如上級行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)等）對行政主體的監(jiān)督關(guān)系；第三，行政相對人與行政復(fù)議機關(guān)對行政主體的監(jiān)督關(guān)系；第四，行政相對人與行政審判機關(guān)對行政主體的監(jiān)督關(guān)系。當(dāng)然，有些法律監(jiān)督機關(guān)也可以單獨、直接對行政主體行使監(jiān)督權(quán)力，如國家權(quán)力機關(guān)和上級行政機關(guān)對行政主體的監(jiān)督，但有些法律監(jiān)督機關(guān)則要與行政相對人合并一起對行政主體行使監(jiān)督權(quán)力和權(quán)利，其中法律監(jiān)督機關(guān)監(jiān)督權(quán)力的行使是由行政相對人先行使監(jiān)督權(quán)利而啟動的，如行政相對人的復(fù)議申請權(quán)與復(fù)議機關(guān)的復(fù)議裁決權(quán)，行政相對人的行政訴訟起訴權(quán)與人民法院的審理裁判權(quán)。這后一類監(jiān)督在現(xiàn)實生活中更為普遍和常用，形成國家法律監(jiān)督機關(guān)與行政相對人對行政主體的監(jiān)督行政關(guān)系形式。在這種監(jiān)督關(guān)系中，我們不能將行政相對人放在可有可無、不起作用的位置上，否則，就漠視了他們的法定權(quán)利和法定地位。監(jiān)督行政的關(guān)系從行政法角度看是由行政法調(diào)整的，但從其他角度看同時也是受憲法、訴訟法調(diào)整的，如權(quán)力機關(guān)和行政審判機關(guān)對行政主體的監(jiān)督關(guān)系，同時也就是憲法關(guān)系與訴訟法關(guān)系。以上就是對中國當(dāng)代行政法律關(guān)系多樣化狀況的簡略歸納。從該法律關(guān)系種類的總體狀況來看，行政相對人的權(quán)利是在明顯增長，監(jiān)督法律關(guān)系則明顯強化，行政主體與行政相對人之間權(quán)利義務(wù)的配置趨向均衡，同時，它也體現(xiàn)出了行政活動的內(nèi)容已越來越豐富，方式也越來越民主化、公開化和合理化。

三、當(dāng)代行政關(guān)系的主要特征

當(dāng)代中國行政法律關(guān)系有了多樣形式的變化，使得我們對行政法律關(guān)系的特征應(yīng)當(dāng)有新的認(rèn)識，以準(zhǔn)確反映這些變化結(jié)果，揭示行政法律關(guān)系與其他類型法律關(guān)系的區(qū)別，正確認(rèn)識行政法律關(guān)系自身質(zhì)的規(guī)定性。對于行政法律關(guān)系的特征，過去行政法學(xué)界已有概括，筆者將在此基礎(chǔ)上結(jié)合行政法律關(guān)系的變化情況作出說明。

筆者認(rèn)為，對、變化中的中國當(dāng)代行政法律關(guān)系，應(yīng)從以下幾個方面認(rèn)識其主要特征：

1.行政法律關(guān)系主體的恒定性與多樣性特征。這是行政法律關(guān)系主體方面的特征。主體的恒定性是指在行政法律關(guān)系的各方當(dāng)事人之中，必有一方是行政主體。這是其他法律關(guān)系所不具有的。對此，行政法學(xué)界早已作過揭示，在此無須展開。但主體的多樣性卻是過去未予充分注意的。行政法律關(guān)系形式的多樣化發(fā)展，必然會形成主體的多樣性結(jié)果，改變過去行政主體單一管理主體、行政相對人單一被管理主體的格局。主體的多樣性，是指行政法律關(guān)系的主體在法律身分和性質(zhì)上的呈顯多樣的屬性。在行政法律關(guān)系中，行政主體一方現(xiàn)已兼具多種法律身分和性質(zhì)，包括執(zhí)行主體（執(zhí)行權(quán)力機關(guān)的法律、決議、決定），行政立法主體（制定行政法規(guī)、行政規(guī)章），管理主體（以直接或間接的各種方式管理行政相對人），服務(wù)主體（服務(wù)于行政相對人），受監(jiān)督的主體（接受各種監(jiān)督主體的監(jiān)督），賠償主體（對受害人賠償損失）等等。同一主體兼具如此之多的法律身分與性質(zhì)是其他法律關(guān)系中沒有的。與此相應(yīng)，同行政主體相對應(yīng)的另一方主體在法律身分和性質(zhì)上也是多種多樣的，有被管理者，有受服務(wù)者，有監(jiān)督者和合作者等等。

2.行政法律關(guān)系主體的權(quán)利義務(wù)對應(yīng)但不對等性特征。這是行政法律關(guān)系在方面的特征，它也是行政法律關(guān)系與民事法律關(guān)系相比而具有的一個顯著特征。

行政法律關(guān)系主體權(quán)利義務(wù)的對應(yīng)，指主體雙方相互行使權(quán)利并履行義務(wù)，不允許存在一方只行使權(quán)利而另一方只履行義務(wù)的情況。這里應(yīng)當(dāng)說明的是，權(quán)利義務(wù)的對應(yīng)并不是指權(quán)利義務(wù)的對等。權(quán)利義務(wù)的對應(yīng)要求主體相互之間行使了權(quán)利，又要履行義務(wù)，反之亦然。權(quán)利義務(wù)的對等則進(jìn)一步要求主體雙方相互的權(quán)利義務(wù)是等值等量（或基本等值等量）的，如民事活動中的等價有償就是權(quán)利義務(wù)對等的具體體現(xiàn)。我國有的民法學(xué)者在比較民事法律關(guān)系的對等性與行政法律關(guān)系的不對等性時，往往只從行使權(quán)利的同時應(yīng)履行相應(yīng)的義務(wù)的角度來理解對等。他們提出：“民事法律關(guān)系中的權(quán)利義務(wù)一般是對等的。通常情況下，一方取得權(quán)利必須以承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)為前提，不允許只享受權(quán)利而不承擔(dān)義務(wù)，或只承擔(dān)義務(wù)而不享受權(quán)利，否則，即違反了民事法律關(guān)系主體地位平等的要求。”（注：彭萬林主編：《民法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社1994年版，第42-43頁。）這種對等在說明民事權(quán)利義務(wù)上也許是正確的，但他們卻以此來區(qū)別說明行政法律關(guān)系（注：彭萬林主編：《民法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社1994年版，第42-43頁。），似乎行政法律關(guān)系的不對等就是說在行政法律關(guān)系的主體雙方中，有一方只享有權(quán)利不履行義務(wù)，而另一方則只具有義務(wù)不享有權(quán)利。其實這種“不對等”在當(dāng)代行政法律關(guān)系中是沒有的。在行政法律關(guān)系中，主體各方也都要既行使權(quán)利又履行義務(wù)，并不存在只享有權(quán)利的一方或只履行義務(wù)的一方。如行政主體一方面對行政相對人行使行政處罰的權(quán)力，同時又要履行說明理由、允許申辯以及接受監(jiān)督的義務(wù)。行政法律關(guān)系不對等的真正含意并不在此，在此需將行政法律關(guān)系中權(quán)利義務(wù)的對應(yīng)與權(quán)利義務(wù)的對等加以區(qū)分，否則難以對民事法律關(guān)系中權(quán)利義務(wù)的對等性與行政法律關(guān)系中權(quán)利義務(wù)的不對等性作清楚的比較說明。行政法律關(guān)系的不對等性，指主體雙方雖對應(yīng)地相互既享有權(quán)利又履行義務(wù)，但由于各自權(quán)利義務(wù)的質(zhì)量不同而不能等質(zhì)等量。從質(zhì)的方面講，雙方各自權(quán)利義務(wù)的性質(zhì)完全不同；從量的方面講，雙方各自權(quán)利義務(wù)的量也不相等。由于權(quán)利義務(wù)性質(zhì)不同，也就無法等質(zhì)衡量，更不是進(jìn)行等價交換的活動。這與民事法律關(guān)系有重大差別。在民事法律關(guān)系中，各方民事主體的權(quán)利義務(wù)在性質(zhì)上是一樣的，在公民或法人之間，一方所具有的各種權(quán)利和義務(wù)，另一方同樣也具有，因為民事主體雙方在法律身份和性質(zhì)上屬于同一類型。加之民事活動中的商品交換要求等價有償，因而民事法律關(guān)系只能是對等的。在行政法律關(guān)系中，各方主體的權(quán)利義務(wù)因質(zhì)量不同而形成不對等。這種不對等通常表現(xiàn)為：當(dāng)行政主體對行政相對人實施服務(wù)性活動，或者受到監(jiān)督主體的監(jiān)督時，它的義務(wù)又遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于或多于它的權(quán)力，反之，行政相對人對行政主體的權(quán)利和義務(wù)也是如此。雙方在任何一種具體的權(quán)利義務(wù)的相互回應(yīng)中，都不是也不能是等價交換。過去是行政主體對行政相對人實施管束的單一不對等，發(fā)展變化后的行政法律關(guān)系則又形成一系列新的、各種形式的不對等，如行政主體無償為行政相對人提供行政服務(wù)的不對等、行政主體受監(jiān)督主體監(jiān)督的不對等。由于行政法律關(guān)系主體各方的權(quán)利義務(wù)性質(zhì)不同，這些不對等是客觀存在的，不能消除，只能在總體上形成結(jié)構(gòu)性的平衡。

3.行政法律關(guān)系中權(quán)力和權(quán)利運行有限性特征。相對于民事法律關(guān)系中的權(quán)利而言，行政法律關(guān)系中的權(quán)力和權(quán)利的運行都有更明顯的限制性。其中，行政權(quán)力、國家監(jiān)督權(quán)力運行的限制性表現(xiàn)為這些權(quán)力不能隨意處分，而公民一方權(quán)利的行使則不具有絕對的自由。

在行政法律關(guān)系中，主體的相當(dāng)一部分都是國家機關(guān)，其擁有并行使的都是國家權(quán)力。如國家權(quán)力機關(guān)在這種關(guān)系中行使的是對行政機關(guān)的監(jiān)督權(quán)，行政主體行使的是行政立法權(quán)，行政執(zhí)法權(quán)和行政司法權(quán)，國家行政審判機關(guān)行使的是行政審判權(quán)（亦即對行政主體的監(jiān)督權(quán)）。這些權(quán)力都屬于國家，是作為國家的主人——全體人民賦予的，它完全不同于個人、團(tuán)體的私權(quán)利，不能由掌握有這種權(quán)力的某個國家機關(guān)自身隨意處分，如不能放棄、轉(zhuǎn)讓等，在應(yīng)當(dāng)運用時必須運用，在不應(yīng)當(dāng)運用時則不得運用。這是由其權(quán)力的性質(zhì)使然。由這一特征，決定了這種權(quán)力對擁有它的國家機關(guān)來說，又是一種責(zé)任或義務(wù)。這就是行政學(xué)界已的“權(quán)利義務(wù)的重合”，（注：羅豪才主編：《行政法學(xué)》中國政法大學(xué)出版社1996年版，第25頁。）即一種權(quán)利同時又是一種義務(wù)。如行政主體征稅，對納稅人來講，它是行政主體對其行使的一種權(quán)力，對國家來講，它又是行政主體對國家應(yīng)有的責(zé)任即義務(wù)。行政主體不能放棄這種權(quán)力，放棄了就是對國家的失職。由于行政法律關(guān)系的權(quán)利中，屬于國家權(quán)力的一部分不能處分，因而又使得行政法律關(guān)系雙方當(dāng)事人通常對權(quán)利義務(wù)的許多不能相互約定，如不能約定權(quán)利義務(wù)的多少，不能約定權(quán)利義務(wù)的實現(xiàn)方式，不能約定權(quán)利義務(wù)的具體種類等等。而民事法律關(guān)系中，由于民事主體雙方對自己的權(quán)利有著完全意思自治的處分權(quán)，因而能夠就相互權(quán)利義務(wù)問題作出約定。

公民等一方的權(quán)利雖屬于個人，但其在行政活動中的運行相對于在民事活動中的運行來講，自由程度有一定的差別。公民的權(quán)利在民事活動中針對另一民事主體時，是完全自由的，不應(yīng)受任何妨礙，但在對行政主體時，由于涉及個人利益與公共利益、個人權(quán)利與公共權(quán)力的關(guān)系，因而只能是相對自由的，即在一定條件下應(yīng)受行政主體制約。如公民的人身權(quán)利對另一公民來講是不能受任何侵害的，而對行政主體而言只能要求不受非法的侵害。行政主體在一定條件下可以依法制約公民的人身，如在公民違法時行政主體可以對其拘留，在特定環(huán)境中行政主體可以對公民合法地進(jìn)行強制性人身檢查，如機場安檢和衛(wèi)生檢疫，而這些在民事主體之間是絕對禁止的?？梢姽駲?quán)利在民事活動中的自由度明顯大于在行政活動中的自由度。這是兩類活動性質(zhì)不同的結(jié)果，也是行政權(quán)力與公民權(quán)利質(zhì)量不同的結(jié)果。公民權(quán)利在行政活動中的自由度相對有限，進(jìn)一步表明了行政權(quán)力與公民權(quán)利的不對等，這導(dǎo)致公民權(quán)利受行政主體制約的可能性和現(xiàn)實性都極大，而且還不能一概地否定這種制約，因為行政主體的制約行為有合法和非法的區(qū)分，這必使在行政法上對行政主體的監(jiān)督問題顯得比較突出。在保障法律關(guān)系正常運轉(zhuǎn)、保護(hù)其中一方當(dāng)事人（即行政相對人）合法權(quán)益而對另一方當(dāng)事人（即行政主體）實施監(jiān)督方面，再沒有任何一種部門法像行政法這樣突出：建構(gòu)全面的監(jiān)督體系，規(guī)定多種監(jiān)督方式，確立廣泛的監(jiān)督行政法律關(guān)系。正是在這種意義上，國內(nèi)外許多行政法學(xué)者將行政法單純理解為“控制行政機關(guān)權(quán)力”的“控權(quán)法”。監(jiān)督活動的多途徑、多形式形成了在解決公民一方不服行政主體行政行為的行政糾紛案件上，既可單獨通過權(quán)力機關(guān)的特別監(jiān)督方式解決，也可單獨通過行政機關(guān)或?qū)ｉT的行政裁判機構(gòu)以行政程序即“準(zhǔn)司法程序”解決，還可單獨通過司法機關(guān)以司法程序解決，或者先經(jīng)行政機關(guān)或?qū)ｉT的行政裁判機構(gòu)的行政程序，最后再由司法機關(guān)按司法程序解決。對于這種特別的解決法律關(guān)系糾紛的方式，過去行政法學(xué)界將其歸納為“行政法律關(guān)系的基本特征”之一，現(xiàn)在看來這其實不夠確切。因為，第一，解決權(quán)利義務(wù)糾紛的，并不是行政法律關(guān)系本身，解決方法的特有性并不等同于行政法律關(guān)系自身的特征，后者是事物內(nèi)在的、特有的、本質(zhì)的東西，前者只是人們根據(jù)后者的特性而針對后者設(shè)置的專門解決問題的方法。第二，解決行政法律關(guān)系糾紛方法的特有性是由行政法律關(guān)系的特征所引起的，正是因有后者才決定了有前者。如果將解決行政法律關(guān)系糾紛的專門方式當(dāng)作行政法律關(guān)系本身的特征，則就只表述了結(jié)果而未揭示根源，只看到現(xiàn)象而不是把握了本質(zhì)。

4.行政法律關(guān)系的及時變動性特征。當(dāng)代中國行政法律關(guān)系的發(fā)展變化，使我們看到了其具有及時變動性的重要特征。行政管理面對當(dāng)今日新月異的生活，行政事務(wù)紛繁多變，行政由過去以保障秩序為主導(dǎo)的消極行政，變化為既要保障秩序，又要富于建設(shè)的多元功能行政，此間的各種社會關(guān)系有著許多的發(fā)展、變化，這要求行政法的調(diào)整應(yīng)當(dāng)及時，因而形成行政法律關(guān)系的及時變動性特征。與民事法律關(guān)系、刑事法律關(guān)系等所具有的穩(wěn)定性和長久性相比，行政法律關(guān)系的變動顯然更多、更快一些。

行政法律關(guān)系的及時變動性，體現(xiàn)行政法律關(guān)系的設(shè)定比民事法律關(guān)系、刑事法律關(guān)系的設(shè)定更靈活和及時：第一，行政法律關(guān)系的及時變動使之難以由立法機關(guān)用統(tǒng)一的法典全面、長期地設(shè)定，這已被各國的立法實踐所證明。取而代之的就是以更多的方式來靈活設(shè)定。如它表現(xiàn)為既可由立法機關(guān)制定的行政法律加以設(shè)定，也可由立法機關(guān)規(guī)定行政機關(guān)的權(quán)限，由其通過制定行政法規(guī)、規(guī)章的行政立法方式來設(shè)定。第二，行政法律關(guān)系的設(shè)立周期較短，一旦新的社會關(guān)系出現(xiàn)而又有必要由行政法加以調(diào)整，行政立法就要盡快作出反映，及時地予以確認(rèn)或肯定，行政立法也正是有簡便、及時的長處而能廣泛得到。第三，許多情況下，已設(shè)定的行政法律關(guān)系存續(xù)期不長，一旦社會生活有了變化而已設(shè)定的行政法律關(guān)系與之不相適應(yīng)，就需要立即廢止或修改，新的行政法律關(guān)系出現(xiàn)得十分頻繁。

以上就是對行政法律關(guān)系特征的簡略概括，它能在一定程度上揭示行政法律關(guān)系具有本質(zhì)屬性的諸層面問題。

發(fā)展變化中的中國行政法律關(guān)系是具有重要意義的，這集中反映在兩個方面：

從行政法學(xué)科的看，行政法律關(guān)系問題本是行政法學(xué)的基本范疇的基礎(chǔ)理論之一，它對行政法的一般范疇和應(yīng)用具有指導(dǎo)作用。但現(xiàn)有的行政法律關(guān)系理論還未完全與改革后的中國當(dāng)代行政法律關(guān)系的現(xiàn)實相應(yīng)，因而對行政法律關(guān)系的揭示還較為粗略且不夠準(zhǔn)確，如未能細(xì)致地認(rèn)識該法律關(guān)系豐富的內(nèi)容和多樣化的表現(xiàn)形式，對現(xiàn)有行政法上法律關(guān)系種類的說明與對行政行為種類的劃分明顯不能吻合，對行政法律關(guān)系特征的概括不夠確切，等等?；A(chǔ)理論的這些問題使之缺乏科學(xué)性，也不能正確指導(dǎo)行政法的一般范疇和應(yīng)用。因此，在學(xué)科理論建設(shè)的意義上，我們當(dāng)然有必要在目前的基礎(chǔ)上進(jìn)一步研究行政法律關(guān)系問題，對其作出科學(xué)的說明，以完善行政法律關(guān)系的理論。

從行政法治的實踐看，行政法律關(guān)系的理論對于行政法的立法、行政法的執(zhí)行、以及行政審判等實踐具有重要的應(yīng)用價值。在行政法的立法方面，行政法律關(guān)系理論對于準(zhǔn)確劃分法律部門、明確各部門法立法調(diào)整的對象和相互配合、對不同的法律關(guān)系規(guī)定不同的權(quán)利義務(wù)及各自恰當(dāng)?shù)恼{(diào)整方法是必不可少的；在行政法的貫徹執(zhí)行方面，行政法律關(guān)系理論對明確各方在行政法上的權(quán)利義務(wù)，并指導(dǎo)他們正確行使權(quán)利以及履行義務(wù)有著重要的作用；在行政審判方面，行政審判人員則需要運用行政法律關(guān)系理論從復(fù)雜的糾紛關(guān)系中理清不同屬性的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以能做到正確受案、準(zhǔn)確查明事實、正確適用法律并作出裁判等等。這些都需要科學(xué)、全面的行政法律關(guān)系理論作指導(dǎo)。