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行政相對人外在表現(xiàn)可以說紛繁復(fù)雜，目前中國的行政立法體系依從于行政管理體制，行政相對人也依從于行政部門來認(rèn)定，每個(gè)部門對相對人都有各自的界定方法，該方法可謂五花八門，而理論界對行政相對人的研究較少，對此缺乏理論的指導(dǎo)。例如：行政相對人的責(zé)任能力、法律地位等最基本的法理問題，在實(shí)踐中執(zhí)法人員很難正確做出分析，直接影響了行政相對人的相關(guān)權(quán)益。為此，筆者試圖從理論上對行政相對人的含義及認(rèn)定進(jìn)行界定，以資實(shí)用。

一、行政相對人的概念

目前，理論界對行政相對人的概念有不同的定義，主要有以下觀點(diǎn)：

第一，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為行政相對人是行政主體相對方，即行政法律關(guān)系中行政主體的對立方；筆者認(rèn)為該觀點(diǎn)存在如下問題：1、不能排除可能存在的第三方，行政法律關(guān)系并非是一種絕對單一的雙方關(guān)系，有可能存在與行政行為有利害關(guān)系的第三方，該第三方行政復(fù)議行政、訴訟中列為第三人，但在行政執(zhí)法程序中是什么地位呢？如由于房產(chǎn)局未認(rèn)真審核，導(dǎo)致甲用欺詐手段獲得登記，真實(shí)房主乙在這個(gè)過程中是何地位？2、行政處罰程序中，假如行政主體列錯(cuò)了行政相對人，對他做出了行政行為，他應(yīng)是相對人，但本應(yīng)是行政相對人而沒有列入的人應(yīng)是什么身份？他就不是相對人了嗎？相對方具體究竟是誰？此外在實(shí)踐中，由于該觀點(diǎn)只在形式上對行政相對人作了描述，并沒有從本質(zhì)上對行政相對人做出界定，因此對行政執(zhí)法人員確定實(shí)際的行政相對人，并無指導(dǎo)作用。

第二，行政相對人是行政主體的行政行為影響其權(quán)益的個(gè)人或組織。按照該種觀點(diǎn)，行政相對人只存在于行政行為做出之后，而在行政行為做出之前，由于沒有行政行為的影響，因此行政相對人并不存在。也有人將該觀點(diǎn)表述為“行政主體行政行為所作用的對方當(dāng)事人”。那么是否沒有行政行為的作用，即不存在相對人了？事實(shí)上在行政行為做出之前，行政相對人已經(jīng)存在了。例如，違法行為一經(jīng)做出，行政相對人已經(jīng)產(chǎn)生，不管行政行為作用與否。在實(shí)踐中，行政主體在做出行政行為以前，如在行政處罰的調(diào)查階段，第一步就是確定違法行為人，即該處罰的行政相對人。此外，以什么標(biāo)準(zhǔn)、方式來找到行政行為的作用對象，是執(zhí)法人員面臨的主要問題。但是該定義恰恰沒能做出回答。

第三，權(quán)利義務(wù)說。北京大學(xué)的方世榮博士認(rèn)為，行政相對人是“指參與行政法律關(guān)系，對行政主體享有權(quán)利或承擔(dān)義務(wù)的公民、法人或其他組織?！痹撚^點(diǎn)從理論上進(jìn)行了科學(xué)的歸納，但該概念過于抽象，對實(shí)踐中行政工作人員確認(rèn)行政相對人并無幫助。此外，“參與行政法律關(guān)系”意味著該行政法律關(guān)系已經(jīng)產(chǎn)生，行政相對人是否只存在于已發(fā)生的行政法律關(guān)系中值得探討，產(chǎn)生行政法律關(guān)系基于受行政法律規(guī)范調(diào)整的法律事實(shí)，法律事實(shí)發(fā)生了，雖然相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)并未做出任何行政行為，行政法律關(guān)系并未產(chǎn)生，但行政相對人卻已存在。如違法行為做出后，違法行為人即是行政相對人，不受行政行為是否做出影響?？芍?，該觀點(diǎn)并未跳出上述第二種觀點(diǎn)的缺陷。

由于上述對行政相對人的定義過于形式和抽象，對行政相對人概念的外延究竟有多廣無法做出解釋（都是囿于《行政訴訟法》具體行政行為的相關(guān)規(guī)定）。隨著社會的發(fā)展及對行政法研究的深入，人們對法治觀念認(rèn)識的加深，有必要對行政相對人概念重新認(rèn)識。行政相對人是行政法中一個(gè)抽象的主體概念，任何一個(gè)主體成為法律規(guī)范調(diào)整的對象，其前提要件是具備某種法定的資格，即具備相關(guān)的法律責(zé)任能力。這也是實(shí)踐中認(rèn)定某一事實(shí)主體是否成為法律調(diào)整對象的基礎(chǔ)?；谶@一點(diǎn)，筆者認(rèn)為：所謂的行政相對人是指基于一定的法律事件或行為與行政主體形成利害關(guān)系，依照行政法律規(guī)范取得參與行政法律關(guān)系資格的公民、法人和其他組織。

基于以上原因，筆者認(rèn)為，我們應(yīng)當(dāng)從三個(gè)層面上來了解行政相對人：

第一，行政相對人參與行政法律關(guān)系必須是基于一定的法律事件或行為。許多人認(rèn)為，行政相對人參與行政法律關(guān)系是受行政行為的作用。這種觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。從行政活動的實(shí)踐出發(fā)，我們必須認(rèn)識到行政行為是對已存在的法律事件或行政相對人所為行為的后果進(jìn)行的處理。如行政救助是對自然災(zāi)害受害人或年老、疾病的人進(jìn)行的救助；行政許可是對相對人已具備某種資格或能力的確認(rèn)；行政處罰是對相對人已作的違法行為進(jìn)行的制裁；抽象行政行為是對實(shí)踐中已存在的公民、法人和其他組織的各類行為和關(guān)系進(jìn)行的規(guī)范。因此，在行政行為做出之前，相對人就已經(jīng)存在，并非是行政行為做出之后才產(chǎn)生行政相對人，這正是我國目前行政法研究領(lǐng)域中的誤區(qū)，應(yīng)當(dāng)予以糾正。產(chǎn)生行政法律關(guān)系的直接原因并非是由于行政主體的行政行為，而是存在受行政法律規(guī)范調(diào)整的，與行政相對人相關(guān)的法律事件或行為，基于該法律事件或行為，行政主體與行政相對人之間形成了利害關(guān)系。行政相對人正是基于一定的法律事件或行為才依法受到行政主體的規(guī)范和約束，從而形成行政法律關(guān)系。這里的法律事件可以是自然的，也可以是人為的。行為可以是合法的行為，也可以是非法的行為；可以是行政主體做出的行為，也可是行政相對人自己的行為。

第二，行政相對人是具備法定資格的公民、法人和其他組織。公民、法人和其他組織是社會活動中的主體，他們是民事主體和行政相對人共同的載體。作為民事主體不需要法律做出特別的規(guī)定，既有權(quán)利為一定的行為或不為一定行為的自由。而成為行政相對人必須由行政法律規(guī)范做出特別的規(guī)定，依照行政法律規(guī)范規(guī)定可以享有的權(quán)利，公民、法人和其他組織才可行使；依照行政法律規(guī)范規(guī)定必須承擔(dān)的義務(wù)，公民、法人和其他組織才有義務(wù)履行。整個(gè)過程帶有強(qiáng)制性的約束，沒有任何的隨意性。因此行政相對人參與行政活動是法定的，行政相對人的存在是基于行政法律規(guī)范規(guī)定的某種資格。它不同于一般的民事主體，民事主體往往是從私權(quán)利角度來界定的，而行政相對人是從公權(quán)利角度來界定的。

第三，行政相對人是對取得參與行政法律關(guān)系資格的公民、法人和其他組織進(jìn)行的確認(rèn)。參與行政法律關(guān)系可以是主動的，也可以是被動的。但是，作為行政主體的相對方參與行政法律關(guān)系必須具備一定的資格。由于具體行政法律關(guān)系依其所屬的行政部門的不同而不同，因此參與行政法律關(guān)系的資格也不一樣，必須按照相應(yīng)的部門行政法進(jìn)行確認(rèn)。只有符合相關(guān)行政法律規(guī)范資格規(guī)定的公民、法人和其他組織才能成為行政相對人，在此基礎(chǔ)上行政主體才能針對性地做出相應(yīng)的行政行為。行政相對人正是對公民、法人和其他組織具備該種資格的確認(rèn)。

二、行政相對人的分類

第一，從行政行為針對的對象角度，可分為抽象行政行為相對人和具體行政行為相對人。抽象行政行為相對人在我國目前理論界鮮見論述，但在抽象行政行為做出過程中的確存在行政相對人。如《立法法》第五十八條規(guī)定：行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。按照該條參與行政法規(guī)制定座談、論證、聽證的組織和公民即是行政相對人。在行政復(fù)議中對抽象行政行為提出復(fù)議的當(dāng)事人也為抽象行政行為行政相對人。抽象行政行為相對人最大的特點(diǎn)，就在于數(shù)量上的不特定性。由于抽象行政行為涉及到的主要是行政主體制定規(guī)范性文件的行為，目前我國《行政訴訟法》的司法解釋規(guī)定，抽象行政行為不可單獨(dú)起訴。另外，依照《行政復(fù)議法》第七條規(guī)定，部分抽象行政行為也已納入復(fù)議范圍，從而確立了抽象行政行為相對人在復(fù)議中的地位。如果不允許當(dāng)事人（行政相對人）復(fù)議或訴訟，那么，行政機(jī)關(guān)成了“審理自己案件的法官”，即行政機(jī)關(guān)既是立法機(jī)關(guān)，又是審判機(jī)關(guān)，這樣，相對人的權(quán)益無從保護(hù)。具體行政行為相對人是做出具體行政行為的行政主體相對方，在行政復(fù)議、行政訴訟中具有特別重要的意義，這一方面的理論已經(jīng)相當(dāng)完備。

第二，從法律后果角度，可分為受益性行政相對人和受限性行政相對人。受益性行政相對人是指通過某一事件或行為，行政主體對之授予權(quán)益或減免義務(wù)的公民、法人和其他組織。如行政救助、行政許可的相對人。受限性行政相對人是指通過某一事件或行為被行政主體剝奪、限制權(quán)利或科以義務(wù)的公民、法人和其他組織。如行政處罰的受罰人。

第三，從行政主體對行政相對人應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)角度，可分為普通行政相對人和特定行政相對人。行政主體對行政相對人應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)可以分為兩類：一類是對所有的公民、法人和其他組織應(yīng)當(dāng)履行的普遍性義務(wù)，如保護(hù)其人身或財(cái)產(chǎn)安全，包括對社會公共利益和國家利益維護(hù)，這時(shí)所有的公民、法人和其他組織是行政相對人，稱為普通行政相對人；另一類是對特定身份的公民、法人和其他組織應(yīng)當(dāng)履行的特定義務(wù)，這時(shí)只有具備特定身份的公民、法人和其他組織才是行政相對人，稱為特定行政相對人。這種劃分方式對突破我國行政訴訟的受案范圍具有極其重要的意義。

目前，我國的行政訴訟一般只局限于特定行政相對人，根據(jù)《行政訴訟法》第二條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！弊鳛樾姓V訟原告提起訴訟必須基于具體行政行為，即特定行政相對人，而對普通行政相對人一般無訴權(quán)。但是，我國目前出現(xiàn)了大量的公益訴訟，如烏魯木齊的李永剛、張新、嚴(yán)佳磊三人狀告當(dāng)?shù)厝揖频攴欠☉覓靽?，認(rèn)為這幾家酒店把國旗與店旗平行懸掛，違反《國旗法》，三位青年以此捍衛(wèi)國旗神圣地位的舉動引起人們廣泛關(guān)注，但法院以他們沒有起訴資格為由駁回起訴；浙江省桐鄉(xiāng)市沈李龍舉報(bào)一企業(yè)有偷稅嫌疑，后認(rèn)為稅務(wù)機(jī)關(guān)對此查處不力，而以“未履行法定職責(zé)”將桐鄉(xiāng)市國稅局告上法庭，結(jié)果被駁回；浙江臺州市椒江區(qū)市民嚴(yán)正學(xué)發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)啬场皧蕵房倕R”有色情表演行為，在多次向有關(guān)部門舉報(bào)未果后，憤而將臺州椒江區(qū)文體局推上被告席，要求確認(rèn)被告怠于履行法定職責(zé)是行政不作為，并判令其限期對實(shí)名舉報(bào)和控告做出答復(fù)和查處，同樣被判敗訴。

發(fā)生上述案件往往是由于行政主體沒有履行普遍性義務(wù)，造成社會公共利益和國家利益遭到損害，對具體的個(gè)體（某一公民、法人和其他組織）卻沒有造成直接的損害，但該個(gè)體卻提起行政訴訟。法院駁回的主要理由是被告的行為未直接侵犯原告?zhèn)€體的合法利益，也未對原告?zhèn)€體的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，盡管被告的行為有可能損害了公共利益或國家利益，但公共利益、國家利益并不是個(gè)體利益，由于上述案件的被告并未對原告做出具體行政行為，因此普通公民對此無權(quán)起訴，法院做法符合目前的《行政訴訟法》的規(guī)定。但是有人認(rèn)為，國家利益和社會公眾利益，是全體公民整體利益的體現(xiàn)，是全體公民個(gè)體利益的組合，屬于全體公民共同享有的利益，因此每個(gè)公民都是權(quán)利主體之一，當(dāng)國家利益和社會利益受到侵害時(shí)，每個(gè)公民的個(gè)體權(quán)益也同時(shí)受到損害。在這種情況下，公民個(gè)人應(yīng)當(dāng)有權(quán)依據(jù)憲法和民法通則等法律的規(guī)定行使請求權(quán)，保護(hù)自身的利益，從而實(shí)現(xiàn)對社會公眾利益的維護(hù)。為此，《行政訴訟法》應(yīng)對普通行政相對人廣泛賦予訴權(quán)，或授權(quán)某一特定機(jī)關(guān)（如檢察院）代表國家和社會行使訴權(quán)，以完善對行政相對人的保護(hù)。

三、行政相對人的特點(diǎn)及認(rèn)定

第一，除部分受益性行政相對人不受民事責(zé)任能力的限制外，其他的行政相對人特別是受限性行政相對人必須具備完全的民事行為能力。行政相對人的行政責(zé)任能力是以民事責(zé)任能力為基礎(chǔ)的，承擔(dān)行政責(zé)任能力一般必須具備完全的民事責(zé)任能力，但部分受益性行政相對人除外，這些受益性行政相對人包括教育行政管理、行政確認(rèn)、行政救助、行政許可、行政復(fù)議中的部分行政相對人。如新生嬰兒不具備民事行為能力，卻是戶籍管理制度中出生登記（雖然是由其監(jiān)護(hù)人代為完成）的行政相對人；法人的分支機(jī)構(gòu)不具備完全民事行為能力，但其所屬法人為其依法登記領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照后，獲得經(jīng)營資格。而其他的行政相對人特別是受限性行政相對人承擔(dān)行政法中責(zé)任必須具備完全的民事行為能力，此時(shí)行政責(zé)任能力與民事責(zé)任能力基本上是一致的。如《行政處罰法》第二十五條規(guī)定：“不滿十四周歲的人有違法行為的，不予行政處罰，責(zé)令監(jiān)護(hù)人加以管教；已滿十四周歲不滿十八周歲的人有違法行為的，從輕或者減輕行政處罰?！钡诙鶙l規(guī)定：“精神病人在不能辨認(rèn)或者不能控制自己行為時(shí)有違法行為的，不予行政處罰。”但是國家工商行政管理局在《關(guān)于認(rèn)定違法行為主體有關(guān)問題》1999年第233號文中答復(fù)，法人的分支機(jī)構(gòu)雖不具備民事責(zé)任能力，但卻可成為行政相對人。筆者認(rèn)為該文件的合法性值得探討，法人分支機(jī)構(gòu)的行為一般都是由法人決策并實(shí)施的，分支機(jī)構(gòu)只是執(zhí)行命令，只起到“代辦人”、“經(jīng)手人”的作用。它們一般沒有獨(dú)立的資金，沒有民事責(zé)任能力，更無法承擔(dān)行政違法責(zé)任，能承擔(dān)責(zé)任的只有法人本身。如工商局吊銷分公司的營業(yè)執(zhí)照，產(chǎn)生的后果是剝奪該法人設(shè)立分公司的權(quán)利，該責(zé)任是由法人來承擔(dān)的。有的執(zhí)法人員以《行政處罰法》第三條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤??！睘橐罁?jù)，認(rèn)為分支機(jī)構(gòu)即屬于本條中的“其他組織”。但是法人與其分支機(jī)構(gòu)是隸屬關(guān)系，而該條款規(guī)定的“法人或者其他組織”是并列關(guān)系，因此該觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的?！缎姓幜P法》第三條的規(guī)定要求處罰對象必須是具備行政責(zé)任能力的主體，并未將分支機(jī)構(gòu)列為處罰對象，而且《行政處罰法》屬于法律，其解釋權(quán)在全國人大，國家工商局并無解釋的權(quán)力。可知國家工商行政管理局所作的答復(fù)沒有法律依據(jù)，屬于越權(quán)行為。

第二，行政相對人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和義務(wù)的履行都依賴于行政行為的做出。民事主體權(quán)利和義務(wù)可以通過自己的行為來實(shí)現(xiàn)，而行政相對人的權(quán)利義務(wù)有待于行政主體做出行政行為實(shí)現(xiàn)。如《行政處罰法》第二十九條規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰?！奔僭O(shè)違法行為兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)，行政相對人就可免除行政處罰責(zé)任；如果兩年內(nèi)被發(fā)現(xiàn)了，行政相對人則將受到行政處罰。行政相對人責(zé)任完全取決于行政機(jī)關(guān)的行政行為，其權(quán)利也不例外，如在行政許可、行政救助等，只有在行政行為做出之后，行政相對人的行政法上權(quán)利才能真正實(shí)現(xiàn)。

第三，相對人是行政主體的管理對象。在這一點(diǎn)上，行政相對人與行政主體的法律地位是不平等的。出于公共管理的需要，行政相對人的活動均受到行政主體的制約，該種制約有的帶有強(qiáng)制性，如行政處罰；有的沒有如行政指導(dǎo)、行政合同。行政相對人的法律地位具有階段性。當(dāng)受行政法律規(guī)范調(diào)整的公民、法人和其他組織的某一法律事實(shí)成就時(shí)，行政相對人就產(chǎn)生了。當(dāng)行政主體積極做出行政行為或消極的不作為時(shí)，行政相對人就參與了行政法律關(guān)系，取得了相關(guān)的法律地位。當(dāng)行政行為產(chǎn)生最終法律效力時(shí)（如經(jīng)行政復(fù)議生效或行政相對人取得權(quán)利、履行義務(wù)），行政相對人的法律地位便終止了。行政相對人的法律地位不包括行政訴訟中的法律地位。但這并不妨礙其訴權(quán)的擁有。行政相對人進(jìn)入行政訴訟后，其行政相對人的身份自然喪失，成為行政訴訟的原告，行政主體成為被告，兩者在法律地位上趨于平等。

結(jié)語

在行政法學(xué)研究中，行政相對人與行政主體作為一對基本范疇，擁有同等重要的地位。我們不能厚此薄彼。對行政相對人的科學(xué)概念進(jìn)行探討，有助于完善我國行政法治，提高行政執(zhí)法人員的認(rèn)識，確保行政執(zhí)法的準(zhǔn)確性；同時(shí)對開拓和完善我國的行政訴訟制度起到推動作用。

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