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摘要：行政監(jiān)督工作是一個十分復雜的社會系統(tǒng)工程,在對基本命題認識分析的基礎(chǔ)上，從內(nèi)部監(jiān)督機制和外部監(jiān)督網(wǎng)絡的角度對行政監(jiān)督有效性進行分析。

關(guān)鍵詞：行政監(jiān)督；有效性；內(nèi)部監(jiān)督機制；外部監(jiān)督網(wǎng)絡

1對基本命題的認識

所謂行政監(jiān)督是指監(jiān)督主體對于行政機關(guān)以及內(nèi)部工作人員是否依法行政所進行的監(jiān)督。行政監(jiān)督的必要性源于人類的兩點共識，其一，必須制止利用公共權(quán)力謀取私利的行為；其二，為了防止這種可能變?yōu)楝F(xiàn)實，必須用權(quán)力來制約權(quán)力。在現(xiàn)代社會中，對行政機關(guān)及內(nèi)部工作人員不進行有效的監(jiān)督，濫用公共權(quán)力的腐敗行為就會加速擴展?？梢钥隙?，在現(xiàn)代社會中，對于行政監(jiān)督過程中普遍存在的對腐敗現(xiàn)象的詛咒和斥責，其價值功能除了宣泄不滿情緒之外，最多也僅僅能形成一種反腐敗的輿論氛圍。而問題的關(guān)鍵則在于：“人人喊打”的輿論氛圍雖然增加了權(quán)錢交易的“道德風險”，卻從來不能制止腐敗現(xiàn)象的滋生或從根本上消除腐敗現(xiàn)象的存在。那么,怎樣才能保證行政監(jiān)督的有效性呢?

2行政監(jiān)督有效性的分析與選擇

2.1行政監(jiān)督的經(jīng)濟性分析

經(jīng)濟學家麥克切斯內(nèi)（McChesney）提出“政治創(chuàng)租(politicalrentcreation)”和“抽租(rentextraction)”的概念。前者是指政府行政人員利用行政干預的辦法來增加私人企業(yè)的利潤，人為創(chuàng)造租，誘使私人企業(yè)向他們“進貢”作為得到這種租的條件；后者是指政府行政人員故意提出某項會使私人企業(yè)利益受損的政策作為威脅，從而迫使私人企業(yè)割舍一部分既得利益與自己分享。在社會公共領(lǐng)域，由于政治創(chuàng)租和抽祖的存在，使得尋租活動(rent-seekingactivities)更具有普遍性和經(jīng)常性。因此，強化行政監(jiān)督就顯得尤其重要。為了從經(jīng)濟利益的權(quán)衡中抬高由尋租活動帶來的風險成本，理論和實踐都證明“高薪養(yǎng)廉”在一定條件下是有效的廉政措施。但是，一旦如此，在中國當前背景下又會進一步強化人們擇業(yè)時對行政工作崗位的競爭。即便如此，行政行為的正當性和效率仍得不到制度保證，隱蔽行動（hiddenaction）下的尋租和出工不出力的問題由于公共信息不對稱等原因而難以從根本上消除，公共權(quán)力也難以受到公眾的普遍監(jiān)督。

2.2如何對行政監(jiān)督做制度安排

經(jīng)過大量的行政體制實踐和無數(shù)理性設計與探索，人們發(fā)現(xiàn)由獨立行使行政監(jiān)督權(quán)的機構(gòu)專門監(jiān)督行政行為，是迄今比較成功和最有效的制度安排，它自然也構(gòu)成對行政行為的內(nèi)部監(jiān)督機制。這種度制安排的關(guān)鍵在于：“監(jiān)督權(quán)必須相對獨立”，即職責獨立，權(quán)限獨立，人員懂得行政專業(yè)知識和技能，機構(gòu)的開支單列，以此來解決上述問題。

2.3監(jiān)督方式

在上述問題中，一旦監(jiān)督和監(jiān)督機構(gòu)失去獨立性，監(jiān)督者就很難保證做到對行政事實與行政法規(guī)的吻合狀況做出客觀、無干擾的判斷，其解釋和結(jié)論是否指向公眾利益和照章辦事就很值得懷疑了?，F(xiàn)實生活中，案件“查不下去”、“處理不下去”、“不敢碰硬”等問題，究其原因，首先是因為對于同處于一個權(quán)力金字塔內(nèi)的組織力量和政治力量而言，很難形成有效的監(jiān)督和被監(jiān)督機制，監(jiān)督者和被監(jiān)督者在利益、價值觀、工作作風及思維方式上都有一致性。一件事情，在公共權(quán)力金字塔外的人看來是極不應發(fā)生的，而塔內(nèi)人則習以為常，見怪不怪。即使監(jiān)督者能秉公執(zhí)法，不為小團體利益所動，但客觀存在的上下級隸屬關(guān)系，使得自己“命運”握在上司手中，監(jiān)督者不能不“三思而行”。

實踐為解決該問題提供了答案：來自行政組織之外的立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會團體和公民監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督，構(gòu)成了外部監(jiān)督網(wǎng)絡，這些統(tǒng)稱為外部監(jiān)督。

（1）立法監(jiān)督。

立法監(jiān)督源于國家立法機構(gòu)與政府行政機構(gòu)特定的制約關(guān)系。政府是主司執(zhí)行的權(quán)力機構(gòu)，必然與立法機構(gòu)存在監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系。立法機關(guān)以最小代價原則進行工作，及時糾矯政府不合理的行政行為。從理論上講，立法機構(gòu)具有最直接的以權(quán)力制約權(quán)力的功能，如撤銷政府不合理議案、廢除違反法律條文的行政規(guī)則，以至罷免政府官員等。在西方國家中，議會不僅享有立法權(quán)，而且還擁有監(jiān)督行政機關(guān)的權(quán)力，議會通過行使質(zhì)詢權(quán)、不信任投票權(quán)、彈劾權(quán)、任免權(quán)和調(diào)查權(quán)等，對政府和政府成員及其行為進行監(jiān)督。但是，在我國目前“議行合一”的行政體制中，立法機構(gòu)一部分議事權(quán)被“轉(zhuǎn)交”給政府，政府行政權(quán)力過大，使得行政行為有可能借壟斷專業(yè)信息之利脫離立法機構(gòu)監(jiān)督的視野，以至立法機構(gòu)說話不靈，糾錯不力，監(jiān)督權(quán)受損，在某些地方甚至出現(xiàn)行政權(quán)大于立法權(quán)（權(quán)大于法）的怪現(xiàn)象。

因此確保行政監(jiān)督的有效性，就要完善目前的監(jiān)督立法和程序，以法治取代人治,奠定行政監(jiān)督的法制基礎(chǔ),確保監(jiān)督活動有法可依,加強執(zhí)法監(jiān)督,促使行政監(jiān)督落到實處。在完善立法上,應抓緊研究制定一系列專門的法律、法規(guī),尤其是需要加快制定一部《監(jiān)督法》,對監(jiān)督主體的職責和權(quán)限、監(jiān)督的對象和范圍、監(jiān)督的方式和手段、監(jiān)督者與被監(jiān)督者的義務和權(quán)利等作出明確規(guī)定?！皯鶕?jù)社會主義市場經(jīng)濟條件下出現(xiàn)的新情況、新問題,對已經(jīng)頒布的有關(guān)行政監(jiān)督與廉政建設方面的法律、法規(guī)、制度進行修訂和完善,使之更具有操作性、可行性和有效性?！?/p>

（2）司法監(jiān)督。

司法監(jiān)督是由國家檢察機關(guān)和審判機關(guān)對公職人員實施法律情況的監(jiān)督。這種監(jiān)督在英美法系中稱為“司法審查制度”，在大陸法系則稱為“行政訴訟制度”。在外部監(jiān)督的諸形式中，司法監(jiān)督有兩個鮮明特點：一是以國家法律條文作為實施監(jiān)督的準則，對那些跨越法律禁區(qū)違法亂紀的行政行為，檢察院通過立案偵察、批捕和提起公訴行使檢察權(quán)，法院行使審判權(quán)，依法追究行政行為事件及當事人的法律責任。二是監(jiān)督主體是國家暴力機關(guān)，它以極強的威懾權(quán)和強制性促使公職人遵紀守法、忠于職守，防止以權(quán)謀私和分割公共利益，因而對行政行為的約束力量大，監(jiān)督強度也最大。法律監(jiān)督的實施力有賴于“有法必依，執(zhí)法必嚴”原則的真正落實，執(zhí)法權(quán)必須獨立。

從中國目前的實際情況看，只在法律中規(guī)定了籠統(tǒng)的寥寥數(shù)言，“人民法院依法獨立行使審判權(quán)，不受任何機關(guān)、社會團體和個人的干涉”，卻并沒有相關(guān)的制度來保障。從這里可以知道，我國只承認人民法院的獨立審判權(quán)，這就導致了在很多情況下具體執(zhí)行審判的法官個人并不能就案件本身作出判決，而由沒有具體參與案件調(diào)查的院長或者審判委員會判決，這實際上侵犯了訴訟人的權(quán)利，也有違法律“全面審理”的規(guī)定，代之以書面審理。1954年憲法第一次將法院從人民政府中分離了出來，但人事由各級權(quán)力機關(guān)任免，財物則由同級政府管理，并且此種體制一直延續(xù)至今。這種審判體制下，法院在人、財、物管理上不能“自治”，司法活動在外部環(huán)境上多方受制，就連法院的獨立也成了疑問。

西方學者普遍認為，司法獨立具有“制度上的特點”，各國建立了一套行之有效的制度保障司法獨立得以實現(xiàn)：法官終身制、專任制、退休制和高薪制。我國的《法官法》也吸收了這些原則精神，作出符合國情的規(guī)定。當然，對于法官的保障制度可能不限于此，應當指出法官的保障制度本身是不斷向前發(fā)展的，只要國家與社會中出現(xiàn)可能危害法官獨立的行為或現(xiàn)象，在保障制度上就應及時加以完善。我國過去法官任職條件較低，《法官法》的修訂以及國家司法考試的舉行將實際上嚴格我國的法官任職資格，一支專業(yè)化、高素質(zhì)的法官隊伍有望逐漸形成。在法官晉升制度上，我國應借鑒英美法系法院奉行的等級權(quán)力結(jié)構(gòu)，使權(quán)力等級比較松散，法官晉升愿望不很強烈，法官個人獨立性比較突出，不同級別法官之間的權(quán)力與待遇的差距很小，從而最終實現(xiàn)司法獨立，直到擺脫司法的行政化。

（3）公民和社會團體監(jiān)督。

通過對行政法律關(guān)系進行理論分析，我們會發(fā)現(xiàn)公民和社會團體無疑是行政行為作用的主要的也是最廣泛的對象，行政系統(tǒng)中的公務人員直接同公眾接觸、打交道，其行政行為是否公平、公正、合理，有無越權(quán)、侵權(quán)等行為過失，不僅社會公眾最為清楚，而且也直接對于公民和社會團體權(quán)利、義務關(guān)系進行調(diào)整，產(chǎn)生利害影響。故此，公民和社會團體作為行政監(jiān)督的重要主體自然也最具有發(fā)言權(quán)。建立渠道暢通的公民監(jiān)督方式，在行政公開、行政聽證的條件下，公民的信訪、舉報、檢舉等制度應及時完善，使憲法規(guī)定的公民的監(jiān)督權(quán)、批評權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)、檢舉權(quán)得到切實保障

（4）新聞輿論監(jiān)督。

新聞監(jiān)督的立法應提上議程，社會對新聞立法早有提議，其重要意義，不止于新聞價值和較低、較全面的監(jiān)督成本，關(guān)鍵在于它的公開性強，傳播迅速，覆蓋面廣，能以強大的輿論力量對公眾標準形成等社會生活產(chǎn)生極大影響。通過各種大眾傳播媒介客觀地、合理地反映行政權(quán)力機關(guān)的工作，使積極的東西得以弘揚，對不正確的決策、管理措施和違法亂紀、不正之風等現(xiàn)象予以曝光，使之在社會輿論的壓力下受到限制，確實能在成本較低的條件下起到棄惡揚善的作用。當然，對新聞的真實性和客觀公正性應作監(jiān)控，以保證新聞的有法可依，大膽的客觀公正的監(jiān)督。

綜上所述，在培育我國社會主義市場經(jīng)濟體制的過程中，與之相匹配的高效率的行政管理與公共管理體制建立，需要輔之以強有力的行政監(jiān)督體系，依靠監(jiān)督制度約束行政行為，要比依靠道德教育引導行政行為更為有效。在目前情況下，有效的行政監(jiān)督體制的建立與完善對于加速行政體制改革，促進我國社會政治進步，無疑都起到積極的推動作用。

參考文獻

［1］許小蓮，魏星河.對我國行政監(jiān)督缺失之思考［J］.江西行政學院學報，2002.

［2］賀衛(wèi)方.司法制度與理念［M］.北京：中國政法大學出版社，1998.