導(dǎo)語：行政立法質(zhì)量評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)考究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

高質(zhì)量的立法是推進(jìn)依法治國的基本前提，明晰立法質(zhì)量的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，既是改進(jìn)和完善立法工作、提高立法質(zhì)量的一個(gè)重要基礎(chǔ)，又對充分發(fā)揮立法的功能和效果具有顯著的積極意義。鑒于行政立法在依法治國中處于必備條件和重要環(huán)節(jié)的位置，本文對其質(zhì)量狀況的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了深入探討評價(jià)。

一、考量行政立法質(zhì)量評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)之必要性

行政立法不僅是我國立法的重要組成部分，而且在現(xiàn)行立法中占有最高的比重（目前我國現(xiàn)行有效的法律有80%以上涉及行政關(guān)系的調(diào)整，行政法規(guī)近乎100%），由此也決定了探究行政立法的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)注定不能脫離立法的整體。在社會(huì)的政治生活領(lǐng)域，立法作為特殊的政治和法治產(chǎn)品，其質(zhì)量狀況關(guān)乎人民民主政治生活的生命存在和人民當(dāng)家作主的實(shí)現(xiàn)程度，直接影響到依法治國和社會(huì)主義政治文明建設(shè)的成敗，本身具有特殊的重要性，無疑應(yīng)當(dāng)受到特別的關(guān)注。

首先，立法質(zhì)量的高低，注定會(huì)在很大程度上影響依法治國在我國的切實(shí)實(shí)現(xiàn)和進(jìn)一步推行?？茖W(xué)的、高質(zhì)量的立法不僅是推進(jìn)依法治國的必要前提和依法治國實(shí)行程度的重要標(biāo)志之一，而且是完整、準(zhǔn)確表達(dá)人民愿望和利益以及正確執(zhí)法、守法、進(jìn)行法律監(jiān)督以及提供法律服務(wù)的核心要件。

其次，立法質(zhì)量的高低，直接涉及到我國社會(huì)主義法制的權(quán)威和統(tǒng)一在我國能否得到全面維護(hù)和落實(shí)。我國立法質(zhì)量的狀況，既關(guān)乎憲法、法律和行政法規(guī)能否得到更有效地實(shí)施，也是評判人民代表大會(huì)制度發(fā)展水平和完善程度的一個(gè)重要指標(biāo)。

再次，立法質(zhì)量的高低，必然會(huì)對我國改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)產(chǎn)生重要影響。只有千方百計(jì)提高立法的質(zhì)量，才有利于更充分地維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)繁榮，保障社會(huì)主義的物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明建設(shè)更加健康有序地持久發(fā)展。

依法治國客觀上要求提高立法質(zhì)量，但立法的質(zhì)量又不同于一般精神或物質(zhì)產(chǎn)品的質(zhì)量。立法的質(zhì)量如果不高，不僅法的權(quán)威性必然受到直接的負(fù)面影響，依法治理國家的全部努力也將發(fā)生相當(dāng)程度的扭曲。應(yīng)當(dāng)肯定，改革開放以來我國立法工作的成績斐然，迄今在國家和社會(huì)生活的主要方面已經(jīng)基本做到了有法可依。而且，最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)近年來已經(jīng)和正在采取一系列措施，努力提高立法質(zhì)量，并將之作為健全和完善中國特色社會(huì)主義法律體系的重要內(nèi)容。但認(rèn)真、深入審視我國現(xiàn)行有效的諸多立法，不難發(fā)現(xiàn)其中的確存在重“量”輕“質(zhì)”、重快輕好、質(zhì)量不高的問題。立法是治國理政的基本依據(jù)、行為準(zhǔn)則和重要方式，立法質(zhì)量不高的負(fù)面效應(yīng)也必定深廣久遠(yuǎn)，這決定了對立法的質(zhì)量問題絕不能累積到一定程度再搞“質(zhì)量萬里行”，而必須立即從現(xiàn)在著手加以積極改進(jìn)和提高。

提高立法質(zhì)量，不僅需要在實(shí)踐中積極探索和嘗試，還應(yīng)當(dāng)從理論上展開科學(xué)分析和深入研究。從理論與實(shí)踐的結(jié)合上系統(tǒng)研究立法質(zhì)量的提高問題，尤其是積極研討行政立法的質(zhì)量問題，不僅有助于促進(jìn)立法的健全和完善，為嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、正確守法和有效地監(jiān)督法律實(shí)施、提供良好的法律服務(wù)創(chuàng)造有利條件；而且對加強(qiáng)和完善我國的人民代表大會(huì)制度、改進(jìn)和完善我國的立法制度、強(qiáng)化地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，對依法治國及依法行政的扎實(shí)推進(jìn)都十分重要。而立法質(zhì)量的提高，在客觀上必然需要有相應(yīng)的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)作為衡量尺度。這樣，才能既確切知曉立法質(zhì)量的狀況，準(zhǔn)確判斷立法質(zhì)量的高下，又能為提高立法質(zhì)量確定清晰的目標(biāo)和明確的準(zhǔn)則。沒有立法質(zhì)量的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，不僅對立法的質(zhì)量狀況無從作出科學(xué)、準(zhǔn)確的判斷，甚至提高立法質(zhì)量本身也會(huì)成為空談。

二、考量立法質(zhì)量評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)予關(guān)注之元素

立法是國家管理社會(huì)的基本規(guī)則和評價(jià)公平與正義的重要標(biāo)準(zhǔn)，其形成和實(shí)施要通過諸多環(huán)節(jié)和工作，立法質(zhì)量也必然涉及許多方面：既包括國家立法機(jī)關(guān)的組成和運(yùn)作，又與立法的產(chǎn)生、內(nèi)容和實(shí)施效果密切相連。從總體上說，立法質(zhì)量關(guān)乎立法觀念、立法制度、立法技術(shù)、立法內(nèi)容、立法形式等等方面。提高立法質(zhì)量，就是要解決立法觀念、制度、技術(shù)、內(nèi)容、形式等一系列方面的科學(xué)化、現(xiàn)代化問題。就總體而言，考量立法質(zhì)量的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，如下元素應(yīng)予充分關(guān)注。

一是國家的根本性質(zhì)。古往今來，盡管所有國家都有各自的立法，但由于不同統(tǒng)治階級在社會(huì)發(fā)展不同歷史時(shí)期所處的歷史地位、所能發(fā)揮的歷史作用不同，因而其立法質(zhì)量及其評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)在歸根結(jié)底的意義上也必然會(huì)受到階級和歷史的制約。在奴隸社會(huì)，占人口最大比重的奴隸不僅處于被統(tǒng)治地位，而且根本不具有法律上的主體資格，只是任憑奴隸主支配、轉(zhuǎn)讓和處置的客體，其利益和愿望在立法質(zhì)量的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)中根本沒有任何空間。在封建國家，盡管作為被統(tǒng)治階級的廣大農(nóng)民的地位和身份與奴隸相比有了很大變化，但由于封建地主階級大多采用集權(quán)專制的方式實(shí)行統(tǒng)治，不僅皇權(quán)高于一切具有毋庸置疑的權(quán)威，即使在統(tǒng)治階級內(nèi)部也有不可僭越的地位和等級森嚴(yán)的身份差別，其立法的重心和立法質(zhì)量的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也只能服從和服務(wù)于封建統(tǒng)治的穩(wěn)固和長久。在資本主義社會(huì)，雖然國家的統(tǒng)治階級及其統(tǒng)治方式都發(fā)生了重大變化，依法治國在一定程度上成為了現(xiàn)實(shí)，立法質(zhì)量有了明顯提高，立法質(zhì)量的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也更為嚴(yán)密和精細(xì)，但由于國家和社會(huì)生活中少數(shù)人統(tǒng)治多數(shù)人的狀況并沒有根本改變，剝削階級的統(tǒng)治地位沒有動(dòng)搖，其立法質(zhì)量的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)中還是要把維護(hù)資產(chǎn)階級的統(tǒng)治置于優(yōu)越的位置。在社會(huì)主義社會(huì)，由于廣大人民群眾在政治上和法律上成了國家和社會(huì)的主人，應(yīng)當(dāng)并且能夠通過合法渠道和方式參與國家和社會(huì)生活的管理，立法質(zhì)量的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也才可能在更多融入反映多數(shù)社會(huì)成員根本利益和共同愿望的成分，在立法實(shí)踐中受到更多的關(guān)注。

二是歷史和文化傳統(tǒng)。法治這一已被諸多國家實(shí)踐證明有助于保持和促進(jìn)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定進(jìn)步的重要文明成果，盡管有自身的一般生長規(guī)律，但作為其基礎(chǔ)的立法在不同國家總是變幻萬千、異彩紛呈。即便在法治發(fā)育程度較高的西方國家，立法也不僅有大陸法系與英美法系的分野，同一法系的不同國家的立法仍各有千秋。造成這種不同的重要原因之一，在于各國歷史和文化傳統(tǒng)存在的明顯差異。既然如此，在界定評價(jià)立法質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，顯然有必要考慮各個(gè)國家特有的歷史和文化傳統(tǒng)的因素。換言之，既然人類社會(huì)迄今為止從未也根本沒有產(chǎn)生過能為世界各國普遍適用的立法，任何高質(zhì)量的立法當(dāng)然也都只能和必須立足于各國的歷史，并與本國的文化傳統(tǒng)有機(jī)結(jié)合。與此同理，即便已被某國實(shí)踐證明為質(zhì)量“良好”或“上乘”的法律，也不能全盤照搬照抄到其他國家，而必須在充分顧及本國特有歷史和文化傳統(tǒng)因素的前提下進(jìn)行“移植”和本土化改造，否則只會(huì)產(chǎn)生東施效顰甚至南轅北轍的結(jié)果。要提高立法質(zhì)量，就必須充分顧及本國歷史和文化傳統(tǒng)潛移默化的影響。當(dāng)然，任何國家的歷史和文化傳統(tǒng)對現(xiàn)實(shí)都有積極和消極兩方面的影響，立法作為促進(jìn)和保持國家、社會(huì)進(jìn)步的規(guī)范，必須以科學(xué)的態(tài)度對待本國的歷史和傳統(tǒng)文化，吸收和傳承其中的優(yōu)秀成分，降解和揚(yáng)棄其中的糟粕。對于我國的現(xiàn)實(shí)立法來說，在中華民族悠久的歷史中蘊(yùn)含著許多于今有益的養(yǎng)分，在燦爛的傳統(tǒng)文化里不乏表征中華民族特性的優(yōu)秀基因。這些孕育中華民族生生不息、自立于世界之林的土壤，應(yīng)當(dāng)成為健全和完善我國現(xiàn)實(shí)立法的重要資源。在建設(shè)社會(huì)主義法治國家的過程當(dāng)中，我們既要借鑒人類文明的一切優(yōu)秀成果，又必須尊重和保持我國優(yōu)秀的歷史文化傳統(tǒng)，重視發(fā)掘和運(yùn)用我們自己優(yōu)秀的法律文化資源。只有這樣，我國的立法才有扎實(shí)的根基，才會(huì)達(dá)到有益、有效的高質(zhì)量。

三是基本國情和現(xiàn)實(shí)狀況。歷史唯物主義認(rèn)為，任何意志的形成都不能超越主體的物質(zhì)生活條件和主體對客觀規(guī)律的認(rèn)識(shí)程度的限制。立法質(zhì)量總與一個(gè)國家的基本國情和現(xiàn)實(shí)狀況具有十分密切、息息相關(guān)的直接聯(lián)系，立法只有符合基本國情和現(xiàn)實(shí)狀況才具備實(shí)踐意義和可能取得預(yù)期效果，不合國情、脫離現(xiàn)實(shí)的立法不僅劣質(zhì)且毫無價(jià)值，罔顧國情和現(xiàn)實(shí)、盲目照搬外國高質(zhì)量的立法試圖解決本國同類問題必然于事無補(bǔ)。我國最基本的國情與現(xiàn)實(shí)，就是正處于并將長期處于社會(huì)主義初級階段，我國的立法必須牢牢地立足而不能脫離或超越這一基本國情和現(xiàn)實(shí)。從根本上說，立法是否符合國情和現(xiàn)實(shí)應(yīng)當(dāng)用是否符合人民的意志來衡量。馬克思曾指出：法律應(yīng)當(dāng)“是事物的法的本質(zhì)的普遍和真正的表達(dá)者。因此，事物的法的本質(zhì)不應(yīng)該去遷就法律，恰恰相反，法律倒應(yīng)該去適應(yīng)事物的法的本質(zhì)?！辈⒄J(rèn)為“要能達(dá)到這一點(diǎn)，只有使法律成為人民意志的自覺表現(xiàn)，也就是說，它應(yīng)該同人民的意志一起產(chǎn)生并由人民的意志所創(chuàng)立。”由此看來，立法體現(xiàn)人民意志不應(yīng)是一個(gè)籠統(tǒng)、空洞的口號(hào)，而必須是廣大人民的共同利益、共同意愿、共同需求的凝聚與升華。這也決定了立法者對基本國情和現(xiàn)實(shí)狀況的關(guān)注和把握，對人民意志的知曉、尊重和忠實(shí)必定會(huì)在相當(dāng)大的程度上影響立法的質(zhì)量。需要明確，盡管人民的意志總要通過有權(quán)的國家機(jī)關(guān)才能轉(zhuǎn)化為法律，但不能就此將當(dāng)權(quán)者視為人民意志的天然代表，更不能以為國家官員的意志自由大于且優(yōu)于人民的意志自由，似乎只要按某些官員的意愿制定法律就當(dāng)然地表達(dá)了民意。實(shí)事求是地說，即便在我國擁有立法權(quán)的最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)由人民選舉的代表所組成，國務(wù)院也由其產(chǎn)生并對其負(fù)責(zé)，但在立法中仍難免出現(xiàn)體現(xiàn)人民意志、反映客觀規(guī)律不夠準(zhǔn)確、全面的問題。由于人民意志與客觀規(guī)律在本質(zhì)上具有一致性，只要是人民中絕大多數(shù)人的意志必定與社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律相一致。違背人民的意志也必然背離社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律。毫無疑問，真正的善法一定是體現(xiàn)人民的意志和反映客觀規(guī)律的，否則就只能被稱為劣法甚至惡法。

三、界定我國立法及行政立法質(zhì)量評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)之維度

對于我國包括行政立法在內(nèi)的整個(gè)立法而言，力求準(zhǔn)確、全面地體現(xiàn)工人階級領(lǐng)導(dǎo)的包括多元利益主體在內(nèi)的全體人民的共同意志、根本利益和普遍愿望，科學(xué)、合理地反映社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律，在實(shí)踐中切實(shí)可行且能達(dá)到預(yù)期效果，應(yīng)當(dāng)成為評價(jià)我國立法及行政立法質(zhì)量的基本標(biāo)準(zhǔn)。

就宏觀角度而言，對當(dāng)代中國立法及行政立法質(zhì)量的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)從如下維度把握：

第一，立法匯集和表達(dá)民意的水平。立法是人民意志的體現(xiàn)，追求和體現(xiàn)民主是現(xiàn)代立法的價(jià)值取向，因此立法能否充分保障民眾參與并表達(dá)自己的意見，能否真正體現(xiàn)最廣大人民的整體意志，就應(yīng)當(dāng)成為評價(jià)立法質(zhì)量高低的首要的、價(jià)值性評判標(biāo)準(zhǔn)。換言之，“人民當(dāng)家作主”、“以人為本”以及“執(zhí)政為民”等政治話語在立法上的表現(xiàn)和落實(shí)，應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)代中國立法本身是否具有合理性、合法性的根本依據(jù)。社會(huì)主義中國立法的使命，在于充分地匯集、體現(xiàn)和表達(dá)民意，由人民按照立法程序并以立法的方式做出決策和決定，再通過法律的執(zhí)行和適用等途徑，保障人民意志的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)人民的利益。在代議制民主的條件下，立法是否表達(dá)了民意，并不完全應(yīng)當(dāng)由立法者來評判，而主要應(yīng)當(dāng)由民眾來判斷和認(rèn)可，由廣大人民群眾在法律制定出臺(tái)以后對該法律是歡迎、接受、認(rèn)同還是反對、排斥、抵制等態(tài)度做出檢測。凡是受到人民反對、排斥或者抵制的立法，無論其立法詞句如何華麗、立法技巧如何嫻熟、立法邏輯如何嚴(yán)密、立法宣傳如何動(dòng)聽，都不能認(rèn)為是有質(zhì)量的或高質(zhì)量的立法，而應(yīng)被視為“劣質(zhì)”或“負(fù)值”的立法。

第二，立法程序科學(xué)化與民主化的程度。立法的利益分配和平衡功能及其民主性價(jià)值是靠立法程序來保障和實(shí)現(xiàn)的，立法程序與立法實(shí)體價(jià)值之間，反映著程序正義與實(shí)質(zhì)正義的關(guān)系，體現(xiàn)了立法程序?qū)α⒎▋r(jià)值目標(biāo)的規(guī)制和引導(dǎo)。法律的立、改、廢制度，立法的提案制度、審議制度、表決制度，立法公開制度、立法聽證制度、專家論證制度、公眾參與立法制度，以及立法備案審查制度、立法解釋制度等，都是立法程序的重要組成部分。這些程序性制度，不僅要?jiǎng)?chuàng)設(shè)、要完備，而且應(yīng)當(dāng)符合科學(xué)化、民主化的時(shí)代要求，符合中國國情。立法程序是否科學(xué)、是否有利于表達(dá)和匯集民意，主要應(yīng)當(dāng)通過立法程序的設(shè)計(jì)和制度安排來解決，使科學(xué)與民主在整個(gè)立法程序中相互融合、相互貫通、彼此統(tǒng)一，在立法程序的各個(gè)環(huán)節(jié)和具體制度中得到落實(shí)。在這方面，我們既有許多成功的經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)，也有一些做法需要檢討和完善。例如，立法聽證是為了聽取立法涉及的各方利害關(guān)系人對立法草案的意見、從而協(xié)調(diào)相關(guān)利益關(guān)系而設(shè)計(jì)的制度，但在某些地方的立法聽證的程序安排和實(shí)踐中，由于立法信息不對稱、立法資源不平衡、立法聽證的民主參與不充分等原因，立法聽證往往變成了立法民主的“走過場”。又如，在立法表決制度中，由于沒有關(guān)于對法案逐條甚至逐款付諸表決的強(qiáng)制性規(guī)定，而通常是對整部法案進(jìn)行表決，因此投票者如果對法案中的個(gè)別或少數(shù)條款有不同意見（或反對意見），就會(huì)面臨投票行為的兩難選擇：要么全盤否定，要么全盤肯定，而無論哪種選擇，都將可能違背立法者的真實(shí)意志。

第三，立法的整體協(xié)調(diào)性。立法的整體協(xié)調(diào)性主要強(qiáng)調(diào)法律體系、法治體系的協(xié)調(diào)發(fā)展。這種協(xié)調(diào)發(fā)展，一是單個(gè)法律內(nèi)部的協(xié)調(diào)、同位階法律之間的協(xié)調(diào)、不同位階法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)、整個(gè)法律體系相互之間的和諧一致。二是立法本身的協(xié)調(diào)發(fā)展，主要指立法機(jī)關(guān)對法律的適時(shí)制定、修改、補(bǔ)充、解釋、編纂和廢止，通過這些活動(dòng)使法律體系保持動(dòng)態(tài)地協(xié)調(diào)發(fā)展。所謂“適時(shí)”，既指立法時(shí)機(jī)、立法條件成熟與否，又指因情勢變化（包括上位法立、改、廢等情況）而引起法律的制定、修改、補(bǔ)充、解釋、編纂和廢止。例如，為了貫徹實(shí)施行政許可法，就需要及時(shí)清理、修改以往頒行的與其規(guī)定相抵觸的法律和行政法規(guī)。同時(shí)，根據(jù)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生的新情況、積累的新經(jīng)驗(yàn)并且被實(shí)踐證明是成熟的、達(dá)成共識(shí)的內(nèi)容，也應(yīng)當(dāng)適時(shí)補(bǔ)充到法律、行政法規(guī)之中。三是立法與行政執(zhí)法、司法、法律監(jiān)督、法治宣傳教育的協(xié)調(diào)，即整個(gè)法治體系的整體建構(gòu)和協(xié)調(diào)發(fā)展。在政治學(xué)意義上，立法過程就是政治決策的過程，立法成果就是政治決策的結(jié)果。這種決策質(zhì)量的高低好壞，既影響著法治體系的整體設(shè)計(jì)和建構(gòu)，又引導(dǎo)、制約著它的發(fā)展方向、發(fā)展路徑、發(fā)展速度和發(fā)展質(zhì)量。因此，當(dāng)我們熱衷于研究和規(guī)劃法治政府、司法體制改革、法律監(jiān)督制度完善等法治建設(shè)各個(gè)方面的改革時(shí)，必須具有宏觀的整體法治思維意識(shí)，更多地（或者適當(dāng)?shù)兀╆P(guān)注通過提高立法質(zhì)量來統(tǒng)籌規(guī)劃和安排中國法治體系的整體改革和協(xié)調(diào)發(fā)展，以避免目前存在的法治的某些局部改革越徹底、越成功，越背離法治統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展的整體價(jià)值目標(biāo)的弊端。

第四，立法的可實(shí)施性（可操作性）。在依法治國的方略中，法律創(chuàng)制是人民意志的匯集和表達(dá)，法律實(shí)施（包括法律執(zhí)行、適用、應(yīng)用等）則是人民意志的執(zhí)行和實(shí)現(xiàn)，是將立法由紙上的法變?yōu)樯钪械姆?、由文字變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的關(guān)鍵。實(shí)踐是檢驗(yàn)真理、同時(shí)也是檢驗(yàn)立法質(zhì)量優(yōu)劣的根本標(biāo)準(zhǔn)。在良法善治的前提下，如果一部法律雖已頒布卻不能得到有效實(shí)施，就是有名無實(shí)的一紙空文。經(jīng)過近30年的不懈努力，我國無法可依的問題已基本解決，法制建設(shè)要解決的主要矛盾將是有法不依、執(zhí)法不公、違法不究的問題。這種評價(jià)雖基本符合中國法治發(fā)展的某方面實(shí)際，卻忽視了有法難依這樣一個(gè)很重要的現(xiàn)實(shí)。筆者認(rèn)為，造成現(xiàn)實(shí)中我國某些法律得不到實(shí)施或者得不到切實(shí)有效實(shí)施的原因主要有二：一是立法本身的缺欠。在現(xiàn)行有效的大量立法中，確實(shí)既存在“不良”、瑕疵、漏洞、空白甚至彼此不一、相互沖突等質(zhì)量問題，又有上位法的規(guī)定較為抽象、含混、模糊且配套立法出臺(tái)遲緩甚至長期空缺的現(xiàn)象，由此難免法律實(shí)施中的亂為、不為、慢為、難為或者不能。換言之，立法本身的可操作性低是造成其實(shí)施效果差的重要原因之一，即有法不依、有法難依在相當(dāng)程度源于立法本身的問題，而不應(yīng)不加深入分析地簡單歸咎于執(zhí)法不力或司法不公。至于判斷包括行政立法在內(nèi)的各種立法是否具備可操作性的標(biāo)準(zhǔn)，筆者贊同的見解是：1、對違規(guī)違法行為，能否做到有效追究？2、對被違規(guī)違法行為所損害的對象，能否提供有效的保護(hù)？能夠做到這兩條，就不會(huì)被“束之高閣”；做不到這兩條，不管法律條文如何冠冕堂皇，實(shí)質(zhì)上都可能只是一種“擺設(shè)”或“忽悠”。二是體制方面的弊端。迄今為止我國雖然制定了為數(shù)可觀的法律、法規(guī)和規(guī)章，但實(shí)施效果不彰在更大程度源于管理體制存在的諸多深層問題。就行政立法的實(shí)施而言，政府職能轉(zhuǎn)變遲遲不到位導(dǎo)致行政權(quán)的行使缺位、越位和錯(cuò)位，職能交叉、“九龍治水”和權(quán)限不清難免行政部門間推諉和扯皮，權(quán)責(zé)失衡、脫節(jié)及行政職責(zé)不落實(shí)使行政權(quán)的制約和監(jiān)督虛幻。這類問題顯然都不是靠立法所能解決的，因?yàn)榱⒎ū旧碜鳛椤败浖睂τ隗w制這種“硬件”的偏差、缺損根本無能為力。在存在這些問題的狀況下，縱有再多的立法也還是不能解決問題。由此看來，要真正強(qiáng)化法律、法規(guī)和規(guī)章的實(shí)施，把目光只聚焦立法肯定遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，而必須著眼于體制，以更大的勇氣、更多的精力、更強(qiáng)的措施加快政府職能的轉(zhuǎn)變，并以此為基本前提和中心內(nèi)容扎實(shí)推進(jìn)我國行政管理體制的改革。

概言之，只有切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，才能理順政府自身及其與社會(huì)、與市場、與民眾的關(guān)系，行政立法本身的指向才可能清晰、明確；只有從行政管理體制上興利除弊，行政立法的引導(dǎo)、規(guī)范、制約、保障作用才會(huì)有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，立法實(shí)施的深層障礙才能得到化解，提高行政立法質(zhì)量才有更多的實(shí)際價(jià)值。