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【內(nèi)容摘要】我國行政體制改革總體上來說仍然滯后于市場經(jīng)濟發(fā)展的步伐，需要進一步加快政府職能轉(zhuǎn)變的步伐，建立起與市場經(jīng)濟體制相匹配的服務(wù)政府，這是新的行政改革的必然選擇。服務(wù)政府是在公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下，在整個社會民主秩序的框架內(nèi)，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔著服務(wù)責(zé)任的政府。建設(shè)服務(wù)政府，提高公務(wù)員素質(zhì)是關(guān)鍵，深化行政審批制度改革、建立行政服務(wù)中心、發(fā)展電子政務(wù)是重要方式與手段，推進公共服務(wù)社會化是有效途徑。

【關(guān)鍵詞】行政改革服務(wù)政府建設(shè)

改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟體制的逐步轉(zhuǎn)軌，我國先后進行了5次比較大的行政體制改革，取得了較為明顯的成效。但總的來說，行政體制改革的步伐仍然滯后于經(jīng)濟發(fā)展步伐，有必要進一步明確行政體制改革的目標，加快行政體制改革的步伐，建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相匹配的服務(wù)政府。筆者就此談?wù)勛约旱目捶ǎ?/p>

一、政府職能轉(zhuǎn)變滯后——行政改革的必要性

以精簡機構(gòu)為主要內(nèi)容的行政改革建國以來從未停止過。但精簡機構(gòu)僅著眼于傳統(tǒng)行政體制的外部特征，故歷次改革多屬于調(diào)適性改革。由于沒有也不可能觸及傳統(tǒng)體制的內(nèi)在矛盾，調(diào)適性改革必然陷入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。

改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟體制的逐步轉(zhuǎn)軌，我國先后進行了5次比較大的行政體制改革，都取得了比較明顯的成效。前三次機構(gòu)改革的重點是精簡機構(gòu)、轉(zhuǎn)變職能。1998年開始的一輪機構(gòu)改革，是建國以來規(guī)模比較大的行政體制與政府機構(gòu)改革。除國務(wù)院辦公廳外，改革后的國務(wù)院的組成部門由原來的40個精簡為29個；撤銷了專業(yè)經(jīng)濟主管部門，加強了相應(yīng)的行業(yè)協(xié)會建設(shè)。各部門實行定職能、定機構(gòu)、定編制，大幅度裁減部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)，重新界定各部門職能。行政人員從3.2萬人減少到1.6萬人。1999年開始，省以下各級政府機構(gòu)也開始相應(yīng)改革。2003年的機構(gòu)改革，在1998年機構(gòu)改革的基礎(chǔ)上進一步深化，以轉(zhuǎn)變政府職能為目標，圍繞建立適合中國國情的行政管理體制，進行了積極探索，逐步完善經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管職能，著重加強社會管理和公共服務(wù)職能。近年來共取消和調(diào)整了3001項行政審批項目。政府應(yīng)對突發(fā)公共事件的能力明顯提高，履行社會管理和公共服務(wù)職能的能力明顯增強。但總的來看，政府社會管理和公共服務(wù)職能仍比較弱，還面臨許多亟待解決的突出問題。就社會管理而言，我國傳統(tǒng)的社會管理模式是政府與社會高度合一的集中管理模式，它導(dǎo)致社會缺乏自我管理和自我發(fā)展的能力，最終影響到社會的協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。同時，這種管理模式還使政府部門機構(gòu)臃腫、層次重疊、人浮于事、效率低下、管理成本高。

就公共服務(wù)而言，一是政府仍然承擔了過多的公共服務(wù)職能，政府控制公共服務(wù)的范圍仍然過寬，難以滿足社會投資多元化與消費多元化的需求；二是政府側(cè)重服務(wù)的投入而輕視服務(wù)的結(jié)果，為公眾服務(wù)的觀念還未完全確立；三是政府提供的公共服務(wù)存在著城鄉(xiāng)失衡、地區(qū)失衡等問題。

這就要求進一步加大行政改革的力度，切實轉(zhuǎn)變政府職能，建立健全與社會主義市場經(jīng)濟體制相匹配的行政管理體制。

二、服務(wù)政府——行政改革的必然選擇

我國政府是人民的政府，全心全意為人民服務(wù)、增進人民的幸福與安寧應(yīng)當是政府的職責(zé)。服務(wù)政府的根本任務(wù)就是按照社會主義市場經(jīng)濟體制和法治社會的要求，提供良好的市場經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。經(jīng)過20多年的改革開放，中國社會主義市場經(jīng)濟體制初步建立，但是傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的影響仍然較為嚴重，舊體制下最困難的問題被積淀下來，轉(zhuǎn)型時期的特殊問題也已凸現(xiàn)。政府直接管理經(jīng)濟、地方保護主義、部門與行業(yè)壟斷、假冒偽劣等問題仍然存在，這些既不符合WTO規(guī)則，也嚴重影響了整個市場經(jīng)濟體系的規(guī)范發(fā)展。服務(wù)政府，正是改變過去政府管理中不規(guī)范、不完善的地方，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，將政府主要精力放在加強與改善宏觀經(jīng)濟調(diào)控，規(guī)范市場、創(chuàng)造良好市場環(huán)境，提高公共服務(wù)水平和能力等方面；使政府管理符合市場經(jīng)濟體制要求，推進我國社會主義市場經(jīng)濟體制的完善。自20世紀90年代以來，西方各國的政府均以重塑服務(wù)政府為其主要目標。

所謂服務(wù)政府，是相對于管理型、權(quán)力型、命令型政府而言，它是在公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下，在整個社會民主秩序的框架內(nèi)，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔著服務(wù)責(zé)任的政府。其主要特征如下：

第一，服務(wù)政府是一個具有核心競爭力的政府。在我國，這個核心競爭力就是社會主義的基本價值，就是社會平等、政治民主和以人為本。這一核心競爭力是與人類文明發(fā)展的大趨勢相一致的，是我們構(gòu)筑國家“軟實力”的基本要素。一個服務(wù)政府，首要的特征就是張揚社會主義的基本價值，實現(xiàn)了社會平等、政治民主和以人為本的“制度化形態(tài)”，并在社會實踐和改革過程中具有切實的可操作性。離開社會主義的基本價值、憲法原則和我們黨的執(zhí)政理念談服務(wù)政府，這個服務(wù)政府就可能是無本之木、無源之水。

第二，服務(wù)政府是一個民主和負責(zé)的政府。就是說，是一個人民民主和對人民負責(zé)的政府。前者是指政府的性質(zhì)，后者是指政府的目的。人民民主是共和國憲法所賦予人民的基本權(quán)利，特別是“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的權(quán)利，它界定了政府的有限性。憲法規(guī)定的這“四個民主”權(quán)利，反映了社會主義民主政治的本質(zhì)，在現(xiàn)實的制度安排中一個都不能少。公民通過正常程序和渠道參與國家治理，表達自己的愿望，是服務(wù)政府的本質(zhì)特征，惟其如此，才能體現(xiàn)社會主義制度的優(yōu)越性，也才能真正建立一個服務(wù)政府。

第三，服務(wù)政府是一個法治和有效的政府。依法行政是現(xiàn)代政府的一個基本特征，是建立合理的政府與社會、政府與市場、政府與公民關(guān)系的前提。我國政府就其本質(zhì)來說，是依據(jù)憲法原則建立并按照憲法原則運作，憲法是我國的根本大法，只有尊重憲法并按照憲法原則辦事，才能在全社會樹立政府的權(quán)威，確立政府的社會公信力。一個依法行政的政府必然是一個有效政府，其公共政策才能得到認真的落實。建立服務(wù)政府，核心是政府必須尊重憲法精神，按憲法原則辦事，只有這樣，人民才會相信政府，政府服務(wù)才能為群眾所接受。依法行政是提高黨和政府執(zhí)政能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

第四，服務(wù)政府是一個為全社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的政府。提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，核心是在公共財政和預(yù)算以及財政轉(zhuǎn)移支付的導(dǎo)向上，要真正關(guān)注普通老百姓的利益、需要和愿望。把錢真正用到惠及千百萬老百姓的日常生活，使人民安居樂業(yè)、心情舒暢、生活幸福的事業(yè)上來。要真正關(guān)心社會的弱勢群體。政府必須下決心把錢投到以改善人民群眾生活質(zhì)量，關(guān)乎千家萬戶生活命脈的義務(wù)教育、公共醫(yī)療、社會福利和社會保障、勞動力失業(yè)和培訓(xùn)、環(huán)境保護、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會安全和秩序等方面來。這些都是一個服務(wù)政府的最基本組成部分和核心內(nèi)容，是關(guān)乎國家穩(wěn)定、發(fā)展和繁榮的國家戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，搞得好與不好，直接決定著我們黨和政府執(zhí)政的物質(zhì)基礎(chǔ)，決定著人心向背，決定著政府在人民群眾中的威信。要提高黨和政府的執(zhí)政能力，建立服務(wù)政府，就是要把這些方面作為公共財政支出和財政轉(zhuǎn)移支付基本方向，切實通過預(yù)算硬約束保證公共財政的正確使用。

第五，服務(wù)政府是一個實現(xiàn)了合理分權(quán)的政府。合理分權(quán)是完善政府治理、優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)的一個重要內(nèi)容，是建立服務(wù)政府的重要手段。一般來說，分權(quán)的基本內(nèi)容主要包括：政府內(nèi)部各部門之間的分權(quán)；上下級之間的權(quán)力下放；政府與社會中介組織之間的權(quán)限劃分；中央與地方政府之間的權(quán)限劃分等。合理分權(quán)是現(xiàn)代政府的一個重要特征，是提高政府工作效率的一個重要手段。在我國目前的發(fā)展階段，合理分權(quán)是我們建立服務(wù)政府所遇到的一個最復(fù)雜的結(jié)構(gòu)性難題，解決得不好，就可能制約我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，造成社會失序和國家混亂，這是我們在分權(quán)過程中必須注意的。但分權(quán)的好處也是顯而易見的，合理的分權(quán)至少可以帶來以下幾點好處：第一，最大好處是可以帶來經(jīng)濟上的效率；第二，可以合理地控制政府的管理幅度，不至于因為管理幅度過大而造成管理失誤；第三，可以減輕中央的財政負擔；第四，可以調(diào)動地方的積極性；第五，可以有效地平衡中央與地方的利益；

第六，在政治上的最大好處是有利于建立問責(zé)制政府，轉(zhuǎn)移政府責(zé)任，明確政府核心工作，便于政府的績效評估。實現(xiàn)合理分權(quán)，是提高我黨執(zhí)政能力、建立服務(wù)政府的基本前提。

三、服務(wù)政府建設(shè)之路

（一）建設(shè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊伍是建設(shè)服務(wù)政府的關(guān)鍵

建設(shè)服務(wù)政府，首先要建設(shè)一支高素質(zhì)的公務(wù)員隊伍。所謂高素質(zhì)的公務(wù)員隊伍，不僅是指公務(wù)員具有較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)，更是指公務(wù)員具有較高的政治素質(zhì)和強烈的服務(wù)意識。培養(yǎng)公務(wù)員的服務(wù)意識，必須強化公務(wù)員的職業(yè)道德、責(zé)任意識、敬業(yè)精神，提高公務(wù)員的業(yè)務(wù)能力、服務(wù)本領(lǐng)。具體而言，要著重強調(diào)以下三點：一是主動性。國家公務(wù)員要有主動為公眾利益服務(wù)的熱情，善于發(fā)現(xiàn)問題、了解問題，會做調(diào)查研究，能夠以敏捷的反應(yīng)能力去體察、了解社會客觀事物，并積極預(yù)防和解決問題。同時也意味著國家公務(wù)員能夠積極回應(yīng)民眾的需求，為其提供高品質(zhì)的服務(wù)；二是高效性。行政效率是達到行政目標的最重要手段。人民需要高效率的政府，希望政府簡化辦事程序，提高辦事效率，尋找完成行政工作最迅捷、最經(jīng)濟的途徑和方法；三是公正性。行政機關(guān)的活動以及相關(guān)的制度對任何人都不偏不倚，一視同仁。因而國家公務(wù)員在理念上，要承認社會公民具有平等的權(quán)利。政府所提供的機會和福利盡可能地在社會成員之間公平分配。在具體的施政行為中，要有一種“非人格化”的依法精神。即不因親而優(yōu)特，也不因疏而冷漠，既不因位高而特殊，也不因位低而歧視。消除個人的、非理性和感情的因素，維護社會公正與正義。

（二）深化行政審批制度改革是建設(shè)服務(wù)政府的重要舉措

根據(jù)行政審批制度改革的總體要求，在行政審批制度改革工作中要遵循五個原則。一是合法原則。即設(shè)立和實施行政審批必須符合依法行政的要求，符合法定權(quán)限和法定程序，依據(jù)的有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章必須公開。沒有規(guī)范性文件依據(jù)，而依部門內(nèi)文件設(shè)立的審批事項一律取消；二是合理原則。指設(shè)立和實施行政審批必須有利于社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和社會全面進步，有利于政府實施有效管理；三是效能原則。要求簡化程序，減少環(huán)節(jié)，方便群眾，強化服務(wù)，縮短時限，避免多頭、重復(fù)審批，提高效率，以較小的行政資源的投入，實現(xiàn)最佳的政府工作目標；四是責(zé)任原則。按照“誰審批，誰負責(zé)”的原則，有行政審批權(quán)，就要對審批的事項負相應(yīng)責(zé)任。行政審批機關(guān)不履行、不正確履行對許可對象的管理職責(zé)或者違法審批要追究責(zé)任，依照有關(guān)規(guī)定，給予有關(guān)責(zé)任人相應(yīng)的紀律處分；五是監(jiān)督原則。即對行政審批機關(guān)行使審批權(quán)進行監(jiān)督制約，保證合法、合理、公正地行使行政審批權(quán)，維護相對人的合法權(quán)益。相對人對審批提出異議，要做出書面答復(fù)，并告知有申請復(fù)議和提起行政訴訟的權(quán)利；審批機關(guān)要及時處理舉報、投訴，將處理結(jié)果通過適當方式回復(fù)舉報人、投訴人?！昂戏?、合理、效能、責(zé)任、監(jiān)督”五項原則是相互補充的有機整體，在實際運用中，不能割裂，片面強調(diào)其中一項或幾項。特別是要把握合法原則和合理原則的有機統(tǒng)一，即使是符合合法原則的審批事項，如果不符合合理原則，該項審批也應(yīng)通過立法程序予以取消；雖然符合合理原則，但不符合合法原則，則應(yīng)通過相應(yīng)的立法程序，制定規(guī)范性的法律文件予以確定。

（三）建立行政服務(wù)中心是實現(xiàn)服務(wù)政府目標的重要方式

行政服務(wù)中心就是將原政府職能部門的各項職能集中到一個大廳，面向服務(wù)對象統(tǒng)一提供對口服務(wù)。建立行政服務(wù)中心可以使公民不再需要分別找各部門科室，就在大廳內(nèi)一次性解決問題，由跑多門變?yōu)檫M一門。與行政服務(wù)中心相配套的制度還有首問責(zé)任制和公開承諾制。首問責(zé)任制要求第一個受到咨詢的公務(wù)人員負首要責(zé)任。如所詢問事務(wù)屬于本窗口職責(zé)范圍則必須負責(zé)接待并為之辦理所有事務(wù)，若不屬于本窗口服務(wù)內(nèi)容，則負責(zé)指點或幫助聯(lián)系相關(guān)部門人員接待，不得推諉搪塞。公開承諾制度堅持“公開、公正、公平”的原則，實行政務(wù)公開。行政服務(wù)中心的一切服務(wù)項目、辦事程序、服務(wù)時限及管理規(guī)章一律公布于眾，對服務(wù)質(zhì)量和提供速度進行公開承諾并接受群眾監(jiān)督?！耙徽臼椒?wù)”、首問責(zé)任制與公開承諾制構(gòu)成了行政服務(wù)中心的核心運轉(zhuǎn)機制，是行政服務(wù)中心這一新生事物的新意所在。建立行政服務(wù)中心是對傳統(tǒng)行政管理體制的變革和揚棄，是政府管理理念的一次改革和創(chuàng)新。行政服務(wù)中心通過將審批、審核事項集中辦理，實行“一個窗口對外”、“一站式辦公”、“一條龍服務(wù)”，通過“陽光下作業(yè)、規(guī)范化管理”的形式，公開所有辦事過程，使行政活動過程和行政權(quán)力的運用公開化、透明化，提高權(quán)力運行的透明度，為建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的服務(wù)政府打下良好基礎(chǔ)。

（四）發(fā)展電子政務(wù)是實現(xiàn)服務(wù)政府的重要手段

電子政務(wù)的主要目標就是建立起以為公眾服務(wù)為導(dǎo)向的政府。發(fā)展電子政務(wù)屬于政治體制改革范疇，電子政務(wù)的實施過程，就是政府打破公共服務(wù)領(lǐng)域的壟斷，提高服務(wù)效率，更快捷、更直接和更廣泛地為社會服務(wù)、為公眾服務(wù)的過程。公眾由此可以獲得更多的公共信息資源，可以享受政府更具體、更個性化的服務(wù)。電子政務(wù)的公開性決定了上網(wǎng)的政府必須實行政務(wù)公開。首先是要求政府行為公開，無論是政府決策還是政府審批都不能實行暗箱操作，必須按照法定的程序進行，接受人民的監(jiān)督。再就是要求政務(wù)信息公開，凡是法律規(guī)定需要向公眾公布的政務(wù)信息都必須上網(wǎng)，向公眾公開。

（五）推進公共服務(wù)社會化是實現(xiàn)服務(wù)政府目標的有效途徑

公共服務(wù)社會化主要是指將原來由政府承擔的一些公共服務(wù)職能，大量地轉(zhuǎn)移給非政府組織和私人部門，即從公共服務(wù)和公共產(chǎn)品完全由政府部門或國有企業(yè)提供轉(zhuǎn)變?yōu)檎蒙鐣牧α坑缮鐣灾位虬胱灾谓M織以及私營企業(yè)向公眾提供公共服務(wù)和產(chǎn)品，一些私營部門、獨立機構(gòu)，社會自治、半自治組織等社會組織都將成為公共物品及服務(wù)的提供者，為提供相同的公共物品和服務(wù)展開競爭。政府通過對社會力量的組織、利用和管理，實現(xiàn)公共管理和服務(wù)的社會化，以便在不增加政府規(guī)模和開支的情況下改善公共服務(wù)，提高行政效率。公共服務(wù)社會化可以使許多非政府機構(gòu)加入到公共服務(wù)和產(chǎn)品的提供隊伍中來，這樣原先由政府承擔的很大一部分公共管理職能轉(zhuǎn)移出去，政府可以部分地甚至完全地從日常事務(wù)中解脫出來，專心于政策的制定和執(zhí)行、市場經(jīng)濟秩序的維護、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，真正做到“掌舵，而不是劃槳”，為公眾提供更多，更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。這也是實現(xiàn)“小政府、大社會”的前提要實現(xiàn)公共服務(wù)社會化，政府必須廣泛采用授權(quán)或分權(quán)的方式，將社會服務(wù)與管理的權(quán)限通過參與或民主的方式下放給社會中的一些組織，授權(quán)并運用政策鼓勵社會中介組織、社區(qū)或私營機構(gòu)承擔一些公共服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)品。隨著社會結(jié)構(gòu)的變遷，社會多元利益格局的形成，市民社會的成長，大力培育、發(fā)展和規(guī)范社會中介組織，推進公共服務(wù)社會化，建立社會自我管理機制，將成為政府社會管理模式改革的實踐取向之一，亦是建設(shè)服務(wù)政府的重要環(huán)節(jié)。