導(dǎo)語：行政執(zhí)法依法治國調(diào)研論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

編者按：本文主要從問題的提出；重慶市行政執(zhí)法難點(diǎn)問題給我們的啟示兩個方面過進(jìn)行論述。其中，主要包括：為配合中心工作、中心任務(wù)而實(shí)施的突擊性、階段性的行政行為、被整治的對象既有違法者，也有不違法但不符合整治要求的、一般組成聯(lián)合執(zhí)法小組共同采取行動、街道辦事處是處理這類糾紛的主要角色、行政執(zhí)法工作應(yīng)經(jīng)常重視，要堅(jiān)持突擊性執(zhí)法與經(jīng)常性監(jiān)督檢查相結(jié)合、積極做好善后工作，維護(hù)行政相對方的合法權(quán)益、堅(jiān)持行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的相互分工原則，由相應(yīng)的行政執(zhí)法主體行使執(zhí)法權(quán)、應(yīng)進(jìn)一步明確街道辦事處的法律地位和職責(zé)權(quán)限、完成行政任務(wù)與依法行政的關(guān)系更深層的還牽涉到權(quán)與法、上級領(lǐng)導(dǎo)意圖和法律規(guī)定的關(guān)系等，具體材料請?jiān)斠姟?/p>

內(nèi)容提要：依法治國的關(guān)鍵在依法行政，而依法行政的難點(diǎn)在于行政執(zhí)法。近幾年來，重慶市通過貫徹依法行政的方針而在行政執(zhí)法方面取得了較大的成績：明確了執(zhí)法機(jī)構(gòu)的主體地位、職責(zé)權(quán)限，試推了行政執(zhí)法責(zé)任制，健全了執(zhí)法監(jiān)督檢查制度，加強(qiáng)了對執(zhí)法人員的職業(yè)道德、守法意識教育和培訓(xùn)。但在行政執(zhí)法實(shí)踐中，重慶市也遇到了一些難點(diǎn)問題，在社會中就表現(xiàn)為各種各樣的熱點(diǎn)問題。本文擬對重慶市行政執(zhí)法的一些熱點(diǎn)問題作些剖析。通過剖析，這里面將涉及到對以下幾個問題的解答：完成行政任務(wù)（發(fā)展）與依法行政的關(guān)系；如何處理社會公共利益與公民個人利益的沖突；執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章與執(zhí)行政策性文件和上級的指示的關(guān)系。

一、問題的提出

寫作本文前，筆者對重慶市行政執(zhí)法的熱點(diǎn)問題進(jìn)行了一定的調(diào)查了解，現(xiàn)打算通過切入典型案例的方式開始對重慶市行政執(zhí)法的難點(diǎn)問題進(jìn)行一番思考。

案例一：重慶市直轄后，為緩解重慶的老大難問題——交通擁擠、車輛亂停亂放。重慶市人民政府于1997年12月1日對市區(qū)內(nèi)的主要街道提出了治理整頓的要求，發(fā)出了《重慶市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)主城區(qū)道路交通管理的通告》（此通告共22條，被稱為政府七號令）。內(nèi)容是：治理中巴車亂停亂放，宣布取締機(jī)動三輪車（殘疾人專用），對于不執(zhí)行《通告》規(guī)定的，將追究當(dāng)事人的行政法律責(zé)任，最嚴(yán)重者可以給予15天行政拘留（見《通告》第13、14條）。《通告》引起了一些從事三輪車個體營運(yùn)者（不合法的營運(yùn)）的不滿。

象此種類型比較多的是：還路于民查處攤點(diǎn)的《通告》，清理整頓的《通告》，爭優(yōu)創(chuàng)衛(wèi)的《通告》。它多屬于政府突擊性地解決某個領(lǐng)域階段性問題的臨時性措施。

案例二：重慶市***區(qū)為承建公共工程，決定某規(guī)劃區(qū)內(nèi)398戶居民搬遷并委托區(qū)***單位負(fù)責(zé)拆遷安置工作。其中306戶居民被安置在**小區(qū)商品房中。但該安置地缺少公共設(shè)施、交通不便，房屋質(zhì)量太差，引起居民訴訟。

近來，在重慶市各區(qū)蓬勃建設(shè)商業(yè)街、步行街的過程中、在道路建設(shè)、公共工程建設(shè)等中，有些住戶是解放前購買土地建的房子且持有地契，政府在對這種私房進(jìn)行征收時應(yīng)否給予補(bǔ)償？再者，許多拆遷房只能安置在郊區(qū)，房屋的地理位置顯然不如以前黃金地帶，這類案件涉及面廣，處理不當(dāng)將會影響政府與市民的關(guān)系。

案例三：重慶市***區(qū)***企業(yè)與***區(qū)村鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)公司**分公司因房屋買賣合同糾紛于2001年4月12日訴訟到某區(qū)院。后上訴某中院。在我看來，該案引起訴訟是因?yàn)檎牟灰婪ㄐ姓袨樗鸬?，建工業(yè)小區(qū)和農(nóng)民新村本是好事，但**區(qū)政府辦公室的批文（我們暫且稱其為政策性文件）與國家的有關(guān)法律、法規(guī)相抵觸了。如何處理好這二者之間的關(guān)系？這種“先上車后買票”的行為雖然符合重慶市大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的決策，但這種做法有違法律時我們該如何看？法院又該如何辦？

我選注的以上行政執(zhí)法案例可能不太典型，但由此類似案例可以引出不少的問題和思考。

就第一類型事件來說，在重慶市屢有發(fā)生，比如為還路于民而進(jìn)行的清理馬路攤點(diǎn)市場的行政行為、為迎接某首長或上級檢查團(tuán)的檢查而實(shí)施的清理行為（這些清理決定一般都以《通知》、《通告》方式）、為爭優(yōu)創(chuàng)衛(wèi)所實(shí)行的一些攤派行為等等。這類事件暴露了以下法律問題：一是為配合中心工作、中心任務(wù)而實(shí)施的突擊性、階段性的行政行為。重慶市作為直轄市后，為樹立直轄市的形象，重慶市人民政府常常會布置環(huán)境、衛(wèi)生、交通等方面的清理整頓任務(wù)，各有關(guān)機(jī)關(guān)全面出動，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)也借機(jī)清除違法現(xiàn)象，解決久拖不決的老大難問題。這種突擊性、階段性的行政行為容易出現(xiàn)矯枉過正的現(xiàn)象，也易給市民造成行政執(zhí)法時緊時松的不良印象。二是被整治的對象既有違法者，也有不違法但不符合整治要求的。對于前者當(dāng)屬于清理之列無可非議，對于后者如市場攤點(diǎn)盡管妨礙了市容不符合環(huán)境整潔要求，但此行為并沒有違法，當(dāng)然若在經(jīng)營中有違法情節(jié)則當(dāng)別論。在這里，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)采取行政措施的直接依據(jù)是上級下達(dá)的行政命令，沒有具體的法律依據(jù)，表現(xiàn)為執(zhí)法的隨意性。三是一般組成聯(lián)合執(zhí)法小組共同采取行動。常常是工商、稅務(wù)、規(guī)劃、派出所等部門聯(lián)合執(zhí)法。重慶市在行政執(zhí)法中推行綜合治理策略，各區(qū)、縣均設(shè)有綜合治理辦公室，由其負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)各執(zhí)法機(jī)構(gòu)共同執(zhí)法。在實(shí)際執(zhí)法過程中各執(zhí)法機(jī)構(gòu)又都樂于邀請公安機(jī)關(guān)或其派出所參與執(zhí)法。作為執(zhí)法主體問題，《行政處罰法》第十六條已經(jīng)明確規(guī)定，只有經(jīng)國務(wù)院或授權(quán)的省級人民政府決定的機(jī)構(gòu)才能行使其他機(jī)關(guān)的職能，非依法成立的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)不具備執(zhí)法主體的資格。在還路于民清理整頓馬路攤點(diǎn)的行政執(zhí)法中，由街道、工商、公安派出所聯(lián)合的《通告》，其者是不具備行政執(zhí)法的主體資格的，因此其的《通告》應(yīng)當(dāng)是無法律效力的。四是街道辦事處是處理這類糾紛的主要角色。重慶市的具體行政執(zhí)法工作是由各區(qū)、縣的職能局及街道辦事處進(jìn)行。一般是職責(zé)在街道而權(quán)限又在職能局，這給街道工作壓力很大，一方面它要完成上級政府下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)，另一方面法律、法規(guī)卻沒有授權(quán)給它行政執(zhí)法的職權(quán)，街道動一動就有可能超越職權(quán)范圍，街道工作該如何干？行政執(zhí)法的具體工作將走向何方？

就第二類型案件來說，它涉及到在行政執(zhí)法中如何正確處理社會公共利益與個人利益的關(guān)系問題，這類問題也是行政執(zhí)法中的一個熱點(diǎn)。政府在這類行政執(zhí)法中的問題：一是在觀念上，長期以來國家要求以國家、集體利益為重，當(dāng)國家利益與個人利益發(fā)生沖突時應(yīng)以國家、集體利益為重。這種觀念也深植于行政立法和行政執(zhí)法中，這種觀念作為一種道德標(biāo)準(zhǔn)和公民行為準(zhǔn)則理所當(dāng)然，應(yīng)予鼓勵和提倡，但這種觀念容易使人產(chǎn)生歧議，誤認(rèn)為為了國家、集體利益可以犧牲個人利益，導(dǎo)致行政執(zhí)法偏向，甚至于成了某些行政執(zhí)法違法的借口。我以為，在法律關(guān)系上，不管是國家、集體還是個人利益，均應(yīng)得到法律的保護(hù)，根據(jù)現(xiàn)代行政法的基礎(chǔ)理論——“控權(quán)+服務(wù)”論，在行政價(jià)值導(dǎo)向上要求公私利益都要兼顧，依法保護(hù)公民的合法權(quán)益不受侵犯。根據(jù)這一理論，一方面為了公共利益的需要，公民應(yīng)無條件地服從拆遷安置，另一方面政府對拆遷戶應(yīng)妥善安置解決拆遷戶的實(shí)際生活困難，補(bǔ)償其經(jīng)濟(jì)損失。這也是行政合理性原則的要求。二是在具體操作中，政府管理行為越來越商業(yè)化，混淆了行政行為與民事行為的界限。一般來說，政府在公共工程開發(fā)建設(shè)中委托開發(fā)商、拆遷部門等非政府組織辦理拆遷安置工作符合現(xiàn)代行政觀念。問題在于如何正確處理政府與開發(fā)商、拆遷部門的關(guān)系，避免開發(fā)商借助政府權(quán)力侵犯住戶利益，而政府又袒護(hù)開發(fā)商的情況發(fā)生。政府與開發(fā)商應(yīng)是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，而開發(fā)商與住戶應(yīng)是民事法律關(guān)系。開發(fā)商與住戶的拆遷安置通過雙方協(xié)商解決，政府對開發(fā)商的工作進(jìn)行監(jiān)督管理。

就第三類型案件來說，它主要涉及到行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)的問題，行政法律規(guī)范之間的沖突不一而足。歸納起來主要表現(xiàn)為以下幾種類型：1、直接沖突，這類情況不多，主要由于政策性文件早于法律、法規(guī)頒布還沒有修改。2、地方政府政策性文件（命令、批示）修改法律、法規(guī)的規(guī)定。行政立法機(jī)關(guān)一般均授予行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)對其所執(zhí)行的法律、法規(guī)的解釋權(quán)。有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)在行使解釋權(quán)的過程中，有意無意地修改了法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定。3、地方政府政策性文件與法律、法規(guī)的立法宗旨相悖。每一項(xiàng)法律、法規(guī)的出臺均有一個明確的目的，法律、法規(guī)的第一條都開宗明義地說明了。行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)行該法必須符合立法意圖，這也是行政合理性原則的要求。但有些政策性文件對執(zhí)行法律、法規(guī)的解釋性規(guī)定已經(jīng)背離了立法的目的。

造成政策性文件與法律、法規(guī)沖突的原因主要在于以下幾個方面：一是立法權(quán)與解釋權(quán)混淆不清。根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對其所執(zhí)行的法律、法規(guī)具體應(yīng)用中的問題有解釋的權(quán)力，但往往在具體的解釋過程中，解釋機(jī)關(guān)又創(chuàng)設(shè)了新的行為規(guī)則，行使了本應(yīng)由立法機(jī)關(guān)行使的權(quán)力。二是行政法律、法規(guī)的規(guī)定太原則、太籠統(tǒng)，又給行政執(zhí)法機(jī)關(guān)解釋法律法規(guī)增加了隨意性。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)為了執(zhí)行法律法規(guī)的規(guī)定，有時必須作出具體的掌握尺度的硬性規(guī)定，這些硬性規(guī)定常常有背離立法初衷的情況發(fā)生。三是地方保護(hù)主義也是導(dǎo)致地方性、政策性文件與法律、法規(guī)相沖突的一個重要原因。

二、重慶市行政執(zhí)法難點(diǎn)問題給我們的啟示

客觀現(xiàn)實(shí)給重慶市行政執(zhí)法工作提出了這樣幾個問題：如何正確處理好完成上級布置的行政任務(wù)、實(shí)現(xiàn)行政管理和行政服務(wù)目標(biāo)與堅(jiān)持依法行政的關(guān)系；如何正確處理公共利益與公民個人利益的關(guān)系；如何處理執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章與執(zhí)行政策性文件的關(guān)系。

（一）通過對以上案例的分析，為了正確處理好完成上級布置的行政任務(wù)、實(shí)現(xiàn)行政管理和行政服務(wù)目標(biāo)與堅(jiān)持依法行政的關(guān)系問題，我認(rèn)為在重慶市的行政執(zhí)法工中當(dāng)前和今后一般時期內(nèi)應(yīng)重點(diǎn)做好以下幾項(xiàng)工作：

1、行政執(zhí)法工作應(yīng)經(jīng)常重視，要堅(jiān)持突擊性執(zhí)法與經(jīng)常性監(jiān)督檢查相結(jié)合，反對僅僅是下達(dá)任務(wù)、搞突擊。搞突擊檢查就說明了我們平時的行政執(zhí)法工作軟弱無力，加強(qiáng)對管理對象遵守管理法規(guī)情況的經(jīng)常性檢查是行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé)，只要做重平常的監(jiān)督檢查，既可以及時發(fā)現(xiàn)并處理違法問題，也可以避免上級下達(dá)任務(wù)時的忙亂。

2、積極做好善后工作，維護(hù)行政相對方的合法權(quán)益。實(shí)行綜合治理是樹立重慶直轄市形象的重要舉措，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)責(zé)無旁貸。在整治中，有時也會涉及到對合法進(jìn)駐場地的攤點(diǎn)進(jìn)行清理，對此是采取與違法者一樣的處理方法還是妥善處理，這涉及到我們執(zhí)法人員的法律意識強(qiáng)不強(qiáng)，從管理角度看，進(jìn)行治理整頓確有必要，但對擺攤設(shè)點(diǎn)的合法經(jīng)營者可以采取協(xié)商的方式為其另行安排場地或補(bǔ)償其經(jīng)濟(jì)損失方式，這既完成了任務(wù)又避免了違法，切實(shí)保護(hù)了相對方的合法權(quán)益。

在實(shí)行綜合治理的行政執(zhí)法中，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)必須樹立管理意識和服務(wù)意識，由其是服務(wù)意識，不要認(rèn)為行政執(zhí)法僅僅就是行使強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)、處罰權(quán)，執(zhí)法中也存在服務(wù)于民的這種內(nèi)涵。行政執(zhí)法既是管理，同時又是服務(wù)，并且服務(wù)更為重要。說到此，這涉及到對行政執(zhí)法性質(zhì)的認(rèn)識。何為行政執(zhí)法？行政法學(xué)界還沒有統(tǒng)一定論。目前有三種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政執(zhí)法是指行政主體實(shí)施憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、行政規(guī)章等法律規(guī)范的行為。這種觀點(diǎn)是一種廣義的行政執(zhí)法，這對行政執(zhí)法作了一種寬泛的理解。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政執(zhí)法是指行政主體基于行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)而對行政管理相對人采取的直接影響其權(quán)利義務(wù)，并對行政相對人履行義務(wù)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的活動。這種觀點(diǎn)是一種狹義的行政執(zhí)法，它更多地體現(xiàn)了行政權(quán)所具有的統(tǒng)治性，實(shí)際部門的同志對行政執(zhí)法多是這樣理解的。主要是我們執(zhí)法時沒有服務(wù)于民的意識所造成的這種認(rèn)識。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政執(zhí)法是行政主體依照法律和立法精神對社會生活進(jìn)行組織管理的活動，是行使行政權(quán)的一個過程。我認(rèn)為，行政執(zhí)法應(yīng)是行政機(jī)關(guān)依法對社會事務(wù)進(jìn)行管理和服務(wù)的活動。我強(qiáng)調(diào)的是行政執(zhí)法既是一種管理，同時也是一種服務(wù)。因?yàn)?，?）行政機(jī)關(guān)對其內(nèi)部的管理和服務(wù)的活動應(yīng)屬于行政學(xué)研究的范疇。（2）行政機(jī)關(guān)對社會事務(wù)不僅要管理，也不能僅僅行使強(qiáng)制權(quán)和處罰權(quán)就了事，同時必須為社會提供服務(wù)；這也是我們?yōu)槭裁葱枰@個政府的重要理由，我們的政府既要管理于民，更要服務(wù)于民。（3）行政機(jī)關(guān)對社會管理和服務(wù)不僅要依據(jù)法律，同時還要依據(jù)法規(guī)、規(guī)章等法律規(guī)范。這就是我為什么把管理和服務(wù)同時作為行政執(zhí)法內(nèi)涵的理由之所在。

3、堅(jiān)持行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的相互分工原則，由相應(yīng)的行政執(zhí)法主體行使執(zhí)法權(quán)。在行政執(zhí)法中，除由重慶市地方性法規(guī)設(shè)立的或由重慶市政府依法決定成立的綜合性執(zhí)法機(jī)構(gòu)具有綜合執(zhí)法權(quán)外，行政處罰決定必須嚴(yán)格遵守《行政處罰法》的規(guī)定，由處罰法規(guī)定的有權(quán)主體作出。為了統(tǒng)一執(zhí)法，建議制定《重慶市行政執(zhí)法和行政執(zhí)法監(jiān)督暫行規(guī)定》。當(dāng)然，在行政執(zhí)法中，為避免重復(fù)處罰，節(jié)省執(zhí)法成本，強(qiáng)化執(zhí)法力度，可以由綜合治理辦公室組織有關(guān)部門共同進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督檢查。但要明確綜合治理辦公室和檢查組本身不是行政執(zhí)法的主體。不能以綜合辦公室和檢查組的名義作出行政處罰決定，而應(yīng)根據(jù)違法情況由相應(yīng)的執(zhí)法主體作出行政處罰決定。這既發(fā)揮了聯(lián)合執(zhí)法的長處，又避免了行政執(zhí)法主體的不合格的問題。

需要注意的是，在行政執(zhí)法過程中常缺少完善的協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)踐中出現(xiàn)不同的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)對同一案件互相爭奪或互相推諉的現(xiàn)象。例如查處假冒偽劣商品本為工商行政、技術(shù)監(jiān)督部門的職責(zé)，目前公、檢、衛(wèi)生等部門因利益驅(qū)動，對此類案件也先后插手查處，從而出現(xiàn)多部門處罰，搶先處罰等問題。

4、應(yīng)進(jìn)一步明確街道辦事處的法律地位和職責(zé)權(quán)限。街道辦事處在市政管理和服務(wù)于民過程中的作用越來越重要，已日益暴露出其所承擔(dān)的職責(zé)與其所處的地位、享有的職權(quán)之間的不一致。我認(rèn)為，應(yīng)從法律上確立其執(zhí)法主體資格，對涉及基層城市管理的法規(guī)、規(guī)章執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查及違法行為享有有限的處理權(quán)，對于區(qū)、縣專業(yè)管理部門主管范圍內(nèi)的行政執(zhí)法工作，有關(guān)專業(yè)管理部門可以依法委托街道辦事處執(zhí)行。

當(dāng)然，委托必須依法。實(shí)際工作中一些行政機(jī)關(guān)為了方便常常把一些應(yīng)由自己行使的權(quán)力交由其它組織行使，并且有些委托只是口頭委托，造成委托過濫。另一方面受委托組織行權(quán)時又常常超出委托范圍。委托過多過濫嚴(yán)重?fù)p害行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)威性，造成執(zhí)法不嚴(yán)。

5、完成行政任務(wù)與依法行政的關(guān)系更深層的還牽涉到權(quán)與法、上級領(lǐng)導(dǎo)意圖和法律規(guī)定的關(guān)系。行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)在行政執(zhí)法中經(jīng)常會遇到來自各方面的阻力，其中最主要的也是最難處理的就是如何正確處理上級領(lǐng)導(dǎo)的個人意圖。我和羅軍老師給我系學(xué)生出了十多個社會實(shí)踐調(diào)查題目，從學(xué)生調(diào)查后交回的調(diào)查報(bào)告中，有兩個調(diào)查報(bào)告具有可參考性。其一為，你認(rèn)為影響依法行政的最主要因素是什么？其二是，當(dāng)上級領(lǐng)導(dǎo)指示與法律法規(guī)發(fā)生沖突時，你是如何處理的（調(diào)查對象是在職的科以上干部40名）？