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一、西方公共行政的變遷及其對(duì)行政法的影響

在專制國家時(shí)期，公共行政的任務(wù)是處理當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件之下的公共事務(wù)，包括保衛(wèi)國家安全、維護(hù)公共秩序、修建基本的公共設(shè)施等。與現(xiàn)代公共行政不同的是，當(dāng)時(shí)的公共行政被視為君主之私器，一切行政職能都屬于君主的私人事務(wù)，官吏僅僅是代表君主行使此種職能。如法國國王路易十四公然宣稱“朕即天下”，即是明證。

到了“警察國家”時(shí)期，行政權(quán)限開始擴(kuò)張，不僅包括維護(hù)公共秩序，還延伸至增進(jìn)公民福利等領(lǐng)域。[①]但公共行政仍然只是作為主權(quán)者和“家長”的君主的私人事務(wù)，政府為公眾提供的公共服務(wù)，如修建道路、賑濟(jì)災(zāi)民等等，僅僅作為君主的恩賜而存在，最多只是君主的道德義務(wù)，并不如現(xiàn)代國家這般成為政府的法律義務(wù)。

自由資本主義時(shí)期，西方主要國家意識(shí)形態(tài)上奉行自由主義，經(jīng)濟(jì)上奉行自由競爭的資本主義，政治上三權(quán)分立制度得以確立，法治理念也開始成熟。人們相信，“管得最少的政府就是最好的政府”，因此在肯定國家作用、賦予國家一定職能的同時(shí)，又主張對(duì)國家職能進(jìn)行嚴(yán)格限定，以防止國家權(quán)力的過分?jǐn)U張?jiān)斐蓪?duì)個(gè)人權(quán)利的侵害。對(duì)公共行政的基本態(tài)度是，將它限制在維持社會(huì)發(fā)展和維護(hù)個(gè)人自由所必須的最小范圍內(nèi)，雖認(rèn)可政府提供公共產(chǎn)品的必要，但也必須為個(gè)人“自求多?！绷粝鲁湓５目臻g。以德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家waltereucken的話說，就是政府可以提供自由市場的制度性監(jiān)督框架，但不能干預(yù)市場運(yùn)行本身。[1]以維持社會(huì)秩序、國家安全和排除對(duì)人民及社會(huì)危害為目的秩序行政成為這一時(shí)期的典型行政形態(tài)。

十九世紀(jì)后半葉以后，資本主義世界的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況有了很大的發(fā)展，社會(huì)生活不再是分散的和孤立的，那種“雞犬相聞，老死不相往來”的生活方式悄然解體，人與人之間的依賴性愈來愈強(qiáng)，市場機(jī)制不能解決的各種問題開始涌現(xiàn)。面對(duì)這種情況，自由資本主義時(shí)期“管得越少越好”的行政理念受到了現(xiàn)實(shí)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，政府必須越來越多地介入人們生活的各個(gè)方面。公共服務(wù)由此得以快速發(fā)展：公共行政已經(jīng)不能再局限于秩序的維護(hù)領(lǐng)域，而必須將比以前更多的精力與關(guān)注投入到公共服務(wù)的提供方面，在維護(hù)社會(huì)基本秩序的同時(shí)，更要在人們通過市場與個(gè)人的力量尚不能維持正常的生存與發(fā)展時(shí)，為他們提供必要的照顧與服務(wù)。換句話說，公共服務(wù)的提供與秩序的維持一樣，已經(jīng)成了公共行政的最重要職能之一，他們共同構(gòu)成了現(xiàn)代公共行政的主要內(nèi)容。

西方公共行政變遷的歷史表明，公共行政的發(fā)展與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是密不可分的，從專制國家時(shí)期的作為君主私人事務(wù)的公共行政，到自由資本主義時(shí)期國家的公共行政，再到公共服務(wù)與秩序維護(hù)并重的現(xiàn)代公共行政，公共行政都是作為社會(huì)生活整體的有機(jī)組成部分而存在的，有什么樣的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景，就有什么樣的公共行政形態(tài)。

與公共行政的變遷相伴而行的，是行政法的發(fā)展與演變。在專制國家時(shí)期，盡管針對(duì)公共行政的相應(yīng)法律規(guī)范已然存在，但那種單純的法律規(guī)范并不是現(xiàn)代意義上的行政法。[②]因?yàn)楝F(xiàn)代法律的發(fā)展，不僅要求有特定規(guī)范的存在，還要求有一套體現(xiàn)人們價(jià)值取向的理論體系作為支撐，而專制國家時(shí)期的行政法律規(guī)范并不具備這一特征。警察國家時(shí)期，民事法律及相關(guān)制度得到了極大發(fā)展，但規(guī)范國家權(quán)力行使的公法并未有蓬勃之發(fā)展。[2]君主作為根據(jù)必要性和公共利益條款可變更和廢除實(shí)在法，甚至可以根據(jù)其“公權(quán)請求權(quán)（machtanspruch）”干預(yù)救濟(jì)程序。作為君主的代表，行政機(jī)關(guān)（警察機(jī)關(guān)）在其職權(quán)范圍內(nèi)行使權(quán)力時(shí)同樣沒有任何限制。[3]

自由資本主義時(shí)期，建立一個(gè)受法律嚴(yán)格約束的有限政府成了一種基本趨勢，現(xiàn)代意義上的行政法開始產(chǎn)生。這一時(shí)期行政法的任務(wù)主要限于對(duì)政府秩序維護(hù)行為的規(guī)范，整個(gè)行政法體系圍繞秩序行政而構(gòu)建，關(guān)注的是法律對(duì)行政權(quán)力的控制。在德國，行政法的核心概念是“依法律行政”、“法律優(yōu)先原則”、“法律保留原則”等，“目標(biāo)在于在專制國家的基礎(chǔ)上建立起保護(hù)公民權(quán)利的法律制度，并建設(shè)法治國家”。[4]法國行政法同樣圍繞公共權(quán)力展開，“公共權(quán)力”是行政法的基本概念。[5]而出于對(duì)行政權(quán)力的防范和控制，以戴雪為代表的英國法學(xué)家甚至完全否定行政法，認(rèn)為那是行政特權(quán)與專制的體現(xiàn)。[6]

二十世紀(jì)后，公共服務(wù)快速興起。在這一新的形勢之下，行政法進(jìn)行了自我調(diào)整，從原來主要關(guān)注對(duì)行政權(quán)力的制約，發(fā)展到同時(shí)關(guān)注對(duì)服務(wù)行政的規(guī)范，這從二十世紀(jì)以來各國行政法學(xué)著作的轉(zhuǎn)變中可見一斑。在法國的行政法學(xué)著作中，有關(guān)公共服務(wù)的內(nèi)容開始占據(jù)重要地位。行政法學(xué)家萊昂·狄驥所著《公法的變遷》一書，其主要內(nèi)容就是圍繞公共服務(wù)如何成為行政法的基礎(chǔ)展開，行政公產(chǎn)、行政征收與征調(diào)、公共工程都是行政法學(xué)研究的重要內(nèi)容，行政公務(wù)則是與行政警察并列的行政行為方式。在德國，漢斯·J·沃爾夫等人所著《行政法》一書，其中即包含了行政合同、行政計(jì)劃、行政補(bǔ)償?shù)润w現(xiàn)公共服務(wù)要求的新的行政行為方式。日本行政法學(xué)家和田英夫更是直接將秩序行政與給付行政并列為現(xiàn)代國家的兩大行政領(lǐng)域。認(rèn)為“現(xiàn)代國家的行政，無論在原理上還是在實(shí)定法制上，以十九世紀(jì)自由法治國家的行政為前提，同時(shí)又發(fā)展充實(shí)二十世紀(jì)社會(huì)福利國家的行政，把這兩重特性很好地結(jié)合在一起”。[7]

二、中國公共行政的變遷：公共服務(wù)在改革開放中的勃興

在中國的傳統(tǒng)中，政府的力量基本維持在縣以上層次，縣以下雖有鄉(xiāng)里制度，但其并非一級(jí)政權(quán)，只是具有自治性質(zhì)的輔助性機(jī)構(gòu)。即使在民國時(shí)期，正式的國家政權(quán)也僅及于縣一級(jí)，盡管對(duì)縣以下的控制通過保甲制度等有所加強(qiáng)，但仍倡導(dǎo)鄉(xiāng)里自治，通過間接的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)縣以下的統(tǒng)治。[8]換言之，在縣以下層次，中國是素有自治的傳統(tǒng)的。個(gè)人本身盡管并不受到贊揚(yáng)，但作為社會(huì)成員的個(gè)人在整個(gè)社會(huì)秩序中的價(jià)值仍然受到高度重視。[9]一定程度上，中國人在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活方面享有遠(yuǎn)較西方人為甚的自由，國家對(duì)人們在這些方面的自由并不妄加干涉。這種“自由”也意味著，傳統(tǒng)的公共行政被限縮在一個(gè)極為有限的范圍內(nèi)，除必要的秩序維護(hù)之外，國家也很少為人們提供公共服務(wù)。

但是，公共行政實(shí)際上只在極有限范圍內(nèi)發(fā)揮作用這一傳統(tǒng)在1949年后發(fā)生了顛覆性的變化。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府被假定為一個(gè)全能的理性者，只要它認(rèn)為需要，就可以無限制地進(jìn)入社會(huì)的任何一個(gè)領(lǐng)域。實(shí)際上，政府也按照這種設(shè)想去做了，它欲將自己的努力延伸至社會(huì)的所有角落，包攬一切社會(huì)事務(wù)，客觀上也承擔(dān)了一定的公共服務(wù)職能。但是，全能政府的特性決定了它所提供的“服務(wù)”，無論從性質(zhì)、內(nèi)容方面，還是從數(shù)量、質(zhì)量方面，都是與市場經(jīng)濟(jì)所要求的公共服務(wù)不同的。并且，這種服務(wù)以其嚴(yán)格的計(jì)劃性要求公民接受全面安排，實(shí)際上排除了公民在政府安排之外進(jìn)行自我抉擇的任何可能性。

二十世紀(jì)七十年代末，面對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)難以為繼的現(xiàn)實(shí)壓力，國家實(shí)行了市場取向的改革，政府開始逐漸步從無所不至的廣泛領(lǐng)域中抽身，不再試圖統(tǒng)管人們生活的一切方面；其領(lǐng)導(dǎo)和管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)工作的方式方法也開始轉(zhuǎn)變，從直接管理微觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)轉(zhuǎn)向?qū)?jīng)濟(jì)和社會(huì)宏觀方面的調(diào)控。新的社會(huì)結(jié)構(gòu)在改革過程中緩慢成形：城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)盡管沒有完全消失，但其界限已不再森嚴(yán)；單位體制難以為繼，多元的社會(huì)主體開始形成；個(gè)人對(duì)單位進(jìn)而對(duì)國家的依賴與依附關(guān)系得以削弱，擁有了更為完整的權(quán)利和更多的選擇自由；人們獲得了更為寬廣的個(gè)人空間以自求多福，而不再將個(gè)人的生活完全寄希望于政府。[③]

新的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)，要求人們對(duì)政府與公共行政性質(zhì)有新的認(rèn)識(shí)：在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府作為公共產(chǎn)品的提供者應(yīng)該是有限的而不是全能的，公共行政的范圍也應(yīng)限于它必須發(fā)揮作用的界線之內(nèi)。然而，這一認(rèn)識(shí)并不是一蹴而就的，在改革的進(jìn)程中，政府對(duì)“不該管的”慢慢做到了少管和不管，該管的卻仍然未能有效管起來，特別是在公共服務(wù)的提供方面，政府不是顯得過分強(qiáng)大，而是顯得太過弱小，未能盡到其應(yīng)盡責(zé)任。

公共服務(wù)由此進(jìn)入了人們的視野并日漸發(fā)展起來，學(xué)界開始呼吁政府履行其提供公共服務(wù)的職責(zé)；一些地方政府和政府部門開始提出要建設(shè)“服務(wù)型政府”；2005年政府工作報(bào)告更明確指出，“服務(wù)型政府，是一個(gè)能夠公正透明、高效地為公眾和全社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品與服務(wù)的政府”。要“在繼續(xù)抓好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管的同時(shí)，更加注重社會(huì)管理和公共服務(wù)”。

三、新行政法：公共服務(wù)理念下行政法的新趨向

中國行政法恢復(fù)于改革開放之初，在當(dāng)時(shí)的情況下，人們對(duì)什么是行政法、行政法具有什么功能、行政法規(guī)范的對(duì)象是什么等等問題都沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，實(shí)踐中行政法的體系也并不完整。一定程度上，當(dāng)時(shí)的行政法成了“行政技術(shù)法”，是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理的工具。

隨著改革的深入，特別是行政訴訟實(shí)踐的推進(jìn)，中國行政法慢慢發(fā)展起來，1989年行政訴訟法出臺(tái)之后，行政法發(fā)展到了一個(gè)相對(duì)成熟的階段。但這一時(shí)期的行政法仍然著眼于秩序維護(hù)領(lǐng)域，重點(diǎn)在于秩序行政的規(guī)范。如在行政訴訟法第十一條明確列舉的八項(xiàng)可訴行政行為中，有七項(xiàng)體現(xiàn)了秩序行政的要求。而當(dāng)時(shí)的行政法學(xué)著作一般按緒論、行政組織法、行政行為法和行政救濟(jì)法編排理論體系，也是圍繞秩序行政展開論述。[④]

在公共服務(wù)成為政府主要職責(zé)和基本行政理念的背景下，中國行政法的轉(zhuǎn)型已是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，一種與公共行政實(shí)踐相適應(yīng)的新行政法模式雛形已悄然呈現(xiàn)在我們的眼前。這種新的行政法模式是公共行政變遷的結(jié)果，更是行政法作為規(guī)范公共行政的部門法的獨(dú)特定位所決定的。在新的行政法模式之下，行政法從原則到任務(wù)、從方式到手段等方面都出現(xiàn)了與傳統(tǒng)行政法不同的新趨向。

1、行政法原則面臨挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)行政法的首要原則是“依法行政”原則，即行政機(jī)關(guān)的一切行為都必須符合法律的規(guī)定。這一原則具有豐富內(nèi)涵，其中最重要的要求之一是“法律保留”，即行政機(jī)關(guān)的任何行政行為都應(yīng)有法律的授權(quán)，在法律授予行政機(jī)關(guān)以行為合法性之前，行政機(jī)關(guān)無任何行為之自由。[10]也就是說，按照嚴(yán)格的依法行政原則，行政機(jī)關(guān)的任何行為都需要有法律依據(jù)，否則即使是純粹的提供服務(wù)也在禁止之列。然而，作為向公民提供服務(wù)為宗旨的行政類型，公共服務(wù)之所以成為必要，乃是由于它對(duì)人們生活的重要性及通過市場機(jī)制的不可得性，若僵化地按照依法行政原則要求行事，則可能產(chǎn)生某些服務(wù)為人們生活所必需、但行政機(jī)關(guān)卻不能合法提供的背謬局面。這正是傳統(tǒng)行政法原則在公共服務(wù)理念之下面臨挑戰(zhàn)的典型例證。

2、行政法任務(wù)更加繁重與復(fù)雜。如前文所述，現(xiàn)代行政法的根本任務(wù)在于平衡國家與公民之間的關(guān)系，既要保證行政權(quán)力的有效行使，又要確保公民權(quán)利不受非法侵害。從這個(gè)角度看，公共服務(wù)的勃興并未改變行政法的根本任務(wù)。但從行政法的規(guī)范對(duì)象看，公共服務(wù)興起之后，公共行政范圍得到了極大的擴(kuò)展，不僅原先的秩序維護(hù)行為仍是公共行政的重要內(nèi)容，公共服務(wù)的提供也成了政府的重要職責(zé)，公共行政范圍由此急劇拓展，比此前更廣泛、深入地介入到社會(huì)生活中去。這一變化意味著行政法的的任務(wù)更加繁重與復(fù)雜，不僅僅要調(diào)整秩序行政，同時(shí)也要承擔(dān)起規(guī)范服務(wù)行政的重任，如明確公民的公共服務(wù)權(quán)利和政府的相應(yīng)職責(zé)，規(guī)定公共服務(wù)提供的方式與途徑、標(biāo)準(zhǔn)與條件、質(zhì)量與數(shù)量，等等。

3、行政法功能開始轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)代國家權(quán)力體系以立法、行政、司法三權(quán)分立為基本架構(gòu)。[⑤]在公共服務(wù)興起之前，公共行政的定位是明確的，即行使執(zhí)行性職能，行政法因而也發(fā)揮著規(guī)范執(zhí)行性權(quán)力的功能。但公共服務(wù)興起后，國家對(duì)社會(huì)干預(yù)加強(qiáng)，行政功能膨脹，日漸越過“執(zhí)行法律”的界限而侵入到司法與立法的領(lǐng)域，具備了立法與司法功能，行政立法的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了議會(huì)立法的數(shù)量，通過行政力量解決糾紛也慢慢地被習(xí)以為常。行政法功能也由此超越單純對(duì)執(zhí)行性權(quán)力的規(guī)范而及于對(duì)立法權(quán)與司法權(quán)的規(guī)范。

4、行政方式多樣化。在傳統(tǒng)行政法之下，行政權(quán)力被認(rèn)為是具有強(qiáng)制性、單方性、直接性的力量，行政機(jī)關(guān)可不與相對(duì)人協(xié)商而直接作出相應(yīng)的行政行為，相對(duì)人對(duì)于業(yè)經(jīng)作出的行政行為只能無條件接受，即使不服，也必須先予執(zhí)行。公共服務(wù)興起之后，完全由政府直接承擔(dān)包括提供公共服務(wù)在內(nèi)的公共行政職能已經(jīng)不再可能，其中的一些事務(wù)不得不由行政機(jī)關(guān)之外的組織來承擔(dān)。公共行政職能的履行從原來的依賴直接行政而開始向間接行政轉(zhuǎn)變，直接行政與間接行政并重。同時(shí)，間接行政的性質(zhì)也決定了公共行政不再是過去那種完全的單方性、強(qiáng)制性行政，而需要在相當(dāng)程度上和范圍內(nèi)與相對(duì)人進(jìn)行協(xié)商，取得相對(duì)的同意后才可實(shí)施。

5、行政裁量權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)張。囿于法律本身的相對(duì)固定性、有限性和滯后性及其與變動(dòng)不居的現(xiàn)實(shí)生活世界的矛盾，行政法在要求行政機(jī)關(guān)依法行政的同時(shí)，又賦予行政機(jī)關(guān)以一定的裁量權(quán)。在傳統(tǒng)行政法之下，由于行政職能相對(duì)狹窄，行政方式以秩序行政為主，直接涉及公共權(quán)力的運(yùn)用，行政裁量權(quán)受到了嚴(yán)格限制，以防止其對(duì)公民權(quán)利的無端侵害。公共服務(wù)興起之后，一方面由于其目的在于為公民提供服務(wù)、增進(jìn)福利，一般并不直接導(dǎo)致公民權(quán)利的侵害，另一方面較之秩序行政而言，公共服務(wù)領(lǐng)域更加廣泛，情況更加復(fù)雜多變，需要行政機(jī)關(guān)根據(jù)情況自行決定是否作出一定的行政行為，以及如何作出行政行為，為更好地履行公共服務(wù)職能，授予行政機(jī)關(guān)以更多的行政裁量權(quán)已成為行政法的一個(gè)鮮明特征。

6、行政態(tài)度由消極轉(zhuǎn)向積極。傳統(tǒng)行政法之下，公共行政主要局限于行政機(jī)關(guān)的秩序維護(hù)行為，很少涉及公共服務(wù)的提供，它不需要也無法積極主動(dòng)地采取行動(dòng)，而只須在影響社會(huì)秩序行為出現(xiàn)時(shí)采取行動(dòng)予以制止，因而公共行政在整體上呈現(xiàn)了消極性的特征。公共服務(wù)興起之后，行政方式從秩序行政為主發(fā)展到秩序行政與服務(wù)行政并重，這樣，公共行政在秩序維護(hù)過程中仍須秉承消極作為的基本理念，但在范圍更為廣泛的公共服務(wù)領(lǐng)域，公共行政卻不再是完全消極的、被動(dòng)的，而必須是積極的、主動(dòng)的，要事先進(jìn)行籌劃，以履行為公民提供公共服務(wù)的職責(zé)。與此相適應(yīng)，行政法也出現(xiàn)了由消極而轉(zhuǎn)向積極的趨向，即由單純消極防止公民權(quán)利遭受侵害而轉(zhuǎn)向積極促進(jìn)公共服務(wù)的提供。

7、行政行為類型日趨豐富。傳統(tǒng)行政法之下，公共行政主要以秩序行政的方式體現(xiàn)出來，行政也就意味著公共行政權(quán)力的行使，及其對(duì)人們所產(chǎn)生的強(qiáng)制力與命令性，相應(yīng)地，行政的具體方式或種類也主要是行政處罰、行政許可、行政征收及行政強(qiáng)制等。公共服務(wù)作為一種新的行政職責(zé)，其履行僅僅靠原來的單方命令性行為如行政處罰、行政征收等已經(jīng)難以勝任，必須尋找新的行為方式，發(fā)展新的行政行為類型。在這種要求之下，行政行為類型日趨豐富，行政指導(dǎo)、行政合同、行政規(guī)劃、行政資助等等新的行政行為類型逐漸發(fā)展。

四、小結(jié)

秉持“平衡國家與公民關(guān)系”理念的現(xiàn)代行政法，其發(fā)展演進(jìn)與公共行政的變遷有著密切關(guān)系，有什么樣的公共行政樣態(tài)，就有什么樣的行政法，對(duì)公共行政實(shí)踐中出現(xiàn)的發(fā)展變化，行政法遲早會(huì)作出反應(yīng)。從根本上說，現(xiàn)代行政法是回應(yīng)型的法律部門，它無時(shí)不在回應(yīng)著社會(huì)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要而作出自我調(diào)整——具體地說，是根據(jù)公共行政發(fā)展的需要而作出自我調(diào)整，當(dāng)公共行政以秩序行政為主要內(nèi)容時(shí)，行政法關(guān)注的是對(duì)秩序行政的規(guī)范，而當(dāng)公共服務(wù)成為公共行政的重要內(nèi)容時(shí)，行政法也別無選擇地承擔(dān)起規(guī)范公共服務(wù)提供行為的重任。

如果說由公共服務(wù)的興起引發(fā)的中國行政法新趨向，已然使“新行政法”的雛形逐漸呈現(xiàn)，那么這種“新行政法”正“新”在它對(duì)公共行政的變遷作出了回應(yīng)，無論是否及時(shí)，它都體現(xiàn)了行政法的適應(yīng)性。然而，行政法并不是單純被動(dòng)地反映公共行政發(fā)展的需要，而是同時(shí)發(fā)揮著它的自主性與能動(dòng)性，積極參與型塑良好的公共服務(wù)。惟其如此，行政法才能在公共行政乃至社會(huì)發(fā)展的過程中保持其自身存在的價(jià)值。

【注釋】

[①]“警察國家”是18世紀(jì)歐洲的一種國家形態(tài)，它與“特務(wù)國家”的含義不同，并不是以特務(wù)來監(jiān)視人民，實(shí)行恐怖統(tǒng)治，而是國家偏向于以警察自居，統(tǒng)管人民生活的各個(gè)方面，也即“福利國家”（wohlfahrtsstaat）。參見陳新民：《行政法學(xué)總論》，三民書局1997年修訂6版。

[②]也有觀點(diǎn)認(rèn)為，行政法并不是產(chǎn)生于資產(chǎn)階級(jí)革命時(shí)期，而是與國家和公共權(quán)力一同產(chǎn)生的。參見江必新：《行政法制的基本類型》，北京大學(xué)出版社2005年版，第12頁以下。

[③]有關(guān)中國社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，請參見張樹義：《中國社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的法學(xué)透視》，中國政法大學(xué)出版社2002年版。

[④]這一體系可參見當(dāng)時(shí)的教科書，如張樹義主編：《行政法學(xué)新論》，時(shí)事出版社1991年版；王連昌主編：《行政法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社1994年版；羅豪才主編：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1996年版等。

[⑤]在我國，嚴(yán)格的三權(quán)分立從未實(shí)行，官方也不認(rèn)可三權(quán)分立，立法、行政與司法的一體化在一定程度上一直是我國權(quán)力結(jié)構(gòu)的一大特征。但即使如此，這三種權(quán)力的分別存在也是顯而易見的，國家機(jī)構(gòu)也相應(yīng)地被劃分為這三種主要類型。在市場化改革的過程中，對(duì)三種權(quán)力進(jìn)行劃分并使之相互制約的趨勢也同樣明顯。正是在這個(gè)意義上，我們才可能考察公共服務(wù)興起后公共行政功能的變化。

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【摘要】現(xiàn)代行政法的發(fā)展演進(jìn)與公共行政的變遷有著密切關(guān)系，西方行政法發(fā)展的歷史表明，對(duì)公共行政實(shí)踐中出現(xiàn)的發(fā)展變化，行政法遲早會(huì)作出回應(yīng)。在公共服務(wù)成為公共行政的重要內(nèi)容之后，中國行政法也出現(xiàn)了新的趨向，一種不同于傳統(tǒng)行政法的“新行政法”模式已經(jīng)悄然呈現(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】公共行政；公共服務(wù)；行政法