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一、行政法的保障作用與經(jīng)濟發(fā)展同行

法是社會上層建筑的重要組成部分,決定于一定社會的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟關(guān)系。行政法也不例外。行政法作為一個部門法,其立法模式應(yīng)是對社會現(xiàn)實反映的結(jié)果,尤其是對經(jīng)濟事態(tài)的感應(yīng)。具體而言,經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是行政法模式的形成和變遷的基因,即經(jīng)濟因素中的各要素。所以,一個立法模式當(dāng)它處在結(jié)構(gòu)完整化、功能齊全化、效率最大化的同時,也隱喻一種被否定的因素。這一因素的逐漸發(fā)展最后作為強烈的否定力量宣告舊的立法模式解體,新的立法模式產(chǎn)生。[1](P32)時下正值市場經(jīng)濟,在一定意義上,市場經(jīng)濟是一種法制經(jīng)濟,它決不能在無序的法制狀態(tài)下進行,也不能僅僅靠經(jīng)濟規(guī)律來自發(fā)調(diào)節(jié)。

市場經(jīng)濟引發(fā)了社會關(guān)系、社會過程、社會角色的新變化,即主體的多元性、自主性,市場活動的趨利性、契約性、競爭性、開放性,以及國家的宏觀調(diào)控,這些須臾也離不開法律的保障和規(guī)范。而實現(xiàn)法律對市場調(diào)整的中介,最主要的是行政權(quán)力,因而,市場經(jīng)濟需要確立與之相適應(yīng)的行政法。

法也不是消極被動的。行政法立法模式作為制度化了的東西與國家的其他制度一樣必然要發(fā)生各種復(fù)雜的社會作用。而經(jīng)濟結(jié)構(gòu)就是立法模式發(fā)生作用的基本對象?！皼]有國家的法律秩序,經(jīng)濟制度,尤其是現(xiàn)代經(jīng)濟制度是不可能存在的?！盵2]這兩者說明法律對經(jīng)濟可以產(chǎn)生能動作用。但法所發(fā)揮的能動作用也有正反兩方面,要么促進經(jīng)濟發(fā)展,要么阻礙經(jīng)濟發(fā)展。如此對立的結(jié)果產(chǎn)生的根源在于法所感應(yīng)的經(jīng)濟關(guān)系是新或舊的問題。當(dāng)法所感應(yīng)的是新的經(jīng)濟關(guān)系時,就對經(jīng)濟的發(fā)展有保障作用;反之,法所感應(yīng)的是舊的經(jīng)濟關(guān)系,則對經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生阻滯作用。如若從馬克思的經(jīng)濟基礎(chǔ)和上層建筑的關(guān)系原理來看法對經(jīng)濟的作用,適應(yīng)和促進應(yīng)是一種必然,是理想的關(guān)系性狀,消極后果不應(yīng)該產(chǎn)生。但法的創(chuàng)制畢竟是人的有意識的活動,受人為因素的影響,立法模式的遲滯、蹣跚也時有出現(xiàn),從而導(dǎo)致新的經(jīng)濟關(guān)系的運行及傳統(tǒng)立法模式的存在,由此怎能避免法阻礙經(jīng)濟發(fā)展的發(fā)生?然而法的保障作用對經(jīng)濟又是必需的,這就要求行政法在推進經(jīng)濟發(fā)展的過程中,應(yīng)反映新的經(jīng)濟關(guān)系,促進新的經(jīng)濟模式和經(jīng)濟秩序的形成、鞏固,相應(yīng)地限制、削弱和摧毀舊的經(jīng)濟關(guān)系和經(jīng)濟模式。

二、行政立法的民主化、科學(xué)化

行政管理作為管理國家的活動,應(yīng)當(dāng)是人民群眾民主權(quán)利的體現(xiàn)和保障。為保障行政管理民主化、科學(xué)化,就應(yīng)使其符合人民群眾的意志。這一目的能否實現(xiàn),取決于行政法制現(xiàn)代化的“瓶頸”問題,即行政立法的民主化、科學(xué)化的進程。

首先,科學(xué)化的行政立法應(yīng)體現(xiàn)公平、正義、效率等價值標(biāo)準(zhǔn)。人類經(jīng)歷了數(shù)千年的法制建設(shè)與發(fā)展,立法技術(shù)日臻完善,立法的科學(xué)化應(yīng)當(dāng)是無庸置疑的事實。盡管現(xiàn)代行政法在中國的起步晚,但有西方百年的成功典范及其他部門法的立法經(jīng)驗可供借鑒,行政立法的科學(xué)化應(yīng)該說也已實現(xiàn)。然而,一個法律無論結(jié)構(gòu)如何嚴(yán)謹(jǐn),條理性如何,如果不體現(xiàn)公平、正義、效率等法律的精神,該法律就不是理想的法律[1](P141),或者說,在行政立法時,既要考慮法律的形式方面、或環(huán)境方面、或立法程式方面等非實質(zhì)性方面,又要考慮法律精神的再現(xiàn),即形式合理性與價值合理性的有機統(tǒng)一。這是法制的理性化選擇,是良法之治或?qū)嵸|(zhì)行政法治的基石。為此,科學(xué)化的行政立法應(yīng)注意遵循兩個原則。第一個原則是:基本的權(quán)利和義務(wù)的平等分配。行政法調(diào)整的主要對象是行政機關(guān)與管理相對人之間的關(guān)系,行政機關(guān)和管理相對人都是行政法律關(guān)系的主體,整個行政法律關(guān)系,以及權(quán)利義務(wù)形式就是圍繞行政法主體的此二種形式展開的,因而行政法既要保護公民、法人、其他社會組織的合法權(quán)益免受國家行政權(quán)的非法侵害,即確認(rèn)、保障私權(quán)利,又要保證國家行政權(quán)在法律范圍內(nèi)合法有效地行使,即規(guī)范和限制國家行政公權(quán)利。如此利益的劃分就應(yīng)當(dāng)能夠?qū)е鹿芾硐鄬θ俗栽傅丶尤氲奖环梢?guī)制的合作體系中來,并在這個合作體系中得到滿足。第二個原則是社會和經(jīng)濟不平等帶來的補償性利益,即“合作”體在合作的過程中,由于社會和經(jīng)濟的不平等而給管理相對人帶來了損害,行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)給予補償,以保證公平、正義等價值標(biāo)準(zhǔn)的實現(xiàn),如拆遷補償。

其次,民主化的行政立法要求立法過程中角色對位。立法過程是指立法者進行立法預(yù)測、立法決策、立法運作、法律通過、法律公布的全部行動過程。從法的淵源看,任何一部門法都是由不同層次的法的形式構(gòu)成,對不同層次的法的立法者角色的分擔(dān)也是必然。行政法較之其他部門法而言,數(shù)量龐大,形式眾多,散見為全國性的行政法規(guī)和地方性的行政法規(guī),特別是大量的地方性行政法規(guī)發(fā)揮著規(guī)范行政管理的作用,這使得立法中的角色多樣、職能各一。最高國家行政機關(guān)及其各部、委,地方各級人民代表大會及其常委會,縣級以上地方各級人民政府都在各自的職能權(quán)限內(nèi)進行著行政立法。行政立法過程和立法中的角色不能分割,不僅是立法科學(xué)化的要求,更是立法民主化實現(xiàn)的保證,是依法行政的客觀所需。

三、行政法與社會公正的順差

行政權(quán)力作為一種特殊的國家權(quán)力,其在行使過程中涉及各種權(quán)力與權(quán)益并與之發(fā)生關(guān)系,表現(xiàn)為兩個方面:一是它與行政權(quán)的運用對象之間的關(guān)系,即行政權(quán)力與私權(quán)利的關(guān)系;二是它與其他國家權(quán)力之間的關(guān)系。這些關(guān)系的平衡與協(xié)調(diào)運作有助于公平、正義等價值標(biāo)準(zhǔn)的形成與適用,進而促進社會公正的價值目標(biāo)的實現(xiàn)。

1·國家諸權(quán)力對比的平衡。在社會主義制度下,行政權(quán)和司法權(quán)由立法權(quán)產(chǎn)生出來,立法、行政、司法三權(quán)關(guān)系的實際狀況應(yīng)是立法權(quán)高于一切,行政與司法是一種平行關(guān)系,這就是國家諸權(quán)力對比的平衡狀態(tài)。在現(xiàn)代民主政治條件下,這三項權(quán)力較之近代社會具有更多的相互滲透、相互支撐和相互制約的性質(zhì),行政權(quán)除了執(zhí)行法律之外,已經(jīng)擁有廣泛的“授權(quán)立法”或“委托立法”的權(quán)力,從而在一定程度上分享了立法機關(guān)的立法權(quán);同時,行政機關(guān)所擁有的處理某些案件、作出判斷的權(quán)力,使之具有了在諸多領(lǐng)域的“準(zhǔn)司法”性質(zhì)。[3]行政權(quán)的執(zhí)法性質(zhì)沒有從根本上改變,但其擁有權(quán)力的擴張使權(quán)力的濫用有了可能。所以,為了達到上述平衡狀態(tài),必須給予行政權(quán)行使以必要的規(guī)范,把行政權(quán)限定在某種模式之下。這種模式即行政法治,它涵蓋三個具體的價值評價尺度:第一,政府守法。即國家行政機關(guān)在行使國家行政權(quán)力,進行行政管理的過程中,必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定辦事。第二,越權(quán)無效?！霸綑?quán)無效”用否定性命題來強化和補充“政府守法”。第三,行政救濟。即對行政違法行為所造成的對行政相對人的人身和財產(chǎn)損害進行補償。如此立法和司法的制約,既使國家權(quán)力能合理、合法、高效地順利行使,又使行政權(quán)不至侵犯私權(quán)利的正當(dāng)、合法行使,同時也實現(xiàn)了國家諸權(quán)力對比的平衡。

2·行政權(quán)與管理相對方權(quán)益對比的平衡。行政權(quán)與管理相對方權(quán)益在社會主義制度下,從根本上講是一致的,行政權(quán)的行使為了帶來社會利益,最終受益者還是社會各主體。從現(xiàn)代行政的民主性、服務(wù)性方面看,法治社會和市場經(jīng)濟確認(rèn)的行政權(quán)與管理相對方權(quán)益關(guān)系應(yīng)該是行政權(quán)越小,管理相對方權(quán)益越大。行政機關(guān)的重要職責(zé)是切實保障私權(quán)利的合法行使和實現(xiàn),為私權(quán)利服務(wù),同時也包括對私權(quán)利的濫用和主觀隨意性進行控制和禁止,以維護公共利益不受私權(quán)利的非法侵害。值得注意的是對私權(quán)利的控制和禁止是在私權(quán)利處于非法行使和實現(xiàn)的狀態(tài)下進行的,這并不妨礙社會權(quán)益的合法取得,問題在于如何規(guī)范和限制行政權(quán)?

在行政法制實踐中,行政權(quán)的設(shè)定一般有兩種情況:一種是以法設(shè)定,即通過有關(guān)的行政法律、法規(guī)和規(guī)章設(shè)定;另一種是以裁定方式設(shè)定,就是由行政機關(guān)在管理過程中或執(zhí)法中,以自由裁量權(quán)設(shè)定自己應(yīng)該享有的權(quán)利。從我國目前的情況看,行政立法不夠全面、深入,有些行政管理領(lǐng)域雖有法可依,但只是原則性條款,行政機關(guān)對自己權(quán)利與義務(wù)的設(shè)定有很大的自由裁量權(quán)。自由裁量權(quán)作為行政機關(guān)的一種權(quán)力,從其本質(zhì)來講,如果不合理地行使,必然導(dǎo)致行政權(quán)與社會權(quán)益的不平穩(wěn)。所以,隨著行政法制現(xiàn)代化過程的推移,以法設(shè)定的行政權(quán)所占的比重應(yīng)該越大,不僅需要行政立法滲入到行政管理的諸多領(lǐng)域和諸多環(huán)節(jié),而且需要行政權(quán)的設(shè)定盡可能地具體、明確,這樣就可以保證行政權(quán)行使的合法化,再輔之以情勢變遷下的原則性條款,賦予行政機關(guān)合理裁量的權(quán)力,以合理化作為合法化的必要補充。如此限制行政權(quán)的價值目標(biāo),正是為了有效地保障公民的自由權(quán)利,實現(xiàn)行政權(quán)與社會權(quán)益對比的平衡。

3·各社會力量在行政權(quán)面前一律平等。社會力量是指處于行政主體相對一方,受行政主體管理的企事業(yè)單位、社會組織和公民個人。行政權(quán)對各社會力量的公正作用可以說是現(xiàn)代行政法的基本原則。

英國行政法確立的自然公正原則可謂典型。我國憲法也明確規(guī)定“公民在法律面前一律平等”,它既是我國公民的一項基本權(quán)利,也是法律適用的一條基本原則,表現(xiàn)在行政法領(lǐng)域即為各社會力量在行政權(quán)面前一律平等。行政管理活動中常常遇到不同的管理機關(guān)和不同的管理對象,公正原則要求行政主體對不同對象一視同仁,不能偏袒任何一方,更不能搞保護主義。行政權(quán)對各社會力量的態(tài)度只能視其權(quán)利性質(zhì)而定,合法的私權(quán)利堅決給予保障,非法的私權(quán)利必須予以控制和禁止,不能因管理對象所處的地區(qū)、部門、行業(yè)的差別,而對某些社會力量的合法行為進行制裁,對某些社會力量的非法行為予以縱容,否則,其后果是放縱了行政違法行為,有悖于行政執(zhí)法公正原則,最終破壞的是法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。

[參考文獻]

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[2][德]馬克斯·韋伯.論經(jīng)濟與社會中的法律[M].北京:中國大百科全書出版社,1998.35.

[3]劉旺洪.行政與法治——中國行政法制現(xiàn)代化研究[M].南京:南京師范大學(xué)出版社,1998.3.

[關(guān)鍵詞]行政法行政立法社會公正

[摘要]21世紀(jì),在實現(xiàn)法制文明化、現(xiàn)代化這一歷史進程中,包含一項重要內(nèi)容,即行政法制現(xiàn)代化。中國行政法制現(xiàn)代化是一個長期的工程,需要以完善的行政法律規(guī)范為基礎(chǔ)。完善的標(biāo)準(zhǔn)在于:一是行政立法應(yīng)滿足社會的客觀需要,反映新的經(jīng)濟關(guān)系,以實現(xiàn)行政法對經(jīng)濟發(fā)展的保障作用;二是行政法應(yīng)體現(xiàn)和保障人民群眾的民主權(quán)利,彰顯民主、科學(xué);三是行政法要協(xié)調(diào)好行政權(quán)與各種權(quán)力與權(quán)益的關(guān)系,在價值上達到社會公正理念。