導(dǎo)語：行政規(guī)劃法律性質(zhì)研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：行政規(guī)劃法律性質(zhì)的不同觀點(diǎn)有單一性質(zhì)說和非單一性質(zhì)說等，各有其優(yōu)點(diǎn)和不足。行政規(guī)劃并不現(xiàn)實(shí)地產(chǎn)生、變更或消滅權(quán)利義務(wù)關(guān)系，人們的傳統(tǒng)觀念認(rèn)為只有通過后續(xù)行為才能現(xiàn)實(shí)化，規(guī)劃本身不以法律效果為目的。但這種觀念值得反思，影響和限制也是行政機(jī)關(guān)追求的效果，某些細(xì)部的、具體的強(qiáng)制性規(guī)劃的影響和限制具有“直接性”和“必然性”，應(yīng)視為直接的法律效果。行政規(guī)劃分別構(gòu)成不同的行政行為和事實(shí)行為，并有自身的特點(diǎn)。目前對(duì)于“規(guī)劃確定程序”有諸多的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，規(guī)劃和確定規(guī)劃裁決是兩個(gè)獨(dú)立的行為，規(guī)劃的性質(zhì)由規(guī)劃的自身內(nèi)容和因素決定，那種認(rèn)為只能由“確定規(guī)劃裁決”的性質(zhì)決定規(guī)劃的性質(zhì)的觀點(diǎn)是不妥當(dāng)?shù)?。具體的強(qiáng)制性規(guī)劃的爭(zhēng)議解決應(yīng)針對(duì)規(guī)劃本身，而不是針對(duì)后續(xù)行為，以盡早化解矛盾。

關(guān)鍵詞：行政規(guī)劃；法律性質(zhì)；法律效果

Abstract:Thecompetingtheoriesofthelegalnatureofadministrativeplanningcoverthemono-naturedoctrineandthemulti-naturedoctrine,bothofwhichhavetheirmeritsaswellasdemerits.Administrativeplanningpersedoesnotimplypracticallyincurring,alteringorfulfillingrightorobligation.Traditionally,itisthoughtthatonlywithafterwardoperationscanrightandobligationbeputintopractice,andlegaleffectishardlytheinherentpurposeofplanning.However,suchanotionshouldbeputundersuspicion.Indeed,itmaywellbethatimpactandrestrictionistheeffectsoughtbyadministrativeagencies.Further,somepartialandspecificmandatoryplanningischaracterizedby“directness”and“necessity”andshouldbeheldtohaveimmediatelegaleffects.Administrativeplanningmayleadtodistinctadministrativeactandfactualact,eachofwhichhasitsrespectivefeatures.Astothenotionof“planningdeterminesprocedure,”onemayfindmanyfallacies.Planningandthedecisiontohaveaplanningaretwoseparatebehaviors.Thenatureofplanningisdecidedonlybyitsowncontentsandfactorsanditisanerrortoassumethatitisdecidedbythedecisiontohaveaplanning.Thesolutionofthedisputeonaspecificmandatoryplanningshouldcenteronplanningitselfratherthanbehaviorsthereaftersoastosettletheproblemasearlyaspossible.

KeyWords:administrativeplanning;legalnature;legaleffect

“規(guī)劃（Planning）無疑已經(jīng)成為正在膨脹的行政國家的一部分”［1］。伴隨著行政規(guī)劃的廣泛運(yùn)用和對(duì)人們權(quán)益影響的日益加大，行政法學(xué)對(duì)其進(jìn)行的研究也逐漸升溫，而行政規(guī)劃的法律性質(zhì)成為首當(dāng)其沖的基礎(chǔ)性問題。近日拜讀了王青斌先生的論文《論行政規(guī)劃的法律性質(zhì)》（以下簡(jiǎn)稱《王文》），該文的結(jié)論認(rèn)為“行政規(guī)劃的性質(zhì)取決于‘確定規(guī)劃裁決’的性質(zhì)，而‘確定規(guī)劃裁決’性質(zhì)取決于其能夠產(chǎn)生的法律效果”，在法律沒有規(guī)定“確定規(guī)劃裁決”的情況下，“行政規(guī)劃只能被認(rèn)定為行政事實(shí)行為”［2］。這一結(jié)論是值得商榷的，原因就在于得出結(jié)論的邏輯推理前提是不成立的。有鑒于此，本文就行政規(guī)劃的法律性質(zhì)談一些淺見，以求教于法學(xué)同仁。

一、研究行政規(guī)劃法律性質(zhì)的意義

研究行政規(guī)劃的法律性質(zhì)有著重要的法律意義，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

一是有利于行政規(guī)劃在行政行為體系中的準(zhǔn)確定位。法律性質(zhì)可以說是一種法律身份，目的是對(duì)行為和事物等在法律上進(jìn)行科學(xué)、準(zhǔn)確的定位。由于現(xiàn)代國家的行政任務(wù)繁重，行政行為的方式也是多種多樣的，因此形成了一個(gè)龐大的行政行為體系。但是這個(gè)體系雖然龐大，卻是雜而不亂，究其原因就是在公法秩序中，每一種行政活動(dòng)的方式都建構(gòu)起了自己的行為體系，如行政立法、處罰、許可、契約，甚至包括某些權(quán)力意味濃厚的事實(shí)行為莫不如此。從根本上講，也就是這些行為被賦予了適當(dāng)?shù)姆尚再|(zhì)。行政規(guī)劃是行政機(jī)關(guān)頻繁采用的活動(dòng)方式之一，因此明確其在行為體系中的位置，是十分必要的，否則，很可能造成體系的混亂和無序，并進(jìn)而影響行政規(guī)劃一系列后續(xù)問題在法律上的認(rèn)定和處理。

二是有利于與行政規(guī)劃有關(guān)的法律制度的建構(gòu)，進(jìn)而為規(guī)劃內(nèi)容的合法性、科學(xué)性以及規(guī)劃爭(zhēng)議的解決尋求一種有效的路徑。行政規(guī)劃法律制度的建構(gòu)是與其法律性質(zhì)密切相關(guān)的，正確的把握其法律性質(zhì)，是建構(gòu)良性的、適當(dāng)?shù)姆芍贫鹊幕A(chǔ)之一。如程序方面，不同性質(zhì)的規(guī)劃就會(huì)有不同的程序規(guī)定，哪些規(guī)劃要經(jīng)過批準(zhǔn)程序，哪些規(guī)劃不必經(jīng)過批準(zhǔn)程序，法律往往會(huì)根據(jù)其不同的性質(zhì)做出選擇。規(guī)劃相對(duì)人的法律救濟(jì)路徑，包括復(fù)議和訴訟，也取決于行政規(guī)劃的法律性質(zhì)。若規(guī)劃構(gòu)成了具體行政行為則可對(duì)其提起行政復(fù)議或訴訟，否則，不會(huì)被受理。這為規(guī)劃爭(zhēng)議的解決指出了一條可能的制度管道，尤其是在我國城市規(guī)劃拆遷糾紛不斷的情況下，如果可以直接針對(duì)規(guī)劃本身進(jìn)行復(fù)議和訴訟，那么就會(huì)從根本上改變傳統(tǒng)上只能針對(duì)根據(jù)規(guī)劃而做出的后續(xù)具體行政行為進(jìn)行復(fù)議和訴訟的做法，從而有效避免損失的擴(kuò)大和矛盾的激化。

三是有利于行政法學(xué)對(duì)行政規(guī)劃理論研究的深入進(jìn)行和理論體系的完善。對(duì)于行政規(guī)劃法律性質(zhì)的研究，有助于回答一些長期困擾理論界的問題，如行政規(guī)劃應(yīng)不應(yīng)該納入行政法學(xué)研究的范圍？在行政法學(xué)體系中它應(yīng)該處于一種什么位置？行政規(guī)劃是否有直接的法律效果？行政規(guī)劃是屬于行政行為還是事實(shí)行為？能不能針對(duì)規(guī)劃本身提起復(fù)議或訴訟？等等?？梢哉f行政規(guī)劃的法律性質(zhì)是尋找理論突破路徑的一個(gè)探路石。由此也可以理解為什么在國外和我臺(tái)灣地區(qū)每次直接針對(duì)規(guī)劃的訴訟中一旦判決對(duì)規(guī)劃性質(zhì)進(jìn)行了認(rèn)定都能掀起一次理論研究的波瀾，人們總是希望能夠借助于實(shí)踐的力量為規(guī)劃性質(zhì)的研究尋求一個(gè)平臺(tái)，以

克服理論研究自身的局限，從而把有關(guān)行政規(guī)劃的理論研究推向一個(gè)新的高度。

二、行政規(guī)劃法律性質(zhì)理論上的爭(zhēng)論與評(píng)析

行政規(guī)劃的樣態(tài)紛繁復(fù)雜，客觀上也為其法律性質(zhì)的把握提出了較高的理論和技術(shù)上的要求，不僅要包容所有的行政規(guī)劃，又要力爭(zhēng)為實(shí)踐盡可能的提供理論支持。于是人們進(jìn)行著種種的嘗試，理論上的論爭(zhēng)也在所難免。目前的觀點(diǎn)：可分為單一性質(zhì)說與非單一性質(zhì)說。以下分別評(píng)述。

（一）對(duì)單一性質(zhì)說的質(zhì)疑

單一性質(zhì)說的核心是嘗試以一種單一的性質(zhì)來概括所有的行政規(guī)劃，因此，這種情況下對(duì)于行政規(guī)劃法律性質(zhì)的界定本質(zhì)上要求必須是一個(gè)具有包容性的概念。

單一性質(zhì)說主要包括4種觀點(diǎn)［3］：（1）法規(guī)命令說。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政規(guī)劃產(chǎn)生的法律效果，是針對(duì)不特定多數(shù)人的抽象效果，與法規(guī)命令所具有的效果相同，因此應(yīng)被視為是法規(guī)命令。行政規(guī)劃公布后，對(duì)于公民權(quán)利的限制和侵害，僅僅具有抽象的可能性，并非必然的要發(fā)生。要使這種可能性變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)性，必須要依照規(guī)劃的內(nèi)容、方法、步驟或措施等由行政機(jī)關(guān)作出后續(xù)具體行政行為，抽象的法律效果才被具體化。（2）具體行政行為說。具體行政行為說的核心是認(rèn)為行政規(guī)劃是一種人數(shù)眾多但特定或可得特定的具體行政行為。（3）執(zhí)行規(guī)范說。這種觀點(diǎn)認(rèn)為行政規(guī)劃不屬于傳統(tǒng)意義上的行政行為，而是一種新的行政活動(dòng)方式，兼具法規(guī)命令和具體行政行為的雙重性質(zhì)。行政規(guī)劃具有規(guī)范秩序形成的作用，但是規(guī)劃對(duì)于后續(xù)執(zhí)行行為的效果預(yù)為直接且拘束性的確定，因此規(guī)劃又并非是純粹的法規(guī)命令。執(zhí)行行為在實(shí)質(zhì)上已經(jīng)喪失了獨(dú)立存在的意義。（4）規(guī)劃行為說。該觀點(diǎn)同樣認(rèn)為行政規(guī)劃是一種全新的行政活動(dòng)方式。行政規(guī)劃以一般人為對(duì)象，關(guān)系到超個(gè)人的一般公共秩序，從這一意義上說類似于立法行為。但是，由規(guī)劃產(chǎn)生的權(quán)利限制等效果卻不是抽象的，遠(yuǎn)比法令的效果具體而強(qiáng)烈，從這一意義上，又不如說類似于行政行為［4］?？梢苑Q之為“規(guī)劃行為”。需要說明的是“執(zhí)行規(guī)范說”和“規(guī)劃行為說”關(guān)注的重點(diǎn)是不一樣的，前者關(guān)注后續(xù)行為必然發(fā)生的執(zhí)行作用，后者更關(guān)注規(guī)劃本身的作用。

這4種觀點(diǎn)可以以現(xiàn)有行政法的理論體系為坐標(biāo)將它們分為兩類：一類是體系內(nèi)的觀點(diǎn)；一類是體系外的觀點(diǎn)。前者包括法規(guī)命令說和具體行政行為說，這兩種觀點(diǎn)均企圖把行政規(guī)劃納入傳統(tǒng)的行政行為體系之中，以現(xiàn)有的行政法學(xué)理論來解釋規(guī)劃的法律性質(zhì)；后者包括執(zhí)行規(guī)范說和規(guī)劃行為說，二者都跳出了現(xiàn)有行政法的理論體系，以一種全新的理論來解釋規(guī)劃的性質(zhì)。

單一性質(zhì)說面臨著以下的挑戰(zhàn)：

首先，在理論上難以達(dá)到邏輯上的周延，在實(shí)踐中不可避免的存在理論覆蓋的空白和漏洞。行政規(guī)劃的樣態(tài)復(fù)雜多樣，數(shù)量繁多，而且其法律效果亦難以統(tǒng)一，因此現(xiàn)有的任何一種行政行為類型都難以包容所有的規(guī)劃。這點(diǎn)在法規(guī)命令說與具體行政行為說中表現(xiàn)得最為明顯。根據(jù)傳統(tǒng)行政行為的定義來分析，各種各樣不同的行政規(guī)劃中既有法規(guī)命令，也有具體行政行為，而且還存在事實(shí)行為，把其完全歸為二者中的某一種顯然難以從理論上解釋清楚。

第二，行政規(guī)劃單一的法律性質(zhì)必然會(huì)影響與現(xiàn)有法律制度的銜接。如法規(guī)命令說和具體行政行為說認(rèn)為所有形態(tài)的行政規(guī)劃都單一的構(gòu)成法規(guī)命令或具體行政行為顯然與現(xiàn)有的制度如程序制度和訴訟制度等難以契合，因?yàn)楝F(xiàn)有的行政立法和具體行政行為程序制度顯然不適用于所有行政規(guī)劃，訴訟制度同樣如此。至于執(zhí)行規(guī)范說和規(guī)劃行為說這二種現(xiàn)有理論體系外的觀點(diǎn)，遇到的問題就會(huì)更為嚴(yán)重，因?yàn)楝F(xiàn)有的法律制度如行政復(fù)議和訴訟制度等是以傳統(tǒng)的行政行為體系為基礎(chǔ)所建立的，也就是說現(xiàn)行的制度只與傳統(tǒng)的行政行為內(nèi)容相配套，因此把行政規(guī)劃視為一種新的行政行為類型，必然為現(xiàn)有的法律制度所排斥。

第三，執(zhí)行規(guī)范說和規(guī)劃行為說的觀點(diǎn)，在理論體系上存在著缺陷。二者不僅缺乏實(shí)踐的支撐，而且缺乏充分而嚴(yán)密的論證基礎(chǔ)與過程。正如有的人所認(rèn)為的那樣，執(zhí)行規(guī)范說及規(guī)劃行為說“嘗試將行政計(jì)劃之法律概念獨(dú)立于傳統(tǒng)行政行為之外，唯未能詳確敘述行政計(jì)劃特殊的性質(zhì)及有何不同于傳統(tǒng)行政行為之內(nèi)容，均有其缺點(diǎn)?！保?］

（二）非單一性質(zhì)說的優(yōu)勢(shì)與不足

面對(duì)形式多樣的行政規(guī)劃，多數(shù)人認(rèn)為無法用單一的法律性質(zhì)來進(jìn)行概括，不同的規(guī)劃法律形態(tài)各異而具有不同的法律屬性。以德國、日本和我國臺(tái)灣地區(qū)為例，通常認(rèn)為行政規(guī)劃的法律性質(zhì)可以是：法律、法規(guī)命令、自治規(guī)章、行政處分、行政規(guī)則和事實(shí)行為［6］。

和單一性質(zhì)說相比較，非單一性質(zhì)說凸現(xiàn)了兩個(gè)方面的特征：

一是非單一性質(zhì)說完全回歸到了傳統(tǒng)的法學(xué)理論體系內(nèi)來闡釋行政規(guī)劃的法律性質(zhì)，以便找到其位置和坐標(biāo)?；貧w傳統(tǒng)理論體系討論問題的一個(gè)最大的益處是可以使所研究的問題獲得強(qiáng)大的理論支撐。任何結(jié)論不應(yīng)是空中樓閣，應(yīng)有堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，不經(jīng)過充分的理論論證，就不可能達(dá)至成功。以現(xiàn)有的行政行為理論為依歸，非單一性質(zhì)說顯然可以更好地避免在理論基礎(chǔ)上可能遇到的質(zhì)疑。

二是在制度層面上更具有操作性，由于法律性質(zhì)是多樣性的，可以有效地避免在界定規(guī)劃時(shí)可能在邏輯上產(chǎn)生的周延問題。應(yīng)當(dāng)充分的保障各種樣態(tài)行政規(guī)劃都能找到其自身的位置，無論它是法律行為，還是事實(shí)行為。非單一性質(zhì)說的最大的便利就在于可以有效地與現(xiàn)有的法律制度進(jìn)行銜接，尤其是與現(xiàn)有的訴訟制度的對(duì)接。行政訴訟的受案范圍就是根據(jù)傳統(tǒng)的行政行為的類型而設(shè)計(jì)的，對(duì)哪些行政行為可以提起訴訟，哪些不可以，都有明確的界分。如果可以準(zhǔn)確地定位行政規(guī)劃的法律性質(zhì)，使各種行政規(guī)劃和相應(yīng)的行政行為類型相對(duì)應(yīng)，那么對(duì)其有關(guān)的各種制度障礙如司法審查等基本上就可以迎刃而解。

然而根據(jù)現(xiàn)有的非單一性質(zhì)說的觀點(diǎn)，在理論上仍然會(huì)產(chǎn)生一定的問題。最為明顯的就是容易造成一個(gè)錯(cuò)覺，即把某些規(guī)劃完全等同于法律、法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范性文件，甚至?xí)剐姓?guī)劃失去了獨(dú)立存在的意義。如有的規(guī)劃要由國家民意代表機(jī)關(guān)或地方民意代表機(jī)關(guān)審批，取得了法律、地方性法規(guī)的形式，若把他們視為是法律、地方性法規(guī)的話，則成為了立法行為，不再具有行政行為的屬性。但是從實(shí)質(zhì)意義上分析，這類規(guī)劃雖然具有法律、地方性法規(guī)的形式，但是并不能算是一種立“法”行為。因?yàn)檫@種規(guī)劃和法還有很大的區(qū)別的，其表現(xiàn)在以下4個(gè)方面：一是法律、法規(guī)的效力可以針對(duì)不同的對(duì)象反復(fù)地適用，非因客觀情勢(shì)的變化而被修改或廢止，理論上可以永久的存在，而規(guī)劃的效力存續(xù)一般有明確的期限，并非可以永久的反復(fù)適用；二是規(guī)劃的制定和通過并不完全適用立法的程序；三是法是針對(duì)不特定多數(shù)人的，而有些規(guī)劃卻是針對(duì)特定的對(duì)象；四是一般法律的規(guī)范構(gòu)造采用的是“要件——效果”程式，目的是為人們提供行為模式，而規(guī)劃規(guī)范構(gòu)造是“目的——手段”模式，并不為人們提供行為模式，而是繪就未來的目標(biāo)藍(lán)圖。因此，此類規(guī)劃與立法有本質(zhì)的不同，雖然經(jīng)過了民意代表機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，但是并不是真正意義上的立法，可以把其看作是一種特殊的行政行為。以預(yù)算為例，在實(shí)踐中就曾經(jīng)對(duì)其進(jìn)行過這樣的界定，認(rèn)為它是一種行政行為而不是立法行為。如我國臺(tái)灣地區(qū)“司法院”大法官《釋字第391號(hào)解釋的理由說明書》中就認(rèn)為：“預(yù)算案、法律案尚有一項(xiàng)本質(zhì)上之區(qū)別，即法律系對(duì)不特定人（包括政府機(jī)關(guān)、一般人民）之權(quán)利義務(wù)所作之抽象規(guī)定，并可無限制的反復(fù)產(chǎn)生其規(guī)范效力，預(yù)算案系以具體數(shù)字記載政府機(jī)關(guān)維持其正常運(yùn)作及執(zhí)行各項(xiàng)施政計(jì)劃所需之經(jīng)費(fèi)，每一年度實(shí)施一次即失其效力，兩者規(guī)定之內(nèi)容、拘束之對(duì)象及持續(xù)性完全不同，預(yù)算案實(shí)質(zhì)上為行政行為之一種，但基于民主憲政之原理，預(yù)算案又必須由立法機(jī)關(guān)審議通過而具有法律之形式，故有稱之為措施性法律者，以有別于通常意義之法律?！保?］有的人稱之為“特別法律”［8］。有人表述的更為明確，認(rèn)為預(yù)算雖以法律形式出現(xiàn)，但僅具有“法律的形式”，而沒有規(guī)制人們權(quán)利義務(wù)的法規(guī)范內(nèi)容。因而僅僅是“形式的法律”，而非“實(shí)質(zhì)的法律”［9］。人們傾向于把預(yù)算排除在抽象的規(guī)范之外［10］。因此，預(yù)算在性質(zhì)上可以看作是一種具有法律、地方性法規(guī)形式的行政行為。行政規(guī)劃和行政法規(guī)、規(guī)章以及其他行政規(guī)范性文件的區(qū)別類似于和法律、地方性法規(guī)的區(qū)別，主要表現(xiàn)在效力存續(xù)、適用程序、針對(duì)對(duì)象以及規(guī)范構(gòu)造的不同等。因此，基于以上的理由，雖然有部分規(guī)劃在形式上會(huì)以法律、法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范性文件的方式表現(xiàn)出來，但是并不能在它們之間劃等號(hào)。

然而，無論是單一性質(zhì)說還是非單一性質(zhì)說都沒有明確回答一個(gè)最基本的問題，即行政規(guī)劃作為設(shè)定未來目標(biāo)的藍(lán)圖，并不現(xiàn)實(shí)地產(chǎn)生、變更或消滅相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，是否有法律效果存在？這是區(qū)分行政行為和事實(shí)行為的最重要標(biāo)準(zhǔn)。假如有法律效果的話，能否有直接的法律效果，進(jìn)而構(gòu)成具體行政行為？這關(guān)系到行政規(guī)劃是否能為現(xiàn)有的行政行為理論吸納，并進(jìn)而適用于現(xiàn)有的各項(xiàng)行政法律制度等基本的問題。

三、行政行為抑或事實(shí)行為？

根據(jù)單一性質(zhì)說中的執(zhí)行規(guī)范說和規(guī)劃行為說，行政規(guī)劃被認(rèn)為是一種全新的特殊的法律的制度安排，現(xiàn)有的行政行為理論并不能將其吸納。下面對(duì)此展開論述。

通說認(rèn)為，行政行為是行政主體為實(shí)現(xiàn)行政管理的目標(biāo)而行使行政權(quán)力，對(duì)外作出的具有法律意義、產(chǎn)生法律效果的行為。行政行為需要具備以下4個(gè)方面的要素：一是主體因素。行政行為是行政主體的行為；二是權(quán)力要素。行政行為必須是行使行政權(quán)的行為；三是法律效果要素。即行政行為必須產(chǎn)生法律效果，即以設(shè)定、變更或消滅相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)為目的。四是目標(biāo)要素。行政行為的目的在于實(shí)現(xiàn)國家行政管理的目標(biāo)。在關(guān)于行政規(guī)劃法律性質(zhì)的探討中，以上四個(gè)要素中，最容易引起爭(zhēng)論的就是有關(guān)法律效果要素。人們傳統(tǒng)上一般認(rèn)為，行政規(guī)劃是對(duì)未來事項(xiàng)的設(shè)定，是一個(gè)對(duì)于未來目標(biāo)的藍(lán)圖，對(duì)于相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的設(shè)定、變更和消滅只有在未來通過后續(xù)行政行為的實(shí)施才能實(shí)現(xiàn)，并不現(xiàn)實(shí)的發(fā)生作用，因此行政規(guī)劃本身并不具有法律效果，人們只能針對(duì)根據(jù)行政規(guī)劃而做出的后續(xù)具體行政行為如行政征用、行政強(qiáng)制、行政許可等提起復(fù)議和訴訟。然而，近年來，理論和實(shí)務(wù)不斷地對(duì)以上傳統(tǒng)的認(rèn)識(shí)提出質(zhì)疑，認(rèn)為規(guī)劃雖然具有未來性，但并不能因此就認(rèn)定某些強(qiáng)制性行政規(guī)劃就不具有法律效果，因?yàn)槟承?qiáng)制性規(guī)劃會(huì)對(duì)人們的權(quán)利義務(wù)或利益造成影響和限制，這種影響和限制足以具有權(quán)益侵害性，“將所謂對(duì)于國民權(quán)利之影響，作狹義的解釋，傾向于只有權(quán)利之得、喪或消滅，才稱為‘權(quán)利變動(dòng)’。單純之權(quán)利限制，不能稱為‘變動(dòng)’。……不能自由行使自己的權(quán)利，又怎能不認(rèn)為是具體的權(quán)利侵害?！鐔渭儗?quán)利限制的效果除外是有疑問的。可知計(jì)劃的權(quán)利限制效果，事實(shí)上應(yīng)是具備了權(quán)利侵害性。”［11］上述強(qiáng)制性規(guī)劃的影響和限制并非完全是附隨效果，而是行政機(jī)關(guān)行使行政目的所追求的結(jié)果之一，在這一點(diǎn)上與不以法律效果實(shí)現(xiàn)為目的的行政事實(shí)行為有顯著的區(qū)別。當(dāng)然，非強(qiáng)制性規(guī)劃并不產(chǎn)生上述影響和限制的效果，下文將進(jìn)行說明。

強(qiáng)制性規(guī)劃可以分為針對(duì)不特定多數(shù)人的強(qiáng)制性規(guī)劃和對(duì)象特定的強(qiáng)制性規(guī)劃，下面分就它們的法律效果另予以說明：

對(duì)于針對(duì)不特定多數(shù)人發(fā)生作用的強(qiáng)制性規(guī)劃而言，雖然會(huì)對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生影響和限制的法律效果，但是它是一種間接的法律效果。以綜合性城市規(guī)劃為例，雖然它是強(qiáng)制性規(guī)劃，但是其對(duì)未來目標(biāo)的設(shè)定非常概括和抽象。拘束力主要是針對(duì)行政機(jī)關(guān)的，對(duì)于相對(duì)人的法律效果是間接的，應(yīng)該把其視為抽象行政行為。

在理論和實(shí)務(wù)中爭(zhēng)議最大的是某些對(duì)象特定的強(qiáng)制性規(guī)劃是否具有直接的法律效果，進(jìn)而構(gòu)成具體行政行為。

在司法案例中，既有肯定結(jié)論，也有否定的結(jié)論。如在日本最高法院判決的“東京事業(yè)規(guī)劃案”中，經(jīng)合議庭審理，以8名法官贊成5名法官反對(duì)而最終通過的判決理由對(duì)此持否定的態(tài)度。判決書中認(rèn)為細(xì)部事業(yè)規(guī)劃公告后，對(duì)于區(qū)域內(nèi)土地、建筑物所有人和租賃權(quán)人造成的權(quán)利限制，只是法律所賦予的伴隨事業(yè)規(guī)劃公告的附隨效果，并不構(gòu)成使土地建筑物所有人或租賃權(quán)人的權(quán)利發(fā)生變動(dòng)的具體行政行為。但是值得注意的是在5名法官的反對(duì)意見中，提出了與此針鋒相對(duì)的結(jié)論，認(rèn)為事業(yè)規(guī)劃公告本身會(huì)對(duì)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的土地和建筑物所有人或租賃人的權(quán)利造成限制，而且權(quán)利義務(wù)關(guān)系的內(nèi)容會(huì)隨著后續(xù)行政行為的進(jìn)行，而面臨著具體化和現(xiàn)實(shí)化的危險(xiǎn)。行政機(jī)關(guān)具有使事業(yè)規(guī)劃發(fā)生法律效果的意圖，并且在這種意圖的驅(qū)使下，才會(huì)公布規(guī)劃的內(nèi)容，因此事業(yè)規(guī)劃在公告后，已經(jīng)具備了針對(duì)特定人的具體行政行為的法律性質(zhì)，應(yīng)該視為是一種具體行政行為［12］。日本也有案例最終做出了肯定的結(jié)論，如在日本最高法院判決“大阪市街地再開發(fā)事業(yè)規(guī)劃案”中，一審法院認(rèn)為該計(jì)劃不具確定的法律效果，不構(gòu)成具體行政行為。二審法院認(rèn)為規(guī)劃直接對(duì)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)土地和建筑物的所有人權(quán)利和義務(wù)造成了干涉，屬于具體行政行為。最終，最高法院認(rèn)為再開發(fā)事業(yè)規(guī)劃在決定公告后，施行區(qū)域內(nèi)的土地和建筑物所有人的法律地位將受到直接的影響，應(yīng)認(rèn)為已經(jīng)符合行政訴訟對(duì)象的“處分”性質(zhì)［13］。在我國臺(tái)灣地區(qū)也有類似的案例做出了肯定的結(jié)論。如我國臺(tái)灣地區(qū)“司法院”大法官會(huì)議曾經(jīng)針對(duì)一起直接訴請(qǐng)都市變更計(jì)劃違法的行政訴訟案件做出的《釋字第156號(hào)解釋》認(rèn)為：“主管機(jī)關(guān)變更都市計(jì)劃，系公法上之單方行政行為，如直接限制一定區(qū)域內(nèi)人民之權(quán)利、利益或增加其負(fù)擔(dān)，即具有行政處分之性質(zhì)，其因而致特定人或可得確定之多數(shù)人之權(quán)益遭受不當(dāng)或違法之損害者，自應(yīng)許其提起訴愿或行政訴訟以資救濟(jì)……”［14］。

那么，如何從理論上理解這一問題呢？我們?cè)谡劦骄唧w行政行為時(shí)，一般注重強(qiáng)調(diào)其可以對(duì)外產(chǎn)生“直接的法律效果”。如我國臺(tái)灣地區(qū)的“行政程序法”第92條第一款規(guī)定：“本法所稱行政處分，系指行政機(jī)關(guān)就公法上具體事件所為之決定或其他公權(quán)力措施而對(duì)外直接發(fā)生法律效果之單方行政行為。”那么，“直接發(fā)生法律效果”的含義是什么呢？它實(shí)際上包括兩個(gè)方面，首先是法律效果“直接性”；其次是法律效果“必然性”。前面已經(jīng)說過，對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)或法律上的利益進(jìn)行限制和影響也是行政規(guī)劃機(jī)關(guān)追求的目的之一，而不僅僅是規(guī)劃公告后的附隨效果。需要注意的是人們出于對(duì)權(quán)利義務(wù)的關(guān)注，往往會(huì)忽視對(duì)于法律上利益的影響和限制，這也是直接法律效果的一種重要的表現(xiàn)形式。權(quán)利相對(duì)于利益來講是較為狹窄的一個(gè)概念。“直接發(fā)生法律效果，應(yīng)包括對(duì)‘法律上利益’發(fā)生影響之情形在內(nèi)?！保?5］對(duì)于事項(xiàng)比較具體的細(xì)部規(guī)劃，如特定區(qū)域的空間規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃等而言，因?yàn)檫@些規(guī)劃針對(duì)的對(duì)象是特定的，而且其規(guī)劃的目標(biāo)藍(lán)圖非常的具體，由于其強(qiáng)制的拘束力，在規(guī)劃規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，后續(xù)行為是必然會(huì)發(fā)生的，而且規(guī)劃目標(biāo)藍(lán)圖和后續(xù)行為已經(jīng)成為一個(gè)前后連接，不可分割的整體，在這種情況下，從某種意義上說后續(xù)行為已經(jīng)失去了獨(dú)立存在的意義。雖然從表面上看，行政規(guī)劃對(duì)于公民權(quán)利義務(wù)的設(shè)定僅具有未來可能性，但是會(huì)對(duì)相對(duì)人的權(quán)益造成強(qiáng)烈的影響和限制，足以惡化相對(duì)人的權(quán)利狀態(tài)。因此可以說，這種影響和限制既是“直接的”，又是“必然的”。以具體的城市規(guī)劃為例，一經(jīng)公布后，土地上原有土地建筑物，除準(zhǔn)修繕外，不得增建或改建，如被指定為公共設(shè)施保留地，則不得為妨礙指定目的的使用，因此不能不說已經(jīng)直接限制了一定區(qū)域內(nèi)人們的權(quán)利、利益和增加了其負(fù)擔(dān)［16］。已經(jīng)具有了事件具體性，應(yīng)被視為具體行為［17］。在日本理論界，也有越來越多的意見認(rèn)為對(duì)于特定人的權(quán)益發(fā)生直接具體影響的具體行政計(jì)劃，形式上雖屬“超個(gè)別”的一般行為，但亦應(yīng)承認(rèn)其“行政處分”的性質(zhì)［18］。筆者認(rèn)為，肯定這類行政規(guī)劃具體行政行為的屬性，更有利于利害關(guān)系人的權(quán)利保障，也比較符合現(xiàn)代社會(huì)保障公民人權(quán)的理念，因?yàn)榭梢约皶r(shí)地給予利害關(guān)系人提供救濟(jì)。若一定要等到依據(jù)規(guī)劃而做出的后續(xù)行為發(fā)生后，才給予公民復(fù)議或訴訟的機(jī)會(huì)，顯然不利于權(quán)利救濟(jì)的及時(shí)性，甚至有時(shí)由于已經(jīng)形成既成事實(shí)而使救濟(jì)的意義大打折扣。

非強(qiáng)制性規(guī)劃雖然也會(huì)產(chǎn)生一定的影響，但是這種“影響”是普通意義上的理解，而非法律上對(duì)權(quán)利義務(wù)或利益的影響，與強(qiáng)制性規(guī)劃的“影響和限制”在性質(zhì)上是完全不一樣的。因?yàn)榉菑?qiáng)制性規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)需要相對(duì)人的自愿配合，它本身不足以導(dǎo)致后續(xù)行政行為的必然發(fā)生，不足以導(dǎo)致相對(duì)人權(quán)利狀態(tài)的惡化和改變，行政規(guī)劃機(jī)關(guān)也不追求這種效果，它并不以產(chǎn)生法律約束力和實(shí)現(xiàn)某種法律效果為目的，因此，它們屬于傳統(tǒng)上的行政事實(shí)行為。

四、行政規(guī)劃性質(zhì)取決于“確定規(guī)劃裁決”性質(zhì)之謬

《王文》的最終結(jié)論“行政規(guī)劃只能被認(rèn)定為行政事實(shí)行為”實(shí)際上基于兩個(gè)前提推論，第一個(gè)就是認(rèn)為“行政規(guī)劃的性質(zhì)取決于兩個(gè)因素：一是行政規(guī)劃通過何種形式確定；二是‘確定規(guī)劃’的性質(zhì)?！痹撐恼J(rèn)為“并非所有的行政規(guī)劃均采用‘裁決’的方式予以確定。在我國，很多行政規(guī)劃并沒有經(jīng)過裁決，實(shí)際上行政規(guī)劃一經(jīng)擬定就告完成，并不經(jīng)過‘裁決’，此時(shí)行政規(guī)劃的確定和擬定之間的區(qū)分是不明顯的，通常也由一個(gè)機(jī)關(guān)完成，在此情況下的‘行政規(guī)劃確定’并不具有權(quán)利處理性，就不應(yīng)認(rèn)定是具體行政行為?！币虼耍谂懦蟹墙?jīng)“裁決”方式而確定的規(guī)劃具有具體行政行為屬性的情況下，就得出了第二個(gè)也是對(duì)最終結(jié)論有決定性意義的推論認(rèn)為“具有什么法律效果就成為判斷行為性質(zhì)的核心要素。行政規(guī)劃的性質(zhì)，也就由‘確定規(guī)劃’具有的法律效果所決定了?！?/p>

法律效果是判斷行為性質(zhì)的核心要素，這一點(diǎn)筆者是沒有異議的，而且前文筆者對(duì)此也有論述。問題的關(guān)鍵是兩個(gè)前提性推論是否成立。

1.第一個(gè)推論是否成立？

首先，看第一個(gè)因素，行政規(guī)劃的性質(zhì)取決于“行政規(guī)劃通過何種形式確定”是否成立？行政規(guī)劃的確定方式并不影響規(guī)劃的對(duì)外法律效果，只是一個(gè)影響規(guī)劃成立或生效的條件。規(guī)劃確定的方式是多樣的，包括擬定機(jī)關(guān)自行確定，經(jīng)過上級(jí)機(jī)關(guān)或民意代表機(jī)關(guān)批準(zhǔn)確定，在德國和我國臺(tái)灣地區(qū)某些規(guī)劃還可以通過確定規(guī)劃裁決確定。需要注意的一點(diǎn)時(shí)，在《王文》中和我們目前學(xué)界關(guān)于行政規(guī)劃的研究中，常常有意無意的把我們通常理解的“規(guī)劃確定”和德國及我國臺(tái)灣地區(qū)規(guī)劃確定程序中的“規(guī)劃確定”混淆，進(jìn)而把上級(jí)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)（裁決）等同于計(jì)劃確定裁決，這是不妥的。德國和我國臺(tái)灣地區(qū)的“規(guī)劃確定程序”是一個(gè)有著特定含義的法律制度，考其本意，是指若制定行政規(guī)劃經(jīng)一定的程序，比如依序經(jīng)過擬定規(guī)劃、公開規(guī)劃、聽證、審議后始為確定的，該程序之整體稱為“行政規(guī)劃確定程序”［19］?！叭舾試?yán)謹(jǐn)?shù)囊饬x言之，此種程序亦即是一種確定計(jì)劃主體和計(jì)劃所涉及之相關(guān)人間法律關(guān)系，并產(chǎn)生行政機(jī)關(guān)間集中事權(quán)效果的一種行政程序?！保?0］“集中事權(quán)”是“規(guī)劃確定程序”和一般行政規(guī)劃程序之間最重要的區(qū)別之一，指在經(jīng)過聽證或其他方式征求有關(guān)行政機(jī)關(guān)的意見后，經(jīng)過確定規(guī)劃裁決核準(zhǔn)的規(guī)劃，在以后的規(guī)劃實(shí)施和采取必要措施時(shí)，即使應(yīng)該得到其他行政機(jī)關(guān)的核準(zhǔn)或同意，也可得免除。若不能集中事權(quán)，即使規(guī)劃要經(jīng)過上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)確定，也不能成為是“規(guī)劃確定程序”。具有形成效果、批準(zhǔn)效果和集中事權(quán)效果的規(guī)劃確定裁決是專門針對(duì)德國和我國臺(tái)灣地區(qū)的“規(guī)劃確定程序”而言的。我們通常理解的“規(guī)劃確定”既可能是擬定行政機(jī)關(guān)自身確定，也可能是上級(jí)機(jī)關(guān)甚至民意代表機(jī)關(guān)確定，但是與“規(guī)劃確定程序”中的確定有根本的區(qū)別。世界上除了德國和我國臺(tái)灣地區(qū)沒有任何一個(gè)國家或地區(qū)確立了“規(guī)劃確定程序”。后來日本和韓國在制定《行政程序法》時(shí)曾經(jīng)打算引入該制度，但經(jīng)過考量最終放棄［21］。應(yīng)該明確的是即使在德國和我國臺(tái)灣地區(qū)有規(guī)劃確定程序，也并非是所有的規(guī)劃都要經(jīng)過確定規(guī)劃裁決，根據(jù)他們現(xiàn)行《行政程序法》的規(guī)定，規(guī)劃確定程序僅僅適用于具體的空間規(guī)劃和土地規(guī)劃。但是除這些規(guī)劃之外，在德國和臺(tái)灣地區(qū)還有大量的不經(jīng)過規(guī)劃確定程序而的規(guī)劃存在，“如計(jì)劃之事務(wù)，并非處理具體事件之專案規(guī)劃，而是就一個(gè)地區(qū)內(nèi)多數(shù)不同事務(wù)之整盤規(guī)劃，如都市計(jì)劃之類，或者計(jì)劃之內(nèi)容并非直接涉及人民之權(quán)利或義務(wù)，如提供經(jīng)濟(jì)資訊、政策取向及發(fā)展預(yù)測(cè)之經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，或政府編列之年度預(yù)算等，則不適用此種計(jì)劃確定程序?！保?2］能說這些規(guī)劃都沒有法律效果么？顯然是不行的?！锻跷摹窞橐龅诙€(gè)因素，把未經(jīng)過“裁決”確定的所有規(guī)劃都排除在具體行政行為之外，理由是規(guī)劃未經(jīng)過“裁決”確定，行政規(guī)劃的確定和擬定機(jī)關(guān)之間的區(qū)分不明顯，在此情況下“行政規(guī)劃確定”不具有權(quán)利處分性。這個(gè)理由顯然也是不成立的，無論確定和擬定規(guī)劃的區(qū)分是不是明顯，都會(huì)對(duì)規(guī)劃的內(nèi)容進(jìn)行確認(rèn)，從而使行政規(guī)劃成立和生效。無論行政規(guī)劃通過何種形式確定，無論是行政機(jī)關(guān)自行制定后確定對(duì)外公布，還是經(jīng)過上級(jí)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后公布，抑或象德國和我國臺(tái)灣地區(qū)那樣經(jīng)過規(guī)劃確定裁決后對(duì)外公布，都不會(huì)對(duì)規(guī)劃自身對(duì)外法律效果產(chǎn)生根本性的影響，行政規(guī)劃的法律效果由其自身內(nèi)容決定，而不可能由確定其成立和生效的方式?jīng)Q定。

其次，看第二個(gè)因素，行政規(guī)劃的性質(zhì)取決于“‘確定規(guī)劃’的性質(zhì)”是否成立？從上下文來看，該文是把“確定規(guī)劃”視為和德國及我國臺(tái)灣地區(qū)“確定規(guī)劃裁決”完全等同的概念，并在結(jié)論中寫明“行政規(guī)劃的性質(zhì)取決于‘確定規(guī)劃裁決’的性質(zhì)?！蹦敲矗覀兪紫葋砜匆幌隆耙?guī)劃確定裁決”的性質(zhì)是什么？德國的實(shí)踐和理論普遍認(rèn)為“確定計(jì)劃之裁決為一行政處分”［23］裁決的相對(duì)人包括規(guī)劃擬定機(jī)關(guān)、集中事權(quán)涉及到的機(jī)關(guān)、對(duì)規(guī)劃內(nèi)容提出異議的人以及受到規(guī)劃影響而參加到規(guī)劃確定程序中的人等，他們分別享有裁決賦予的不同權(quán)利，承擔(dān)裁決規(guī)定的不同義務(wù)。這些相對(duì)人是特定的，確定規(guī)劃裁決屬于具體行政行為，相對(duì)人對(duì)其不服可以提起行政訴訟。由此可見，行政規(guī)劃和確定規(guī)劃裁決是屬于兩個(gè)不同的行為，那么一個(gè)行為的性質(zhì)要由另一個(gè)的獨(dú)立的具體行政行為的性質(zhì)來決定，從法理上是難以證成的，行為自身的性質(zhì)要取決于自身的內(nèi)容和要素。

2.第二個(gè)推論是否成立？

第二個(gè)推論認(rèn)為“行政規(guī)劃的性質(zhì)，也就由‘確定規(guī)劃’具有的法律效果所決定”。下面分析一下其存在的問題?！锻跷摹氛J(rèn)為“行政規(guī)劃的性質(zhì)取決于‘確定規(guī)劃裁決’的性質(zhì)，而‘確定規(guī)劃裁決’性質(zhì)取決于其能產(chǎn)生的法律效果?！薄按_定規(guī)劃裁決”性質(zhì)取決于其自身能產(chǎn)生的法律效果這一點(diǎn)是沒有任何問題的，它自身的性質(zhì)當(dāng)然由其自身的法律效果決定。上文已經(jīng)分析“確定規(guī)劃裁決”是一種具體行政行為。它的法律效果主要有三種，即形成效果、批準(zhǔn)效果（也稱為核準(zhǔn)或許可效果）和集中事權(quán)效果（也稱為取代或權(quán)力集中效果）?！锻跷摹愤M(jìn)而在結(jié)論中認(rèn)為“在我國，由于目前尚無相應(yīng)的法律規(guī)范對(duì)行政規(guī)劃的‘規(guī)劃確定裁決’進(jìn)行規(guī)定，因此，其能否產(chǎn)生‘權(quán)利形成效果’也是不確定的。因此，就目前而言，行政規(guī)劃尚不能認(rèn)定為是具體行政行為?！痹谝陨系耐评碇忻黠@存在著邏輯上和法理上的混亂?！皺?quán)利形成效果”是“確定規(guī)劃裁決”的法律效果，它具有權(quán)利處分性，能夠決定“確定規(guī)劃裁決”是具體行政行為是當(dāng)然的。但是這不能證明或否定行政規(guī)劃本身直接的法律效果，并進(jìn)而能夠成為或不能成為具體行政行為。否則就是張冠李戴。

首先，即使法律明確規(guī)定了確定規(guī)劃裁決的“形成效果”，也不能證明行政規(guī)劃就一定具有直接法律效果。雖然就像《王文》所認(rèn)為的那樣確定規(guī)劃裁決“是對(duì)規(guī)劃擬定機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間的爭(zhēng)議進(jìn)行處理的‘裁決行為’，含有明顯的權(quán)利處理性”，但這只是作為具體行政行為的規(guī)劃確定裁決“形成效果”的具體體現(xiàn)，是對(duì)于同為相對(duì)人的“規(guī)劃擬定機(jī)關(guān)”和“規(guī)劃影響的人”之間未來規(guī)劃關(guān)系的裁決，是規(guī)劃確定裁決法律效果的內(nèi)容。“裁決行為”的權(quán)利處理性是針對(duì)“規(guī)劃擬定機(jī)關(guān)”和“規(guī)劃影響的人”的，在這里“規(guī)劃擬定機(jī)關(guān)”和“規(guī)劃影響的人”都是規(guī)劃確定裁決的相對(duì)人，前者并不是作為行政主體存在，對(duì)他們之間關(guān)系的形成效果只能證明規(guī)劃可以成立，雙方之間在規(guī)劃成立后會(huì)形成規(guī)劃關(guān)系，并不能就證明成立后的行政規(guī)劃就一定會(huì)有直接的法律效果。比如說經(jīng)過確定規(guī)劃裁決確定的規(guī)劃也可能是抽象行政行為或行政事實(shí)行為，并不因?yàn)榇_定規(guī)劃裁決具有形成效果，就必然導(dǎo)致行政規(guī)劃是具體行政行為。

其次，法律沒有規(guī)定確定規(guī)劃裁決及其形成效果，并非行政規(guī)劃就不具有直接法律效果。法律沒有規(guī)定確定規(guī)劃裁決及其形成效果，并不能否定行政規(guī)劃影響和限制相對(duì)人權(quán)益的法律效果存在，細(xì)部的、具體的強(qiáng)制性行政規(guī)劃一經(jīng)確定（如前所述，這種確定方式是多樣的）并對(duì)外生效，這種直接法律效果就產(chǎn)生了。行政規(guī)劃的性質(zhì)只能由自身的法律效果來決定，顯然不能有另外一個(gè)獨(dú)立的具體行政行為——“確定規(guī)劃裁決”的法律效果來決定。在實(shí)踐上，也可以完全證偽這個(gè)結(jié)論。比如在日本并沒有建立規(guī)劃確定程序，法律也沒有規(guī)定確定規(guī)劃裁決及其“形成效果”，但是像上文提到的在日本發(fā)生的案例所揭示的那樣，實(shí)踐中卻有判決認(rèn)定行政規(guī)劃是具體行政行為，這顯然是《王文》的理論所無法解釋的。

因此，《王文》的結(jié)論認(rèn)為“可以通過立法對(duì)行政規(guī)劃的‘確定程序’及其法律效果加以規(guī)定，若如此，行政規(guī)劃就可以被認(rèn)定為是具體行政行為。否則，行政規(guī)劃就只能被認(rèn)定為行政事實(shí)行為，也不能被納入行政訴訟的受案范圍?！痹谶壿嬌虾头ɡ砩巷@然是不成立的。

五、結(jié)論

行政規(guī)劃可以分為內(nèi)部行政規(guī)劃和外部行政規(guī)劃，行政法關(guān)注的重點(diǎn)是外部行政規(guī)劃。行政規(guī)劃的法律性質(zhì)具有多樣性，可以把外部行政規(guī)劃的法律性質(zhì)分別界定如下：

以行政規(guī)劃是否以產(chǎn)生某種特定的法律效果為目的，可以把其性質(zhì)區(qū)分為：

（一）行政事實(shí)行為。不以產(chǎn)生特定的影響和限制相對(duì)人權(quán)益法律效果為目的的非強(qiáng)制性行政規(guī)劃，屬于行政事實(shí)行為。

（二）行政行為，也稱為行政法律行為。以產(chǎn)生特定的影響和限制相對(duì)人權(quán)益法律效果為目的的強(qiáng)制性行政規(guī)劃，屬于行政行為。

根據(jù)行政規(guī)劃是否需要經(jīng)過民意代表機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，從而是否具有法律、地方性法規(guī)的形式為標(biāo)準(zhǔn)，可以把屬于行政行為的行政規(guī)劃性質(zhì)分為：

1.具有法律、地方性法規(guī)形式的行政行為。由國家和地方民意代表機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的行政規(guī)劃，具有法律、地方性法規(guī)的形式，但是由于效力存續(xù)期間、制定程序、規(guī)范構(gòu)造以及適用對(duì)象等因素與法律、地方性法規(guī)并不相同，因此實(shí)質(zhì)意義上仍然是行政行為，而不是立法行為，在性質(zhì)上也可以稱之為準(zhǔn)法律性行政行為。這類規(guī)劃主要包括國家和地方政府預(yù)算，以及國家和地方國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃等。

具有這種性質(zhì)的規(guī)劃由于要經(jīng)過民意代表機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，因此一定意義上具有了更多政治決策的成分在內(nèi)，公民也不得對(duì)之尋求直接的法律救濟(jì)，因此理論上可不必再作具體行為和抽象行為的區(qū)分。

2.一般意義上的行政行為。絕大多數(shù)的行政規(guī)劃并不需要經(jīng)過民意代表機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，和一般的行政行為一樣他們完全由行政機(jī)關(guān)制定和批準(zhǔn)。需要說明的是，根據(jù)我國的法律規(guī)定，有些行政規(guī)劃在報(bào)上一級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)之前會(huì)經(jīng)過規(guī)劃擬定機(jī)關(guān)同級(jí)人大常委會(huì)的審議，審議意見交規(guī)劃擬定機(jī)關(guān)處理并和規(guī)劃草案一起報(bào)送批準(zhǔn)規(guī)劃的上級(jí)行政機(jī)關(guān)，但僅僅是審議而不作批準(zhǔn)，那么這時(shí)行政規(guī)劃的法律效力仍然完全源于行政機(jī)關(guān)

（注：如我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第16條規(guī)定：“省、自治區(qū)人民政府組織編制的省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，城市、縣人民政府組織編制的總體規(guī)劃，在報(bào)上一級(jí)人民政府審批前，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議，常務(wù)委員會(huì)組成人員的審議意見交由本級(jí)人民政府研究處理。鎮(zhèn)人民政府組織編制的鎮(zhèn)總體規(guī)劃，在報(bào)上一級(jí)人民政府審批前，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)審議，代表的審議意見交由本級(jí)人民政府研究處理。規(guī)劃的組織編制機(jī)關(guān)報(bào)送審批省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃或者鎮(zhèn)總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)將本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員或者鎮(zhèn)人民代表大會(huì)代表的審議意見和根據(jù)審議意見修改規(guī)劃的情況一并報(bào)送?！薄＃?/p>

進(jìn)一步講，以行政規(guī)劃是否針對(duì)特定的相對(duì)人作出，并是否產(chǎn)生直接法律效果為標(biāo)準(zhǔn)，可以把屬于一般意義上行政行為的行政規(guī)劃性質(zhì)分為：

（1）抽象行政行為。針對(duì)不特定的相對(duì)人，并且不產(chǎn)生直接法律效果的強(qiáng)制性行政規(guī)劃是抽象行政行為。

作為抽象行政行為的行政規(guī)劃并不能與行政法規(guī)、規(guī)章和其他行政規(guī)范性文件完全等同，它有自身的特殊性，如它的效力存續(xù)一般有明確的期間；不完全遵循行政立法和文件制定的法定程序；規(guī)范構(gòu)造有明顯的區(qū)別等等。

（2）具體行政行為。針對(duì)特定的相對(duì)人，并且產(chǎn)生直接法律效果的強(qiáng)制性行政規(guī)劃是具體行政行為。

作為具體行政行為的行政規(guī)劃和其他一般的具體行政行為相比較仍然有其特殊性，就是它產(chǎn)生的直接法律效果是對(duì)相對(duì)人的權(quán)益進(jìn)行影響和限制，而后者則是產(chǎn)生、變更或消滅相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)。

根據(jù)傳統(tǒng)的觀點(diǎn)，行政規(guī)劃需要通過后續(xù)行政行為才能使法律效果現(xiàn)實(shí)化，相對(duì)人只能針對(duì)后續(xù)行政行為而不能針對(duì)行政規(guī)劃本身提起行政復(fù)議或訴訟。這種看法有改變的必要，對(duì)于構(gòu)成具體行政行為的行政規(guī)劃，應(yīng)該納入行政復(fù)議或訴訟的受案范圍，將規(guī)劃爭(zhēng)議提前化解，而不必等到后續(xù)行為發(fā)生而致?lián)p失擴(kuò)大時(shí)才針對(duì)后續(xù)行政行為著手解決，從而更有效保障相對(duì)人的權(quán)益。這一點(diǎn)對(duì)于我國城市化過程中因城市規(guī)劃而引起的糾紛解決更有著現(xiàn)實(shí)的意義，因?yàn)槿绻鄬?duì)人只能針對(duì)城市規(guī)劃后續(xù)的行政征收、行政強(qiáng)制或行政補(bǔ)償?shù)忍崞饛?fù)議或訴訟，往往會(huì)使相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)如房屋等已經(jīng)被損壞而無法恢復(fù)，從而會(huì)激化矛盾，目前，因房屋拆遷而引起的群體性事件屢屢發(fā)生就是例證。在這種情況下，把爭(zhēng)議解決的對(duì)象變?yōu)橐?guī)劃本身而不是規(guī)劃實(shí)施中的后續(xù)行為應(yīng)該是一個(gè)有效的解決路徑之一。

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