導(dǎo)語(yǔ)：現(xiàn)代行政法制發(fā)展論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[內(nèi)容提要]在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件的綜合作用下，我國(guó)現(xiàn)代法制建設(shè)取得重大成就并呈現(xiàn)八大發(fā)展趨勢(shì)；行政法制觀念進(jìn)一步更新；行政價(jià)值取向更加合理；行政法權(quán)利（力）結(jié)構(gòu)趨向平衡；行政管理方式趨向多樣化；對(duì)行政程序價(jià)值日趨重視；行政法機(jī)制日益完善；權(quán)利救濟(jì)方式趨于多樣與實(shí)效性；行政法制方法更加豐富。

引言

行政法制建設(shè)的歷史連續(xù)性，在很大程度上依賴于政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)條件基于一定規(guī)律的發(fā)展變化。在我看來(lái)，推動(dòng)我國(guó)現(xiàn)代行政法制發(fā)展的動(dòng)因主要包括五方面：第一，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這是現(xiàn)代行政法制發(fā)展的最基本動(dòng)因。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，必然要對(duì)既有政治體制和行政法制產(chǎn)生較大沖擊。第二，民主政治的建設(shè)。民主政治是平等、權(quán)利等價(jià)值觀念在制度層面的反映。行政法與民主政治的聯(lián)系非常密切，我國(guó)的行政法制建設(shè)必然要全面回應(yīng)民主政治建設(shè)的需要。第三，法治理念的確立。法制建設(shè)，法治理念先行；依法治國(guó)方略的確立與展開，直接推動(dòng)了我國(guó)行政法制建設(shè)的快速發(fā)展。第四，信息化、網(wǎng)絡(luò)化與全球化程度的提高，對(duì)行政法制提出新的挑戰(zhàn)；網(wǎng)絡(luò)化的一個(gè)重要特點(diǎn)是信息的公開化和迅速傳播，這對(duì)于行政行為接受公眾的監(jiān)督，促進(jìn)行政管理公正、公平、公開有很大的積極影響；經(jīng)濟(jì)全球化在某種程度上將促進(jìn)特定領(lǐng)域法律規(guī)范的全球化，中國(guó)尤其要正視WTO規(guī)則與具體行政法制度之間的對(duì)接問題。第五，行政法學(xué)理論研究的深化。如果說，前四個(gè)動(dòng)因是決定行政法制現(xiàn)代化發(fā)展趨勢(shì)的"硬件"，那么，行政法學(xué)理論則是影響行政法制現(xiàn)代化的"軟件"，我國(guó)行政法制建設(shè)不可能不受到我國(guó)行政法學(xué)理論的影響。

取決于以上三個(gè)因素的綜合作用，尤其是鄧小平理論和"三個(gè)代表"思想的指導(dǎo)，我認(rèn)為，我國(guó)行政法制大致形成了以下八個(gè)發(fā)展趨勢(shì)。[1]

一、行政法制觀念的進(jìn)一步更新

行政法制觀念與行政法律制度之間具有較強(qiáng)的互動(dòng)性。盡管一個(gè)社會(huì)的行政法制觀念具有相對(duì)的穩(wěn)定性，但它并非一成不變，當(dāng)行政法制觀念改變了，具體的行政法律制度也會(huì)因?yàn)槭ズ侠硇远t早被新的制度所取代。

1、法治觀念我國(guó)近些年來(lái)發(fā)生了兩種根本性的觀念轉(zhuǎn)變，一是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的"經(jīng)濟(jì)觀念"的轉(zhuǎn)變，二是從人治到法治"治國(guó)觀念"的轉(zhuǎn)變；正是這兩種根本性的觀念轉(zhuǎn)變，使得我們的國(guó)家與社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的變化。這兩種深入人心的觀念轉(zhuǎn)變?cè)谛率兰o(jì)里將會(huì)得到進(jìn)一步強(qiáng)化，從而深刻地影響著我國(guó)未來(lái)的行政法制建設(shè)。

由于實(shí)施依法治國(guó)方略，無(wú)論對(duì)于政府、還是普通老百姓而言，都是一件新事物，因此必然要相應(yīng)地進(jìn)行一系列的行政法制觀念更新。對(duì)于"走向法治政府"的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作人員而言[2]，應(yīng)該樹立行政法治觀念，依法辦事；對(duì)于公民、法人與其他組織而言，一要強(qiáng)化守法意識(shí)，不做違法的事；二要樹立參與意識(shí)，積極地依法參與立法、執(zhí)法；三要具有權(quán)利意識(shí)，能夠通過行政復(fù)議與行政訴訟等法定救濟(jì)途徑維護(hù)自己的正當(dāng)權(quán)益。[3]2、平等觀念行政法曾經(jīng)被視為一種不平等的法，不平等觀念在傳統(tǒng)行政法制中占有主導(dǎo)地位。隨著世界各國(guó)民主、法治的進(jìn)步，這種觀念日益受到挑戰(zhàn)。我國(guó)憲法規(guī)定："法律面前人人平等"，憲法中的"人"，不僅指公民，還應(yīng)當(dāng)包括經(jīng)濟(jì)主體和行政機(jī)關(guān)，這就決定了行政機(jī)關(guān)和相對(duì)方之間的平等，符合憲法原則的要求。當(dāng)然，行政領(lǐng)域的法律關(guān)系與民事法律關(guān)系不同，它是由三個(gè)倒置的、不平等的法律關(guān)系所構(gòu)成，行政主體與相對(duì)方之間的平等，表現(xiàn)為總體上法律地位的平等。[4]3、平衡觀念究其根本而言，行政法的核心矛盾是行政權(quán)與相對(duì)方權(quán)利之間的"關(guān)系"問題。[5]傳統(tǒng)行政法制模式從"主體視角"與以"行政權(quán)為核心"來(lái)構(gòu)建行政法律制度體系，這就導(dǎo)致了傳統(tǒng)行政法的一邊倒問題--要么倒向片面地保護(hù)行政權(quán)，要么倒向片面地控制行政權(quán)。我認(rèn)為，現(xiàn)代行政法制建設(shè)應(yīng)確立基于"關(guān)系"視角的平衡觀念，在維護(hù)、監(jiān)督行政主體依法行政與保護(hù)公民、法人與其他組織的合法權(quán)益之間謀求一種平衡，通過對(duì)行政主體與行政相對(duì)方的有效激勵(lì)與制約，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)與相對(duì)方權(quán)利在總體結(jié)構(gòu)上的平衡，以兼顧公共利益和個(gè)人利益，確保社會(huì)持續(xù)、穩(wěn)定地發(fā)展。

二、行政法價(jià)值取向更加合理

行政法價(jià)值取向與行政法制模式息息相關(guān)?，F(xiàn)代行政法價(jià)值取向中的秩序、公平與自由之間的關(guān)系將趨于更加和諧、合理，這是現(xiàn)代行政法制發(fā)展的基本趨勢(shì)之一。

1、秩序秩序的價(jià)值在于保證人們行為的可預(yù)期性。行政法律秩序既應(yīng)要求行政領(lǐng)域內(nèi)的公民、法人與其他組織的行為具有可預(yù)期性，也應(yīng)要求行政機(jī)關(guān)及其工作人員的執(zhí)法行為具有可預(yù)期性，任何一方的偏廢，都必然要對(duì)行政法律關(guān)系的確定性與合理性產(chǎn)生負(fù)面影響。較傳統(tǒng)行政法而言，現(xiàn)代行政法所要維護(hù)的行政法律秩序的范圍表現(xiàn)出較強(qiáng)的擴(kuò)張傾向。這種秩序，不僅包括傳統(tǒng)的國(guó)家行政管理秩序，還包括其他公共行政管理秩序；不僅要調(diào)整人與人之間形成的社會(huì)關(guān)系，還要協(xié)調(diào)人與自然之間關(guān)系以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展；不僅包括傳統(tǒng)的"有形世界"內(nèi)的行政秩序，還包括電子空間這種"虛擬世界"內(nèi)的行政秩序，等等。

2、公平與效率

行政法內(nèi)的公平，其核心內(nèi)容是指公民、法人與其他組織受到平等對(duì)待。行政法的公平價(jià)值，既是指執(zhí)法公正與司法公正，更是指立法過程中的平等對(duì)待；既指同代人之間的機(jī)會(huì)均等與分配公平，還要兼顧隔代的資源配置公平，不能對(duì)后代的資源透支使用。

談公平無(wú)法回避效率問題，行政法不僅要解決公平問題，還要妥善處理公平與效率之間的關(guān)系。如果說公平要解決的是一個(gè)如何合理地分配蛋糕的問題，那么效率就是一個(gè)如何把蛋糕做大的問題。我認(rèn)為，行政法內(nèi)的公平與效率關(guān)系非常復(fù)雜，不能一概而論，具體而言：在內(nèi)部行政行為中，應(yīng)是效率優(yōu)先，兼顧公平；在抽象行政行為中應(yīng)是公平優(yōu)先、兼顧效率；在強(qiáng)制性行政行為中，應(yīng)是效率優(yōu)先，兼顧公平；在非強(qiáng)制性行政行為中，應(yīng)是公平優(yōu)先、兼顧效率。[6]

3、自由

自由是現(xiàn)代行政法的重要價(jià)值。當(dāng)然，這種"自由"是指公民的自由，而非行政機(jī)關(guān)的自由；是指行政法范圍內(nèi)的自由，而非沒有邊際、為所欲為的自由。自由的價(jià)值之所以在現(xiàn)代行政法中越來(lái)越被重視，主要?dú)w因于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的經(jīng)濟(jì)自由與政治民主從來(lái)都是形影不離，這就要求現(xiàn)代行政法不僅要將行政相對(duì)方從傳統(tǒng)行政法的束縛中解放出來(lái)，做一個(gè)能夠自主決定的主體；而且，還要求行政機(jī)關(guān)積極行政，更加有力地保障公民權(quán)利和自由的全面實(shí)現(xiàn)。

我認(rèn)為，我國(guó)在建設(shè)現(xiàn)代行政法制的過程中，應(yīng)注意處理好個(gè)人自由和法律責(zé)任、個(gè)人自由與社會(huì)責(zé)任、個(gè)人利益與公共利益、自由競(jìng)爭(zhēng)與經(jīng)濟(jì)秩序之間的關(guān)系，既不能片面強(qiáng)調(diào)公共利益而過分限制個(gè)人自由、束縛個(gè)人發(fā)展、制約自由競(jìng)爭(zhēng)，也不能置公共利益于不顧，片面追求個(gè)人的自由自在、浪費(fèi)社會(huì)資源、破壞社會(huì)秩序

三、行政法權(quán)利（力）結(jié)構(gòu)趨向平衡

在行政法制實(shí)踐中，行政法權(quán)利（力）結(jié)構(gòu)失衡普遍存在，這主要表現(xiàn)為兩種形態(tài)：一類是行政權(quán)過于集中和強(qiáng)大，對(duì)私人事務(wù)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)領(lǐng)域限制得過多過死，從而導(dǎo)致社會(huì)缺乏生機(jī)與活力，還誘發(fā)了權(quán)力濫用與行政尋租，公民自由權(quán)利得不到切實(shí)保障；另一類是行政權(quán)過于分散和弱小，該進(jìn)行管理的領(lǐng)域卻存在權(quán)力空白、或者權(quán)力步到位，導(dǎo)致嚴(yán)重的權(quán)利濫用現(xiàn)象，社會(huì)秩序混亂，架空了行政法的秩序價(jià)值。這兩種失衡現(xiàn)象的普遍存在，不利于行政法價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因此，有必要加以調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)行政法的行政權(quán)與相對(duì)方權(quán)利結(jié)構(gòu)的均衡化。

改革開放后，尤其是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)模式的正式確立，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立和發(fā)展相適應(yīng)，我國(guó)政府職能有了較大的轉(zhuǎn)變，權(quán)利結(jié)構(gòu)一直處于逐步的調(diào)整之中，越來(lái)越重視公民權(quán)利在行政法律制度體系中的地位。這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，公民權(quán)利性規(guī)范在法律規(guī)范體系中逐步增加，重權(quán)力輕權(quán)利、重實(shí)體輕程序的不正常狀況正得到逐步改變。第二，調(diào)整行政機(jī)關(guān)非強(qiáng)制性行政行為的法律規(guī)范開始出現(xiàn)并逐步增加。第三，作為行政機(jī)關(guān)義務(wù)性規(guī)范的行政程序規(guī)范大量增加，公民的程序性權(quán)利在立法方面得到普遍重視。第四，保障公民福利性權(quán)利的法律規(guī)范有一定程度的增加。第五，逐步清理行政管理權(quán)限，將一部分行政權(quán)還給市場(chǎng)主體，將一部分行政權(quán)移交給中介組織、社區(qū)以及其他社會(huì)組織，同時(shí)提升公民、法人或其他組織的法律地位。第六，保障行政相對(duì)方尋求行政救濟(jì)或司法救濟(jì)的法律規(guī)范日趨豐富。

盡管如此，行政機(jī)關(guān)依然享有和行使很多與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求很不協(xié)調(diào)的行政權(quán)，阻礙了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展，這突出表現(xiàn)為行政審批權(quán)過多過濫，對(duì)公民權(quán)利施加很多不必要的限制，嚴(yán)重地?fù)p害著市場(chǎng)的效率與活力，并一定程度地刺激了行政尋租，誘發(fā)了腐敗現(xiàn)象的蔓延。[7]隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的健全與發(fā)展，市民社會(huì)的逐步發(fā)育成熟，就必須要對(duì)行政法的權(quán)利（力）結(jié)構(gòu)作進(jìn)一步調(diào)整，一方面調(diào)整行政職能，通過削減不必要的行政審批權(quán)等方式，將一部分行政權(quán)從行政機(jī)關(guān)中剝離出來(lái)，剩余的行政權(quán)的運(yùn)作方式也需要進(jìn)行改革；另一方面，還應(yīng)當(dāng)普遍提升公民的法律地位，從總體上擴(kuò)從公民權(quán)利自由的范圍，賦予行政相對(duì)方更多、更充分的行政參與權(quán)，以推動(dòng)行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)方之間的關(guān)系變對(duì)立為合作、變分裂為統(tǒng)一，逐漸靠近行政法的權(quán)利（力）結(jié)構(gòu)性均衡。[8]

四、行政管理方式趨向多樣化

傳統(tǒng)行政法基本上與強(qiáng)制性行政聯(lián)在一起。但行政法實(shí)踐表明，"命令--服從"模式弊端較大，它不僅缺乏民主色彩，而且還會(huì)因?yàn)橄鄬?duì)方的有形、無(wú)形抵制而降低功效；相形之下，非強(qiáng)制性行政有助于改善行政機(jī)關(guān)與相對(duì)方之間的緊張關(guān)系，它通過提高行政相對(duì)方行政參與程度與參與范圍的方式，來(lái)實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。因此，行政機(jī)關(guān)將會(huì)在越來(lái)越大的范圍內(nèi)依法實(shí)施一些權(quán)力色彩較淡的非強(qiáng)制性行政行為，這是現(xiàn)代行政法制發(fā)展的一個(gè)重要趨勢(shì)。[9]行政合同與行政指導(dǎo)是目前比較典型的非強(qiáng)制性行政行為方式。行政合同和行政指導(dǎo)作為一種非強(qiáng)制的行政管理方式，體現(xiàn)了私法對(duì)公法的滲透。我們知道，在民商法等私法領(lǐng)域，特別強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人地位平等（對(duì)等）和意思自治等，行政合同和行政指導(dǎo)雖然還帶有一定的行政色彩，當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)還不是完全對(duì)等，但是，較"命令--服從"的傳統(tǒng)行政行為模式而言，它們對(duì)于行政法律關(guān)系主體地位平等和意思自治的強(qiáng)調(diào)已有了很大的進(jìn)步。[10]誠(chéng)然，我們強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代行政法制中非強(qiáng)制性行為方式的重要性，并非意味著強(qiáng)制性行政變得無(wú)足輕重，由于行政相對(duì)方在客觀上具有濫用權(quán)利和自由的可能，行政主體仍要依法保留必要的強(qiáng)制性行政以維護(hù)行政法律秩序。不過，現(xiàn)代行政法中的強(qiáng)制性行政漁船通行證法的"命令--服從"模式也不能同日而語(yǔ)，這既表現(xiàn)為行政主體只能依法實(shí)施強(qiáng)制性行政，"法未規(guī)定不可為"；也表現(xiàn)為強(qiáng)制性行政應(yīng)該遵循法定行政程序，不得違背正當(dāng)程序原則；還表現(xiàn)為強(qiáng)制性行政應(yīng)該接受行政復(fù)議、司法審查以及其他的法律監(jiān)督，在維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的同時(shí)，保障行政相對(duì)方的合法權(quán)益。[11]

五、行政程序價(jià)值的日益重視及其法典化

世界各國(guó)行政程序的立法態(tài)度，大致說來(lái)經(jīng)歷了兩次較大轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)為兩個(gè)發(fā)展階段。1946年之前可以視為第一階段，它較偏重效率模式，主要旨在保證行政管理的便捷性，而非追求保障相對(duì)方程序性權(quán)利的目標(biāo)，行政程序與行政實(shí)體的價(jià)值目標(biāo)基本趨于一致。顯然，這種模式與現(xiàn)代行政法制所要求的民主、公開、公平和理性等價(jià)值取向難以謀合。1946至今可以視作第二階段，這一階段比較偏重公平模式，主要旨在制約行政權(quán)。1946年，美國(guó)國(guó)會(huì)將法院判例和學(xué)術(shù)研究的成果加以成文化，制定了《聯(lián)邦行政程序法》，它對(duì)行政程序的一般原則、行政立法和行政裁決的程序作了規(guī)定，體現(xiàn)了行政程序的公開、參與和公正等價(jià)值取向。

美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》對(duì)包括德國(guó)和瑞士在內(nèi)的很多國(guó)家的行政程序立法，都產(chǎn)生了重要影響，直接推動(dòng)了世界行政程序法典化的第二次高潮。20世紀(jì)90年代以來(lái)，以亞洲為中心，又掀起了第三次制定行政程序法的高潮，日本、韓國(guó)、我國(guó)的澳門和臺(tái)灣地區(qū)都制定了專門的行政程序法典。第二次和第三次浪潮明顯地重視起行政程序制約行政權(quán)的功能，行政程序更多地成為行政相對(duì)方的一種權(quán)利，保障行政相對(duì)方廣泛地參與行政。

我認(rèn)為，現(xiàn)代行政程序法應(yīng)該體現(xiàn)公正、公開、公平、理性和參與等價(jià)值要求。體現(xiàn)這些價(jià)值的程序制度主要包括行政公開制度、聽證制度、說明理由制度、回避制度、不單方接觸制度、告知制度、時(shí)效制度，其中，聽證制度居于核心地位。[12]我國(guó)的行政法制傳統(tǒng)是重實(shí)體、輕程序。我認(rèn)為，一則，只強(qiáng)調(diào)實(shí)體法建設(shè)而忽視程序法是片面的，將導(dǎo)致法制建設(shè)的畸形。我們必須牢固樹立依程序行政的觀念，重視行政程序法制建設(shè)；二則，行政程序不是用來(lái)強(qiáng)化行政權(quán)的，根據(jù)平衡論的觀點(diǎn)，行政程序主要是用來(lái)規(guī)范和制約行政權(quán)的，這就形成了行政程序法的獨(dú)立價(jià)值。當(dāng)然，我們也要反對(duì)那種認(rèn)為"法即程序"的理論主張--矯枉過正同樣有弊無(wú)利。

通觀我國(guó)近20多年的行政法制建設(shè)，在行政程序法價(jià)值定位方面已達(dá)成了越來(lái)越多的共識(shí)，行政程序法制有了較大的發(fā)展。我國(guó)目前的行政程序立法，仍然采取在各單行法中分散規(guī)定行政程序規(guī)則的方式，我們認(rèn)為，隨著行政程序法典化條件的日漸成熟，應(yīng)在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候考慮制定一部統(tǒng)一的行政程序法典，旨在對(duì)行政程序中具有共性的部分加以系統(tǒng)、全面的規(guī)定。行政程序法典化既可避免分散規(guī)定行政程序規(guī)則的顧此失彼、掛一漏萬(wàn)，還能節(jié)約立法成本、保障法制統(tǒng)一，同時(shí)，也不妨礙在單行法中對(duì)某些特別程序作具體規(guī)定。[13]

六、行政法機(jī)制更趨完善

平衡論者認(rèn)為，行政法的制度體系大致包括兩大類，一類是旨在調(diào)整行政主體與相對(duì)方之間的行政關(guān)系的行政法律制度，另一類是旨在調(diào)整監(jiān)督行政主體與行政機(jī)關(guān)之間的行政法律制度；完整的行政法律制度體系應(yīng)該內(nèi)含統(tǒng)一的行政法機(jī)制，這兩類制度是行政法機(jī)制的載體，行政法機(jī)制促成了兩類行政法律制度的統(tǒng)一；在此基礎(chǔ)上，確保行政法具有協(xié)調(diào)的功能，并推動(dòng)行政法價(jià)值目標(biāo)的全面實(shí)現(xiàn)。

在我看來(lái)，現(xiàn)代行政法機(jī)制的制約與激勵(lì)并舉，將成為現(xiàn)代行政法制的一個(gè)重要發(fā)展趨勢(shì)。區(qū)別于"管理法"和"控權(quán)法"只重視對(duì)相對(duì)方或者行政主體進(jìn)行片面制約、而疏于對(duì)行政法主體的激勵(lì)，"平衡法"采用辯證思維方式構(gòu)建行政法機(jī)制--正如市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)由于激勵(lì)與約束相容的機(jī)制，從而促成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與分散決策的理性化一樣，要實(shí)現(xiàn)、維持行政法的結(jié)構(gòu)性均衡，現(xiàn)代行政法也應(yīng)具有制約與激勵(lì)相容的行政法機(jī)制。

行政法制約機(jī)制是指行政法既制約行政主體濫用行政權(quán)，預(yù)防、制裁違法行政；又制約相對(duì)方權(quán)利，預(yù)防、制裁行政違法。行政法激勵(lì)機(jī)制是指行政法既激勵(lì)行政主體積極行政，為公益與私益的增長(zhǎng)創(chuàng)造更多機(jī)會(huì)，又激勵(lì)相對(duì)方積極實(shí)踐法定權(quán)利，依法全面參與行政，監(jiān)督行政權(quán)的行使，促成行政主體與相對(duì)方之間的互動(dòng)與合作。當(dāng)然，盡管現(xiàn)代行政法的制約機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制具有相對(duì)的獨(dú)立性，但是，不可能將二者斷然分開，制約機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制在功能上經(jīng)常表現(xiàn)出相互依賴、共生共促的特性。譬如，激勵(lì)相對(duì)方積極參與行政，既能擴(kuò)張相對(duì)方權(quán)利、又有利于監(jiān)督行政。

由此可見，現(xiàn)代行政法只有具備完善的行政法制約與激勵(lì)機(jī)制，才能充滿生機(jī)與活力。一方面，我們應(yīng)看到行政機(jī)關(guān)與相對(duì)方之間存在對(duì)立性、行政權(quán)力和公共權(quán)利具有沖突性、公共利益與個(gè)人利益有不一致性，因此現(xiàn)代行政法制必須建立制約機(jī)制，通過限制行政權(quán)作用的范圍和程序、建立監(jiān)督體制來(lái)制約行政權(quán)；通過對(duì)相對(duì)方行政違法行為進(jìn)行制裁來(lái)制約相對(duì)方對(duì)自己權(quán)利的濫用。另一方面，我們又要看到，行政機(jī)關(guān)與相對(duì)方之間存在著合作性、行政權(quán)力與公民權(quán)利具有統(tǒng)一性，公共利益與個(gè)人利益具有一致性，因此要建立激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)行政機(jī)關(guān)工作人員發(fā)揮創(chuàng)造性，積極尋求最佳的管理方式實(shí)現(xiàn)行政目的，在法定職權(quán)范圍內(nèi)積極行政、為社會(huì)提供最好的服務(wù)；鼓勵(lì)市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)、合作、創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富，并且充分發(fā)掘自身潛力，依照法定程序積極參與行政，影響行政決策，推進(jìn)行政民主化進(jìn)程。這兩種機(jī)制應(yīng)當(dāng)相輔相成、協(xié)調(diào)運(yùn)作。

應(yīng)當(dāng)注意的是，雖然完善的行政法機(jī)制應(yīng)當(dāng)是制約與激勵(lì)兩種機(jī)制的協(xié)調(diào)運(yùn)作，但這并不是說就沒有重點(diǎn)，而是應(yīng)當(dāng)適應(yīng)不同歷史時(shí)期的不同形勢(shì)，有所偏重。我國(guó)現(xiàn)代行政法制建設(shè)重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)方在如何遵循行政法治原則，更有效地制約行政機(jī)關(guān)違法行政、激勵(lì)行政相對(duì)方全方位地依法參與行政這兩個(gè)方面。

七、權(quán)利救濟(jì)方式趨于多樣與實(shí)效性

我國(guó)自從1989年制定行政訴訟法以來(lái)，在權(quán)利救濟(jì)制度的建設(shè)方面取得了較大的進(jìn)步。行政訴訟、行政復(fù)議、信訪等權(quán)利救濟(jì)方式逐步完善，為因合法權(quán)益受到違法或不當(dāng)?shù)男姓袨榍址傅墓窕蚪M織，提供了較為多樣和有效的救濟(jì)途徑。

但是，我國(guó)既有的行政法權(quán)利救濟(jì)制度正面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。一方面，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，行政相對(duì)方權(quán)利意識(shí)逐步提高，而行政法制實(shí)踐中的行政尋租與行政違法現(xiàn)象屢見不鮮，這就使得完善權(quán)利救濟(jì)的要求越來(lái)越強(qiáng)烈；另一方面，我國(guó)即將加入WTO，WTO的宗旨是實(shí)現(xiàn)國(guó)際貿(mào)易自由化，消除各國(guó)政府對(duì)貿(mào)易的壁壘。WTO規(guī)則的絕大部分內(nèi)容是針對(duì)政府行為的，是以政府的管理活動(dòng)為對(duì)象的，WTO在權(quán)利救濟(jì)方面提出了很高的要求，我國(guó)的權(quán)利救濟(jì)制度與之相比尚有一定差距。而且，我國(guó)政府已經(jīng)分別于1997年10月和1998年10月，簽署了《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化權(quán)利國(guó)際公約》和《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》，2001年2月全國(guó)人大常委會(huì)又將《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化權(quán)利國(guó)際公約》批準(zhǔn)為法律。這兩個(gè)國(guó)際公約在權(quán)利救濟(jì)和保障方面都有著較高要求。由此可見，我國(guó)行政法制建設(shè)必然要回應(yīng)來(lái)自國(guó)內(nèi)與國(guó)際兩個(gè)方面的關(guān)于如何盡快發(fā)展完善權(quán)利救濟(jì)制度的挑戰(zhàn)，使之更趨多樣化與實(shí)效性。

1、權(quán)利救濟(jì)方式趨向多樣化未來(lái)權(quán)利救濟(jì)制度的發(fā)展，除了既有權(quán)利救濟(jì)方式的功能將得到更進(jìn)一步的發(fā)揮外，一種新的權(quán)利救濟(jì)方式--行政裁判制度，應(yīng)在我國(guó)逐步建立。行政裁判機(jī)構(gòu)是由國(guó)家在法院之外建立的具有較強(qiáng)獨(dú)立性的行政裁判機(jī)構(gòu)，它的組成人員包括法律專家、技術(shù)專家和行政事務(wù)方面的專家，其功能在于對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查，有的裁判所還同時(shí)裁決民事爭(zhēng)議。由于行政裁判機(jī)構(gòu)同時(shí)具有法律與行業(yè)兩方面的專業(yè)知識(shí)，因此，它就能夠更加有效地發(fā)揮起監(jiān)督行政權(quán)、救濟(jì)行政相對(duì)方權(quán)利的功效；而且，由于行政裁判程序相對(duì)較為簡(jiǎn)便，有助于高效率地化解行政爭(zhēng)議（以及部分與行政相關(guān)的民事爭(zhēng)議），因此，行政裁判制度將會(huì)引起更多重視。

就我國(guó)目前而言，對(duì)行政行為的權(quán)利救濟(jì)存在著專業(yè)化分工不夠充分的問題，現(xiàn)有的一些專業(yè)性行政復(fù)審委員會(huì)--例如專利復(fù)審委員會(huì)和商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)，獨(dú)立性較差，裁決的公正性也缺乏有效保障，這些顯然不利于監(jiān)督行政權(quán)、維護(hù)行政相對(duì)方的合法權(quán)益。因此，我國(guó)行政法制建設(shè)應(yīng)當(dāng)順應(yīng)權(quán)利救濟(jì)更趨多樣化和實(shí)效性的普遍趨勢(shì)，逐步發(fā)展、完善行政裁判制度，以提高行政裁判機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與裁判結(jié)果的公正性。

2、司法審查范圍進(jìn)一步擴(kuò)大司法審查在維護(hù)法制統(tǒng)一、保障公民權(quán)利、確保依法行政、化解社會(huì)矛盾等方面具有重要價(jià)值。我國(guó)《行政訴訟法》對(duì)行政訴訟受案范圍的限制較多，應(yīng)加以擴(kuò)充。

第一，應(yīng)當(dāng)逐步確立對(duì)抽象行政行為的司法審查權(quán)。根據(jù)我國(guó)行政訴訟法的規(guī)定，法院只能對(duì)行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為進(jìn)行審查。隨著我國(guó)民主、法治的發(fā)展，應(yīng)逐步地將抽象行政行為納入司法審查范圍，這是我國(guó)司法審查制度法治的必然趨勢(shì)，也是WTO中一些具體協(xié)議的要求。例如GATS（服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定）就要求成員國(guó)允許法院對(duì)中央和地方政府的抽象行政行為進(jìn)行司法審查。法院對(duì)具體行政行為的合法性審查只能保護(hù)提起訴訟的相對(duì)方，而法院對(duì)抽象行政行為的合法性審查，可以保護(hù)所有可能或已經(jīng)受到該抽象行政行為侵害的相對(duì)方，為了適應(yīng)體制改革的需要，根據(jù)我國(guó)的法律傳統(tǒng)，可考慮在最高人民法院之下，設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的行政法院，由其來(lái)統(tǒng)一行使司法審查權(quán)。

第二，部分終局裁決行政行為將被取消。在任何國(guó)家司法審查的范圍都不是無(wú)限的。但是，排除司法審查應(yīng)當(dāng)具備三個(gè)條件。一是法院無(wú)法進(jìn)行審查或者無(wú)法進(jìn)行最有效的審查；二是當(dāng)事人有選擇救濟(jì)途徑的權(quán)利；三是司法審查受到憲政框架的限制。就我國(guó)《行政訴訟法》以及其他法律、法規(guī)排除司法審查的相關(guān)規(guī)定而言，有些限制確實(shí)沒有必要，應(yīng)當(dāng)加以修改--譬如新修改的《專利法》就賦予了法院司法審查權(quán)。由于我國(guó)即將加入WTO，《商標(biāo)法》以及其他相關(guān)法律、法規(guī)的修訂，已無(wú)法回避。

第三，行政訴訟法所救濟(jì)的權(quán)利范圍應(yīng)當(dāng)擴(kuò)張。根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第11條第1款第8項(xiàng)的規(guī)定，我國(guó)行政訴訟所保護(hù)的權(quán)益范圍僅包括相對(duì)方的人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)。但是，隨著經(jīng)濟(jì)、文化、教育的發(fā)展，公民權(quán)利保護(hù)的范圍應(yīng)逐步擴(kuò)大，如果不對(duì)教育權(quán)、政治權(quán)、勞動(dòng)權(quán)和文化權(quán)等其他權(quán)利提供行政訴訟保護(hù)，將與我國(guó)社會(huì)主義國(guó)家的性質(zhì)以及建設(shè)法治國(guó)家的治國(guó)方略很不相稱，也與我國(guó)簽署的一些國(guó)際條約的規(guī)定或精神不相符，有鑒于此，我們應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大司法審查的權(quán)利范圍。[14]3、司法審查標(biāo)準(zhǔn)將更加嚴(yán)格在現(xiàn)代社會(huì)行政機(jī)關(guān)擁有較大的自由裁量權(quán)，但是自由裁量權(quán)絕不是任意裁量權(quán)。行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行裁量時(shí)雖然沒有法律的明確規(guī)定，但仍然需要遵守一些法律的基本原則，如平等原則、比例原則、誠(chéng)實(shí)信用原則、信賴保護(hù)原則和正當(dāng)法律程序原則等，而不能恣意行事。依法行政中的"法"不僅包括國(guó)家的成文法，而且還包括那些作為法律價(jià)值載體的基本法律原則；如果行政行為違反了這些法律原則，也屬違法行政，法院可以撤銷這種違法的行政行為。如果說，人民法院以往還不太習(xí)慣運(yùn)用法律原則來(lái)審查行政行為、裁判案件，那么，這種現(xiàn)象正在悄悄地改變，有些法院開始在一些案件中直接或間接地援引法律原則進(jìn)行判決。

八、行政法制方法更加豐富

就我國(guó)的行政法制建設(shè)總體而言，應(yīng)該堅(jiān)持鄧小平理論的立場(chǎng)、觀點(diǎn)與方法；就具體的行政法制實(shí)踐立場(chǎng)而言，我們可以有針對(duì)性地歸納、總結(jié)、引進(jìn)一些行政法制方法，以保證行政立法、行政執(zhí)法、行政司法以及司法審查等法律實(shí)踐環(huán)節(jié)中的法律操作更加理性。在我們看來(lái)，現(xiàn)代行政法中行政法制方法的作用已變得日益突出，完善的、恰當(dāng)?shù)男姓ㄖ品椒ㄓ兄诟佑行У胤乐剐姓P(guān)系中尋租與腐敗問題的出現(xiàn)，因此，行政法制方法的日趨豐富與完善，已成為現(xiàn)代行政法制的重要發(fā)展趨勢(shì)。

我們認(rèn)為，在立法過程中，可以批判采用西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的公共選擇方法，依靠公眾的廣泛參與來(lái)弱化立法信息不對(duì)稱問題，并防止行政立法過程中出現(xiàn)行政尋租，以保證行政立法的過程民主與結(jié)果公正。在行政執(zhí)法中，可以借鑒西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的博弈方法，以提倡行政主體與相對(duì)方進(jìn)行"合作博弈"，通過多方博弈整合行政機(jī)關(guān)所代表的公共利益和相對(duì)方所代表的私人利益，達(dá)到一種"雙贏"格局。在司法審查中，法官可以合理地采用利益衡量方法，在司法自由裁量權(quán)范圍內(nèi)對(duì)各方利益作理性衡量，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益的最大化。

注釋：

[1]在歷史上，由于各國(guó)行政法制本土資源殊異，溝通、交流相對(duì)較少，導(dǎo)致各國(guó)行政法制之間個(gè)性差異比較明顯；20世紀(jì)后期，在經(jīng)濟(jì)全球化的推動(dòng)下，各國(guó)行政法制的共性特征越來(lái)越明顯，個(gè)性差異正在逐步縮小。就此而言，我以下要談的現(xiàn)代行政法制發(fā)展的八大趨勢(shì)，雖然立足于中國(guó)，但并不限指中國(guó)。

[2]參見應(yīng)松年、袁曙宏主編：《走向法治政府--依法行政理論研究與實(shí)證調(diào)查》，法律出版社2001年版。

[3]需要指出的是，現(xiàn)代法治不僅要追求形式意義上的法治，重視法律規(guī)范的地位和作用，而且還要關(guān)注實(shí)質(zhì)意義上的法治，保證法律內(nèi)容正當(dāng)合理、符合現(xiàn)代社會(huì)的價(jià)值觀念、順應(yīng)歷史發(fā)展的潮流和符合人民群眾的根本利益。

[4]平衡論者對(duì)行政實(shí)體、行政程序與司法審查中存在的三種不平等關(guān)系作過比較系統(tǒng)的闡述。參見羅豪才：《行政法的語(yǔ)義與意義分析》，載于《法制與社會(huì)發(fā)展》1995年第4期。

[5]關(guān)于平衡論者對(duì)"管理論"、"控權(quán)論"與"平衡論"的系統(tǒng)論述，參見羅豪才主編：《現(xiàn)代行政法的平衡理論》，北京大學(xué)出版社1997年版。

[6]參見羅豪才、宋功德：《行政法的失衡與平衡》，載于《中國(guó)法學(xué)》2001年第2期。

[7]與此同時(shí)，我們應(yīng)看到有些行政領(lǐng)域還存在權(quán)力"空白"或不到位的問題。如目前一些地方的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序混亂，不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重，社會(huì)治安狀況惡化等。

[8]需要指出的是，行政法的權(quán)利（力）結(jié)構(gòu)性均衡是一種動(dòng)態(tài)平衡，而非一成不變。

[9]羅豪才、袁曙宏、李文棟：《現(xiàn)代行政法的理論基礎(chǔ)--論行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方的權(quán)利義務(wù)平衡》，載于《中國(guó)法學(xué)》1993年第1期。

[10]不僅如此，現(xiàn)代行政還往往直接采用私法的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，出現(xiàn)所謂的"公法私法化"現(xiàn)象，例如，政府對(duì)貧困地區(qū)居民提供無(wú)息或低息并且無(wú)須擔(dān)保的貸款，以幫助其脫貧致富。

[11]需要注意的是，由于行政機(jī)關(guān)在非強(qiáng)制性行政中也有可能要濫用職權(quán)、或者無(wú)法行使職權(quán)，從而違反行政法治原則，因此，現(xiàn)代行政法必須防止非強(qiáng)制性行政對(duì)行政法治原則的背離。[12]參見姜明安：《行政的現(xiàn)代化與行政程序制度》，載于《海峽兩岸行政程序法研討會(huì)論文集》（1998），第100頁(yè)以下。

[13]我們強(qiáng)調(diào)行政程序法典化，并非要求所有行政程序都法定，事實(shí)上，這也做不到。總會(huì)存在大量的任意程序，只應(yīng)將直接影響公民權(quán)益的行政程序依法規(guī)定為法定程序，而對(duì)于一些并不直接涉及到行政相對(duì)方合法權(quán)益的行政程序，則無(wú)須依法規(guī)范，這些任意性程序由行政機(jī)關(guān)自由裁量決定。當(dāng)然，所有行政程序都不能違背正當(dāng)法律程序原則。

[14]此外，特別權(quán)力關(guān)系救濟(jì)也成為現(xiàn)代行政法制發(fā)展的一個(gè)重要趨勢(shì)。