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【摘要】

行政公訴是一種檢察官針對(duì)侵犯公共利益的違法行政行為而提起的訴訟類(lèi)型，從國(guó)外行政公訴的發(fā)展過(guò)程看，這種訴訟之所以由檢察官提起，是基于其公益代表人角色的定位；行政公訴能夠彌補(bǔ)傳統(tǒng)行政訴訟僅僅由利害關(guān)系人發(fā)動(dòng)的局限，從而更有利于公共利益的維護(hù)；同時(shí)，這一制度也填補(bǔ)了審判權(quán)監(jiān)督行政權(quán)時(shí)“不告不理”的空白，有利于檢察權(quán)配合審判權(quán)以實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督。

【關(guān)鍵詞】行政公訴；公共利益（公益）；檢察官；監(jiān)督

當(dāng)公共利益受到侵犯時(shí)，由公民個(gè)人以其弱小的勢(shì)力提起行政公益訴訟與強(qiáng)大的政府公力相對(duì)抗而尋求救濟(jì)，這在公力救濟(jì)不發(fā)達(dá)的背景下還情有可原，但當(dāng)檢察官作為公共利益代表人的勢(shì)力發(fā)展到足夠強(qiáng)大時(shí)，其就應(yīng)當(dāng)作為維護(hù)公益、控制約束政府行為的主導(dǎo)力量。當(dāng)然，檢察官提起行政公訴無(wú)須以剝奪公民的訴權(quán)為前提。深入考察國(guó)外的行政公訴制度不難發(fā)現(xiàn)，這一制度基于檢察官的公益代表人身份而產(chǎn)生，它彌補(bǔ)了傳統(tǒng)行政訴訟對(duì)公共利益保護(hù)不力的缺陷，并強(qiáng)化了檢察權(quán)、司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督。

一、檢察官定位公益代表人催生行政公訴檢察制度從誕生發(fā)展至今，不同國(guó)家的檢察制度都有其自身特質(zhì)，但其社會(huì)公益代表、法律守護(hù)人的身份和客觀(guān)超然的地位卻是一致的，這一點(diǎn)在大陸法系國(guó)家表現(xiàn)得尤為明顯。檢察官一般站在客觀(guān)立場(chǎng)，追求案件事實(shí)真相，審查案件并進(jìn)行訴訟，同時(shí)兼顧方方面面的利益，處于利益衡量的中樞地位。檢察官負(fù)有客觀(guān)、中立、全面維護(hù)公共利益的義務(wù)，是社會(huì)正義的探求者、追尋者和實(shí)現(xiàn)者，也是公共利益的最終弘揚(yáng)者。客觀(guān)、公正是檢察官活動(dòng)的基本原則，也是現(xiàn)代檢察制度發(fā)展的必然要求。1．檢察官產(chǎn)生伊始是國(guó)王利益的代言人，但隨其發(fā)展，逐漸演變?yōu)閲?guó)家和公共利益的代表人。法國(guó)是現(xiàn)代意義上檢察制度的發(fā)源地，13世紀(jì)以后，法國(guó)國(guó)王設(shè)立人職位，國(guó)王辦理私人事務(wù)，并可以代表國(guó)王在法院提起民事訴訟，隨著刑罰觀(guān)念的發(fā)展和王權(quán)的擴(kuò)張，國(guó)王官開(kāi)始參與追訴并逐漸擴(kuò)大其追訴權(quán)的范圍。到法國(guó)大革命初期，上述國(guó)王官已經(jīng)演變?yōu)楣娲砣思礄z察官，成為國(guó)家官員的一種，在刑事案件的審理中獨(dú)占了公訴權(quán)，以國(guó)家公訴人身份對(duì)罪犯提起訴訟，并且有指揮監(jiān)督預(yù)審法官和執(zhí)行判決的權(quán)限，負(fù)責(zé)維持公共秩序，維護(hù)公共利益。[1]“法語(yǔ)中檢察官一詞的‘procureur’，其法源就出自前述的國(guó)王官（procureurderoi）。正如這一法源所表示的那樣，procureur不僅指追訴官而且也指公益代表人。[2]”英國(guó)檢察制度也是從國(guó)王的法律人演化而來(lái)的。從公元13世紀(jì)開(kāi)始，英王開(kāi)始派律師代替他起訴。1461年，國(guó)王律師更名為總檢察長(zhǎng)，同時(shí)設(shè)置“國(guó)王的辯護(hù)人”，1515年，國(guó)王的辯護(hù)人更名為副總檢察長(zhǎng)。之后，世界大多數(shù)國(guó)家相繼建立了自己的檢察制度，但在內(nèi)在品質(zhì)上，都具有了國(guó)家公訴人和公益代表人的身份定位。在德國(guó)，檢察官居于“法之看守人”的地位，具有實(shí)現(xiàn)并維持法治國(guó)家之歷史性、社會(huì)性的意義。[3]沙皇俄國(guó)檢察官甚至被稱(chēng)為“沙皇的眼睛”，是國(guó)家的訴訟代表，也是法律的守護(hù)神。從檢察制度的起源和發(fā)展上看，無(wú)論是英美法系國(guó)家，還是大陸法系國(guó)家，都把維護(hù)國(guó)家利益、公共利益作為檢察官的核心價(jià)值理念。正如美國(guó)辛普森一案的辯護(hù)律師德肖維茨所說(shuō)：“他們（指檢察官）代表的是法律與秩序、他們代表受害者與人民或者州政府、他們抗訴罪人——至少在大部分的情況下是這樣的。他們是公仆；他們站在真理與天使的那一邊。[4]2．檢察官公益代表人的角色突出體現(xiàn)在刑事領(lǐng)域。我們注意到，盡管檢察官最早是國(guó)王（后來(lái)演變?yōu)閲?guó)家）的民事利益人，但是其得到迅速發(fā)展并最終確立國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中國(guó)家和公共利益代言人的地位，還是得益于檢察官在刑事領(lǐng)域發(fā)揮的重要作用。在刑事訴訟領(lǐng)域，檢察官是公益的代表，是以社會(huì)公益的名義進(jìn)行訴訟活動(dòng)。但由于檢察機(jī)關(guān)不是這種公訴權(quán)的所有人，因此不能像民事訴訟中的原告那樣任意處分它，而是得站在客觀(guān)公正的立場(chǎng)上進(jìn)行行使。檢察官發(fā)現(xiàn)被告人不應(yīng)當(dāng)起訴的，就不應(yīng)提起控訴；已經(jīng)提起的控訴有錯(cuò)誤的，檢察官就應(yīng)當(dāng)通過(guò)撤回、追加或變更起訴等方式予以更正。檢察官客觀(guān)公正的維護(hù)公共利益在大陸法國(guó)家自不待言，即使在英美法國(guó)家也有很好的實(shí)現(xiàn)。如在英國(guó)，普通法判例和律師行為守則均規(guī)定檢察官不能不惜代價(jià)地謀求勝訴?？胤铰蓭煂?duì)被告人負(fù)有公正義務(wù)并應(yīng)當(dāng)公正行事。英國(guó)法官阿沃瑞先生指出，檢察官不應(yīng)當(dāng)追求不利于被告人的裁決，他們應(yīng)該進(jìn)入?yún)f(xié)助實(shí)現(xiàn)正義的執(zhí)法者的角色。英國(guó)現(xiàn)行的《律師行為守則》規(guī)定，控方律師不應(yīng)當(dāng)千方百計(jì)地試圖獲得定罪，他不應(yīng)當(dāng)把自己視為一方當(dāng)事人出庭。他應(yīng)當(dāng)公正無(wú)偏地向法庭展現(xiàn)構(gòu)成控訴案件的全部事實(shí)，并應(yīng)當(dāng)在本案可能出現(xiàn)的所有法律問(wèn)題上協(xié)助法庭。在加拿大，檢察官不是一個(gè)律師而是一個(gè)“司法官員”，他負(fù)有客觀(guān)公正行事的義務(wù)。[5]加拿大最高法院的蘭德法官指出：“刑事訴訟的目的不是獲得定罪，而是在陪審團(tuán)面前提出檢察官考慮的與被控為罪犯的內(nèi)容相關(guān)的可信證據(jù)。檢察官有責(zé)任保證所有因素的可獲得性法律證據(jù)被提出：它應(yīng)被施加其合法力量而被堅(jiān)定地執(zhí)行，但它也必須被公平地執(zhí)行。檢察官的角色排除了任何贏和輸?shù)挠^(guān)點(diǎn)，其功能不是像民事訴訟帶有較大的個(gè)人責(zé)任性色彩，其所肩負(fù)的而是一種公眾責(zé)任。他們應(yīng)懷著一種對(duì)司法程序正直、嚴(yán)肅、公正的堅(jiān)固信念而有效執(zhí)行。”[6]3．檢察官公益代表人角色貫穿于刑事、民事和行政訴訟領(lǐng)域，成為構(gòu)建行政公訴的源動(dòng)力。盡管?chē)?guó)外的檢察官主要在刑事領(lǐng)域發(fā)揮作用，但其從來(lái)都沒(méi)有放棄過(guò)在民事、行政領(lǐng)域維護(hù)公共利益的功能，民事公訴、行政公訴就是檢察官維護(hù)被侵害公益的法定形式。尤其是進(jìn)入現(xiàn)代以來(lái)，涉及國(guó)家和公共利益的糾紛案件空前地增多，在此背景下，國(guó)家本位與社會(huì)本位的思潮開(kāi)始超越個(gè)人本位主義的傳統(tǒng)思想，體現(xiàn)到民事和行政訴訟環(huán)節(jié)，個(gè)人權(quán)利自治的思想開(kāi)始和公序良俗原則相結(jié)合，相應(yīng)地檢察官在維護(hù)公益方面的地位和作用開(kāi)始加強(qiáng)。檢察官作為“最高法律秩序和道德的代表者”，在一些國(guó)家的民事、行政訴訟領(lǐng)域過(guò)去已經(jīng)發(fā)揮作用的，將更加廣泛和深入地去保護(hù)公共利益，而過(guò)去尚未介入民事、行政訴訟中的國(guó)家，也開(kāi)始逐步建立涉及國(guó)家利益和公共利益的民事公訴和行政公訴制度。截止目前，世界上很多數(shù)國(guó)家的法律都有檢察機(jī)關(guān)提起或者參與民事、行政訴訟的條款。例如美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、日本、意大利、俄羅斯、羅馬尼亞、保加利亞、波蘭、南斯拉夫、阿爾巴尼亞、蒙古、越南、朝鮮、秘魯、比利時(shí)、希臘、瑞典、瑞士、澳大利亞、巴西、阿根廷、芬蘭、委內(nèi)瑞拉、哥斯達(dá)黎加、斯里蘭卡、布隆迪、烏干達(dá)、突尼斯等國(guó)，都在法律或判例中規(guī)定有檢察機(jī)關(guān)提起或參與民事、行政訴訟的內(nèi)容。[7]

二、行政公訴彌補(bǔ)行政訴訟的制度缺陷行政訴訟的產(chǎn)生在于給民眾一個(gè)救濟(jì)渠道，一旦受人民委托從事公共事務(wù)的政府反過(guò)來(lái)侵犯公民合法權(quán)利，人民就可以訴諸法院，要求司法對(duì)行政違法行為予以審判。這里面存在一個(gè)利益的權(quán)衡，也是一場(chǎng)力量的博弈。民眾可以在多大程度上把行政行為告上法庭，使自己的合法權(quán)益得到救濟(jì)，同時(shí)又不影響政府高效有序地履行政府職能。這就產(chǎn)生了行政訴訟的原告資格問(wèn)題，這一范圍的大小體現(xiàn)行政權(quán)與司法權(quán)利益均衡的結(jié)果。如英國(guó)行政法最初認(rèn)為：法院可以駁回“在最早階段就能看出司法復(fù)審申請(qǐng)人根本沒(méi)有利害關(guān)系，或沒(méi)有足夠利害關(guān)系的案件”，以便“防止好管閑事者、狂熱者和其他惡作劇者的濫用”。[8]法院還認(rèn)為不對(duì)救濟(jì)進(jìn)行限制，法院將會(huì)被訴訟所淹沒(méi)，并且“沒(méi)有個(gè)人權(quán)利爭(zhēng)議的各方當(dāng)事人也不能把案件的辯論進(jìn)行的美好”。[9]早期的立法者認(rèn)為，不對(duì)原告資格進(jìn)行限制的話(huà)，那么就會(huì)妨礙行政機(jī)關(guān)的工作，削弱行政效率。[10]這一階段行政訴訟在原告資格上規(guī)定比較嚴(yán)格，“法律上利害關(guān)系”理論是這一時(shí)期的主流學(xué)說(shuō)，此學(xué)說(shuō)以“權(quán)利”是否受到侵害，作為判斷個(gè)人是否享有排除違法行政請(qǐng)求權(quán)的根據(jù)。法國(guó)行政法通說(shuō)認(rèn)為“可以肯定，起訴人與被訴行政行為的利害關(guān)系是原告資格的真正內(nèi)容”。[11]明治時(shí)期的日本行政訴訟法將原告資格限定為“由于行政廳的違法處分，其權(quán)利受到損毀者”。將“權(quán)利直接損害”與否作為行政訴訟原告資格的判斷標(biāo)準(zhǔn)，其缺陷是十分明顯的，尤其不適應(yīng)民權(quán)張揚(yáng)和公共利益增加的當(dāng)今社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，也忽略了檢察官在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中具有公共利益代表人的重要作用。隨后，人們逐漸認(rèn)識(shí)到作為公法的行政法“倘若限制公民在權(quán)利受到侵害時(shí)才起訴，不僅混淆公法關(guān)系和私法關(guān)系的性質(zhì)，而且過(guò)分束縛法院對(duì)公共機(jī)構(gòu)違法行為的監(jiān)督，不符合現(xiàn)代行政法之發(fā)展趨勢(shì)”。[12]英國(guó)法官也認(rèn)識(shí)到“法律必須設(shè)法給沒(méi)有利害關(guān)系或沒(méi)有直接利害關(guān)系的居民找到一個(gè)位置，以便防止政府內(nèi)部的不法行為，否則沒(méi)有人能有資格反對(duì)這種不法行為”。[13]于是，1977年英國(guó)最高法院規(guī)則在修改后的第53號(hào)命令第3條規(guī)則第5款中規(guī)定申請(qǐng)司法審查的起訴資格如下：“申請(qǐng)司法審查必須根據(jù)法院的規(guī)則得到高等法院的同意。高等法院不能同意，除非法院認(rèn)為申請(qǐng)人對(duì)于申訴事項(xiàng)具有足夠的利益?！盵14]這個(gè)規(guī)定代表著“利益受到影響”標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)始在行政訴訟中萌芽并逐漸站穩(wěn)腳跟。美國(guó)、日本等國(guó)家也相繼做出調(diào)整，美國(guó)“行政法上的任何方面都沒(méi)有有關(guān)原告資格方面的法律變化迅速。在最近幾年，原告資格的欄桿大大降低了。在過(guò)去的十年中，過(guò)去通行的嚴(yán)格限制原告資格的觀(guān)念讓位了，代之而起的是正在發(fā)展中的觀(guān)念日益頻繁地打開(kāi)了司法復(fù)審行政行為的大門(mén)”，[15]根據(jù)國(guó)會(huì)法律，原告資格標(biāo)準(zhǔn)為原告須受到侵害或不利影響，即原告須為利害關(guān)系當(dāng)事人。美國(guó)法院通過(guò)解釋?xiě)椃ê头?，通過(guò)裁決爭(zhēng)端，形成自己的原告資格規(guī)則。原告資格的標(biāo)準(zhǔn)是受不利之影響，即以“利益范圍”為標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)，“當(dāng)事人的利益，不需要是法律特別規(guī)定或特別保護(hù)的利益，只要有可能主張?zhí)幱诜梢?guī)定的或調(diào)整的利益范圍之內(nèi)，在這種利益受到侵害時(shí)，就可請(qǐng)求司法保護(hù)。[16]這種調(diào)整使得過(guò)去和違法行政行為沒(méi)有直接利害關(guān)系的公民、非政府組織、檢察官開(kāi)始有權(quán)提起訴訟，原來(lái)的那種行政訴訟受案范圍過(guò)于狹隘、原告資格限制過(guò)嚴(yán)的局面得到改善，沒(méi)有直接利害關(guān)系人的公共利益開(kāi)始走入行政訴訟救濟(jì)的視野。行政公訴制度從無(wú)到有，從弱小到壯大，從個(gè)別到普及，這一發(fā)展歷程顯示出來(lái)公民對(duì)公共利益保護(hù)的覺(jué)醒，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)行政訴訟中對(duì)公共利益受損漠不關(guān)心的制度缺陷，使公共利益開(kāi)始得到公力的有效保護(hù)。在西方國(guó)家，行政公訴制度十分重要，有的國(guó)家甚至是一種啟動(dòng)行政公益訴訟的唯一渠道，有的是一種前置程序，有的則是檢察官、公民、非政府組織均可啟動(dòng)行政公益訴訟。在英國(guó)，檢察總長(zhǎng)壟斷了對(duì)公共利益的保護(hù)，民眾只有通過(guò)向檢察總長(zhǎng)申請(qǐng)，經(jīng)過(guò)檢察總長(zhǎng)的同意，才能對(duì)侵害公益的違法行政行為提起訴訟。英國(guó)檢察總長(zhǎng)提起的行政公訴對(duì)于公共利益的保護(hù)十分寬泛，雖然在1978年的《法院規(guī)則》中有這樣的規(guī)定:“起訴權(quán)的驗(yàn)證方法是申請(qǐng)人必須是在與申請(qǐng)有關(guān)的問(wèn)題上有充分利益”，這一看似與以往對(duì)原告資格限制并無(wú)差異的規(guī)定，卻由法官對(duì)一則案例所作的說(shuō)明與解釋?zhuān)沟迷摋l款對(duì)于英國(guó)行政公訴的范圍規(guī)定大大拓寬了。丹寧法官通過(guò)英國(guó)國(guó)會(huì)議員布萊克本先生的案例加以說(shuō)明：布萊克本先生跑到英國(guó)上訴法院說(shuō)某街區(qū)的許多商店都在出售色情讀物，而警察局在處理案件中有拖延，出于對(duì)其孩子的關(guān)心，他欲起訴警察局，要求他們采取行動(dòng)，而警察局長(zhǎng)以其沒(méi)有充分利益為由反對(duì)起訴。但是，丹寧法官認(rèn)為:“如果公共權(quán)力機(jī)構(gòu)犯了誤用權(quán)力罪，誰(shuí)可以來(lái)法院起訴?布萊克本先生是倫敦市民，他的妻子是納稅人，他的兒子可能因看色情讀物而受不良影響，如果他沒(méi)有充分利益，那么，倫敦的任何其他公民也就沒(méi)有這種利益，每個(gè)有責(zé)任感的公民都有權(quán)利確保法律得到實(shí)施，這本身就是他為確保法律得到實(shí)施而要求法院頒發(fā)調(diào)卷令、訓(xùn)令時(shí)的充分利益”。[17]即使是在“私人檢察長(zhǎng)”制度盛行而導(dǎo)致公民提起行政公益訴訟極為發(fā)達(dá)的美國(guó)，檢察官提起行政公訴仍然是極其重要乃至于某些法律規(guī)定的首要選擇。2007年4月2日美國(guó)聯(lián)邦最高法院以五比四結(jié)果對(duì)“馬薩諸塞等州訴國(guó)家環(huán)保署案”作出裁決，裁決原告資格成立。此案原告是馬薩諸塞州、加州等十余個(gè)州政府的檢察官，連同“地球之友”、“綠色和平”等十來(lái)個(gè)環(huán)保組織，起訴國(guó)家環(huán)保署在汽車(chē)尾氣排放的管制上不作為。聯(lián)邦最高法院的四位保守派法官的反對(duì)意見(jiàn)，也集中在原告的起訴資格上：原告不是直接受傷害者，不具備起訴資格。聯(lián)邦最高法院的多數(shù)意見(jiàn)認(rèn)定，馬薩諸塞州的清潔空氣立法和管制，由于聯(lián)邦環(huán)保署的不作為而受到傷害，因此馬薩諸塞州是具備起訴資格的。而在20多個(gè)原告組織中，只要有一個(gè)被認(rèn)定具備起訴資格，此案就能成立。于是，此案不存在起訴資格的障礙，最高法院作出了對(duì)原告有利的裁定，此案的勝訴被稱(chēng)為美國(guó)近年重要的對(duì)環(huán)保問(wèn)題影響最大的案件。

三、行政公訴重在監(jiān)督行政權(quán)行政權(quán)是國(guó)家權(quán)力中最具主動(dòng)性的部分，與公民的關(guān)系也最為直接。一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力。隨著國(guó)家對(duì)社會(huì)生活的全面介入，公民權(quán)利遭受行政權(quán)的不法侵害實(shí)屬難免。面對(duì)強(qiáng)大的行政權(quán)，若缺少完善的司法救濟(jì)渠道，對(duì)公民合法權(quán)利的保護(hù)和對(duì)行政權(quán)濫用的控制都是不可能做到的。因此自自然法思想家以來(lái)，以權(quán)力制約權(quán)力始終被看著監(jiān)督和控制公權(quán)力的一個(gè)極其有效的手段?，F(xiàn)代國(guó)家的檢察官作為公共利益代表人介入行政公益訴訟，在更加有利于公共利益保護(hù)的同時(shí)，更重要的是，這一制度改變了過(guò)去只有個(gè)人提出行政訴訟，以個(gè)人弱小力量對(duì)抗作出違法行政行為的強(qiáng)大政府力量的不對(duì)稱(chēng)局面，而由檢察官出面作為公力部門(mén)對(duì)抗政府的違法行政行為，這樣去取得的效果將更佳?！皺z察機(jī)關(guān)提起行政公訴的根本意義不僅僅在于對(duì)法院的監(jiān)督，而更主要的是在于對(duì)政府活動(dòng)的監(jiān)督”。[18]1．英美法系檢察官直接提起行政公訴來(lái)強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督。行政公訴在英國(guó)也被稱(chēng)為“以公法名義保護(hù)私權(quán)之訴”，指檢察總長(zhǎng)為阻止某種違法在別人要求禁止令或宣告令或同時(shí)請(qǐng)求這兩種救濟(jì)時(shí)而提起的訴訟。根據(jù)英國(guó)行政法規(guī)定：“檢察長(zhǎng)的職責(zé)是保護(hù)國(guó)家和公共利益，為保護(hù)國(guó)家和公共利益，檢察長(zhǎng)有責(zé)任代表公共利益監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行為并提起訴訟?！比绻矙C(jī)構(gòu)超越了議會(huì)法律授予它的權(quán)力范圍，但是沒(méi)有對(duì)任何個(gè)人造成損害，也不會(huì)立刻發(fā)生危害或者造成不可挽回的后果，只有檢察官才能代表國(guó)家向法院起訴，法律授權(quán)給予檢察官，以防止該公共當(dāng)局的越權(quán)?！疤貏e救濟(jì)不僅是為了私人利益，而且是為了公共利益而存在，它是公法制度的核心。檢察總長(zhǎng)也能按照公共利益的需要行動(dòng)”。[19]司法實(shí)踐中，總檢察長(zhǎng)有權(quán)參加涉及到公共權(quán)利和利益并受到頒布訓(xùn)誡令或宣誓保護(hù)的行政訴訟案件；檢察官參加法院審理有關(guān)選舉權(quán)的案件；總檢察長(zhǎng)有權(quán)參加因公共機(jī)構(gòu)的越權(quán)行為而損害公民權(quán)益和社會(huì)公共利益的行政訴訟案件；總檢察長(zhǎng)對(duì)于公民告發(fā)的行政訴訟案件，經(jīng)核實(shí)以后可以授權(quán)公民以總檢察長(zhǎng)的名義提起行政訴訟。美國(guó)為了監(jiān)督行政權(quán)又不至于因司法權(quán)的濫用而影響行政權(quán)，法律規(guī)定在不存在行政違法糾紛的時(shí)候，國(guó)會(huì)不能授權(quán)任何人提起訴訟，以決定法律是否違憲或官吏的行為是否越權(quán)。但是在出現(xiàn)官吏的違法行為時(shí)，為了制止這種違法行為，國(guó)會(huì)可以授權(quán)一個(gè)公共官吏，例如檢察總長(zhǎng)，主張公共利益提起訴訟，這就為美國(guó)檢察官大量參與涉及公益的行政訴訟奠定了基礎(chǔ)。美國(guó)行政公訴多以總檢察長(zhǎng)名義提起，總檢察長(zhǎng)是美國(guó)政府、各州政府的首席法律官員，是聯(lián)邦政府和州政府機(jī)構(gòu)及立法機(jī)關(guān)的法律顧問(wèn)和公共利益的代表。美國(guó)法第28卷第518條第2款明確規(guī)定:“聯(lián)邦總檢察長(zhǎng)可參與爭(zhēng)議他認(rèn)為美國(guó)的利益要求他參與以及認(rèn)為美國(guó)感興趣的任何民事或行政案件?！弊罡叻ㄔ号欣泊_定了一些重要的原則，如“無(wú)論什么時(shí)候，被指控的行為影響到整個(gè)國(guó)家利益，涉及到憲法要求關(guān)心的國(guó)家事務(wù)，或涉及到國(guó)家有確保全體公民平等權(quán)利的義務(wù)等，聯(lián)邦總檢察長(zhǎng)都有權(quán)提起民事、行政甚至刑事訴訟。[20]”這一規(guī)定在美國(guó)的反欺騙法、反壟斷法和環(huán)境保護(hù)法中都有具體體現(xiàn)，而且制定了相應(yīng)的規(guī)范程序。[21]2．大陸法系國(guó)家的檢察官通過(guò)參與行政訴訟、上訴等方式監(jiān)督違背公益的違法行政行為。盡管德國(guó)最早建立行政公訴制度，19世紀(jì)末德國(guó)巴伐利亞邦于行政法院內(nèi)設(shè)立檢察官，負(fù)責(zé)對(duì)政府活動(dòng)的違法行為提起行政公訴。[22]但在現(xiàn)代德國(guó)，檢察官直接提起的行政公訴制度演變?yōu)闄z察官參與行政訴訟來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督。德國(guó)《行政法院法》第35條第一款規(guī)定：“在聯(lián)邦行政法院中設(shè)有一名檢察官，為維護(hù)公益，該檢察官可以參與在聯(lián)邦行政法院中的任何訴訟。但不包含紀(jì)律懲罰審判庭的案件以及軍事審判庭的案件。該聯(lián)邦行政法院檢察官聽(tīng)命于政府?！睂?duì)于行政法院違背公益的判決，不論原、被告是否同意，參與訴訟的檢察官有權(quán)徑自提起上訴，要求變更。[23]該法第36條第一款又規(guī)定：“根據(jù)州政府法規(guī)規(guī)定的準(zhǔn)則，高等行政法院或行政法院內(nèi)各設(shè)一名公益代表人，可一般或就特定案件授權(quán)該代表，代表州或州機(jī)關(guān)?！钡聡?guó)聯(lián)邦行政法院的檢察官作為公共利益代表人盡管不能提起訴訟，但可以參與訴訟，他們的任務(wù)在于維護(hù)國(guó)家和州的公共利益。到目前為止，德國(guó)有巴登—符騰堡州、拜恩州等七個(gè)州運(yùn)用授權(quán)設(shè)立了公益代表人。[24]根據(jù)我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者蔡志方先生的考證，德國(guó)公益代表人的職責(zé)主要包括四項(xiàng)：協(xié)助法院適用法律，確定與具體化法律、提供學(xué)術(shù)情報(bào)、協(xié)助斟酌法律之精神、輔助法官、彌補(bǔ)法院經(jīng)驗(yàn)之不足、擔(dān)保法院辦案之不疏忽；在訴訟程序中代表大眾，即代表沉默之多數(shù)，從法律秩序之維護(hù)方面來(lái)保護(hù)大眾之法律利益；減輕法院負(fù)擔(dān)，協(xié)助法院迅速審理案件，避免因思慮不周致浪費(fèi)程序；對(duì)機(jī)關(guān)提供各項(xiàng)法律情報(bào)與咨詢(xún)意見(jiàn)。[25]在法國(guó)，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)參與所有的行政訴訟案件，在行政法官對(duì)行政案件最后審理、判決前，可先進(jìn)行一次審查。而且，由于行政法院及行政機(jī)關(guān)的爭(zhēng)議文件都由其轉(zhuǎn)交，檢察機(jī)關(guān)因而得以了解全部行政訴訟案件內(nèi)情。檢察官在行政法院內(nèi)，有權(quán)對(duì)訴訟案件的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題和法律問(wèn)題進(jìn)行全面審查，提出自己的獨(dú)立意見(jiàn)，對(duì)判決結(jié)果發(fā)生重大影響。在權(quán)限爭(zhēng)議法院，檢察官也可以陳述自己意見(jiàn)。[26]3．以前蘇聯(lián)為代表的社會(huì)主義國(guó)家檢察制度除具備行政公訴權(quán)外，對(duì)行政行為還擁有最為深入和廣泛的一般監(jiān)督權(quán)。這些國(guó)家的檢察機(jī)關(guān)定位于法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，即“列寧所揭示的檢察權(quán)，其職能是廣泛的，是實(shí)行包括刑事、民事和行政的全面法律監(jiān)督……屬于一種廣泛、普遍的法律監(jiān)督權(quán)”。[27]對(duì)行政行為一般監(jiān)督權(quán)也是社會(huì)主義檢察制度一大特色，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)行政行為合法性實(shí)行監(jiān)督，對(duì)違法行政行為直接向行政機(jī)關(guān)或其上級(jí)機(jī)關(guān)提出抗議，要求糾正。除了一般監(jiān)督權(quán)外，檢察機(jī)關(guān)參與和監(jiān)督行政訴訟的范圍權(quán)力也很大。如前南斯拉夫法律規(guī)定：如果某一項(xiàng)行政行為違反法律，檢察長(zhǎng)有權(quán)提起行政爭(zhēng)議的訴訟程序，如果檢察長(zhǎng)發(fā)現(xiàn)違憲性或違法性的案件，他有權(quán)向南斯拉夫憲法法院提起關(guān)于評(píng)定合憲性和合法性的訴訟。[28]

【注釋】

[1]楊誠(chéng)，單民．中外刑事公訴制度[M]．北京：法律出版社，2000：151．

[2]日本法務(wù)省刑事局．日本檢察講義[M]．北京：中國(guó)檢察出版社，1981：2．

[3]黃東熊．中外檢察制度之比較[M]．臺(tái)北：文物供應(yīng)社，1986：13．

[4]張建偉．檢察官應(yīng)遵守特定的司法禮儀[N]．檢察日?qǐng)?bào)，2006-10-20．

[5]謝佑平，萬(wàn)毅．檢察官當(dāng)事人化與客觀(guān)公正義務(wù)—對(duì)我國(guó)檢察制度改革的一點(diǎn)反思[J]．人民檢察，2002（5）．

[6][加]柯特·T·格雷弗斯，西蒙·N·維登-瓊斯．當(dāng)前刑事訴訟中存在的問(wèn)題探討[A].外國(guó)刑事訴訟法探微．北京：法律出版社，2001．

[7]參見(jiàn)李忠芳，王開(kāi)洞．民事檢察學(xué)[M]．北京：中國(guó)檢察出版社，1996；郭成偉．外國(guó)司法制度概要[M]．南京：江蘇人民出版社，2001；楊立新．民事行政檢察教程[M]．北京：法律出版社，2002；陳業(yè)宏，唐鳴．中外司法制度比較[M]．北京：商務(wù)印書(shū)館，2000；陳健民．檢察院組織法比較研究[M]．北京：中國(guó)檢察出版社，1999；張智輝，楊誠(chéng)．檢察官作用于準(zhǔn)則比較研究[M]．北京：中國(guó)檢察出版社，2002等．

[8]、[9]、[13]、[19][英]威廉·韋德．行政法[M]．北京：中國(guó)大百科全書(shū)出版社，1997：379、365、223-224、365、367．

[10]、[11]、[12]、[14]王名揚(yáng)．法國(guó)行政法[M]．北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1997：679、679、199、199．

[15][美]伯納德·施瓦茨著．徐炳譯．行政法[M]．群眾出版社，1986：419．

[16]陳泉生，張梓太．憲法與行政法的生態(tài)化[M]．北京：法律出版社，2001：330．

[17][英]丹寧．法律的訓(xùn)誡[M]．楊百挨等譯．北京：法律出版社，1999：130．

[18]武乾．試論行政公訴[J]．法學(xué)評(píng)論，1995（5）．

[20]金明煥．比較檢察官制度概論[M]．北京：中國(guó)檢察出版社，1993：278．

[21]江偉，劉家輝．美國(guó)民事訴訟法[M]．北京：法律出版社，1983：36．

[22]清水登．金已瀾譯．行政法泛論[M]．北京：商務(wù)印書(shū)館，1912：16．轉(zhuǎn)引自武乾．試論行政公訴[J]．法學(xué)評(píng)論，1995（5）．

[23]胡建森．十國(guó)行政法比較研究[M]．北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1993：223．

[24][德]弗里德赫爾穆·胡芬．行政訴訟法[M]．莫光華譯．北京：法律出版社，2003：53．

[25]蔡志方．行政救濟(jì)與行政法學(xué)（三）[M]．學(xué)林文化事業(yè)有限公司，1998：553．

[26]徐德剛．憲政視野下的行政檢察監(jiān)督制度論析[J]．湖南科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2006（9）．

[27]孫謙．檢察論叢[M]．北京：法律出版社，2004：70．

[28]潘漢典譯．南斯拉夫檢察制度[J]．法學(xué)譯從，1979(2)．