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摘要：公務(wù)員聘任制是我國(guó)公務(wù)員制度中的一種新制度。公務(wù)員聘任制不同于普通公務(wù)員制度，也不同于我國(guó)部分地區(qū)推行的政府雇員制度。公務(wù)員聘任制順應(yīng)了新公共管理理論和公共組織理論的要求。公務(wù)員聘任制有著重大意義，但也存在一些問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員聘任制政府雇員制聘任合同

已于2006年1月1日生效的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》（以下簡(jiǎn)稱《公務(wù)員法》）在第十六章中專(zhuān)門(mén)規(guī)定了公務(wù)員聘任的適用范圍、聘任方式、管理方式以及糾紛解決機(jī)制，正式在法律上確認(rèn)了公務(wù)員職位聘任制度。早在1993年，國(guó)務(wù)院公布的《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》就規(guī)定了對(duì)公務(wù)員部分職位實(shí)行聘任制，①在2002年，中共中央下發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，也規(guī)定了黨政機(jī)關(guān)部分專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)實(shí)行聘任制，②但都沒(méi)有明確規(guī)定公務(wù)員聘任的適用范圍和具體辦法。

在實(shí)踐中，我國(guó)在20多年前就有地方實(shí)行了公務(wù)員聘任制。在80年代初期，為了解決原干部人事制度不能從農(nóng)村直接招收干部，以致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來(lái)源不足的問(wèn)題，很多地區(qū)開(kāi)始在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行干部聘任制，通過(guò)契約合同來(lái)管理干部。甘肅省分別于1984年和1987年為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)補(bǔ)充近4800余名招聘干部，還有一些地、縣自行招聘了一部分干部。[1]1996年，遼寧省為了調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)人員結(jié)構(gòu)的，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)建設(shè)和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，在全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)實(shí)行了聘任制公務(wù)員制度。[2]各地、各部門(mén)對(duì)公務(wù)員聘任制作出的探索，有一定的積極意義，但都因?yàn)闆](méi)有明確的法律依據(jù)和具體的操作辦法，在實(shí)踐中也現(xiàn)了很多問(wèn)題。

一、我國(guó)公務(wù)員聘任制的具體內(nèi)容

（一）公務(wù)員聘任制的含義

《公務(wù)員法》第95條規(guī)定：“機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)省級(jí)以上公務(wù)員主管部門(mén)批準(zhǔn)，可以對(duì)專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位實(shí)行聘任制?！痹谖覈?guó)，公務(wù)員聘任制是指機(jī)關(guān)通過(guò)公開(kāi)招聘或直接選拔的方式，以平等自愿、協(xié)商一致的原則與所聘人員簽訂聘任合同，從事專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位。公務(wù)員聘任制是任用公務(wù)員的一種人事管理制度，是對(duì)我國(guó)公務(wù)員制度的發(fā)展和創(chuàng)新，是一種特殊的公務(wù)員制度，仍然屬于公務(wù)員制度的范疇。公務(wù)員聘任制是相對(duì)于公務(wù)員考任制、公務(wù)員委任制、公務(wù)員選任制來(lái)說(shuō)的。

（二）公務(wù)員聘任制的特殊性

公務(wù)員聘任制的特殊性，是相對(duì)于傳統(tǒng)公務(wù)員制度來(lái)說(shuō)的，或者說(shuō)是相對(duì)于非聘任的公務(wù)員制來(lái)說(shuō)的，其特殊性主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、對(duì)專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位可實(shí)行聘任

根據(jù)工作需要，經(jīng)過(guò)省級(jí)以上公務(wù)員主管部門(mén)批準(zhǔn)，可以對(duì)專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位實(shí)行聘任制。公務(wù)員聘任制適用于兩類(lèi)職位：一是專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的職位，二是輔助性職位。專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的職位主要集中在金融、財(cái)會(huì)、法律、信息技術(shù)等方面，包括領(lǐng)導(dǎo)職位和非領(lǐng)導(dǎo)職位。輔助性職位事務(wù)性較強(qiáng)，在機(jī)關(guān)工作中處于輔助地位，如書(shū)記員、資料管理等方面的職位。涉及國(guó)家秘密的專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位不實(shí)行聘任制。

2、錄用方式相對(duì)靈活

傳統(tǒng)公務(wù)員錄用程序較為嚴(yán)格，采取公開(kāi)考試、平等競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)錄取的辦法，而聘任制公務(wù)員錄用方式相對(duì)靈活?！豆珓?wù)員法》第96條規(guī)定：“機(jī)關(guān)聘任公務(wù)員可以參照公務(wù)員考試錄用的程序進(jìn)行公開(kāi)招聘，也可以從符合條件的人員中直接選聘。”機(jī)關(guān)可以采取兩種方法選拔合適的聘任人選：一種是公開(kāi)招聘，另一種是直接選聘。公開(kāi)招聘參照公務(wù)員考試錄用的程序進(jìn)行；直接選聘是與符合條件的人員直接簽訂聘任合同。機(jī)關(guān)聘任公務(wù)員也應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的編制限額和工資經(jīng)費(fèi)限額內(nèi)進(jìn)行，各機(jī)關(guān)都不能超出規(guī)定的編制限額和工資經(jīng)費(fèi)限額聘用人員。對(duì)符合條件的人員，在堅(jiān)持平等自愿、協(xié)商一致的原則下，機(jī)關(guān)與其簽訂聘任合同，確定機(jī)關(guān)與所聘公務(wù)員雙方的權(quán)利義務(wù)。聘任合同包括合同期限、職位及其職責(zé)要求、工資、福利等內(nèi)容。

3、管理方式不同，糾紛解決機(jī)制有新突破

《公務(wù)員法》第99條規(guī)定：“機(jī)關(guān)依據(jù)本法和聘任合同對(duì)所聘公務(wù)員進(jìn)行管理?！逼溉沃乒珓?wù)員具有公務(wù)員身份，公務(wù)員管理的一般原則和制度精神也同樣適用于聘任制公務(wù)員的管理，比如聘任制公務(wù)員也應(yīng)當(dāng)具備公務(wù)員的基本條件、也應(yīng)當(dāng)履行公務(wù)員法規(guī)定的公務(wù)員義務(wù)等。但對(duì)聘任制公務(wù)員的管理，更主要的還是依據(jù)公務(wù)員聘任合同。聘任合同包括了合同期限、職位及其職責(zé)要求、以及工資、福利、保險(xiǎn)待遇、違約責(zé)任等內(nèi)容，是機(jī)關(guān)日常管理聘任制公務(wù)員的重要依據(jù)。

公務(wù)員聘任制對(duì)公務(wù)員與機(jī)關(guān)的糾紛解決機(jī)制有了新的突破。非聘任制對(duì)公務(wù)員與機(jī)關(guān)發(fā)生了糾紛，不服機(jī)關(guān)的處理決定，只能進(jìn)行申請(qǐng)復(fù)核、申訴、向上級(jí)行政機(jī)關(guān)或行政監(jiān)察機(jī)關(guān)提出控告，但是不能向法院提起訴訟。而聘任制公務(wù)員與機(jī)關(guān)的糾紛，可以通過(guò)人事?tīng)?zhēng)議仲裁和訴訟處理。[3]

4、任職期限不再是終身制

公務(wù)員聘任制打破了公務(wù)員“永業(yè)制”，公務(wù)員不再是終身制。非聘任制公務(wù)員身份穩(wěn)定，一般是終身制，非因法定事由和非經(jīng)法定程序不被辭退或開(kāi)除。而聘任合同期限為一到五年，聘任制公務(wù)員的公務(wù)員身份也將隨聘任合同的終止而結(jié)束。

二、公務(wù)員聘任制與政府雇員制的區(qū)別

2002年6月吉林省出臺(tái)了《吉林省人民政府雇員管理試行辦法》，2003年6月，吉林面向全國(guó)公安系統(tǒng)招聘3名首批政府雇員，所招聘的首批兩名“政府雇員”李文印和張明于11月28日正式接到吉林省公安廳的聘書(shū)開(kāi)始上崗。他們受聘的職位是吉林省政府公安信息化應(yīng)用與管理總工程師和吉林省政府公安信息網(wǎng)絡(luò)高級(jí)管理員。[4]吉林省開(kāi)了我國(guó)政府雇員制之先河，隨后，我國(guó)各地紛紛試行政府雇員制度，湖南、湖北、山東、廣東等地的地方政府都紛紛開(kāi)始嘗試政府雇員制，如湖南省長(zhǎng)沙市政府于2004年7月公開(kāi)招聘專(zhuān)業(yè)人才，首招的四個(gè)職位是長(zhǎng)沙市外僑辦提供的日語(yǔ)、法語(yǔ)、德語(yǔ)、韓語(yǔ)各一人；湖北省武漢市政府也于2004年正式開(kāi)始實(shí)行政府雇員制，擬從海內(nèi)外招聘一批具有財(cái)稅、金融、信息、法律等專(zhuān)業(yè)知識(shí)的急需人才。

政府雇員制是近幾年來(lái)我國(guó)才出現(xiàn)的一種新的人事制度。在西方20世紀(jì)50年代，前聯(lián)邦德國(guó)就開(kāi)始在公共行政組織中引入政府雇員制度，隨后西方許多國(guó)家都相繼開(kāi)始廣泛運(yùn)用這種制度，并且在政府管理活動(dòng)中取得了明顯的效果。在一些西方國(guó)家的行政實(shí)務(wù)中，人們通常將包括公務(wù)員在內(nèi)的所有行政公務(wù)人員都稱之為政府雇員，這是一種廣義理解上的政府雇員制。而狹義的政府雇員則是指政府從社會(huì)上直接雇用的法律、金融、經(jīng)貿(mào)、信息、高新技術(shù)等方面急需的專(zhuān)門(mén)人才，以及打字、駕駛、維修、勤務(wù)等熟練型、普通技能型的低端工作人員，他們一般不占用行政編制，不直接行使行政權(quán)力，按照雇用合同的約定享有權(quán)利、履行義務(wù)，在一段時(shí)間內(nèi)服務(wù)于政府某項(xiàng)工作或某一政府工作部門(mén)，他們與實(shí)行常任制的公務(wù)員共同完成行政機(jī)關(guān)所承擔(dān)的行政管理職能和事務(wù)。在推行政府雇員制的英、美、澳、新等西方國(guó)家，政府雇員的人數(shù)大致占其行政公務(wù)人員隊(duì)伍的10—20%。[5

公務(wù)員聘任制與政府雇員制都是為了更好的實(shí)現(xiàn)公共管理和服務(wù)職能，但有以下區(qū)別：

（一）制度的層次不同

公務(wù)員聘任制是任用公務(wù)員的一種人事管理制度，是一種特殊的公務(wù)員制度，仍然屬于公務(wù)員制度的范疇。聘任制公務(wù)員的身份是公務(wù)員，而政府雇員則不具有公務(wù)員身份，他們不具有行政職務(wù)，不行使行政權(quán)力，不占用政府行政編制，服務(wù)于政府某項(xiàng)工作或某一政府工作部門(mén)。[6]在我國(guó)有些地方，比如江蘇、深圳、北京等地，允許部分政府雇員擔(dān)任一定行政職務(wù)、行使相應(yīng)行政權(quán)力，結(jié)果卻出現(xiàn)了尷尬的境地，行使行政權(quán)力的政府雇員面臨職責(zé)尷尬。③此類(lèi)政府雇員不是真正的政府雇員，而實(shí)際上是公務(wù)員，相當(dāng)于聘任制公務(wù)員。公務(wù)員制度是當(dāng)代中國(guó)政治制度的重要組成部分，是政府選人、用人、管人的重要制度，是我國(guó)政府人力資源法治化的主體構(gòu)成。公務(wù)員聘任制作為一種特殊的公務(wù)員制度，已為我國(guó)法律正式規(guī)定。而我國(guó)目前各地推行的府雇員制度還不成熟，關(guān)于政府雇員制的法律法規(guī)還處于空白，國(guó)家沒(méi)有統(tǒng)一的政策和規(guī)定，實(shí)施政府雇員制的地方政府雖制定了相關(guān)的規(guī)章制度，但都是說(shuō)法不一，在許多方面存在差異。政府雇員制是為了滿足政府機(jī)關(guān)某些崗位對(duì)特殊性、臨時(shí)性、輔助性人才的需求，是“為適應(yīng)我國(guó)加入世界貿(mào)易組織后政府工作對(duì)某些人才的特殊需要”。[7]政府雇員制只是我國(guó)部分省級(jí)以下地方政府的政策，是地方政府對(duì)人事制度的創(chuàng)新。政府雇員制在制度層次上明顯低于公務(wù)員聘任制度，政府雇員制還只是我國(guó)政府人力資源管理法治體系補(bǔ)充制度。

（二）制度的具體內(nèi)容不同

首先，政府雇員的錄用比聘任制公務(wù)員的錄用更為靈活。政府機(jī)關(guān)在擬訂和審訂招聘計(jì)劃后，可以根據(jù)招聘崗位的不同性質(zhì)采取專(zhuān)家推薦考核、公開(kāi)考試、個(gè)別選考等多種方式進(jìn)行招考，人選確定后以簽訂勞動(dòng)合同的形式辦理雇用手續(xù)，經(jīng)試用合格即可成為正式雇員。其次，政府雇員的合同期限一般為1—3年，有的甚至不到1年，時(shí)間比公務(wù)員聘任期限更短。如吉林省規(guī)定雇員合同期限一般為1—3年，其中試用期為3個(gè)月。試用期合格的繼續(xù)雇用，不合格的要及時(shí)解雇。有些臨時(shí)性的工作，也可以按照課題或者項(xiàng)目，簽訂1年以下的雇用合。[8]第三，工資、保險(xiǎn)、福利不同。聘任制公務(wù)員在工資經(jīng)費(fèi)限額規(guī)定內(nèi)實(shí)行職級(jí)工資制，同時(shí)按有關(guān)規(guī)定享受地區(qū)津貼和其他津貼，實(shí)行定期增資制度，并按照國(guó)家規(guī)定享受保險(xiǎn)和福利待遇，是一種剛性的薪酬體系。政府雇員大都實(shí)行年薪制，其金額大大超過(guò)或超過(guò)公務(wù)員的薪金水平，如珠海市的政府雇員年薪標(biāo)準(zhǔn)分為6檔，普通雇員執(zhí)行1—3檔，高級(jí)雇員執(zhí)行4—6檔，其最高年薪可達(dá)10萬(wàn)元。[9]政府雇員在受雇期間由雇傭單位按照有關(guān)法律法規(guī)為其辦理社會(huì)保險(xiǎn)，一般不再享受其它福利待遇。[10]第四，管理方式不同。機(jī)關(guān)依據(jù)公務(wù)員法和聘任合同對(duì)聘任制公務(wù)員進(jìn)行管理，其管理主體主要為各級(jí)人民政府及其人事行政部門(mén)，而政府雇員主要按照與勞動(dòng)或合同相關(guān)的法律以及簽訂的雇傭合同來(lái)管理，與雇傭單位發(fā)生糾紛申請(qǐng)勞動(dòng)仲裁而不是人事?tīng)?zhēng)議仲裁，提起訴訟也只是民事訴訟，而不是行政訴訟。

三、公務(wù)員聘任制的理論基礎(chǔ)

（一）新公共管理理論的要求

傳統(tǒng)的以伍德羅.威爾遜（WoodrowWilson）、弗蘭克.J.古德諾(FrankJ.Goodnow)的政治與行政的二分法和以馬克斯.韋伯的科層體制理論強(qiáng)調(diào)利用集權(quán)、監(jiān)督以及加強(qiáng)責(zé)任制的方法來(lái)改善行政績(jī)效，使得官僚機(jī)構(gòu)喪失了內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制，政府變得沒(méi)有效率或低效率，公務(wù)員的終身制又導(dǎo)致行政機(jī)構(gòu)人員臃腫，給政府支出造成沉重壓力。新公共管理思想以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)的管理理論與方法作為自己的理論基礎(chǔ)，主張?jiān)谡芾碇胁杉{企業(yè)化的管理方法來(lái)提高管理效率，提出了“要將市場(chǎng)機(jī)制引入公共服務(wù)組織的運(yùn)作中來(lái)，即實(shí)行公共服務(wù)的市場(chǎng)化”。[11](p6)美國(guó)行政學(xué)者帕特里夏.格里爾在總結(jié)新公共管理內(nèi)涵時(shí)曾指出：“……對(duì)高級(jí)人員的任用采用有限期的契約制而不是偏好傳統(tǒng)的職位保障制……”。[12](p264)

公務(wù)員聘任制正是順應(yīng)了“新公共管理”理論的發(fā)展要求，對(duì)公務(wù)員的錄用引入聘任合同制，用企業(yè)精神來(lái)改革我國(guó)政府的用人機(jī)制，是“新公共管理”理論在我國(guó)推行的重要措施，反映了我國(guó)政府提高管理和服務(wù)水平、管理和服務(wù)效率的需要。

（二）公共組織理論的要求

古典組織理論關(guān)于行政職位的設(shè)置，歷來(lái)堅(jiān)持完整統(tǒng)一、協(xié)調(diào)一致的原則，關(guān)注的重點(diǎn)主要集中在正式組織和正式職位的安排上，并且強(qiáng)調(diào)法定的權(quán)力結(jié)構(gòu)和職位關(guān)系。到了20世紀(jì)中期，政府外部環(huán)境所發(fā)生的巨大變革對(duì)政府的管理活動(dòng)形成了新的沖擊和要求，使得政府組織理論出現(xiàn)了新的變化，即組織權(quán)變理論的產(chǎn)生。[13]該理論認(rèn)為，傳統(tǒng)的組織設(shè)計(jì)總是尋求一種最好的、固定的結(jié)構(gòu)模式，而忽視了環(huán)境變量對(duì)組織設(shè)計(jì)的影響，忽略了任何政府組織實(shí)際上都處于動(dòng)態(tài)變化的環(huán)境中這一客觀現(xiàn)實(shí)。政府組織和職位的設(shè)置要按照精簡(jiǎn)、效率的原則進(jìn)行，設(shè)置要符合社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，并且必須隨著具體的情況的變化而不斷變化，建立靈活的、富有彈性的組織和職位形式。

公務(wù)員聘任制順應(yīng)了“公共組織”理論的發(fā)展要求，對(duì)公務(wù)員實(shí)行職位聘任，隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展變化，可以建立靈活的、富有彈性的職位形式，從而使政府能夠更高效的管理和提高更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

四、公務(wù)員聘任制的意義

（一）滿足機(jī)關(guān)用人需求

面臨著信息化、全球化和政府活動(dòng)日益復(fù)雜化的新形勢(shì)，現(xiàn)代社會(huì)對(duì)政府公共服務(wù)的要求越來(lái)越高，政府事務(wù)更加靈活多變，需要更多的政府專(zhuān)業(yè)人才來(lái)應(yīng)對(duì)現(xiàn)代政府事務(wù)管理和服務(wù)。但目前由于知識(shí)與視野的限制，政府現(xiàn)有的專(zhuān)業(yè)人員無(wú)法滿足提高政策水平、創(chuàng)新管理制度的需要。[14]同時(shí)因公務(wù)員的職級(jí)工資制無(wú)法為特殊崗位需要的專(zhuān)業(yè)人才單獨(dú)規(guī)定工資水平，公務(wù)員制度的職位分類(lèi)和薪酬體系所存在的缺陷，缺乏靈活的激勵(lì)機(jī)制，使得公務(wù)員隊(duì)伍中具有專(zhuān)業(yè)技術(shù)的人才嚴(yán)重流失，如在中央國(guó)家機(jī)關(guān)，外語(yǔ)、國(guó)際經(jīng)濟(jì)、國(guó)際法、國(guó)際金融、國(guó)際貿(mào)易、涉外審計(jì)等涉外專(zhuān)業(yè)的人才相比而言更加嚴(yán)重，外交部流失人員164人，其中外交業(yè)務(wù)類(lèi)136人，占83%；文化部共流失22人，其中外語(yǔ)專(zhuān)業(yè)人才13人，占總數(shù)的59%…從1998年到2002年，在人事部抽查的21個(gè)中央部委中，流失本科學(xué)歷以上的公務(wù)員1039人，其中流失比重最大的是政府急需的專(zhuān)業(yè)人才。[15]同時(shí)，專(zhuān)業(yè)人才在我國(guó)各地方政府中也大量流失，這導(dǎo)致政府機(jī)關(guān)的人才資源結(jié)構(gòu)性矛盾比較突出。公務(wù)員聘任制彌補(bǔ)了政府專(zhuān)業(yè)人才的不足，優(yōu)化了政府的人才結(jié)構(gòu)，形成了多層次、寬領(lǐng)域的政府人才隊(duì)伍。

（二）降低了機(jī)關(guān)用人成本，提高政府行政效率

公務(wù)員聘任制有助于降低機(jī)關(guān)用人成本，機(jī)關(guān)可以隨時(shí)從社會(huì)上直接招聘適當(dāng)人員來(lái)做，沒(méi)必要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的考試錄用和長(zhǎng)期培養(yǎng)，同時(shí)，公務(wù)員聘用關(guān)系終止后聘任制公務(wù)員即與機(jī)關(guān)脫離關(guān)系，機(jī)關(guān)免去了“進(jìn)一個(gè)人就要終身負(fù)責(zé)”的后顧之憂，從而大大降低了機(jī)關(guān)用人成本。公務(wù)員聘任制還有助于提高政府行政效率。傳統(tǒng)的非聘任制公務(wù)員大多是通用型人才，知識(shí)面較寬，但是缺乏適應(yīng)政府工作的特殊崗位的專(zhuān)業(yè)技術(shù)技能，處理大量專(zhuān)業(yè)性的行政事務(wù)就會(huì)效率低下?！肮珓?wù)員的素質(zhì)決定著政府的管理水平和效率”。[16]而公務(wù)員聘任制優(yōu)化了公務(wù)員隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)和能力結(jié)構(gòu)，所聘任的公務(wù)員是某些領(lǐng)域某行業(yè)的優(yōu)秀人才，處理大量專(zhuān)業(yè)性的行政事務(wù)就會(huì)有較高的效率。另外，公務(wù)員聘任制的職位根據(jù)職位的性質(zhì)、責(zé)任和難易程度進(jìn)行分類(lèi)，因事設(shè)崗、因崗用人，崗位職責(zé)清楚、任職條件明確，有利于調(diào)動(dòng)公務(wù)員的積極性、創(chuàng)造性，從而也有利于提高政府的工作效率。

（三）健全了機(jī)關(guān)用人機(jī)制，促進(jìn)公務(wù)員制度進(jìn)一步改革

公務(wù)員聘任制使機(jī)關(guān)用人方式更加科學(xué)合理，更加人性化、彈性化。傳統(tǒng)的公務(wù)員制度難以形成面向社會(huì)的“開(kāi)放性系統(tǒng)”，[17](p267)不能隨時(shí)從社會(huì)上吸收優(yōu)秀人才并同時(shí)吸收多樣的思維方式和各種專(zhuān)業(yè)知識(shí)，不能滿足政府公共管理對(duì)專(zhuān)業(yè)人才的需求，致使公務(wù)員隊(duì)伍人員結(jié)構(gòu)的固化與僵化，造成公務(wù)員制度缺乏靈活性和新陳代謝機(jī)制不暢等諸多弊端。黨的十六大報(bào)告中指出，要努力形成廣納群賢、人盡其才、能上能下、充滿活力的用人機(jī)制。[18]公務(wù)員聘任制打破了傳統(tǒng)公務(wù)員制度用人“唯資歷論”、“唯親疏論”的觀念，將政府公務(wù)員職位的常任制與非常任制結(jié)合起來(lái)，使政府用人觀念更加合理化、理性化。公務(wù)員聘任制拓寬了機(jī)關(guān)選人、用人渠道，改善了機(jī)關(guān)用人方式，解決了公務(wù)員能進(jìn)不能出、能上不能下的人事制度上的弊端，使人才流動(dòng)更加合理，健全了用人機(jī)制，并且為我國(guó)公務(wù)員制度的未來(lái)改革指明了方向，將促進(jìn)我國(guó)公務(wù)員制度的進(jìn)一步改革。

（四）完善了公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)體系

傳統(tǒng)的公務(wù)員制度中公務(wù)員與機(jī)關(guān)發(fā)生了糾紛，不服機(jī)關(guān)的處理決定，只能進(jìn)行申請(qǐng)復(fù)核、申訴、向上級(jí)行政機(jī)關(guān)或行政監(jiān)察機(jī)關(guān)提出控告，但是不能向法院提起訴訟。這些有限的行政救濟(jì)，不僅缺乏透明度和公開(kāi)性，而且由于程序上的不公正，很難做到對(duì)所訴內(nèi)部行政行為的進(jìn)行公正而徹底的救濟(jì)?！叭祟?lèi)社會(huì)最好的結(jié)局就是司法審判?！?/p>

[19](p76)公務(wù)員聘任制將司法救濟(jì)納入了公務(wù)員的救濟(jì)體系，聘任制公務(wù)員對(duì)人事仲裁決定不服，可以向人民法院提起訴訟，是對(duì)行政救濟(jì)內(nèi)在局限性的有效補(bǔ)充，完善了公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)體系，而且為非聘任制公務(wù)員提供司法救濟(jì)打下了基礎(chǔ)，從而有利于完善了整個(gè)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)體系。

五、公務(wù)員聘任制存在的問(wèn)題

在實(shí)踐中，雖然我國(guó)在20多年前就有地方實(shí)行了公務(wù)員聘任制，但卻因?yàn)闆](méi)有具體的法律依據(jù)，各地做法不一，實(shí)踐中也出現(xiàn)了很多問(wèn)題。雖然這次《公務(wù)員法》對(duì)公務(wù)員聘任制作了專(zhuān)章規(guī)定，但所作的規(guī)定比較原則和抽象。公務(wù)員聘任制存在著很多問(wèn)題：

1、可聘任職位不明確

公務(wù)員法規(guī)定聘任制適用于兩類(lèi)職位：一是專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的職位，二是輔助性職位，對(duì)哪些是專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)、哪些是輔助性職位缺乏具體而明確的規(guī)定。

2、聘任程序不完善

公務(wù)員法規(guī)定機(jī)關(guān)可以采取兩種方法選拔合適的聘任人選：一種是公開(kāi)招聘，另一種是直接選聘。公開(kāi)招聘可以參照公務(wù)員考試錄用的程序進(jìn)行，但是直接選聘卻沒(méi)有相關(guān)的程序規(guī)定，在操作中可能引發(fā)腐敗。

3、聘任工資、福利、保險(xiǎn)等無(wú)具體規(guī)定

公務(wù)員法規(guī)定聘任制公務(wù)員按照國(guó)家規(guī)定實(shí)行協(xié)議工資制。但是有關(guān)聘任制公務(wù)員協(xié)議工資如何確定，福利、保險(xiǎn)待遇等如何確定，都沒(méi)有具體的法律規(guī)定。

4、人事?tīng)?zhēng)議仲裁規(guī)定不明確

公務(wù)員法規(guī)定建立人事?tīng)?zhēng)議仲裁制度，但卻有多處規(guī)定不明，人事仲裁委員會(huì)是常設(shè)機(jī)關(guān)還是根據(jù)需求臨時(shí)設(shè)立？如果是常設(shè)機(jī)關(guān)，那么應(yīng)該設(shè)置在省、地、市、縣的哪一級(jí)政府里面呢？如果是根據(jù)爭(zhēng)議的發(fā)生而臨時(shí)設(shè)立的機(jī)構(gòu)話，那么它的公正性、權(quán)威性如何保證呢？還有如果對(duì)仲裁結(jié)果不滿意，應(yīng)該向哪一級(jí)的法院提起訴訟呢？這些在《公務(wù)員法》的規(guī)定都不明確。

5、對(duì)聘任合同的司法救濟(jì)存在問(wèn)題

公務(wù)員法規(guī)定聘任制公務(wù)員對(duì)人事仲裁決定不服，可以向人民法院提起訴訟，現(xiàn)行行政訴訟法明確把因“行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定”引起的爭(zhēng)議排除在受案范圍之外。即便將其列入行政訴訟的受案范圍，也存在問(wèn)題：首先，由于我國(guó)關(guān)于公務(wù)員聘任制聘任合同的法律法規(guī)不健全，即使訴訟到法院，法院又依據(jù)什么法律文件來(lái)作出公平公正的判決呢？其次，因聘任合同的履行發(fā)生爭(zhēng)議而提起訴訟的既可能是公務(wù)員一方，也可能是用人機(jī)關(guān)一方，但現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定被告只能是行政主體一方。此外，對(duì)聘任合同的司法救濟(jì)，在審查范圍、舉證責(zé)任、證明標(biāo)準(zhǔn)等方面還存在很多問(wèn)題。[20]

注釋?zhuān)?/p>

①《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》第45條就規(guī)定：“國(guó)家公務(wù)員職務(wù)實(shí)行委任制，部分職務(wù)實(shí)行聘任制?！?/p>

②《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》第40條規(guī)定：“黨政機(jī)關(guān)部分專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)實(shí)行聘任制。聘任制領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的每一個(gè)聘任期不超過(guò)五年，可以連續(xù)聘任。聘任程序另行規(guī)定?！?/p>

③例如，《南國(guó)早報(bào)》2005年10月18日的一篇文章曾報(bào)道，2004年3月26日，顏兵受聘為江蘇無(wú)錫市對(duì)日招商首席代表，其稅后年薪50萬(wàn)元，成為內(nèi)地年薪最高的“政府雇員”。在和外商談判時(shí)可以代表政府，但具體決策時(shí)，還要與政府領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)企業(yè)共同商議。在招商過(guò)程中，外商從他的名片上看把他作為政府代表。顏兵每次均得向?qū)Ψ浇忉屗穆氊?zé)，以免引起誤會(huì)。在政府部門(mén)面前，拿著政府薪金，卻不是政府的人；在外商面前代表政府，卻沒(méi)有能力回答外商所談的涉及公權(quán)的問(wèn)題。顏兵面臨著職責(zé)尷尬：“首席代表不是政府官員，有的部門(mén)覺(jué)得你是代表市政府說(shuō)話，有的覺(jué)得你這個(gè)首席代表什么也代表不了。”

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