行政程序立法研究論文
時(shí)間:2022-11-13 03:58:00
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摘要:我國的行政程序立法,應(yīng)該堅(jiān)持法治主義、程序主義、人本主義和現(xiàn)實(shí)主義:關(guān)注程序立法的現(xiàn)實(shí)背景和立法方案選擇問題,正視現(xiàn)有行政程序制度存在的缺陷,探索產(chǎn)生缺陷的原因,采取行政程序統(tǒng)一立法的方案關(guān)于公平與效率的關(guān)系問題必須首先提供旨在保障最低限度公平”的基本原則和制度在此基礎(chǔ)上根抓不同的行政過程及其不同的階段對(duì)程序公平和程序效率進(jìn)行適當(dāng)偏重.
關(guān)鍵詞:行政程序:主義:?jiǎn)栴}:公平:效率
制定行政程序已是理論界和實(shí)務(wù)界的共識(shí)《行政程序法》(試擬稿)在經(jīng)過實(shí)證調(diào)查、比較研究,以及多次國內(nèi)外專家研討和反復(fù)修改之后也已初步完成但是有關(guān)問題的討論乃至爭(zhēng)論遠(yuǎn)沒有結(jié)束我國的行政程序立法應(yīng)該堅(jiān)持何種主義和關(guān)注哪此問題‘仍然是信得研討的重要問題。
一、堅(jiān)持何種主義?
行政程序立法應(yīng)堅(jiān)持何種“主義”這涉及行政程序法的基本立場(chǎng)涉及我們到底要制定子下么樣的行政程序法從法治國家對(duì)行政過程的基本要求、域外行政法治比較、發(fā)達(dá)國家行政程序法制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)以及我國法律文化傳統(tǒng)等方面的考慮行政程序立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持法治主義、程序主義、人文主義和現(xiàn)實(shí)主義這幾個(gè)基本立場(chǎng)。
法治主義的核心要求是政府遵守法律這一原則對(duì)于行政程序法制度而言著重強(qiáng)調(diào)的是“程序法治”包括程序合法性和程序合理性這表明行政程序的首要目標(biāo)是規(guī)范和引導(dǎo)行政權(quán)的活動(dòng)而不應(yīng)是政府管制和約束行政相對(duì)方的規(guī)則:更進(jìn)一步,法治主義的行政程序不僅要強(qiáng)調(diào)程序規(guī)定的法定化和形式化,也要求程序規(guī)則能體現(xiàn)基本的公平和理性精神堅(jiān)持法治主義立場(chǎng)對(duì)于中國行政權(quán)運(yùn)行之引導(dǎo)、行政過程問題之解決具有特別重要的意義因?yàn)槲覈⒉蝗狈Α靶姓绦?,但是缺乏?duì)行政活動(dòng)進(jìn)行有效規(guī)制的、公平理性的法治主義的行政程序。
程序主義的一個(gè)基本思想是:法律程序具有自身獨(dú)立的價(jià)值和意義而不僅僅是達(dá)到特定目的的手段因此違背法律程序的行為不論是否對(duì)實(shí)體結(jié)果產(chǎn)生影響‘都構(gòu)成對(duì)某種程序“過程價(jià)值(processvalue)的侵害,必須被校正或承擔(dān)相應(yīng)的法律貢任這對(duì)我國具有不可否認(rèn)的針對(duì)意義完美的程序離開了嚴(yán)格有效的違法歸貢機(jī)制充其量不過是擺設(shè)。
堅(jiān)持人本主義,主要是強(qiáng)調(diào)行政程序應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)對(duì)相對(duì)方的個(gè)體權(quán)利、主體性和尊嚴(yán)的尊重簡(jiǎn)言之在行政程序的原則和制度層面上,應(yīng)體現(xiàn)“以人為本”精神,而不是將個(gè)體當(dāng)作行政管制的對(duì)象和客體在行政程序的操作中‘應(yīng)警惕“程序的異化”‘防止程序成為冷冰冰的規(guī)則集合或新的官僚主義的借口。
所謂現(xiàn)實(shí)主義,是指行政程序立法應(yīng)在充分理解行政過程所面臨現(xiàn)實(shí)問題和程序立法的現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上,突出立法重點(diǎn),有針對(duì)性地回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問題,逐步完善行政程序立法這暗示了中國的行政程序立法不會(huì)是一個(gè)一步到位的步驟,而是一個(gè)不斷深化的過程是一個(gè)需要“與不完美合作以追求完美”的旅程。
二、關(guān)注哪些問題?
(一)作為行政程序立法現(xiàn)實(shí)背景的問題
中國的行政程序立法,在一定程度上受到“主義”的推動(dòng),更緣于現(xiàn)實(shí)的需求改蘋開放以來,我國的行政程序制度已有了相當(dāng)?shù)陌l(fā)展,但從宏觀上看,程序建設(shè)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足依法行政和建設(shè)社會(huì)主義法治國的需要,還存在許多缺陷:第一,現(xiàn)有的程序制度在體系上存在很人的零散性,缺乏必要的銜接和一致風(fēng)險(xiǎn),可能引發(fā)程序制度體系內(nèi)部的原則或規(guī)則之間的沖突。第二,行政權(quán)的行使在程序上享有過度的自山裁量權(quán),難以保障程序公正。第三,相對(duì)方在程序上享受的權(quán)利“m.,太小,已經(jīng)享有的某些程序權(quán)利也因缺乏相應(yīng)的配套制度而難以得到保障,相對(duì)方在程序中的積極性得不到充分發(fā)揮。第四,與“程序合法性”意識(shí)的增強(qiáng)相比,“程序合理性”仍米得到法律的足夠關(guān)懷,缺乏實(shí)現(xiàn)程序公正的保障機(jī)制。第五,程序規(guī)則之間的抵觸現(xiàn)象比較嚴(yán)重,顯示出程序設(shè)計(jì)上的隨意性。第六,一些蘊(yùn)含程序公正主要價(jià)值的基本原則既沒有得到法律的明確規(guī)定,在程序作業(yè)中也不具有自接的法律效力。第七,程序的簡(jiǎn)化欠缺明確化、具體化的條件,為程序操作中的態(tài)意留下了空間。第八,行政管制過程和規(guī)則制定過程中的人眾參與制度有待改進(jìn),有效參與的要件(如信急公開、利益團(tuán)體的組織等)仍然欠缺。第九,對(duì)于違反法律程序、侵犯程序權(quán)利行為的法律責(zé)任不夠明確,甚至沒有規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。第十,行政機(jī)關(guān)及其下作人員的程序法治意識(shí)不強(qiáng),程序下具主義意識(shí)仍然比較濃厚,不按程序辦事的情況比比皆是。第十一,公民、法人或其他組織的程序權(quán)利意識(shí)依然比較淡薄。
上述問題緣于兩類原因:一類是主觀原因,主要是法律傳統(tǒng)中對(duì)法律程序的誤解、偏見和冷漠如認(rèn)為程序只是實(shí)現(xiàn)行政目的的手段:法律程序只是用以管理和控制社會(huì)的手段,只能施子“被管理者一”,而不能管理管理者一,等等而社會(huì)成員的程序權(quán)利和程序公正意識(shí)的淡薄也是一個(gè)法觀念問題另一類是客觀原因,主要是學(xué)理研究和程序設(shè)計(jì)等技術(shù)方面的原因其中包括對(duì)法律程序的結(jié)構(gòu)、程序合理性和程序公正性的條件、正當(dāng)程序的制度裝置等方面的認(rèn)知和把握不夠山此也會(huì)導(dǎo)致相應(yīng)的程序設(shè)計(jì)問題相應(yīng)地,程序立法和改蘋也必須從上述方面入手
(二)行政程序立法方案的選擇問題
1、行政程序的統(tǒng)一立法有必要嗎了這一問題的關(guān)鍵是如何理解程序的“統(tǒng)一性”“統(tǒng)一性”不是要求所有的行政程序整齊劃一,否認(rèn)不同行政過程的特征,而是“主義”或者一原則”層面上的統(tǒng)一即通過行政程序所堅(jiān)持的主義和基本立場(chǎng),對(duì)多樣化的行政過程提出最低限度的程序要求這樣的統(tǒng)一性是構(gòu)成一致性的保障,又是多樣性的基礎(chǔ)
2、制定統(tǒng)一行政程序立法可行嗎了統(tǒng)一程序立法的可行性在于:首先,經(jīng)過十多年的行政法治建設(shè),公權(quán)力及其行使過程的“程序合法性”意識(shí)正在逐步增強(qiáng),營造了法律實(shí)施的可行性,為法律制定的可行性提供了“人”的基礎(chǔ)其次,行政程序的相關(guān)立法和執(zhí)法已積祟了比較豐富的經(jīng)驗(yàn),一些主要行政部門已開始了很多立法‘嘗試,這些構(gòu)成了行政程序統(tǒng)一立法的基本資源再次,一些重要的行政程序制度已經(jīng)建立并取得了很好效果,這些程序制度的建立和運(yùn)行為行政程序統(tǒng)一立法提供了基礎(chǔ)和重要的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)
3、如何進(jìn)行行政程序的統(tǒng)一立法了這是立法模式選擇問題是選擇統(tǒng)一、詳盡的法典,還是通則性的規(guī)定?這在行政法學(xué)界已有過很多討論{}i基于前面所述的“主義’,、基本立場(chǎng)和中國的實(shí)際情況,應(yīng)綜合考慮程序作業(yè)的基本要求和不同需要一方面,不同行政部門在管制過程中的實(shí)體和程序兩方面都有自己的特殊性,詳盡的程序法典可能會(huì)“削足適履”或‘顧此失彼”:另一方面,不同行政過程在具體的程序作業(yè)上雖有所不同,但都應(yīng)當(dāng)符合前述幾個(gè)主義的基本要求,如透明度、一致性、程序理性,以及效率與公平等因此,如果程序立法不就這些共同的基本原則進(jìn)行規(guī)定,立法本身就失去了必要性基于這兩個(gè)方面,可以考慮采用“通則性法典”的形式,即采用“原則+一般規(guī)定+特別規(guī)定”的法體結(jié)構(gòu)原則適用于所有的行政過程,一般規(guī)定適用于法律無特別規(guī)定的所有情形,而特別規(guī)定適用于特定的行政過程,是將原則和一般規(guī)定結(jié)合與特定行政過程的具體化
4、制定什么樣的行政程序法了這是一個(gè)目標(biāo)模式的選擇問題簡(jiǎn)言之,在目標(biāo)期待中,我們?nèi)绾卧诔绦蚬胶托手g作出比較合理的安排了程序公平是行政程序立法的基本出發(fā)點(diǎn)和歸宿從程序基本立場(chǎng)所提出的程序公平要求可稱之謂“最低限度的公平”{2一這是一個(gè)不可妥協(xié)的目標(biāo)同時(shí)目前在我國程序公平和程序效率處于“雙重缺位’,的狀態(tài)需要通過行政程序立法營造能夠促進(jìn)和保障公平與效率的制度環(huán)境基于這兩方面的分析行政程序立法必須首先提供旨在保障最低限度公平’,的基本原則而制度在此基礎(chǔ)上根抓不同的行政過程及其不同階段對(duì)程序公平和程序效率進(jìn)行適當(dāng)偏重。
5沏}何交排行政程序的各項(xiàng)基本原則和制度了既要考慮程序立法的立場(chǎng)和基本目標(biāo)又要考慮立法內(nèi)在的協(xié)調(diào)和相關(guān)法律規(guī)定之間的“兼客性”需要特別注意:第一規(guī)定行政程序的一般原則使多樣化的行政程序在基本的程序原則指導(dǎo)下運(yùn)行促進(jìn)多樣性的統(tǒng)一第一規(guī)定行政活動(dòng)的一般程序提供基本的“程式樣本’,使之發(fā)揮“示范作用’,為非法定程序或自由栽量程序的合理性判定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)為各部門制定特別程序提供一個(gè)基本的程序框架第三協(xié)調(diào)行政程序法與其他法律中有關(guān)行政程序規(guī)定之間的關(guān)系其他法律可以對(duì)特定行政程序作出具體規(guī)定但不得與基本原則相抵觸第四‘對(duì)已有的重要行政程序加以規(guī)范和完善特別如行政決定程序、行政規(guī)則制定程序、行政規(guī)劃程序、行政合同程序等第五規(guī)定相關(guān)的一系列制度來保障程序公平如政府信H公升制度、聽證制度、公眾參與制度等第六規(guī)定行政主體的程序違法貢任目前一此行政程序立法中對(duì)程序違法的法律貢任規(guī)定過于原則甚至缺乏規(guī)定導(dǎo)致程序違法行為泛濫和對(duì)程序規(guī)則的漠視乃至程序虛無主義嚴(yán)重為此必須明確規(guī)定程序違法行為的法律}I仃和追究機(jī)制
三、結(jié)語:重申“主義”與“問題”
《行政程序法》的制定涉及到價(jià)值層面上的權(quán)衡基本立場(chǎng)的確定也涉及到面對(duì)各種問題的制度交排而選擇面對(duì)這樣一個(gè)“政府再造”和行政權(quán)一一相對(duì)方關(guān)系重構(gòu)的歷史契機(jī)我們需要重申“主義”和“基本立場(chǎng)”的重要性:也需要傾聽各種問題對(duì)有效解決方案的吁求前者是宏觀的、方向性的、面向?qū)淼模汉笳呤蔷唧w的、技術(shù)性的、回應(yīng)當(dāng)下的我們相信我國的行政程序立法需要在堅(jiān)持“主義”的前提下面對(duì)技術(shù)層面的問題。
參考文獻(xiàn):
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[2]王錫鋅.程序正義基本概念解釋[A].羅豪才一行政法論叢:第3卷.北京:法律出版社,2001
f31應(yīng)松年.行政程序法立法.-IL京:中國法制出版社,2001.
ProblemsintheLegislationoftheAdministrativeProcedureinChina
Abstract:legislationoftheadministrativeprocedurelawinChinashouldfollowtheprinciplesoftheruleoflaw,procedure,humanismandrealism,payattentiontoitspracticalbackgroundandlegislativechoices,envisagethedefectsofthepresentproceduralsystemandfindoutthereason,andadopttheplanoftheuniformcode.Asfortherelationsbetweenequityandefficiency,itshouldfirstlyprovidesomefundamentalprinciplesandinstitutionsaimingatensuringtheminimumequity,andgivepreferencetotheproceducalequityandefficiencyaccordingtodifferentprocessesanddifferentphases.
Keywords:administrativeprocedure;creed;problem;equity;efficiency