導(dǎo)語：行政被告資格研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

關(guān)鍵詞:行政被告資格/行政主體資格說/行政行為主體/行政職權(quán)主體/行政責(zé)任主體

內(nèi)容提要:確定行政被告的正確標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是行為主體標(biāo)準(zhǔn)，而不是現(xiàn)行法律和理論通說主張的“行政主體資格說”。行為主體標(biāo)準(zhǔn)，是一個簡單標(biāo)準(zhǔn)、事實標(biāo)準(zhǔn)、程序標(biāo)準(zhǔn)、直接標(biāo)準(zhǔn)和可選擇標(biāo)準(zhǔn)。它是由行政權(quán)的代表性、利害關(guān)系因素、行政救濟(jì)責(zé)任內(nèi)容要求以及簡易便民原則所決定的，因而能夠克服“行政主體資格說”存在的標(biāo)準(zhǔn)混淆、套用民事理論、復(fù)雜不便民、限制救濟(jì)范圍的擴(kuò)大、邏輯上自相矛盾等天然缺陷。

一

行政復(fù)議、行政訴訟和行政賠償制度中，都有一個如何正確確定行政被告的問題。（注：行政復(fù)議和行政賠償中稱之為被申請人，行政訴訟中稱之為被告。為了便于研究，在此統(tǒng)稱為行政被告。）雖然《行政訴訟法》明確簡單地規(guī)定了“作出行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告”，起訴條件也只是要求“有明確的被告”，但事實上遠(yuǎn)不是這么簡單。按照現(xiàn)行制度規(guī)定和實際做法，行政被告不僅要明確，而且要正確，并且正確被告的標(biāo)準(zhǔn)也非常復(fù)雜。如果不能按照復(fù)雜的正確標(biāo)準(zhǔn)起訴，就會被駁回，救濟(jì)程序無法進(jìn)行。

理論通說和法律及司法解釋對于行政被告條件的說法、規(guī)定雖然不少，但實質(zhì)條件有三：

條件一，必須是行政行為主體。所謂行為主體，就是指作出被訴行為的主體?！爸黧w與行為之間必須有行為人與行為的關(guān)系”，（注：應(yīng)松年主編：《行政訴訟法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社2002年版，第101頁。）“只有作出被訴的具體行政行為的行政機(jī)關(guān)或者被授權(quán)組織，才有可能當(dāng)被告；沒有作出被訴的具體行政行為的，不可能成為被告?！保ㄗⅲ簵罱饩骶帲骸缎姓V訟法學(xué)》，中國方正出版社2002年版，第137頁。）即便是不作為行為，也不能免除行為主體的條件要求。在法律上就有“作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告”的原則規(guī)定。

條件二，必須是行政職權(quán)主體。作出行政行為的主體在法律上是否是行政職權(quán)的主體以及是否有權(quán)獨立作出行政行為，是行政被告資格的又一個條件。只有在法律上有權(quán)、獨立、對外作出行政行為的行政主體，才具有行政法上的獨立“人格”和地位，沒有權(quán)力獨立對外作出行政行為的，不是行政法上的行政主體，不能成為適格的行政被告。也就是說，“雖然以自己的名義作出具體行政行為，但因其沒有取得法定行政主體資格，不能獨立承擔(dān)法律責(zé)任，”其行為的法律后果應(yīng)由其他取得法定行政主體資格的主體來承擔(dān)。（注：參見最高人民法院行政審判庭編：《關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋釋義》，中國城市出版社2000年版，第38頁。）所以在法律規(guī)定和司法解釋中，對于行政委托的被告，明確規(guī)定是委托者而不是被委托者，派出機(jī)構(gòu)原則上不能成為行政被告，除非有法律、法規(guī)的授權(quán)，（注：這種授權(quán)使它取得了對外獨立作出行政行為的資格，即取得了獨立行政主體的資格，所以能當(dāng)被告。）等等。

條件三，必須是責(zé)任主體。能否獨立承擔(dān)行為的法律責(zé)任，是行政被告資格的又一個重要條件。要成為行政被告，不僅事實上有行為，有行政職權(quán)主體身分，還應(yīng)當(dāng)具備獨立承擔(dān)其行為法律責(zé)任與后果的權(quán)利能力，不能獨立承擔(dān)法律責(zé)任的主體，是不具備行政被告資格的。這一點，典型地反映在最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第20條的規(guī)定上，即“行政機(jī)關(guān)組建并賦予行政管理職能但不具有獨立承擔(dān)法律責(zé)任能力的機(jī)構(gòu)，以自己的名義作出具體行政行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以組建該機(jī)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)為被告”。因為“原則上臨時機(jī)構(gòu)不能作被告，但臨時機(jī)構(gòu)有獨立承擔(dān)責(zé)任能力的除外”。（注：江必新：《中國行政訴訟制度之發(fā)展——行政訴訟司法解釋解讀》，金城出版社2001年版，第121頁。）所以，是否具有獨立的責(zé)任能力就成為行政被告資格的又一個重要內(nèi)容。

行為主體、職權(quán)主體及責(zé)任主體三要素，構(gòu)成了行政被告的資格要件，缺一不可。一個主體實施了行政行為，必須在同時符合行為主體、職權(quán)主體和責(zé)任主體的條件下，才能成為適格被告，缺乏其中任何一個條件，都不能成為適格被告。（注：如甲機(jī)構(gòu)以自己的名義作出了行政行為，但是按照法律規(guī)定它沒有資格或權(quán)力對外作出行政行為，它的行為就要由在法律上有此資格或權(quán)力的機(jī)構(gòu)來承擔(dān)責(zé)任，而它自己則不能承擔(dān)責(zé)任，不能成為適格被告。）在行為、職權(quán)、責(zé)任三要素中，職權(quán)要素是最根本的要素，決定著行為和責(zé)任要素。因為，所謂行為主體，是指行政行為在法律上應(yīng)當(dāng)歸屬于哪一個主體，而不是指事實上是由哪一個主體實施的。既然是法律上的行為歸屬主體，歸屬的標(biāo)準(zhǔn)又是法律上是否有權(quán)力作出行為，那么權(quán)力要素自然成為主體要素的根本所在。就責(zé)任要素而言也是如此，所謂能否獨立承擔(dān)責(zé)任，不是指主體的財產(chǎn)能力，（注：這一點，與民事責(zé)任能力是不同的，民事責(zé)任能力說到底是財產(chǎn)責(zé)任能力，而行政被告的責(zé)任能力則是權(quán)利能力。）而是指主體的權(quán)利能力，是指行為主體在法律上是否具備了獨立承擔(dān)責(zé)任的資格，這個資格又是以法律賦予的獨立對外權(quán)力為根據(jù)的。所以，行政被告資格三要素理論的核心要素是權(quán)力要素。

以行為主體、職權(quán)主體、責(zé)任主體三要素確定行政被告資格，實際上就是以行政主體資格標(biāo)準(zhǔn)確定行政被告，也就是將行政主體資格理論直接“移植”到了行政被告資格理論和制度中。按照行政法的理論，行政主體的法律資格要件一般有三：（1）主體必須是享有行政職權(quán)的組織；（2）主體必須是能夠以自己名義實施行政活動的組織；（3）主體必須是能夠獨立承擔(dān)行政責(zé)任的組織。（注：參見應(yīng)松年主編：《行政法學(xué)新論》，中國方正出版社1999年版，第85-86頁。）所以，學(xué)者們一般認(rèn)為，行政主體是指享有國家權(quán)力，能夠以自己的名義從事行政管理活動并能獨立地承擔(dān)由此所產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織，（注：參見羅豪才主編：《行政法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社1996年版，第67頁。）等等?？梢哉f，現(xiàn)行的行政被告資格制度，就是以行政主體資格理論為基礎(chǔ)的，這種理論我們可以稱之為“行政主體資格說”。

二

關(guān)于行政被告資格的“行政主體資格說”，對我國行政法和行政法學(xué)發(fā)展的貢獻(xiàn)是“功不可沒”的，尤其是對行政復(fù)議、行政訴訟、國家賠償這些救濟(jì)制度的貢獻(xiàn)更是巨大的?？梢哉f，沒有“行政主體資格說”，就無法確定行政被告，不能開展行政救濟(jì)。但是，正因為“行政主體資格說”是從行政救濟(jì)制度出發(fā)，很大程度上僅僅是為了滿足實踐對于確定行政被告資格的需要，所以缺乏全面和理性的思考，具有天然的缺陷。這種與生俱來的缺陷，隨著行政法和行政法學(xué)的發(fā)展，更為突出地暴露出來。我認(rèn)為，“行政主體資格說”的缺陷主要有以下幾點：

1.標(biāo)準(zhǔn)混淆?！靶姓黧w資格說”所主張的理論，實際上是合法行政主體的理論。它從行為、權(quán)力及責(zé)任三個不同方面提出了作為一個合法行政主體應(yīng)當(dāng)具備的實質(zhì)要件：一個合法的行政主體，不僅是行為的主體，而且還應(yīng)當(dāng)是行政職權(quán)的主體和行政責(zé)任的主體，只有具備這三種要件，才是一個合法的行政主體。而且，更關(guān)鍵的是，只有合法的行政主體，才是適格的行政被告，不是合法的行政主體，就不能成為適格的行政被告。因此，合法行政主體的標(biāo)準(zhǔn)，也就成了適格行政被告的標(biāo)準(zhǔn)。其實，這種理論和邏輯是不正確的。行政主體標(biāo)準(zhǔn)，本質(zhì)上是個實體問題，是主體與法律的關(guān)系問題，是解決主體的法律性質(zhì)、法律地位和法律權(quán)限的問題。而被告資格標(biāo)準(zhǔn)，本質(zhì)上則是個程序問題，是主體與行為、后果的關(guān)系問題，是解決行為的責(zé)任歸屬問題。這是兩個不同性質(zhì)的問題，不能劃等號。被告的行為可能合法有效，也可能違法越權(quán)，但這并不妨礙它成為一個適格的行政被告；同樣，合法的行政主體，可能是適格的行政被告，也可能是不適格的行政被告。也就是說，合法行政主體與適格行政被告之間，沒有必然的聯(lián)系，更不是同一回事。把確定是否為合法行政主體的標(biāo)準(zhǔn)用來作為認(rèn)定適格行政被告的標(biāo)準(zhǔn)，是混淆了事物的本質(zhì)。

2.套用民事理論，忽視行政被告的特點?！靶姓黧w資格說”非常強(qiáng)調(diào)行政被告的“獨立承擔(dān)責(zé)任能力”，這與民事訴訟的當(dāng)事人理論是“一脈相承”的。由于我國行政訴訟制度是從民事訴訟制度中逐步發(fā)展、獨立出來的，（注：1982年的《中華人民共和國民事訴訟法》第3條第2款就規(guī)定了當(dāng)時的行政訴訟適用民事訴訟的程序，以后的司法解釋仍然保留了較重的民事訴訟色彩。）所以在理論上深受其影響也就不難理解。（注：民事訴訟被告應(yīng)當(dāng)具有獨立承擔(dān)民事責(zé)任的財產(chǎn)能力，這在民事制度和理論上是無疑的。）但是，行政法理論上的獨立承擔(dān)責(zé)任能力，與民事法上的獨立承擔(dān)責(zé)任能力，是有本質(zhì)區(qū)別的。民事法上的獨立承擔(dān)責(zé)任能力，是針對自然人、法人和非法人組織這些普遍主體的。他們的獨立責(zé)任能力，本質(zhì)上是獨立的財產(chǎn)權(quán)利和支配力，因為民事責(zé)任主要是財產(chǎn)責(zé)任，如果主體沒有獨立的財產(chǎn)權(quán)利和支配力，就不可能承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。而行政被告則不然，行政被告當(dāng)然也要具備獨立承擔(dān)責(zé)任的能力，但這種責(zé)任能力從根本上說，與財產(chǎn)無關(guān)。首先，行政被告要承擔(dān)的責(zé)任，并不主要是財產(chǎn)責(zé)任，更不全是財產(chǎn)責(zé)任，用財產(chǎn)責(zé)任能力來定義行政被告的責(zé)任能力，顯然是不正確的。其次，行政被告即使承擔(dān)財產(chǎn)責(zé)任（如行政賠償或行政補(bǔ)償），也不是行政被告用自己的、能夠獨立支配的財產(chǎn)來承擔(dān)財產(chǎn)責(zé)任，而是用國家財產(chǎn)來承擔(dān)國家賠償或者國家補(bǔ)償責(zé)任。（注：《中華人民共和國國家賠償法》規(guī)定的是“國家賠償責(zé)任”而不是機(jī)關(guān)賠償責(zé)任，行政被告也只是代表國家“履行賠償義務(wù)”的“賠償義務(wù)機(jī)關(guān)”。）所以，如果按照民事責(zé)任主體的理論，行政被告就不是責(zé)任主體，更不是具有獨立（財產(chǎn)）責(zé)任能力的主體。這是行政被告的特點，這個特點在“主體資格說”中被完全忽略了，使我們誤認(rèn)為行政被告也像民事被告那樣具有獨立（財產(chǎn)）責(zé)任能力，這是不正確的。

3.將行政被告復(fù)雜化，不便民?！靶姓黧w資格說”的標(biāo)準(zhǔn)，是合法標(biāo)準(zhǔn)，而合法標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定，又是以行政組織法的規(guī)定為根據(jù)的，也就是說，要根據(jù)行政機(jī)構(gòu)體系的結(jié)構(gòu)、隸屬關(guān)系、行政職權(quán)分配和再分配等規(guī)定來決定。而行政機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)、隸屬關(guān)系、職權(quán)劃分等，是由不同時期的不同部門制定的法律、法規(guī)、規(guī)章甚至規(guī)范性文件等綜合決定的，是一個非常復(fù)雜的法律問題。例如，公安派出所，是獨立的行政主體還是不獨立的行政主體？其他派出機(jī)構(gòu)是否也與公安派出所一樣？一級政府設(shè)立的綜合或臨時機(jī)構(gòu)，有的有編制，有的沒有編制，決定他們之間被告資格的因素又是什么？法律授權(quán)主體能夠作行政被告，法律直接規(guī)定一個機(jī)關(guān)或組織的內(nèi)部機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限，算不算法律授權(quán)？政府“三定方案”對行政機(jī)構(gòu)職權(quán)的調(diào)整如果與法律的授權(quán)不一致，又該如何確定行政被告？等等，這些問題都是非常專業(yè)的行政組織法問題，也是行政機(jī)構(gòu)體系的內(nèi)部安排問題。將這些經(jīng)常使法學(xué)家和法官都爭論不休的專業(yè)和內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)，作為行政被告的法律標(biāo)準(zhǔn)，讓老百姓在起訴時自己確定，是極不合理的，也是強(qiáng)人所難。所以，在實踐中，原告因為告不準(zhǔn)被告而被駁回起訴的案件時有發(fā)生，一審甚至二審判決因確定被告有誤而被撤銷的也不在少數(shù)。在我們這樣一個經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展還很有限、法律知識還非常缺乏的國家，卻把行政被告資格問題搞得這么復(fù)雜，（注：在美國的行政救濟(jì)中，幾乎沒有因為被告不正確而讓原告敗訴的事情發(fā)生，原告除了可以告特定的行政機(jī)關(guān)外，還可以告政府的職能部門甚至是美國政府。這是很“寬松”的被告標(biāo)準(zhǔn)，所以既不容易出錯，也很方便原告。）違背了救濟(jì)程序簡便易行的原則，是不適宜的。復(fù)雜的被告標(biāo)準(zhǔn)，增加了啟動救濟(jì)程序的難度和成本，使得原告在與人“打官司”以前，首先得與制度和標(biāo)準(zhǔn)“打官司”，實在沒有必要。

4.不利于行政救濟(jì)范圍的擴(kuò)大?，F(xiàn)行的行政復(fù)議、行政訴訟和行政賠償范圍，因受制于各種形式條件而非常有限。（注：例如，權(quán)利方面的限制條件是“人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)”，行為方面的限制是“具體行政行為”，法律方面的限制是“本法規(guī)定的”，等等。）在這些形式條件中，主體條件也是限制行政救濟(jì)范圍的一個主要的方面。按照“行政主體資格說”的理論，只有合法行政主體的行為才是行政行為，不是合法行政主體，其行為就不是行政行為，既然不是行政行為，也就不在行政救濟(jì)的范圍之內(nèi)。因此，主體標(biāo)準(zhǔn)成了（排除）確定行政救濟(jì)范圍的重要形式標(biāo)準(zhǔn)。其實，從世界各國行政救濟(jì)制度看，從來就不僅僅是對行政機(jī)關(guān)、行政主體行為的監(jiān)督，而是對公權(quán)力或公務(wù)行為的監(jiān)督，是解決公法糾紛的救濟(jì)制度。（注：王名揚(yáng)教授認(rèn)為，法國行政法的基本觀念在其發(fā)展過程中經(jīng)歷了所謂的“公共權(quán)力學(xué)說”、“公務(wù)學(xué)說”、“公共利益學(xué)說”、“新公共權(quán)力學(xué)說”等階段。參見王名揚(yáng)：《法國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1989年版，第22-28頁。）從我國的行政救濟(jì)實踐來看，主體標(biāo)準(zhǔn)已暴露出嚴(yán)重不足。如足球協(xié)會處罰足球俱樂部、居民委員會強(qiáng)行趕走流動人口、大學(xué)處理違規(guī)學(xué)生等，都用“法律、法規(guī)授權(quán)組織”的概念解釋，是非常勉強(qiáng)的，而且“捉襟見肘”?？梢哉f，主體標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)成為擴(kuò)大行政救濟(jì)范圍、發(fā)展行政救濟(jì)制度的一個障礙。

5.邏輯上自相矛盾?！靶姓黧w資格說”在邏輯上自相矛盾：（1）被告資格是程序問題，行政主體是否合法則是實體問題，在起訴審查階段就要解決行政主體是否合法的問題，超越了程序階段的性質(zhì)和任務(wù)，是程序與實體的矛盾。（2）無權(quán)與越權(quán)是行政救濟(jì)制度審查行政行為是否合法的主要標(biāo)準(zhǔn)，無權(quán)者、越權(quán)者也只有進(jìn)入行政救濟(jì)程序后才能對其行為進(jìn)行審查，如果不進(jìn)入救濟(jì)程序，成為行政被告，就不可能對其行為進(jìn)行審查。而“主體資格說”則堅持在進(jìn)入救濟(jì)程序之前先審查該主體是否為合法的行政主體。按照這個邏輯，如果是適格行政被告，其行為就不可能出現(xiàn)無權(quán)性質(zhì)的越權(quán)；如果有無權(quán)性質(zhì)的越權(quán)，該主體就不具備行政被告的資格，這實際上是形式審查標(biāo)準(zhǔn)與實質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)的矛盾。

三

由此可見，行政被告“行政主體資格說”不適應(yīng)行政救濟(jì)制度發(fā)展的需要，是不正確的。我主張，確定行政被告資格的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是行為標(biāo)準(zhǔn)，即“行為主體標(biāo)準(zhǔn)”。其基本意思是：以對外作出行政行為名義的主體為適格行政被告，誰行為，誰當(dāng)被告，真正實現(xiàn)“作出行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告”。例如，政府設(shè)立的臨時性綜合機(jī)構(gòu)（掃黃打非領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室、經(jīng)濟(jì)實用房領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室等），按照“行政主體資格說”，他們是不能成為行政被告的，正確的行政被告應(yīng)是設(shè)立這些臨時機(jī)構(gòu)的人民政府；而按照“行為標(biāo)準(zhǔn)”，這些臨時機(jī)構(gòu)都可以當(dāng)被告，對他們自己作出的行政行為承擔(dān)責(zé)任。這就是兩者的區(qū)別。

行政被告“行為標(biāo)準(zhǔn)”的理論依據(jù)主要有以下幾點：

1.行政權(quán)的統(tǒng)一性與行使行政權(quán)的代表性，是“行為標(biāo)準(zhǔn)”的權(quán)力基礎(chǔ)。行政權(quán)是一種公權(quán)力，公權(quán)力不同于私權(quán)利的特點之一，就是公權(quán)力的“所有權(quán)”與“使用權(quán)”是分離的。行政權(quán)作為國家公權(quán)力的一種，屬于國家所有，而不屬于各個特定的行政機(jī)關(guān)所有，所以說，行政權(quán)真正意義上的主體是國家而不是某一個國家機(jī)關(guān)。但同時，統(tǒng)一的行政權(quán)又是由各個不同的行政機(jī)關(guān)分別掌握并由各個不同的行政機(jī)關(guān)分別代表行使的。

這種統(tǒng)一性與分離性的結(jié)合，是行政權(quán)的基本特點，也是行政權(quán)區(qū)別于私權(quán)利之所在。因此，行政機(jī)關(guān)等各種行政主體，只是行政權(quán)的掌握者和行使者，而不是行政權(quán)的所有者。行政權(quán)的這種代表性，從根本上決定了行政被告的代表性。作為掌握者和行使者，成為行政被告，對其行為承擔(dān)法律責(zé)任，本身就具有明顯的代表性質(zhì)，而不具有地地道道的本源性質(zhì)。既然行政被告在本質(zhì)上具有代表性，那么由行為者來代表國家、政府承擔(dān)責(zé)任，也就是順理成章的事情。換句話說，既然行政權(quán)的行使能夠由行政機(jī)關(guān)等代表，那么行為責(zé)任的承擔(dān)也應(yīng)當(dāng)由行為者來代表。

2.行為者與行為之間具有最直接的利害關(guān)系。我們知道，利害關(guān)系是訴訟的根據(jù)，有利害關(guān)系的人才可能和應(yīng)當(dāng)成為被告，沒有利害關(guān)系的人是永遠(yuǎn)也不可能成為被告的。被告與訴訟程序的各種法律關(guān)系，都是建立在被告與案件、行為有實體的利害關(guān)系上。訴訟因為利害關(guān)系糾紛才興起的，也是為了解決利害關(guān)系糾紛而進(jìn)行的，利害關(guān)系是訴訟的根據(jù)和核心。在所有與行政行為或者行政案件有關(guān)的利害關(guān)系中，只有行為者具有最直接的利害關(guān)系。因為引起糾紛和訴訟的行為是由行為者作出的、實施的，其他任何人（包括所謂的歸屬主體）與行為、案件的關(guān)系都是間接的，都是通過行為者的行為或者行為者聯(lián)系起來的。既然只有行為者具有最直接的利害關(guān)系，那么由他作為被告承擔(dān)法律責(zé)任，應(yīng)當(dāng)說是最恰當(dāng)不過的了。

3.符合行政救濟(jì)的責(zé)任承擔(dān)要求。法律上確定被告的一個實際問題，（注：甚至可以夸張地說，這是根本問題。因為其他問題，或多或少具有純理論色彩性質(zhì)，而承擔(dān)責(zé)任則是實實在在的、不可回避的問題。）就是要落實責(zé)任，而落實責(zé)任當(dāng)然是要讓能夠履行責(zé)任的人作被告；否則，就不能達(dá)到救濟(jì)的目的，就不能保護(hù)受害人的權(quán)益。但是，行政救濟(jì)制度中的責(zé)任，有它自身的內(nèi)容和特點，不同于民事訴訟中的責(zé)任內(nèi)容。行政救濟(jì)制度中的責(zé)任內(nèi)容，主要是評價責(zé)任、效力責(zé)任及賠償責(zé)任?？偨Y(jié)行政復(fù)議、行政訴訟和國家賠償制度，所有的責(zé)任形式是：維持、撤銷、變更、責(zé)令行為、（注：如判令被告重新作出行政行為、賠禮道歉、返還原物等。）確認(rèn)、賠償。在這些責(zé)任形式中，確認(rèn)是對行政行為與法律關(guān)系的評價；維持、撤銷是對行政行為法律效力的肯定或否定；變更是由裁判者直接作出行政行為；責(zé)令行為是對作為的要求；賠償是一種財產(chǎn)支付要求。如果把這些所謂的責(zé)任形式作一些歸類和分析，我們就會發(fā)現(xiàn)，它們基本上不需要被告有所作為。對行政行為的評價和對行為效力的肯定或否定，并不需要被告做些什么；變更由裁判者徑自行為即告終了；責(zé)令行為和賠償是需要被告有所作為的，當(dāng)然也就需要被告具有承擔(dān)該責(zé)任的能力。但是，賠償責(zé)任，實際上又是國家的賠償責(zé)任，不是機(jī)關(guān)的賠償責(zé)任，賠償金是由各級財政支付的，是國庫財產(chǎn)而不是機(jī)關(guān)自己的財產(chǎn)。責(zé)令行為雖然是作為要求，需要被告具有作為的權(quán)利（力）能力，但這并不是要求所有被告都應(yīng)當(dāng)具有完全的權(quán)利能力，更不是說只有具備完全權(quán)利（力）能力的主體，才能夠作被告。也就是說，它不是對權(quán)利能力的要求，而是對具有權(quán)利能力的被告的要求。如果被告具有可以作為的完全權(quán)利能力，裁判者可以要求其作為；如果被告不具有完全的權(quán)利能力，則不適用責(zé)令作為形式。如此看來，行政救濟(jì)制度中的責(zé)任，無論是評價責(zé)任、效力責(zé)任，還是作為責(zé)任與賠償責(zé)任，承擔(dān)責(zé)任本身并不要求被告必須或者一定具有完全的權(quán)利能力。所謂被告應(yīng)當(dāng)具有履行責(zé)任的能力，既不包括完全的權(quán)利能力，也不包括獨立的財產(chǎn)能力，只不過是遵守裁判、執(zhí)行裁判、消除行政行為后果等方面的能力。這些行政救濟(jì)制度的責(zé)任能力，是行政行為的作出機(jī)構(gòu)都具有的能力，所以行為者作被告是符合履行行政救濟(jì)責(zé)任要求的。

4.符合實際、方便易行。讓行為者作被告，更符合實際。我們知道，行為者是直接作出或?qū)嵤┬姓袨榈闹黧w。在作出該行為前，是他（而不是別的主體）與原告之間發(fā)生了事實上和法律上的聯(lián)系，他對于所實施行政行為的事實根據(jù)、法律依據(jù)及認(rèn)定理由等，比任何主體都更了解。讓行為者當(dāng)被告，就是讓最了解實際情況的人當(dāng)被告。這對于查清案件事實的前因后果等，無疑是最有利的，也是從實際出發(fā)、從有利于案件處理出發(fā)應(yīng)當(dāng)作出的制度選擇。另外，行為者當(dāng)被告也便于原告提起救濟(jì)程序。因為，是行政者的行為影響了他的權(quán)利義務(wù)，他所“認(rèn)識”和“接觸”的一般也只是行為者，行為者是“暴露”在外的行政主體。對于普通老百姓來說，告直接的行為者，比告間接的、復(fù)雜的行為歸屬者更簡便易行，而且在一般情況下，行為者比行為歸屬者的級別更低，在空間距離上更接近原告，更便于原告發(fā)動救濟(jì)，降低救濟(jì)成本。便民原則從來就是我們的救濟(jì)制度的基本原則，從這一原則出發(fā)，我們也應(yīng)當(dāng)選擇讓行為者作被告的制度。

四

與“行政主體資格說”不同，行為主體標(biāo)準(zhǔn)是一個事實標(biāo)準(zhǔn)，而不是一個以行政組織法為內(nèi)容的法律標(biāo)準(zhǔn)。按照這一事實標(biāo)準(zhǔn)，只要是行政行為（包括相關(guān)的事實行為），只要是行政案件，只要屬于行政案件的受案范圍，就根據(jù)事實上呈現(xiàn)在原告面前的行為主體標(biāo)準(zhǔn)，直接確定行政被告，而無需再以行為主體與其他行政機(jī)關(guān)的各種隸屬關(guān)系、授權(quán)規(guī)定等這些法律的、內(nèi)部的規(guī)則為根據(jù)，（注：之所以說是“內(nèi)部”的規(guī)則，是因為這些規(guī)則是為行政機(jī)構(gòu)體系所設(shè)立的，也是適用于行政機(jī)構(gòu)體系內(nèi)的，為行政機(jī)構(gòu)體系以外的老百姓所難以了解。）確定行政被告。也就是說，行為主體標(biāo)準(zhǔn)不再遵循行政組織法的法律標(biāo)準(zhǔn)，而只遵循行為主體當(dāng)被告的事實標(biāo)準(zhǔn)。

與“行政主體資格說”不同，行為主體標(biāo)準(zhǔn)是一個程序標(biāo)準(zhǔn)，而不是一個實體標(biāo)準(zhǔn)。按照這一程序標(biāo)準(zhǔn)，行為主體是以其對外表現(xiàn)形式為基本單元來確定被告的，而不再根據(jù)行政組織法的規(guī)定，審查在實體上誰應(yīng)當(dāng)是一個合法適格的主體單元。所以，如果一個工商局或者工商分局作出行政行為，該工商局或者工商分局都是一個程序上的獨立單元。如果一個工商派出所或者市工商局經(jīng)濟(jì)檢查執(zhí)法大隊作出行政行為，該派出所或者執(zhí)法大隊也都是一個程序上的單元，可以作為行政被告（無論他們在實體上是否具備獨立單元的合法資格）。另外，程序標(biāo)準(zhǔn)的意義還在于：行政被告本身就是一個程序主體和程序概念，是為了保證行政救濟(jì)程序的開始和進(jìn)行而設(shè)立的，直白地說，就是被人所告的人應(yīng)當(dāng)參與該告狀程序。

與“行政主體資格說”不同，行為主體標(biāo)準(zhǔn)是一個可選擇標(biāo)準(zhǔn)，而不是一個不可選擇的惟一標(biāo)準(zhǔn)。按照行為主體標(biāo)準(zhǔn)，事實上的行為主體可以作被告，法律歸屬上的獨立合法行政主體也可以作被告；原告既可以告行為主體，也可以告所謂的行政組織法上的獨立行政主體。例如，工商派出所作出了行政行為，原告既可以告工商派出所，也可以告該工商派出所所屬的工商局或者工商分局，無論告誰，都能夠承擔(dān)責(zé)任，也就都能當(dāng)被告。這樣，“行政主體資格說”標(biāo)準(zhǔn)之下合法、正確、獨立主體的惟一性就不復(fù)存在，多樣性和可選擇性方便了當(dāng)事人，也方便了法院。從這個意義上說，行為主體標(biāo)準(zhǔn)也是一個簡單標(biāo)準(zhǔn)。

與“行政主體資格說”不同，行為主體標(biāo)準(zhǔn)是一個直接標(biāo)準(zhǔn)，而不是間接標(biāo)準(zhǔn)。它直接以行為實施者為被告，無需進(jìn)一步分析行為者與所屬機(jī)關(guān)的復(fù)雜關(guān)系，更沒有必要一定要把行為者背后的機(jī)關(guān)“拉出來”作被告。因為行為者背后的機(jī)關(guān)，與行政行為的聯(lián)系、與原告的聯(lián)系，始終是通過行為者這一中間環(huán)節(jié)來進(jìn)行的，與其讓間接關(guān)系的所屬機(jī)關(guān)當(dāng)被告，還不如讓直接關(guān)系的行為者當(dāng)被告，就是這么簡單。

適用行為主體標(biāo)準(zhǔn)確定被告，有如下幾個具體問題需要明確：

1.完全不具有獨立性的行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)不能作被告。所謂完全不具有獨立性的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，既是實體標(biāo)準(zhǔn)也是程序標(biāo)準(zhǔn)，是指一個行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，在形式上也不具有獨立性和對外性，其名義永遠(yuǎn)是該行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)。如縣公安局的科（室）、市公安局的處（室），等等。這些內(nèi)部機(jī)構(gòu)在作出行政行為時，或者是完全以行政機(jī)關(guān)的名義（如某市公安局），或者是以行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的名義（如某市公安局某處），無論以何種形式作出，該行政機(jī)關(guān)（如某市公安局）始終在行政行為主體的名下，既是實體上的主體，也是形式上的主體，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)由該行政機(jī)關(guān)而不是其內(nèi)部機(jī)構(gòu)作被告。

2.派出機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)作被告?，F(xiàn)行法律規(guī)定，派出機(jī)構(gòu)原則上不能作被告，只有在法律、法規(guī)授權(quán)的情況下才例外地可以作被告。這個規(guī)定在實踐中難以把握，也不科學(xué)。按照行為主體標(biāo)準(zhǔn)，只要是派出機(jī)構(gòu)作出了行政行為，只要其行為是救濟(jì)程序的標(biāo)的，無論法律、法規(guī)是否授權(quán)，該派出機(jī)構(gòu)都具有被告的資格，都能夠作被告。統(tǒng)一派出機(jī)構(gòu)的程序法律身分和法律地位，有利于監(jiān)督派出機(jī)構(gòu)行使權(quán)力，也體現(xiàn)了責(zé)任自負(fù)的原則。

3.委托情形下的被告。按照現(xiàn)行法律的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)委托他人執(zhí)法的，被委托人不作被告，而是由委托的行政機(jī)關(guān)作被告。這個結(jié)論或多或少與民事法上的委托理論有關(guān)。其實，民事法上的委托與行政法上的委托是不同的，前者是以被委托者的名義行為，而后者則不一定是以被委托者的名義行為；而且，民事委托是建立在平等主體之間的自愿、協(xié)商甚至是有償基礎(chǔ)之上的，而行政委托則不總是如此，（注：事實上，行政委托是在不平等主體之間進(jìn)行的，而且也經(jīng)常是半自愿、半?yún)f(xié)商性質(zhì)的，有時甚至完全是非自愿性質(zhì)的義務(wù)。例如，稅務(wù)機(jī)關(guān)委托企業(yè)事業(yè)機(jī)關(guān)單位扣繳個人所得稅，完全是以法律的強(qiáng)制性規(guī)定為基礎(chǔ)的，與自愿自主協(xié)商等沒有任何關(guān)系。）它始終具有一定程度的管理性和規(guī)范性。所以，我認(rèn)為，關(guān)鍵是看被委托者（行為者）在行為時是以誰的名義行為。如果是以自己的名義行為，被委托者可以作被告；如果是以委托者的名義行為，就以委托者為被告。

4.沒有書面決定情形下的被告。行政機(jī)關(guān)或者其他主體，有時在作出或者實施行政行為時并沒有書面決定，甚至連“決定”的形式都沒有，（注：如執(zhí)法人員攔截扣押機(jī)動車、留置盤查公民、執(zhí)法過程中毆打他人、損壞他人財產(chǎn)，等等。）如事實行為等。在沒有書面決定形式的情況下，當(dāng)然也就沒有以誰的名義作出行政行為的問題，因為我們看到的往往只有具體的執(zhí)法人員，而沒有看到機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)的名稱。我認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以該執(zhí)法人員所代表執(zhí)法的機(jī)關(guān)或者機(jī)構(gòu)為被告。也就是說，如果他是代表派出所在執(zhí)行職務(wù)，就以該派出所為被告；如果他是代表公安分局在執(zhí)行職務(wù)，就以該公安分局為被告，依此類推。

5.不作為情形下的被告。不作為分兩種情況：申請作為而不作為和依職權(quán)應(yīng)作為而不作為。對申請的拒絕或不予答復(fù)的不作為，應(yīng)當(dāng)以被申請機(jī)關(guān)為被告，因為不作為者既是程序上的被申請者也是實體上的不作為者，由其作被告，符合行為主體標(biāo)準(zhǔn)。在依職權(quán)發(fā)生的行政不作為時，沒有被申請者這個程序標(biāo)準(zhǔn)，只有應(yīng)當(dāng)作為的職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，而這只是一個實體標(biāo)準(zhǔn)。在這種情況下，只能以法定職權(quán)、職責(zé)機(jī)關(guān)為被告，這是惟一的選擇。

6.行政機(jī)關(guān)以外的臨時性綜合機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)作被告。所謂行政機(jī)關(guān)以外的綜合機(jī)構(gòu)，是指不屬于某一個特定行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)或下設(shè)的機(jī)構(gòu)，而是由若干個行政機(jī)關(guān)共同組成的臨時性綜合機(jī)構(gòu)，一般是由一級政府設(shè)立，由政府主管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，由業(yè)務(wù)相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人共同組成。如“某某領(lǐng)導(dǎo)小組”、“某某委員會”等，作為決策機(jī)構(gòu)，下設(shè)辦公機(jī)構(gòu)，如“某某辦公室”等，負(fù)責(zé)日常事務(wù)。其性質(zhì)，有的是行政機(jī)構(gòu)，有的是事業(yè)性質(zhì)，有的甚至是經(jīng)濟(jì)組織性質(zhì)。這些機(jī)構(gòu)雖然大多數(shù)情況下都屬于行政機(jī)構(gòu)體系內(nèi)的組織，但卻不屬于任何一個行政機(jī)關(guān)，也沒有取得獨立合法行政機(jī)關(guān)的地位、身分。按照司法解釋的規(guī)定，這樣的機(jī)構(gòu)原則上是不能作被告的，因為它沒有獨立行政主體的資格。（注：最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》第20條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者派出機(jī)構(gòu)在沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)的情況下，以自己的名義作出具體行政行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以該行政機(jī)關(guān)為被告”。）但是，實踐中上述這些卻一點也不妨礙它以自己的名義對外行使職權(quán)，作出行政行為。（注：在實踐中，這樣的機(jī)構(gòu)往往有自己的公章、文號和名稱。）所以我認(rèn)為，它既然能夠以自己的名義對外作出行政行為，事實上也在以自己的名義對外作出行政行為，那么它就是自己行為的主體，完全可以作為行政被告承擔(dān)責(zé)任，而沒有必要一定要讓設(shè)立這些機(jī)構(gòu)的人民政府來作被告。因為在大多數(shù)情況下，所謂政府作被告，也只是一個“名義”或形式，出庭應(yīng)訴的，甚至包括最后賠償“埋單”的，還是該機(jī)構(gòu)。與其這樣名不符實，還不如名實相符，承認(rèn)機(jī)構(gòu)的行政被告資格，也保留設(shè)立者——同級政府的被告資格，讓原告選擇起訴。

7.行政機(jī)關(guān)下設(shè)的有一定獨立性的機(jī)構(gòu)可以作被告。有些行政機(jī)關(guān)或職能部門，下設(shè)了一些所謂的“二級機(jī)構(gòu)”，這些“二級機(jī)構(gòu)”有一定的獨立性：一方面，它有自己獨立的名稱，如“某某市房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理中心”，有自己獨立的公章和責(zé)任人；但是另一方面，它又同時屬于一個行政機(jī)關(guān)的下屬機(jī)構(gòu)。其負(fù)責(zé)人由該行政機(jī)關(guān)任免，相當(dāng)于該行政機(jī)關(guān)的一個中層機(jī)構(gòu)；經(jīng)費來源也不一，有自收自支的，也有靠行政機(jī)關(guān)撥付部分的，還有要給行政機(jī)關(guān)上交的，等等。總之，形式上或名義上是獨立對外的，機(jī)構(gòu)、人員管理上卻不是獨立的。我認(rèn)為，既然該機(jī)構(gòu)對外是獨立的，其行為也是以自己的名義作出的，那么它就是行為主體，完全有作行政被告的資格。