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行政審判歷經(jīng)十余年的發(fā)展，從無到有，取得了舉世矚目的成就?；厥资嗄晷姓徟械臍v史，以行政許可法的實施和《國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》出臺為契機，認(rèn)真總結(jié)過去，展望未來，進(jìn)一步促進(jìn)行政審判的發(fā)展和完善，對實現(xiàn)依法治國基本目標(biāo)，建設(shè)政治文明具有十分重要的意義。

一、關(guān)于行政審判發(fā)展的歷史機遇和行政審判原則

1982年《中華人民共和國民事訴訟法（試行）》第三條確立我國行政訴訟法律制度之后，尤其是1989年《中華人民共和國行政訴訟法》頒布十五年來，行政審判作為與民事審判、刑事審判相并列的三大訴訟制度之一，在黨中央、全國人大和各級黨委、人大的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督下，在國務(wù)院和各級人民政府的支持配合下，在社會各界的殷切關(guān)懷和熱情勉勵下，人民法院忠實履行憲法和法律賦予的司法審查職能，認(rèn)真貫徹執(zhí)行行政訴訟法，依法審理各類行政案件，切實保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，取得了舉世矚目的成就。行政審判對完善我國社會主義民主制度、推進(jìn)依法行政發(fā)揮了越來越重要的作用。黨的十五大確立依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的基本方略，1999年九屆全國人大二次會議將依法治國載入憲法；我國加入世貿(mào)組織，行政審判承擔(dān)了新的更為繁重的司法審查職能，行政審判領(lǐng)域不斷拓寬，社會影響日益增強；黨的十六大把發(fā)展社會主義民主政治，建設(shè)社會主義政治文明作為全面建設(shè)小康社會的重要目標(biāo)之一，明確提出“加強對執(zhí)法活動的監(jiān)督，推進(jìn)依法行政”；2004年3月國務(wù)院通過了《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》，明確要求各級行政機關(guān)“接受人民法院依照行政訴訟法的規(guī)定對行政機關(guān)實施的監(jiān)督”。在此情形下，行政審判工作面臨巨大的發(fā)展機遇和挑戰(zhàn)。

面對機遇和挑戰(zhàn)，人民法院行政審判工作還存在不少差距，主要表現(xiàn)：行政審判的實際地位與憲法和法律規(guī)定的地位不相符合，行政審判不受重視的情況依然嚴(yán)重；行政審判體制不能適應(yīng)行政審判的需要，無法確保人民法院依法獨立行使行政審判權(quán)；對公民、法人或者其他組織訴權(quán)保護不夠充分，行政訴訟受案范圍尚待進(jìn)一步統(tǒng)一和明確；人民法院在行政案件的審理程序、證據(jù)采信、法律適用、裁判方式等方面還有大量的問題需要規(guī)范和統(tǒng)一；行政審判法官隊伍的穩(wěn)定性和整體素質(zhì)還有待進(jìn)一步提高；行政審判受到來自人民法院自身以及其它機關(guān)的非法干預(yù)的情況時有發(fā)生，行政審判法官因依法辦案而遭受打擊報復(fù)的事件依然存在。因此，必須進(jìn)一步提高人民法院對行政審判工作重要性的認(rèn)識，完善行政審判制度，規(guī)范行政審判活動，加強行政審判隊伍建設(shè)，優(yōu)化行政審判內(nèi)外部環(huán)境，確保行政審判工作能夠適應(yīng)時展的需要，保證人民法院獨立、公正、高效地完成司法審查的憲法使命。

行政審判工作的原則是指對行政審判活動具有普遍指導(dǎo)意義的司法準(zhǔn)則。行政審判原則對確立行政案件審理的基本思路，正確適用法律規(guī)范，客觀公正地做出行政裁判具有十分重要的意義。總結(jié)我國行政審判實踐，行政審判應(yīng)當(dāng)堅持以下原則：

-合法性審查與化解社會矛盾相統(tǒng)一原則。合法性審查是行政審判的首要任務(wù)，人民法院必須堅持對被訴具體行政行為是否合法進(jìn)行全面審查。與此同時，作為訴訟制度，行政審判必須要注重解決糾紛，平息社會矛盾，為社會穩(wěn)定的大局服務(wù)。行政審判既要發(fā)揮維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)的作用，又要充分考慮及時、公正、徹底地解決行政爭議。要堅決克服單純合法性審查，發(fā)現(xiàn)被訴具體行政行為存在某一點違法，簡單一撤了之的錯誤作法。對被訴具體行政行為存在違法，撤銷該具體行政行為不利于解決糾紛，不利于社會穩(wěn)定的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法確認(rèn)該被訴行政行為違法或者根據(jù)案件實際情況，依法駁回原告的訴訟請求。

-保護公民、法人和其他組織合法權(quán)益與維護公共利益相統(tǒng)一原則。保護公民、法人和其他組織合法權(quán)益是行政訴訟的目的，行政審判必須從司法為民的高度，充分認(rèn)識和履行保護公民、法人和其他組織合法權(quán)益的神圣職責(zé)。行政審判強調(diào)對個體合法權(quán)利的保護，并不以犧牲公共利益為代價。行政審判具有廣泛的社會影響，許多案件的審理和國家大局、社會公共利益密切相關(guān)，人民法院審理行政案件必須充分考慮審判的法律效果和社會效果。審判過程中，遇到被訴具體行政行為違法，但是撤銷該具體行政行為將會對國家利益、社會公共利益造成損害時，人民法院應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)被訴具體行政行為違法，并依法判決行政機關(guān)賠償因違法行為給公民、法人或者其他組織合法權(quán)益造成的損失。

-依法審判與司法便民相統(tǒng)一原則。人民法院應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守行政訴訟法和最高人民法院相關(guān)司法解釋，依照法定審判程序，公開、公正、高效地裁決行政案件。

同時，要積極探索行政案件簡易審程序，在立案、審查、庭審、裁判、送達(dá)等各個環(huán)節(jié)充分體現(xiàn)方便老百姓的思想宗旨。要堅決克服機械執(zhí)行行政訴訟法及相關(guān)司法解釋規(guī)定的行政訴訟程序的錯誤作法，要從方便當(dāng)事人、有利于解決行政爭議的角度，全面、準(zhǔn)確地適用相關(guān)程序法律規(guī)范。

-提高審判效率與訴訟經(jīng)濟相統(tǒng)一原則。公正和效率是人民法院工作的世紀(jì)主題，人民法院在行政審判工作中務(wù)必始終不移地貫徹落實。同時，人民法院在行政審判過程中尤其還要注重合理使用和節(jié)約訴訟成本，盡可能讓人民法院和訴訟參與人在訴訟過程中以最低的訴訟投入高效解決行政爭議。特別是判決發(fā)回重審和判決行政機關(guān)重新做出具體行政行為的案件，人民法院應(yīng)當(dāng)充分行使審判權(quán)，盡量減少發(fā)回重審和要求行政機關(guān)重新做出具體行政行為的判決。依法不得不判決發(fā)回重審或者判決行政機關(guān)重新做出具體行政行為的案件，人民法院也應(yīng)當(dāng)盡力為下級人民法院重審、被訴行政機關(guān)重新做出具體行政行為指明方向、做好鋪墊，減少行政訴訟中同一行政爭議重復(fù)訴訟問題，提高審判效率，節(jié)約訴訟成本，同時促進(jìn)行政管理效率的提高。

二、關(guān)于行政訴訟訴權(quán)保護問題

（一）受案范圍。依法受理行政案件，裁判行政爭議，是人民法院義不容辭的職責(zé)。人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理各類行政案件，凡是公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)行使職權(quán)的行為對其合法權(quán)益造成侵害或者產(chǎn)生不利影響的，除非法律、司法解釋明確排除，不可提起行政訴訟的，都應(yīng)當(dāng)屬于人民法院受理案件的范圍。人民法院通過受理各類行政案件，參與國家事務(wù)的管理，解決官民矛盾，能夠有效提高人民法院自身地位和作用。要克服行政案件受案中的畏難情緒，杜絕有案不受，老百姓告狀無門現(xiàn)象的發(fā)生。

人民法院要依法受理涉及三農(nóng)問題的行政案件，對政府非法征用土地、侵犯農(nóng)民土地承包權(quán)利的案件和勞動行政管理部門不履行監(jiān)管職責(zé)維護農(nóng)民工合法權(quán)益的案件要依法受理；對國企改革過程中政府不按照法律、政策規(guī)定辦事，造成國有資產(chǎn)流失或者侵犯職工合法權(quán)益的案件，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理；根據(jù)行政許可法規(guī)定，對行政機關(guān)在行政許可過程中的委托拍賣、招投標(biāo)等中間行為不服，利害關(guān)系人向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。對交通事故責(zé)任認(rèn)定和火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定案件應(yīng)當(dāng)大膽受理，依法判決，切實維護交通事故當(dāng)事人的合法權(quán)益，維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使責(zé)任認(rèn)定職權(quán)。

（二）原告資格的確定。凡是與被訴具體行政行為有法律上利害關(guān)系的人均有權(quán)以原告身份向人民法院提起行政訴訟。作為原告其合法權(quán)益是否實際受到侵害不是立案審查的內(nèi)容，只要起訴人與被訴具體行政行為之間存在區(qū)別于普通公民、法人或者其他組織特殊的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，起訴人認(rèn)為其合法權(quán)益受到損害或者不利影響，該起訴人就具有合法的原告資格。實踐中，對原告資格的認(rèn)定不宜過于嚴(yán)格。人民法院是為人民群眾裁決糾紛的機關(guān)，只要不是違反了法律對原告資格的明確規(guī)定，人民法院都應(yīng)當(dāng)首先認(rèn)可其原告主體資格，依法立案受理。受理后認(rèn)為確實不具備原告資格的，可以依法裁定駁回起訴。

（三）適格被告。行政訴訟中被告資格的確定應(yīng)當(dāng)遵循“誰做出被訴具體行政行為誰作被告”的基本原則。在訴行政機關(guān)作為的案件中以最終對外發(fā)生法律效力的文書上蓋章的行政機關(guān)為被告；在訴行政機關(guān)不作為案件中，以享有相應(yīng)法定職責(zé)的行政機關(guān)為被告。具有行政主體資格的組織越權(quán)做出的具體行政行為，不論該行政主體是行政機關(guān)，還是行政機關(guān)的派出機構(gòu)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)，或者是法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織，被告都是做出該越權(quán)行為的行政主體；行政機關(guān)設(shè)立的不具備行政主體資格的臨時機構(gòu)不具有被告主體資格，設(shè)立該臨時機構(gòu)的行政機關(guān)是適格被告。

（三）訴訟時效的計算。行政機關(guān)做出具體行政行為告知當(dāng)事人具體行政行為內(nèi)容、訴權(quán)和起訴期限的，人民法院應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照行政訴訟法第三十八條、第三十九條規(guī)定的起訴期限計算；行政機關(guān)做出具體行政行為未告知當(dāng)事人具體行政行為內(nèi)容的，起訴期限從當(dāng)事人知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起計算2年，但是，從具體行政行為做出之日起計算，涉及不動產(chǎn)的最長不得超過20年，其他具體行政行為不得超過5年；行政機關(guān)做出具體行政行為未告知當(dāng)事人訴權(quán)和起訴期限的，起訴期限應(yīng)當(dāng)從當(dāng)事人知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)和起訴期限之日起按照行政訴訟法第三十八條、第三十九條規(guī)

定計算，但是，從當(dāng)事人知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過2年。行政機關(guān)錯誤告知當(dāng)事人起訴期限的，視為未告知起訴期限，起訴期限計算同上。

行政機關(guān)不履行法定職責(zé)案件，公民、法人或者其他組織一直在向該行政機關(guān)主張權(quán)利，行政機關(guān)一直未履行其法定職責(zé)，起訴期限應(yīng)當(dāng)以當(dāng)事人最后一次向行政機關(guān)提出履行法定職責(zé)申請，行政機關(guān)履行法定職責(zé)期限屆滿之日（通常為60日，法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的依照其規(guī)定）起2年。原告訴被告不履行行政合同義務(wù)的，起訴期限應(yīng)當(dāng)從雙方約定的行政機關(guān)履行義務(wù)期限屆滿之日起計算2年，行政合同未約定行政機關(guān)履行義務(wù)期限的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)從履行義務(wù)之日起60天內(nèi)履行完畢，起訴期限從60天屆滿之日計算2年。

當(dāng)事人由于向相關(guān)部門申訴或者請求處理，相關(guān)國家機關(guān)立案受理，進(jìn)行協(xié)調(diào)所耽誤的時間應(yīng)當(dāng)作為時效中斷的情形。但是，如果當(dāng)事人向有關(guān)部門申訴或者請求處理，有關(guān)部門未予立案，也未予答復(fù)的，不得視為時效中斷。

人民法院應(yīng)當(dāng)采取有效措施，充分保護當(dāng)事人訴權(quán)。訴權(quán)保護是當(dāng)前行政審判極為突出的一項工作。首先，人民法院領(lǐng)導(dǎo)班子對行政訴訟要有正確的認(rèn)識，要把行政訴訟作為保護人權(quán)、維護社會穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展，體現(xiàn)人民法院權(quán)威的重要審判職能來認(rèn)識，決不能認(rèn)為行政訴訟是給法院工作找麻煩，對行政案件能推則推，能不受理則不受理，限制行政訴訟制度的發(fā)展。其次，要加大行政訴訟的宣傳力度，鼓勵老百姓運用法律手段維護自身合法權(quán)益，杜絕和減少因行政爭議而引發(fā)惡性事件、群體性事件情況的發(fā)生。通過公開開庭、案件發(fā)生地開庭、媒體報道等形式，廣為宣傳行政訴訟法在保護公民、法人和其他組織合法權(quán)益方面的積極作用，克服老百姓不懂告、不敢告、不愿告的心理，引導(dǎo)公民、法人或者其他組織積極行使訴權(quán)，監(jiān)督行政機關(guān)依法行政。第三，要協(xié)調(diào)人民法院內(nèi)部立案庭與行政庭的關(guān)系，由于行政訴訟立案條件的復(fù)雜性，許多案件立案與否很難做出準(zhǔn)確判斷。在此情形下，凡立案庭決定不予受理的案件，均應(yīng)當(dāng)與行政庭溝通，對是否受理意見不一致的，立案庭應(yīng)當(dāng)先行立案受理，移交行政庭審查判斷。第四，要保證老百姓打的起官司，對涉及撫恤金、養(yǎng)老金、最低生活保障等案件可以依法免收案件受理費，對經(jīng)濟確有困難的工傷、醫(yī)療、交通事故、火災(zāi)事故案件，可以緩交、減交或免交訴訟費。堅決遏制對不涉及財產(chǎn)金額的案件按照財產(chǎn)金額收取案件受理費；行政附帶賠償案件中，對行政賠償部分不得收取訴訟費。

三、關(guān)于完善訴訟管轄制度問題

適當(dāng)提高行政案件審級，或者適度采取行政案件異地交叉審理措施，排除對行政審判工作的非法干預(yù)，這是近年來行政審判的一種共同呼聲。為確保憲法賦予的人民法院獨立行使行政審判權(quán)職權(quán)的行使，排除非法干預(yù)，全國許多人民法院按照行政訴訟法的規(guī)定，創(chuàng)造性地進(jìn)行了一些行政審判管轄制度的改革，取得了良好的法律效果和社會效果，這些經(jīng)驗應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善和推廣。我省自實行縣級以上人民政府和省級人民政府職能部門作被告的案件作為所在地重大復(fù)雜案件，由中級人民法院一審以來，取得了良好的成績，行政案件收案數(shù)明顯上升，老百姓不敢告的心理得到了有效糾正，非法干預(yù)行政審判問題得到一定程度的緩解，此項制度務(wù)必堅持。同時，對于其它案件，基層人民法院認(rèn)為審理確實存在困難的，也應(yīng)當(dāng)及時上報，中級人民法院審查屬實的，應(yīng)當(dāng)依法提審，要防止個別基層人民法院違法自行消化案件情況的發(fā)生。

四、關(guān)于完善行政訴訟程序問題

（一）探索行政審判簡易程序，提高行政效率，降低訴訟成本。對案情簡單，事實清楚，爭議標(biāo)的較小，適用法律明確，社會影響不大的行政案件，人民法院可以積極探索行政案件簡易審程序。

探索行政案件簡易審程序必須遵守行政訴訟法規(guī)定的法定程序，不得剝奪或者侵犯當(dāng)事人合法的訴訟程序權(quán)利，除非經(jīng)征詢當(dāng)事人意見，當(dāng)事人自愿放棄某些訴訟權(quán)利。

（二）繼續(xù)實行和完善庭前準(zhǔn)備程序。行政審判庭前準(zhǔn)備程序?qū)τ诨饷?，平息糾紛具有十分重要的作用。通過庭前交換證據(jù)，有利于人民法院和各方當(dāng)事人明確訴訟爭議焦點，正確認(rèn)識和理解對方的訴訟請求和目的，有針對性地進(jìn)行訴訟活動。通過庭前雙方當(dāng)事人接觸，加深各方當(dāng)事人之間的理解和諒解，甚至無需開庭就能夠直接解決當(dāng)事人之間的糾紛。

（三）加強訴訟指導(dǎo)，促進(jìn)行政爭議解決。針對我國行政訴訟中原告素質(zhì)普遍不高的實際，人民法院審理行政案件的過程中，必須從公正的立場出發(fā)，本著有利于解決行政爭議的目的，對訴

訟當(dāng)事人尤其是原告進(jìn)行適當(dāng)?shù)脑V訟指導(dǎo)。訴訟指導(dǎo)的方式可以通過談話方式，也可以以書面方式；訴訟指導(dǎo)的內(nèi)容包括釋明有關(guān)法律條款的含義，告知當(dāng)事人某些法定權(quán)利，明確爭議事實等等，訴訟指導(dǎo)內(nèi)容必須公開告知各方訴訟當(dāng)事人，不得進(jìn)行秘密指導(dǎo)。

加強案件的協(xié)調(diào)，化解官民矛盾。行政案件往往產(chǎn)生于老百姓和行政機關(guān)之間的溝通不暢，甚至是誤解所致。因此，行政訴訟中人民法院應(yīng)當(dāng)充分利用主持裁決糾紛這樣一個特殊的地位和身份，作好各方當(dāng)事人之間的協(xié)調(diào)工作，通過協(xié)調(diào)，化解當(dāng)事人之間的矛盾，徹底有效地解決行政爭議。訴訟的根本目的在于解決糾紛，通過協(xié)調(diào)化解官民矛盾是人民法院多年以來審理行政案件比較成熟的經(jīng)驗。

應(yīng)當(dāng)注意的是，協(xié)調(diào)不等于無原則的和稀泥。人民法院必須首先查明事實，分清是非，尤其是對被訴具體行政行為存在違法之處的，一定要明確指出，督促行政機關(guān)糾正違法行為。更不能以犧牲國家利益、公共利益或者他人利益來協(xié)調(diào)解決行政爭議。上級人民法院應(yīng)當(dāng)加強對下級人民法院協(xié)調(diào)工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，充分保證協(xié)調(diào)案件的合法、公正。

（四）完善庭審程序，增加庭審的透明度。行政審判應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件的不同審級和影響大小確定繁簡適宜的庭審程序。一般而言，基層人民法院審理的行政案件通?？梢圆扇≥^為簡潔的庭審程序，例如，核對當(dāng)事人身份程序由書記員完成，審判長只需詢問各方當(dāng)事人對其他當(dāng)事人及其訴訟人參加訴訟是否有異議，突出當(dāng)事人爭議焦點進(jìn)行審查；中級以上人民法院審理行政案件的庭審程序應(yīng)當(dāng)更為正式，以體現(xiàn)法庭的威嚴(yán)。

公開審判是保障司法公正的有效手段。無論簡繁程序，行政審判庭審過程都應(yīng)當(dāng)依法公開，尤其要強調(diào)證人出庭作證、相互質(zhì)證；對于能夠當(dāng)聽宣判的應(yīng)當(dāng)盡可能當(dāng)聽宣判，讓老百姓贏的清清楚楚，輸?shù)拿髅靼装住?/p>

（五）正確處理行政案件與民事、刑事案件的交叉問題。行政案件的審理過程中，時常會遇到與民事、刑事案件交織在一起的情形，如果遇到行政案件與民事案件相互交叉的情況，通常應(yīng)當(dāng)先行政后民事，如果行政案件的裁判結(jié)果要以民事糾紛的處理為前提的，應(yīng)當(dāng)先中止行政案件的審理，等待民事案件終審裁判后再恢復(fù)審理；如果出現(xiàn)行政與刑事案件相互交叉的情況，通常應(yīng)當(dāng)先刑事后行政，但是如果刑事案件要依賴于行政案件裁判結(jié)果的，應(yīng)當(dāng)中止刑事案件的審理，首先審理行政案件。

五、關(guān)于行政訴訟證據(jù)規(guī)定的適用問題

（一）完整、準(zhǔn)確理解被告舉證時效的規(guī)定。行政訴訟證據(jù)規(guī)定對被告的舉證時限做出了明確規(guī)定，即，行政機關(guān)對于其做出的具體行政行為應(yīng)當(dāng)在接到起訴狀副本之日起10日舉證，無正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)的，視為被訴具體行政行為沒有相應(yīng)的證據(jù)。那么，是不是只要行政機關(guān)逾期提供證據(jù)，就應(yīng)當(dāng)一律撤銷被訴具體行政行為呢？顯然不是。除被告的舉證責(zé)任外，行政訴訟證據(jù)規(guī)定還規(guī)定了第三人的舉證權(quán)利，人民法院收集、調(diào)查證據(jù)的義務(wù)。因此，只有在被訴具體行政行為不涉及國家利益、公共利益和第三人利益時，人民法院才能夠以被告無正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)視為無證據(jù)為由撤銷被訴具體行政行為；如果案件涉及國家利益、公共利益或者他人利益的，則人民法院有義務(wù)主動收集或者調(diào)查證據(jù)，也可以允許第三人舉證，對被告逾期提供的證據(jù)人民法院也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行舉證、質(zhì)證、認(rèn)證活動，而不能簡單撤銷被訴具體行政行為。

（二）全面、系統(tǒng)地進(jìn)行認(rèn)證。行政審判認(rèn)證是認(rèn)定事實的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，人民法院應(yīng)當(dāng)客觀、全面、系統(tǒng)地分析認(rèn)定證據(jù)。對于個別形式上存在瑕疵的證據(jù)或者并非嚴(yán)重違反法定程序收集的證據(jù)材料，不能簡單以不符合行政訴訟證據(jù)規(guī)定為由，排除其證據(jù)效力。應(yīng)當(dāng)圍繞爭議事實，結(jié)合各方當(dāng)事人所舉證據(jù)，全面分析認(rèn)定證據(jù)，切忌孤立地進(jìn)行單個證據(jù)的分析認(rèn)證。

（三）明確證明標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)確認(rèn)定事實。證明標(biāo)準(zhǔn)是行政訴訟證據(jù)規(guī)則中比較復(fù)雜的問題。通常情況下，行政機關(guān)對民事糾紛做出裁決的行為，應(yīng)當(dāng)適用優(yōu)勢證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)；行政機關(guān)對公民、法人或者其他組織做出的行政處理以及輕微行政處罰等行為，應(yīng)當(dāng)適用明顯優(yōu)勢標(biāo)準(zhǔn)；行政機關(guān)做出的重大行政處罰行為應(yīng)當(dāng)適用排除合理懷疑標(biāo)準(zhǔn)。

（四）正確處理客觀事實與法律事實的關(guān)系。人民法院據(jù)以裁判案件的事實是法律事實，即由證據(jù)證明的事實。人民法院認(rèn)定法律事實應(yīng)當(dāng)盡可能向客觀事實靠攏，準(zhǔn)確、全面地適用證據(jù)規(guī)則，客觀、公正地采信證據(jù)，切忌出現(xiàn)法律事實與客觀事實明顯沖突的情況。

六、關(guān)于行政訴訟法律使用問題

（一）堅持依據(jù)法律、法規(guī)，參照規(guī)章的法律適用原則。人民法院審理行政案件，應(yīng)當(dāng)按照立法法、行政處罰法、行政許可法的規(guī)定，對規(guī)章的合法性進(jìn)行審查，只有合法的規(guī)章才能作為人民法院審查被訴

具體行政行為是否合法的依據(jù)，如果規(guī)章與法律、法規(guī)相抵觸，人民法院應(yīng)當(dāng)不適用該規(guī)章。

人民法院應(yīng)當(dāng)按照上位法優(yōu)于下位法、特別法優(yōu)于普通法、法不溯及既往的原則選擇適用適用法律規(guī)范。規(guī)章以下的規(guī)范性文件不得作為人民法院審查被訴具體行政行為是否合法的單一依據(jù)；行政合同案件的審理中，合同雙方約定的與法律、法規(guī)、規(guī)章不相抵觸的條款可以作為人民法院審查行政合同當(dāng)事人是否違約的根據(jù)。

（二）加強審判指導(dǎo)工作，維護司法統(tǒng)一。高級人民法院應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強審判指導(dǎo)工作，及時發(fā)現(xiàn)審判實踐中存在爭議的普遍性問題，統(tǒng)一思想認(rèn)識，同意審判尺度。必要時，應(yīng)當(dāng)上報最高人民法院或者其它有權(quán)機關(guān)作出法律解釋。

高、中級人民法院沒有司法解釋權(quán)，得就有關(guān)法律適用問題做出規(guī)范性解釋。確需統(tǒng)一認(rèn)識的，可以以文件、紀(jì)要等非規(guī)范性文件形式作出解釋和說明。

（三）強化高人民法院判例的示范作用。高級人民法院審理行政案件目的除解決個案糾紛外，還有通過個案裁判，確定全省統(tǒng)一的司法準(zhǔn)則的作用。因此，省高人民法院對法律適用存在重大分歧的案件和新類型案件，應(yīng)當(dāng)采取提審或者指令中級人民法院一審的方式，通過終審裁判，及時統(tǒng)一司法標(biāo)準(zhǔn)。為配合高級人民法院指令管轄和提審，基層人民法院在審理行政案件過程中，發(fā)現(xiàn)法律適用存在重大分歧案件的，應(yīng)當(dāng)及時逐級上報省高級人民法院。

高級人民法院的判例應(yīng)當(dāng)作為全省各級人民法院裁判同類行政案件的示范，下級人民法院裁判同類案件違反高級人民法院判例確立的基本準(zhǔn)則的，上級人民法院有權(quán)予以改判，并可責(zé)令下級人民法院追究相關(guān)人員的違法審判責(zé)任。

當(dāng)然，最高人民法院生效裁判，尤其是最高人民法院公報公布的案件，應(yīng)當(dāng)作為我們審理同類行政案件適用法律的基本參照體系。

七、關(guān)于完善行政裁判方式問題

（一）嚴(yán)格維持判決的適用條件。根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，只有證據(jù)確鑿，適用法律法規(guī)正確，符合法定程序的行政行為，人民法院才能判決予以維持。對于涉及國家政策的案件，盡管國家目前尚無明確的法律規(guī)定，只要被訴具體行政行為符合該項政策規(guī)定，亦應(yīng)予以維持。對于次要證據(jù)不足，存在程序瑕疵的具體行政行為通常應(yīng)當(dāng)判決駁回原告的訴訟請求，而不能適用維持判決。

（二）慎用撤銷并重新做出具體行政行為判決。撤銷并重新做出具體行政行為判決的理論基礎(chǔ)在于審判權(quán)不能代替行政權(quán)。因此，既便被訴具體行政行為違法，人民法院也只能撤銷該具體行政行為，不能代替行政機關(guān)直接做出新的處理決定。該判決形式維護了行政權(quán)和審判權(quán)之間的界限，但是，也因此產(chǎn)生了新的問題，即，行政機關(guān)利用重新做出具體行政行為的權(quán)力，規(guī)避司法判決，使得同一行政爭議反復(fù)重做，反復(fù)訴訟，形成所謂“官了民不了”案件。因此，必須慎用該判決形式。為杜絕此類情況發(fā)生，一方面，人民法院在不得不判決行政機關(guān)重新做出具體行政行為時，應(yīng)當(dāng)在判決中從事實認(rèn)定、法律適用等方面嚴(yán)格限定行政機關(guān)重新做出具體行政行為的權(quán)力，給行政機關(guān)重新做出具體行政行為確定明確的方向；其次，在依法能夠直接做出變更判決或者徹底解決爭議的其他判決形式時，不采用撤銷重做判決形式，例如，對于復(fù)議機關(guān)撤銷原具體行政行為，原告不服復(fù)議決定提起訴訟的案件中，如果人民法院認(rèn)為復(fù)議決定撤銷原具體行政行為錯誤，原具體行政行為合法，人民法院應(yīng)當(dāng)在撤銷被訴復(fù)議決定同時，判決維持原具體行政行為，對于行政機關(guān)拒不履行頒發(fā)許可證法定職責(zé)的案件，如果查明原告符合頒證條件的，可以直接判決行政機關(guān)限期頒發(fā)許可證。

（三）適當(dāng)擴大變更判決的適用范圍。根據(jù)行政訴訟法規(guī)定，變更判決僅適用于顯失公正的行政處罰案件。依照設(shè)立變更判決的基本原理，凡是被訴具體行政行為存在量上的誤差，人民法院因改變認(rèn)定事實或者糾正計算錯誤而變更被訴具體行政行為的處理結(jié)果的，通?？梢圆徽J(rèn)為是審判權(quán)侵犯了行政權(quán)。審判實踐中，人民法院除對顯失公正的行政處罰案件享有變更判決權(quán)外，對行政賠償案件和傳統(tǒng)上原本就屬于司法權(quán)范疇的行政裁決案件，以及僅僅改變被訴具體行政行為認(rèn)定事實或者糾正計算錯誤的案件，也可以做出變更判決。

（四）適度放寬履行判決的適用范圍。根據(jù)行政訴訟法規(guī)定，履行判決適用于被告不履行或者拖延履行法定職責(zé)的情形。行政機關(guān)拒絕履行法定職責(zé)也應(yīng)當(dāng)可以適用履行判決。此外，對于行政機關(guān)不履行、拒絕履行或者怠于履行行行政合同義務(wù)以及事先承諾的，人民法院同樣可以適用履行判決，判決被告限期履行合同義務(wù)或者事先承諾義務(wù)。

（五）引入訴前禁令和中間判決制度。行政訴訟過程中，原告的違法行為處于持續(xù)狀態(tài)或者繼續(xù)狀態(tài)的，如果不及時采取措施停止違法行為，將會給國家或者個人帶來無法挽回的損失的，經(jīng)被告申請或者人民法院依職權(quán)可以向原告發(fā)出禁止令，要求原告停止違法行為。

原告起訴有數(shù)個訴訟請求時，如果數(shù)個訴訟請求之間有先后層次之分的，人民法院可以就基礎(chǔ)性訴訟請求先行做出判決，中止其他訴訟請求的審理，待基礎(chǔ)性訴訟請求終審判決結(jié)果生效后，再回復(fù)其他訴訟請求的審理。

（六）加強行政判決的執(zhí)行力度。行政機關(guān)拒絕履行人民法院生效判決或者規(guī)避履行生效判決的，人民法院可以依照行政訴訟法第六十五條第二款之規(guī)定依法強制執(zhí)行。對一審法院執(zhí)行確有困難的，應(yīng)當(dāng)由上級人民法院提級執(zhí)行。

八、關(guān)于非訴執(zhí)行程序問題

（一）實行非訴執(zhí)行案件聽證制度。人民法院行政審判庭審查申請執(zhí)行的具體行政行為合法性，應(yīng)當(dāng)舉行聽證會，充分聽取申請人以及被執(zhí)行人的意見，依法做出是否準(zhǔn)予強制執(zhí)行的裁定。當(dāng)事人對裁定不服的，有權(quán)向向上級人民法院申請復(fù)議一次。

（二）對非訴執(zhí)行案件的審查應(yīng)當(dāng)以明顯違法為標(biāo)準(zhǔn)，著重進(jìn)行實體審查。只有具體行政行為違反法定程序可能影響當(dāng)事人實體合法權(quán)益的，人民法院才能夠裁定不予執(zhí)行。對具體行政行為存在違反法定程序問題，但尚不足以影響當(dāng)事人實體合法權(quán)益的，人民法院在裁定準(zhǔn)予強制執(zhí)行的同時，應(yīng)當(dāng)明確指出該行政行為的不足之處，督促行政機關(guān)補正或者引以為戒。

九、關(guān)于改善司法環(huán)境問題

（一）堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，人大監(jiān)督。行政審判調(diào)整的是行政法律關(guān)系，不僅責(zé)任重大、任務(wù)艱巨，而且往往阻力較大，人民法院只有緊緊依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)，主動接受人大監(jiān)督，才能保證行政審判工作的順利進(jìn)行。人民法院要主動向當(dāng)?shù)攸h委、人大匯報工作，接受同級黨委對行政審判工作思想政治、方針政策和組織領(lǐng)導(dǎo)，接受同級人大對行政審判工作的監(jiān)督和指導(dǎo)，求得黨委、人大對行政審判工作的理解和支持，依法排除各種以言代法、以權(quán)壓法和非法干預(yù)行政審判工作的現(xiàn)象，杜絕“官官相護”，認(rèn)真清除妨礙行政案件受理和審判的各種土政策，為行政審判創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

為保障人民法院審理行政案件的中立性和獨立性，對當(dāng)?shù)攸h委或者政府要求人民法院參加的行政執(zhí)法、行風(fēng)評議活動，以及要求人民法院完成招商引資、經(jīng)濟創(chuàng)收等經(jīng)營性指標(biāo)，人民法院應(yīng)當(dāng)耐心向有關(guān)部門做好說服工作，不得參加。

（二）營造良好的內(nèi)部司法環(huán)境。人民法院領(lǐng)導(dǎo)班子，尤其是“一把手”，要切實加強對行政審判工作重要性的認(rèn)識。行政審判是人民法院審判工作的重要方面，搞好行政審判工作是人民法院貫徹“三個代表”重要思想的具體要求，是實踐司法為民的重要體現(xiàn)，是衡量人民法院現(xiàn)代法治意識高低的重要標(biāo)尺。人民法院領(lǐng)導(dǎo)，特別是“一把手”一定要從“三個代表”重要思想的高度，從依法治國建設(shè)社會主義法治國家的高度，從落實求真務(wù)實、司法為民要求的高度，充分認(rèn)識行政審判工作的現(xiàn)實意義和歷史意義，采取切實可行的措施，積極支持行政審判工作的開展，為行政審判工作排憂解難，為行政審判法官撐腰打氣，旗幟鮮明地維護行政審判法官的合法權(quán)益。

（三）鼓勵行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭，形成全社會支持行政審判的合力。行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭參加訴訟活動有助于增強老百姓參加訴訟活動的信心，能夠提升行政審判的地位。因此，人民法院要積極與有關(guān)方面進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)，鼓勵行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，增進(jìn)行政機關(guān)負(fù)責(zé)人對行政審判工作的理解和支持。同時，充分利用廣播、電視、報刊、雜志登新聞媒體和宣傳櫥窗登形式，做好行政審判工作的宣傳和引導(dǎo)工作，提高全體公民的法治意識。

十、關(guān)于行政審判隊伍建設(shè)問題

（一）進(jìn)一步加強行政審判隊伍建設(shè)。建立一支告素質(zhì)、穩(wěn)定的行政審判法官隊伍是推進(jìn)法官職業(yè)化建設(shè)的重要組成部分。人民法院要健全行政審判機構(gòu)，合理配備行政審判法官。行政審判法官必須要有高度的政治敏感性，善于運用政治智慧妥善處理各種尖銳復(fù)雜矛盾，精通法律并具有嫻熟的法律適用技能，具有寬闊的知識面。因此，人民法院應(yīng)當(dāng)選配優(yōu)秀法官從事行政審判工作，并保持業(yè)務(wù)骨干的相對穩(wěn)定性，為行政審判健康發(fā)展提供必要的組織保障。

（二）加強培訓(xùn)，提高行政審判法官的整體素質(zhì)。行政審判是一個年輕的訴訟制度，大量的新知識、新技能需要我們學(xué)習(xí)和領(lǐng)會。人民法院除鼓勵個人主動自學(xué)外，還應(yīng)當(dāng)組織行政審判法官參加考察和培訓(xùn)，開闊眼界，增長知識，尤其是要加大對基層人民法院行政審判法官的培訓(xùn)力度，確?；鶎有姓徟蟹ü倌軌蜻m應(yīng)當(dāng)前行政審判工作的實際需要。