導(dǎo)語(yǔ)：行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)研究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》已于1999年4月29日由九屆全國(guó)人大常委會(huì)第九次會(huì)議通過(guò)。與行政復(fù)議條例相比，行政復(fù)議法的重大修改和進(jìn)步，是賦予了認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)議申請(qǐng)的同時(shí)，一并對(duì)作為該具體行政行為依據(jù)的“規(guī)定”提出復(fù)議申請(qǐng)的權(quán)利。但行政復(fù)議法未對(duì)相應(yīng)的問(wèn)題作出比較明確的規(guī)定，使其缺乏應(yīng)有的操作性，本文試對(duì)其中的若干問(wèn)題進(jìn)行分析和探討。

一、行政復(fù)議法關(guān)于“規(guī)定”復(fù)議權(quán)的發(fā)展

行政復(fù)議條例第43條規(guī)定：“復(fù)議機(jī)關(guān)審查具體行政行為時(shí)，發(fā)現(xiàn)具體行政行為所依據(jù)的規(guī)章或者具有普遍約束力的決定、命令與法律、法規(guī)或者其他規(guī)章和具有普遍約束力的決定、命令相抵觸的，在其職權(quán)范圍內(nèi)依法予以撤銷或者改變。”“復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為具體行政行為所依據(jù)的規(guī)章或者具有普遍約束力的決定、命令與法律、法規(guī)或者其他規(guī)章和具有普遍約束力的決定、命令相抵觸，而復(fù)議機(jī)關(guān)又無(wú)權(quán)處理的，向其上級(jí)行政機(jī)關(guān)報(bào)告。上級(jí)行政機(jī)關(guān)有權(quán)處理的，依法予以處理；上級(jí)行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)處理的，提請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)依法處理。處理期間，復(fù)議機(jī)關(guān)停止對(duì)本案的審理?！备鶕?jù)這一規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以對(duì)被申請(qǐng)復(fù)議的具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件（法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例除外）進(jìn)行審查或者提請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行審查；同時(shí)，這種審查是行政復(fù)議機(jī)關(guān)在行政復(fù)議過(guò)程中主動(dòng)進(jìn)行的，因此是一種依職權(quán)的審查。

行政復(fù)議法第7條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)：（一）國(guó)務(wù)院部門的規(guī)定；（二）縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門的規(guī)定；（三）鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。前款所列不含國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)辦理?！钡?6條規(guī)定：“申請(qǐng)人在申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，一并提出對(duì)本法第7條所列有關(guān)規(guī)定的審查申請(qǐng)的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)該規(guī)定有權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)依法處理；無(wú)權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)按照法定程序轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)依法處理，有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在60日內(nèi)依法處理。處理期間，中止對(duì)具體行政行為的審查”。第27條規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)在對(duì)被申請(qǐng)人作出的具體行政行為進(jìn)行審查時(shí)，認(rèn)為其依據(jù)不合法，本機(jī)關(guān)有權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在三十日內(nèi)依法處理；無(wú)權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)按照法定程序轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的國(guó)家機(jī)關(guān)依法處理。處理期間，中止對(duì)具體行政行為的審查”。

從行政復(fù)議法與行政復(fù)議條例關(guān)于對(duì)作為被申請(qǐng)復(fù)議的具體行政行為依據(jù)的抽象行政行為的復(fù)議權(quán)的規(guī)定中，可以看出以下三點(diǎn)：

（一）關(guān)于行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)的范圍和對(duì)象

行政復(fù)議條例僅規(guī)定公民、法人或者其他組織可以對(duì)認(rèn)為侵犯其合法權(quán)益的違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)議申請(qǐng)。即行政復(fù)議的申請(qǐng)范圍和對(duì)象僅限于違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為。而根據(jù)行政復(fù)議法第7條的規(guī)定，行政復(fù)議的范圍和對(duì)象在原行政復(fù)議條例規(guī)定的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大到了作為被申請(qǐng)復(fù)議的具體行政行為依據(jù)的除行政法規(guī)、規(guī)章以外的所有行政機(jī)關(guān)制定的“規(guī)定”。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這是行政復(fù)議法關(guān)于行政復(fù)議申請(qǐng)范圍的主要發(fā)展。

（二）關(guān)于當(dāng)事人對(duì)抽象行政行為申請(qǐng)復(fù)議權(quán)的條件

行政復(fù)議法賦予當(dāng)事人對(duì)抽象行政行為申請(qǐng)復(fù)議權(quán)的同時(shí)，對(duì)當(dāng)事人的這種申請(qǐng)復(fù)議權(quán)作了嚴(yán)格的限制，主要有：

1、申請(qǐng)復(fù)議的抽象行政行為的范圍。根據(jù)行政復(fù)議法第7條的規(guī)定，屬于當(dāng)事人行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)范圍的抽象行政行為僅限于除行政法規(guī)和規(guī)章以外的其他抽象行政行為。這一范圍的抽象行政行為，行政復(fù)議法用“規(guī)定”一詞來(lái)泛指?！俺橄笮姓袨椤卑藝?guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院各部門制定的規(guī)章及一定層級(jí)以上的地方人民政府制定的規(guī)章。而根據(jù)行政復(fù)議法的規(guī)定，行政法規(guī)和規(guī)章在當(dāng)事人的申請(qǐng)復(fù)議權(quán)范圍之外。

2、當(dāng)事人必須是在對(duì)具體行政行為提出復(fù)議申請(qǐng)的同時(shí)一并提出對(duì)“規(guī)定”的復(fù)議申請(qǐng)。換言之，當(dāng)事人只能“附帶式”地提出對(duì)“規(guī)定”的復(fù)議申請(qǐng)，而不能直接或者抽象地提出對(duì)“規(guī)定”的復(fù)議申請(qǐng)。細(xì)而言之，必須是在存在一個(gè)可申請(qǐng)復(fù)議的具體行政行為，而且該具體行政行為被當(dāng)事人認(rèn)為因違法或者不當(dāng)侵犯其合法權(quán)益，當(dāng)事人向法定的行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出了復(fù)議申請(qǐng)的前提下，才可以對(duì)認(rèn)為不合法的“規(guī)定”提出復(fù)議申請(qǐng)。即能夠向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)“規(guī)定”復(fù)議申請(qǐng)的主體，必須是具備對(duì)具體行政行為提出復(fù)議申請(qǐng)資格的主體。

3、能夠被申請(qǐng)復(fù)議的“規(guī)定”必須是作為同時(shí)提起復(fù)議申請(qǐng)的具體行政行為的依據(jù)。行政復(fù)議法規(guī)定的是“一并式”或稱“附帶式”，因此，不是作為同時(shí)提起復(fù)議的具體行政行為依據(jù)的“規(guī)定”，不能成為行政復(fù)議的對(duì)象。當(dāng)然，這種依據(jù)既包括具體行政行為中明確列舉的，也包括雖未列舉但實(shí)際是作為依據(jù)的，都應(yīng)該屬于申請(qǐng)復(fù)議的對(duì)象。

（三）關(guān)于行政復(fù)議審查權(quán)的范圍和對(duì)象

在這一問(wèn)題上，行政復(fù)議法和行政復(fù)議條例并沒(méi)有任何差別。行政復(fù)議機(jī)關(guān)既可以對(duì)具體行政行為的合法性和適當(dāng)性進(jìn)行審查，也可以對(duì)該具體行政行為所依據(jù)的抽象行政行為包括規(guī)章的合法性進(jìn)行審查。所不同的僅僅在于，行政復(fù)議法與該法關(guān)于當(dāng)事人申請(qǐng)權(quán)的規(guī)定相適應(yīng)，規(guī)定了行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)作為被審查具體行政行為依據(jù)的抽象行政行為進(jìn)行審查的兩種提起形式：一種是基于當(dāng)事人的申請(qǐng)而進(jìn)行的審查，另一種是基于行政復(fù)議機(jī)關(guān)自己的判斷而進(jìn)行的審查。前者可以稱之為“依申請(qǐng)的審查”，后者可以稱之為“依職權(quán)的審查”。而行政復(fù)議條例中因?yàn)闆](méi)有賦予當(dāng)事人對(duì)抽象行政行為的行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)，故僅僅規(guī)定了行政復(fù)議機(jī)關(guān)依職權(quán)的審查，而沒(méi)有規(guī)定依當(dāng)事人申請(qǐng)的審查。

由上可見(jiàn)，行政復(fù)議法與行政復(fù)議條例相比，在抽象行政行為上的最大變動(dòng)在于賦予當(dāng)事人對(duì)一定范圍的抽象行政行為的申請(qǐng)復(fù)議權(quán)，而不在于將抽象行政行為納入行政復(fù)議的審查范圍。

行政復(fù)議法涉及將“抽象行政行為”納入行政復(fù)議申請(qǐng)范圍和審查范圍的規(guī)定，有以下兩個(gè)問(wèn)題值得研究：

第一，是否所有的“抽象行政行為”都已經(jīng)納入了行政復(fù)議的范圍？行政復(fù)議條例第10條第1項(xiàng)規(guī)定，公民、法人或者其他組織對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章或者具有普遍約束力的決定、命令不服的，不能依照本條例申請(qǐng)復(fù)議。行政復(fù)議法可能是因?yàn)榭紤]到將抽象行政行為納入行政復(fù)議的范圍，故取消了行政復(fù)議條例中的這一規(guī)定。但是，從行政復(fù)議法第7條的規(guī)定看，行政法規(guī)和規(guī)章仍然不在行政復(fù)議的申請(qǐng)范圍；從行政復(fù)議法第26條、27條的規(guī)定看，行政法規(guī)也不在行政復(fù)議審查的范圍。因此，在行政復(fù)議范圍排除性規(guī)定中，完全取消行政復(fù)議條例第10條第1項(xiàng)的規(guī)定，應(yīng)該說(shuō)是不確切的。

第二，行政復(fù)議制度的目的是否限于防止和糾正違法的或者不當(dāng)具體行政行為？行政復(fù)議法第1條規(guī)定：“為了防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法

。”第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請(qǐng)、作出行政復(fù)議決定，適用本法?！毙姓?fù)議法第1條、第2條的規(guī)定，與行政復(fù)議條例第1條、第2條的規(guī)定，雖然在行文順序上有所不同，但在內(nèi)容上是完全相同的。如前所述，行政復(fù)議法和行政復(fù)議條例在關(guān)于抽象行政行為的審查范圍上不無(wú)不同，都將除行政法規(guī)以外的其他抽象行政行為納入了行政復(fù)議審查的范圍，即在行政復(fù)議中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為該抽象行政行為不合法，或者是自行處理，或者是交由有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。實(shí)際上，在行政復(fù)議條例實(shí)施的當(dāng)時(shí)，行政復(fù)議的功能已經(jīng)不限于防止或者糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，還包括防止或者糾正一定范圍的不合法的抽象行政行為。

行政復(fù)議法與行政復(fù)議條例的最大不同點(diǎn)在于，將一定范圍的抽象行政行為納入了當(dāng)事人申請(qǐng)復(fù)議的范圍。從當(dāng)事人的角度看，行政復(fù)議不僅是其對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為不服時(shí)可以獲得救濟(jì)的途徑，由此還獲得了對(duì)不合法的抽象行政行為通過(guò)行政復(fù)議進(jìn)行救濟(jì)的權(quán)利。行政復(fù)議法的這一規(guī)定，更加說(shuō)明了行政復(fù)議的功能不僅在于防止或者糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，還在于防止或者糾正一定范圍的不合法的抽象行政行為。

二、“規(guī)定”的涵義

根據(jù)行政復(fù)議法第7條規(guī)定，當(dāng)事人可以附帶地對(duì)認(rèn)為不合法的“規(guī)定”，向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)議申請(qǐng)，而且規(guī)定這類“規(guī)定”包括國(guó)務(wù)院部門的規(guī)定、縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門的規(guī)定和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定，同時(shí)該“規(guī)定”不含國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。無(wú)權(quán)制定規(guī)章的地方各級(jí)人民政府或者其工作部門制定的所有抽象行政行為都可以納入“規(guī)定”的范疇，但對(duì)于有權(quán)制定規(guī)章的行政機(jī)關(guān)而言，規(guī)章和“規(guī)定”之間的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題就是一個(gè)難點(diǎn)。造成這一難點(diǎn)的原因，一是在形式上規(guī)章的名稱上包括了“規(guī)定”，即有權(quán)制定規(guī)章的行政機(jī)關(guān)所制定的稱之為“規(guī)定”的規(guī)范性文件，并不都是行政復(fù)議法中所說(shuō)的“規(guī)定”，在名稱上很難界定何者“規(guī)定”為規(guī)章，何者“規(guī)定”為行政復(fù)議法中所說(shuō)的“規(guī)定”；二是規(guī)章的制定程序并沒(méi)有一個(gè)很明確的規(guī)范，從制定程序上難以區(qū)分規(guī)章和非規(guī)章。

（一）國(guó)務(wù)院部門規(guī)章與“規(guī)定”的區(qū)分

行政復(fù)議法（草案）三次審議稿均將抽象行政行為統(tǒng)稱為“規(guī)范性文件”。其第7條規(guī)定：當(dāng)事人可以對(duì)國(guó)務(wù)院部門的規(guī)范性文件、縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門的規(guī)范性文件申請(qǐng)復(fù)議；前款所列規(guī)范性文件不含國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。而行政復(fù)議法是將行政法規(guī)以外的抽象行政行為統(tǒng)稱為“規(guī)定”。其規(guī)定的方法是先將所有的“規(guī)定”都納入行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)的范圍，然后再采用排除法排除了當(dāng)事人對(duì)國(guó)務(wù)院部委規(guī)章和地方人民政府規(guī)章的申請(qǐng)權(quán)。

因此，我們首先應(yīng)該做的是確定規(guī)章的標(biāo)準(zhǔn)。有人認(rèn)為，應(yīng)該根據(jù)《國(guó)務(wù)院法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定》關(guān)于“規(guī)章應(yīng)當(dāng)于之日起三十日內(nèi)報(bào)國(guó)務(wù)院備案”的規(guī)定，來(lái)認(rèn)定是否是規(guī)章。即凡是按照法定程序進(jìn)行備案的便為規(guī)章，而未經(jīng)國(guó)務(wù)院備案的就不是規(guī)章。但我們認(rèn)為這種區(qū)分方式不符合中國(guó)的實(shí)際情況。根據(jù)國(guó)務(wù)院法制局《1998年法規(guī)、規(guī)章備案情況》的統(tǒng)計(jì)，國(guó)務(wù)院各部委備案情況極不規(guī)范。例如，9月底的法規(guī)、規(guī)章中，截止到10月31日為止，不按時(shí)備案的占的44.3％。其中，地方性法規(guī)占31%、地方規(guī)章占57.5%、部門規(guī)章占73.5%.其中，70%是在年底一次性備案。因此，完全根據(jù)備案的情況來(lái)區(qū)分規(guī)章與規(guī)定，一是是否備案當(dāng)事人及行政復(fù)議機(jī)關(guān)并不知曉；二是并不確切。只能將備案情況作為一個(gè)可以考慮的因素。

我們認(rèn)為，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面來(lái)確定國(guó)務(wù)院部委的規(guī)范性文件是否屬于規(guī)章。

第一，從內(nèi)容的規(guī)范化程度上區(qū)別。規(guī)章一般是條文化的，明確告訴人民應(yīng)當(dāng)怎么做、不能怎么做，以及違反規(guī)定所產(chǎn)生的后果。并且一般有較為完整的體系，如總則、第一章、第二章等完整的表現(xiàn)形式。規(guī)章對(duì)于人民行為的規(guī)范不是在一件事或一個(gè)特定的短時(shí)間內(nèi)，而是在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)作為制度而存在。而行政措施、決定、命令一般是非條文化的，往往是針對(duì)特定的事件或特定的時(shí)間內(nèi)而發(fā)生效力。當(dāng)然，行政措施、決定、命令中也經(jīng)常有條文化的內(nèi)容，但其目的不是建立一種規(guī)范人們行為的制度，而是為了使行政權(quán)區(qū)別于某種具體情況。[1]

第二，從的形式來(lái)區(qū)分。規(guī)章一般以部長(zhǎng)令等形式進(jìn)行，例如國(guó)土資源部1999年3月3日的《國(guó)土資源部規(guī)章制訂程序規(guī)定》：“本規(guī)定所稱國(guó)土資源部規(guī)章是指根據(jù)法律、行政法規(guī)和部職能制訂的調(diào)整國(guó)土資源行政管理關(guān)系，并以國(guó)土資源部令形式的，具有普遍約束力的規(guī)范性文件的總稱?！薄秶?guó)家醫(yī)藥管理局行政立法暫行規(guī)定》第8條第1款規(guī)定：“行政規(guī)章以局長(zhǎng)令。局長(zhǎng)令由政策法規(guī)司統(tǒng)一編號(hào)?！倍课囊?guī)章以外的其他規(guī)范性文件由于法律要求的不同，采取的形式?jīng)]有規(guī)章要求的嚴(yán)格，不以部長(zhǎng)令的形式。

第三，從制定程序上區(qū)分。規(guī)章較其他規(guī)范性文件的地位更為重要，除了由行政機(jī)關(guān)實(shí)施以外，還是行政訴訟中法院參考適用的依據(jù)。因此，對(duì)于規(guī)章一般有較為嚴(yán)格的制定程序。如《國(guó)家醫(yī)藥管理局行政立法暫行規(guī)定》第5條規(guī)定：“各職能司（室）按照政策法規(guī)司的統(tǒng)一部署提出其年度立法計(jì)劃建議項(xiàng)目，并于當(dāng)年九月底前報(bào)政策法規(guī)司，政策法規(guī)司統(tǒng)一編制我局下一年度的立法計(jì)劃并報(bào)局務(wù)會(huì)審定；五年立法規(guī)劃按國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一部署編制，經(jīng)局務(wù)會(huì)審定后由政策法規(guī)司負(fù)責(zé)上報(bào)國(guó)務(wù)院?！钡?條規(guī)定：“政策法規(guī)司負(fù)責(zé)組織立法計(jì)劃的實(shí)施。法規(guī)內(nèi)容涉及兩個(gè)或兩個(gè)以上職能司（室）的，以一個(gè)職能司（室）為主起草；必要時(shí)也可成立專門的小組負(fù)責(zé)起草；起草法規(guī)應(yīng)進(jìn)行深入的調(diào)查研究，并應(yīng)就主要問(wèn)題進(jìn)行廣泛的論證和征求意見(jiàn)，必要時(shí)請(qǐng)有關(guān)專家參加討論。重大問(wèn)題意見(jiàn)不一致時(shí)應(yīng)當(dāng)在上報(bào)時(shí)說(shuō)明?！钡?條規(guī)定：“法規(guī)送審稿首先報(bào)送政策法規(guī)司審核，然后由起草單位報(bào)請(qǐng)局長(zhǎng)審議后提交局務(wù)會(huì)討論通過(guò)，局長(zhǎng)簽發(fā)?！边@表明規(guī)章的制訂有嚴(yán)格的程序要求。

第四，從名稱上區(qū)分。憲法第90條規(guī)定：“各部、各委員會(huì)根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，命令、指示和規(guī)章?！薄秶?guó)務(wù)院法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定》第2條規(guī)定：“部門規(guī)章是指國(guó)務(wù)院各部門根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令在本部門的權(quán)限內(nèi)按照規(guī)定程序所制定的規(guī)定、辦法、實(shí)施細(xì)則、規(guī)則等規(guī)范性文件的總稱。國(guó)務(wù)院各部門和地方人民政府的內(nèi)部的具體工作制度、文件，對(duì)具體事項(xiàng)的布告、公告以及行政處理決定，不適用本規(guī)定?！庇纱丝梢?jiàn)，國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)能夠根據(jù)法律和行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)命令、指示和規(guī)章這些種類的規(guī)范性文件。其中規(guī)章的表現(xiàn)形式包括：規(guī)定、辦法、實(shí)施細(xì)則、規(guī)則等。因此，在實(shí)踐中我們可以根據(jù)部委的規(guī)范性文件的名稱來(lái)區(qū)分規(guī)章與其他規(guī)范性文件。規(guī)章的名稱只能包括規(guī)定、辦法、實(shí)施細(xì)則、規(guī)則的幾種形式。例如《中華人民共和國(guó)立法法（專家建議稿）》第95條規(guī)定：規(guī)章稱“辦法”、“實(shí)施辦法”、“實(shí)施細(xì)則”。國(guó)土資源部1999年3月3日的《國(guó)土資源部規(guī)章制訂程序規(guī)定》：本規(guī)定所稱國(guó)土資源部規(guī)章是指根據(jù)法律、行政法規(guī)和部職能制訂的調(diào)整國(guó)土資源行政管理關(guān)系，并以國(guó)土資源部令形式的，具有普遍約束力的規(guī)范性文件的總稱。規(guī)章的名稱為規(guī)定或者辦法。對(duì)某一方面的行政管理關(guān)系作比較具體規(guī)定的規(guī)定稱為規(guī)定，對(duì)某一項(xiàng)行政管理關(guān)系坐標(biāo)具體的規(guī)定的稱為辦法?！秶?guó)家醫(yī)藥管理局行政立法暫行規(guī)定》第12條規(guī)定：“行政規(guī)章不得稱‘條例’，行政規(guī)章可視工作需要稱‘規(guī)定’、‘辦法’、‘實(shí)施辦法’、‘規(guī)則’等”。

我們認(rèn)為，規(guī)章與非規(guī)章的本質(zhì)性的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是制定程序；而識(shí)別規(guī)章與非規(guī)章的最理想、最直觀的方法應(yīng)當(dāng)是它們的名稱，無(wú)論是當(dāng)事人或者行政復(fù)議機(jī)關(guān)，直接地從名稱上即能夠區(qū)分出規(guī)章和非規(guī)章。而這兩個(gè)方面的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)都需要國(guó)家制定一部統(tǒng)一的法律來(lái)予以規(guī)范，即立法法。

根據(jù)行政復(fù)議法的規(guī)定，國(guó)務(wù)院各部門的規(guī)定都在當(dāng)事人申請(qǐng)復(fù)議的范圍之內(nèi)。就外部行政管理而言，能夠作出適用于公民、法人或者其他組織的規(guī)定的國(guó)務(wù)院各部門，包括國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)及各直屬機(jī)構(gòu)。根據(jù)憲法和國(guó)務(wù)院組織法的規(guī)定，國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)有權(quán)在自己的權(quán)限范圍內(nèi)制定規(guī)章。因此，行政復(fù)議法在排除性規(guī)定中，將國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)所制定的規(guī)章排除在當(dāng)事人能夠申請(qǐng)復(fù)議的“規(guī)定”的范圍之外。但是，根據(jù)單行法律、行政法規(guī)的特別授權(quán)，國(guó)務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)也能夠在自己的權(quán)限范圍之內(nèi)制定規(guī)章，或者國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)事實(shí)上也在制定規(guī)章（國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)是否應(yīng)當(dāng)享有制定規(guī)章的權(quán)力，不在本文的探討范圍）。行政復(fù)議法在排除性規(guī)定中，沒(méi)有明確將國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)制定的規(guī)章排除在當(dāng)事人能夠申請(qǐng)復(fù)議的“規(guī)定”的范圍之外，是否意味著國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)制定的規(guī)章也納入了當(dāng)事人能夠申請(qǐng)復(fù)議的“規(guī)定”的范圍呢？從我國(guó)其他法律的規(guī)定看，國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)制定的規(guī)章與國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)制定的規(guī)章在效力上是相同的，并沒(méi)有將它們區(qū)別對(duì)待。例如，行政處罰法在規(guī)定規(guī)章的設(shè)定權(quán)時(shí)，國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)及直屬機(jī)構(gòu)制定的規(guī)章是相同的，即都只能設(shè)定一定數(shù)量的罰款和警告的行政處罰。同時(shí)，在法理上，國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)和直屬機(jī)構(gòu)制定的規(guī)范性文件都稱之為“規(guī)章”，既然是規(guī)章，它們?cè)谛ЯΦ燃?jí)上就應(yīng)當(dāng)是相同的，而不應(yīng)當(dāng)厚此薄彼。因此，既然國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)的規(guī)章在排除性的規(guī)定之列，那么，國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)制定的規(guī)章也應(yīng)當(dāng)與國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)制定的規(guī)章一樣，在排除性規(guī)定之列。而行政復(fù)議法的規(guī)定對(duì)這一問(wèn)題并不明確，容易在行政復(fù)議實(shí)踐中造成不必要的混亂和歧見(jiàn)。

（二）地方政府規(guī)章與非規(guī)章的區(qū)分

根據(jù)行政復(fù)議法第7條的規(guī)定，當(dāng)事人可以對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門的規(guī)定提出復(fù)議申請(qǐng)，但所述“規(guī)定”不含地方人民政府規(guī)章。由此可見(jiàn)，行政復(fù)議法對(duì)于當(dāng)事人可以申請(qǐng)復(fù)議的地方各級(jí)人民政府及其工作部門的規(guī)范性文件范圍的規(guī)定同樣也采用了排除法。即當(dāng)事人對(duì)于除地方人民政府規(guī)章以外的其他地方各級(jí)人民政府及其工作部門的規(guī)范性文件均享有復(fù)議申請(qǐng)權(quán)。因此，首先應(yīng)該明確的是地方政府規(guī)章的范圍。

地方組織法第60條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人民政府可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章，報(bào)國(guó)務(wù)院和本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)，制定規(guī)章，報(bào)國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、人民政府以及本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。依照前款規(guī)定制定規(guī)章，須經(jīng)各該級(jí)政府常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議討論決定。由此可見(jiàn)，地方人民政府規(guī)章是指由省、自治區(qū)、直轄市以及省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府根據(jù)法律和行政法規(guī)按照規(guī)定程序所制定的普遍適用于本地區(qū)行政管理工作的規(guī)定、辦法、實(shí)施細(xì)則、規(guī)則等規(guī)范性文件的總稱。上述人民政府以外的其他地方各級(jí)人民政府或者其各種部門制定的規(guī)范性文件，都不屬于規(guī)章的范疇，這是非常明確的。但是，上述人民政府制定的規(guī)章以外的“規(guī)定”屬于當(dāng)事人能夠申請(qǐng)復(fù)議的范圍，那么，與國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)及直屬機(jī)構(gòu)相同，它們的哪些規(guī)范性文件屬于規(guī)章的范疇，哪些規(guī)范性文件又屬于規(guī)章以外的“規(guī)定”呢？

在實(shí)踐中，地方政府規(guī)章具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

第一，制定機(jī)關(guān)的特定性。如前所述，地方政府規(guī)章只能由省、自治區(qū)、直轄市以及省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府制定，其他地方各級(jí)人民政府和工作部門都不享有制定規(guī)章的權(quán)限。如《陜西省地方人民政府規(guī)章備案規(guī)定》第2條規(guī)定：“本規(guī)定所稱地方人民政府規(guī)章是指省人民政府和西安市人民政府根據(jù)法律、法規(guī)并依照法定程序制定的普遍適用于本行政區(qū)域行政管理工作的規(guī)定、辦法、實(shí)施細(xì)則、規(guī)則等規(guī)范性文件的總稱”。

第二，程序上的嚴(yán)格要求。制定規(guī)章通常都具有嚴(yán)格的程序規(guī)定，如《上海市人民政府規(guī)章制定程序的暫行規(guī)定（修正）》中規(guī)定的規(guī)章的制定程序，由建議、計(jì)劃、起草、審議、批準(zhǔn)、等嚴(yán)格的程序組成。《西藏自治區(qū)人民政府起草地方性法規(guī)草案和政府規(guī)章制定程序的規(guī)定》規(guī)定的規(guī)章制定程序，分為計(jì)劃、立項(xiàng)、起草、送審、審查、協(xié)調(diào)、修改、審議、通過(guò)、等程序。同時(shí)，制定規(guī)章必須經(jīng)前述享有規(guī)章制定權(quán)的各級(jí)人民政府常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議討論決定。在制定以后，須報(bào)國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、人民政府以及本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。如《國(guó)務(wù)院法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定》第3條規(guī)定：“地方人民政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)報(bào)國(guó)務(wù)院備案。地方人民政府規(guī)章，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)一報(bào)國(guó)務(wù)院備案?！庇秩纭蛾兾魇〉胤饺嗣裾?guī)章備案規(guī)定》第3條規(guī)定：“地方人民政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)于公布之日起三十日內(nèi)，由制定機(jī)關(guān)報(bào)省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。西安市人民政府制定的規(guī)章同時(shí)報(bào)西安市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案?！?/p>

第三，名稱上的要求。與國(guó)務(wù)院各部門的規(guī)章相同，地方政府規(guī)章也有特定的稱謂。如《北京市人民政府規(guī)章制定程序暫行辦法》第7條第2款規(guī)定：“規(guī)章草案的名稱用‘規(guī)定’、‘辦法’、‘實(shí)施細(xì)則’或‘規(guī)則’，內(nèi)容用條文表達(dá)，條文較多的可以分章?！薄渡虾Ｊ腥嗣裾?guī)章制定程序的暫行規(guī)定（修正）》第5條規(guī)定：“規(guī)章的名稱應(yīng)準(zhǔn)確、明了。一般稱為規(guī)定、辦法、實(shí)施辦法、實(shí)施細(xì)則、通告等。”

第四，地方政府規(guī)章的具有較為嚴(yán)格的規(guī)定。如《北京市人民政府規(guī)章制定程序暫行辦法》第11條規(guī)定：“規(guī)章以市政府令形式，或經(jīng)市政府批準(zhǔn)，由主管委、辦、局以通告形式?！薄渡虾Ｊ腥嗣裾k公廳關(guān)于市政府規(guī)章制定程序的補(bǔ)充規(guī)定》第3項(xiàng)規(guī)定：“一般性的規(guī)章，由市政府副秘書長(zhǎng)審核，報(bào)請(qǐng)有關(guān)副市長(zhǎng)閱批后，報(bào)市長(zhǎng)或常務(wù)副市長(zhǎng)簽發(fā)。凡帶有全局性和事關(guān)重大的規(guī)章，由市長(zhǎng)或常務(wù)副市長(zhǎng)決定提交市政府常務(wù)會(huì)議或市長(zhǎng)辦公會(huì)議審議，經(jīng)審議通過(guò)后，由市長(zhǎng)或經(jīng)市長(zhǎng)授權(quán)的副市長(zhǎng)簽發(fā)。”如《上海市人民政府規(guī)章制定程序的暫行規(guī)定（修正）》第19條規(guī)定：“規(guī)章草案，由市政府秘書長(zhǎng)或副秘書長(zhǎng)審核后，報(bào)市長(zhǎng)或者由市長(zhǎng)授權(quán)主持日常工作的副市長(zhǎng)簽發(fā)?！钡?0條規(guī)定：“規(guī)章一般由市政府；也可經(jīng)市政府批準(zhǔn)后由有關(guān)單位?！薄段鞑刈灾螀^(qū)人民政府起草地方性法規(guī)草案和政府規(guī)章制定程序的規(guī)定》第31條規(guī)定：“自治區(qū)人民政府規(guī)章，以政府令的形式，也可以經(jīng)自治區(qū)人民政府批準(zhǔn)，由部門。兩種形式具有同等法律效力?！?/p>

（三）關(guān)于民族鄉(xiāng)人民政府的“規(guī)定”

憲法第95條的規(guī)定：“省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表代表大會(huì)和人民政府?！庇蓷l文可見(jiàn)，在我國(guó)的行政區(qū)劃中，鄉(xiāng)一級(jí)的人民政府包括鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府均有權(quán)在法定權(quán)限內(nèi)制定規(guī)范性文件。而行政復(fù)議法第7條第1款第3項(xiàng)規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定享有復(fù)議申請(qǐng)權(quán)。按照這一規(guī)定的字面涵義，在鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)中，當(dāng)事人僅享有對(duì)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的“規(guī)定”申請(qǐng)復(fù)議的權(quán)利，對(duì)民族鄉(xiāng)人民政府制定的“規(guī)定”不能申請(qǐng)行政復(fù)議。但是如果這么理解，則明顯不符合行政復(fù)議法的立法原意，我們認(rèn)為行政復(fù)議法第7條第1款第3項(xiàng)規(guī)定的立法原意是指鄉(xiāng)一級(jí)的人民政府的“規(guī)定”，即包括民族鄉(xiāng)人民政府的“規(guī)定”。由于民族鄉(xiāng)不屬于民族自治地方，沒(méi)有自治權(quán)，其與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政權(quán)的法律地位是相同的，與自治區(qū)、自治州、自治縣人民政府的情形并不相同。我們認(rèn)為，行政復(fù)議法關(guān)于這一問(wèn)題的規(guī)定可能是將民族鄉(xiāng)與自治區(qū)、自治州、自治縣的法律地位同樣看待的結(jié)果。因此，行政復(fù)議法關(guān)于這一問(wèn)題的規(guī)定是存在缺漏的。

此外，行政復(fù)議法雖然沒(méi)有規(guī)定自治區(qū)、自治州、自治縣人民政府制定的“規(guī)定”（除自治區(qū)人民政府制定的規(guī)章外）在當(dāng)事人申請(qǐng)復(fù)議的范圍之內(nèi)，但根據(jù)憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定，它們除行使自治權(quán)外，還行使同級(jí)一般行政區(qū)人民政府的職權(quán)。因此，自治區(qū)、自治州、自治縣人民政府制定的“規(guī)定”（除自治區(qū)人民政府制定的規(guī)章外），屬于當(dāng)事人申請(qǐng)行政復(fù)議的范圍，是不言而喻的。

三、對(duì)“規(guī)定”進(jìn)行處理的機(jī)關(guān)、方式及效力

行政復(fù)議法第26條規(guī)定：“申請(qǐng)人在申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，一并提出對(duì)本法第七條所列有關(guān)規(guī)定的審查申請(qǐng)的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)該規(guī)定有權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在三十日內(nèi)依法處理；無(wú)權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)按照法定程序轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)依法處理，有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在六十日內(nèi)依法處理。處理期間，中止對(duì)具體行政行為的審查?！钡?7條規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)在對(duì)被申請(qǐng)人作出的具體行政行為進(jìn)行審查時(shí)，認(rèn)為其依據(jù)不合法，本機(jī)關(guān)有權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在三十日內(nèi)依法處理；無(wú)權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)按照法定程序轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的國(guó)家機(jī)關(guān)依法處理。處理期間，中止對(duì)具體行政行為的審查?！毙姓?fù)議法雖然將“規(guī)定”納入行政復(fù)議的范圍，但對(duì)“規(guī)定”進(jìn)行審查的具體問(wèn)題卻未作出明確的規(guī)定，使這一領(lǐng)域缺乏應(yīng)有的操作性。我們認(rèn)為，其中主要涉及以下問(wèn)題：

（一）對(duì)“規(guī)定”進(jìn)行處理的機(jī)關(guān)

根據(jù)行政復(fù)議法的規(guī)定，對(duì)“規(guī)定”有權(quán)進(jìn)行處理的機(jī)關(guān)有兩類：

1、行政復(fù)議機(jī)關(guān)。根據(jù)行政復(fù)議法的規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)主要有四類：（1）作出被復(fù)議具體行政行為的行政機(jī)關(guān)的同級(jí)人民政府；（2）作出被復(fù)議具體行政行為的行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)主管部門；（3）上一級(jí)人民政府；（4）作出被復(fù)議具體行政行為的行政機(jī)關(guān)自身。？

在第一種情形下，行政復(fù)議機(jī)關(guān)與復(fù)議被申請(qǐng)人之間是一種上下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的特點(diǎn)是上級(jí)有權(quán)撤銷或者改變下級(jí)的決定。因此，如果被復(fù)議的具體行政行為的依據(jù)是復(fù)議被申請(qǐng)人制定的“規(guī)定”，行政復(fù)議機(jī)關(guān)則有權(quán)撤銷或者改變被申請(qǐng)人制定的“規(guī)定”，即屬于行政復(fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)進(jìn)行處理的情況；如果被復(fù)議的具體行政行為的依據(jù)是行政復(fù)議機(jī)關(guān)制定的“規(guī)定”，則行政復(fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)根據(jù)制定該“規(guī)定”的相應(yīng)的程序撤銷或者改變自己制定的“規(guī)定”，即也屬于行政復(fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)進(jìn)行處理的情況。如果被復(fù)議的具體行政行為的依據(jù)是上述行政機(jī)關(guān)以外的行政機(jī)關(guān)制定的“規(guī)定”，則都屬于行政復(fù)議機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)處理的情況。

在第二種情形下，行政復(fù)議機(jī)關(guān)與復(fù)議被申請(qǐng)人之間存在兩種關(guān)系：一種是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，一種是指導(dǎo)關(guān)系。在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系下，如果申請(qǐng)被申請(qǐng)人的具體行政行為的依據(jù)是被申請(qǐng)人制定的“規(guī)定”，行政復(fù)議機(jī)關(guān)則有權(quán)撤銷或者改變被申請(qǐng)人制定的“規(guī)定”，即屬于行政復(fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)進(jìn)行處理的情況；在指導(dǎo)關(guān)系下，如果被申請(qǐng)人的具體行政行為的依據(jù)是被申請(qǐng)人制定的“規(guī)定”，行政復(fù)議機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)撤銷或者改變被申請(qǐng)人制定的“規(guī)定”，即不屬于行政復(fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)進(jìn)行處理的情況。無(wú)論在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系或者指導(dǎo)關(guān)系的情況下，如果被申請(qǐng)人的具體行政行為的依據(jù)是同級(jí)人民政府制定的“規(guī)定”，因行政復(fù)議機(jī)關(guān)與制定該“規(guī)定”的人民政府之間既不存在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，也不存在指導(dǎo)關(guān)系，其無(wú)權(quán)對(duì)該“規(guī)定”進(jìn)行處理。

在第三種情形下，上一級(jí)人民政府與復(fù)議被申請(qǐng)人之間是一種上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，如果復(fù)議被申請(qǐng)人的具體行政行為的依據(jù)是自己制定的“規(guī)定”，則行政復(fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)進(jìn)行處理。

在第四種情形下，行政復(fù)議機(jī)關(guān)與復(fù)議被申請(qǐng)人是同一個(gè)行政機(jī)關(guān)（行政復(fù)議機(jī)構(gòu)與作出具體行政行為的機(jī)構(gòu)可能不同一），因此，可以根據(jù)制定該“規(guī)定”的相應(yīng)的法定程序撤銷或者改變?cè)摗耙?guī)定”。

2、有權(quán)機(jī)關(guān)。有權(quán)機(jī)關(guān)又分為兩種情形：（1）根據(jù)行政復(fù)議法第26條的規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)依申請(qǐng)進(jìn)行審查時(shí)，其有權(quán)機(jī)關(guān)為有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)；（2）根據(jù)行政復(fù)議法第27條的規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)依職權(quán)進(jìn)行審查時(shí)，其有權(quán)機(jī)關(guān)為有權(quán)處理的國(guó)家機(jī)關(guān)。

在第一種情形下，被申請(qǐng)復(fù)議的“規(guī)定”僅限于除行政法規(guī)、規(guī)章外的由行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件。因此，有權(quán)機(jī)關(guān)具體為：（1）作為被申請(qǐng)復(fù)議的具體行政行為依據(jù)的“規(guī)定”的制定機(jī)關(guān)為人民政府，其有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)為其上一級(jí)人民政府；（2）作為被申請(qǐng)復(fù)議的具體行政行為依據(jù)的“規(guī)定”的制定機(jī)關(guān)為人民政府部門，其有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)為其同級(jí)的人民政府和有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的上一級(jí)主管部門。

在我國(guó)，根據(jù)憲法、國(guó)務(wù)院組織法、地方組織法的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)實(shí)行雙重從屬制。即行政機(jī)關(guān)既要對(duì)上一級(jí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，也要對(duì)同級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。因此，在上述第一種情形下，在法律上實(shí)際能夠?qū)π姓C(jī)關(guān)制定的“規(guī)定”有權(quán)進(jìn)行處理的國(guó)家機(jī)關(guān)，不限于行政機(jī)關(guān)，還應(yīng)當(dāng)包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。但行政復(fù)議法考慮到行政復(fù)議的及時(shí)性、效率及特點(diǎn)，明確規(guī)定有權(quán)處理的機(jī)關(guān)為行政機(jī)關(guān)。

作為被申請(qǐng)復(fù)議的具體行政行為的依據(jù)，既可能是由行政機(jī)關(guān)制定的，也可能是由權(quán)力機(jī)關(guān)制定的，根據(jù)行政復(fù)議法的規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)的行政級(jí)別最高為國(guó)務(wù)院部門及省、自治區(qū)、直轄市人民政府，因此，實(shí)際上，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例是排除在行政復(fù)議機(jī)關(guān)審查范圍之外的。在第二種情形下，有權(quán)處理的國(guó)家機(jī)關(guān)根據(jù)憲法、國(guó)務(wù)院組織法、地方組織法的規(guī)定，具體為：（1）作為被申請(qǐng)復(fù)議的具體行政行為依據(jù)的“規(guī)定”的制定機(jī)關(guān)為人民政府，其有權(quán)處理的國(guó)家機(jī)關(guān)為其上一級(jí)人民政府和本級(jí)人大及人大常委會(huì)；（2）作為被申請(qǐng)復(fù)議的具體行政行為依據(jù)的“規(guī)定”的制定機(jī)關(guān)為人民政府部門，其有權(quán)處理的國(guó)家機(jī)關(guān)為其同級(jí)的人民政府和有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的上一級(jí)主管部門；（3）作為被申請(qǐng)復(fù)議的具體行政行為依據(jù)的“規(guī)定”的制定機(jī)關(guān)為人大常委會(huì)，其有權(quán)處理的國(guó)家機(jī)關(guān)為同級(jí)人大和上一級(jí)人大常委會(huì)；（4）作為被申請(qǐng)復(fù)議的具體行政行為依據(jù)的“規(guī)定”的制定機(jī)關(guān)為人大，其有權(quán)處理的國(guó)家機(jī)關(guān)為上一級(jí)人大常委會(huì)。

在這種情形下，有權(quán)處理的國(guó)家機(jī)關(guān)可能是兩個(gè)以上的國(guó)家機(jī)關(guān)，行政復(fù)議法沒(méi)有明確規(guī)定在出現(xiàn)這種情形時(shí)，應(yīng)當(dāng)向哪一個(gè)有權(quán)處理的國(guó)家機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)送。但從行政復(fù)議法關(guān)于當(dāng)事人對(duì)“規(guī)定”申請(qǐng)復(fù)議的處理機(jī)關(guān)的規(guī)定原則及行政復(fù)議的特點(diǎn)推論，在實(shí)踐中，處理的原則是：（1）如果有權(quán)處理的國(guó)家機(jī)關(guān)，既有行政機(jī)關(guān)，又有國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)送行政機(jī)關(guān)處理；（2）如果有權(quán)處理的國(guó)家機(jī)關(guān)，既有人民政府，又有上一級(jí)主管部門的，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)送人民政府處理；（3）如果有權(quán)處理的國(guó)家機(jī)關(guān)，既有人民代表大會(huì)，又有人大常委會(huì)的，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)送人大常委會(huì)處理。

（二）對(duì)“規(guī)定”進(jìn)行處理的方式

行政復(fù)議法第26、27條中，都使用了“處理”一詞，但行政復(fù)議法既沒(méi)有在第28條關(guān)于行政復(fù)議決定的類型中，對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以對(duì)合法或者不合法的“規(guī)定”作出何種行政復(fù)議決定做出規(guī)定，也沒(méi)有在行政復(fù)議法的其他條文中，對(duì)“處理”一詞的含義做出明確的界定。同時(shí)，行政復(fù)議法中對(duì)“處理”一詞的規(guī)定也不相一致，如行政復(fù)議法第26條、27條中的“處理”與第8條第2款中的“處理”的內(nèi)涵與范圍明顯不同。

1、對(duì)“規(guī)定”進(jìn)行處理的內(nèi)容

我們認(rèn)為，根據(jù)行政復(fù)議的特點(diǎn)和有權(quán)機(jī)關(guān)的地位，行政復(fù)議法中關(guān)于“處理”一詞的涵義，應(yīng)該包括維持、撤銷、改變、廢止四種形式。

第一，行政復(fù)議法第7條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，……。這一規(guī)定有兩點(diǎn)應(yīng)當(dāng)注意的重要內(nèi)容：（1）該條款使用的是“不合法”一詞，而沒(méi)有使用“違法”一詞?？梢?jiàn)，其中既有被申請(qǐng)人認(rèn)為“違法”的“規(guī)定”，也有被申請(qǐng)人認(rèn)為雖不違法，但屬于已經(jīng)不能適用的“規(guī)定”。（2）被申請(qǐng)復(fù)議的是“具體行政行為所依據(jù)的規(guī)定不合法”，即屬于“規(guī)定”本身不合法，而不是“規(guī)定”本身合法但行政機(jī)關(guān)適用錯(cuò)誤的情況。如果當(dāng)事人認(rèn)為“規(guī)定”合法但屬于行政機(jī)關(guān)適用錯(cuò)誤時(shí)，不得申請(qǐng)復(fù)議。據(jù)此，行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者有權(quán)機(jī)關(guān)能夠作出的處理決定的內(nèi)容只能是維持、撤銷、改變、廢止四種形式。

第二，在當(dāng)事人對(duì)“規(guī)定”提出復(fù)議申請(qǐng)的情況下，上述四種形式行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)都可能運(yùn)用：（1）維持。當(dāng)事人認(rèn)為“規(guī)定”與更高層次的規(guī)范性文件相抵觸，而行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)認(rèn)為該“規(guī)定”與更高層次的規(guī)范性文件是相一致時(shí)采用。根據(jù)行政復(fù)議法的規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)“規(guī)定”有申請(qǐng)權(quán)，而與此相適應(yīng)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)即負(fù)有給予當(dāng)事人答復(fù)的義務(wù)和職責(zé)。（2）撤銷。行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)認(rèn)為“規(guī)定”與更高層次的規(guī)范性文件相抵觸時(shí)采用。撤銷包括全部撤銷和部分撤銷。（3）改變。行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)在撤銷與更高層次的規(guī)范性文件相抵觸的“規(guī)定”的同時(shí)，對(duì)相抵觸的部分進(jìn)行改變，或者行政復(fù)議機(jī)關(guān)、有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)在認(rèn)為“規(guī)定”不當(dāng)時(shí)采用。（4）廢止。行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)認(rèn)為“規(guī)定”并不違法卻在當(dāng)前情況下已經(jīng)不能適用時(shí)采用。

第三，在行政復(fù)議機(jī)關(guān)依職權(quán)對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)及自治條例和單行條例以外的其他規(guī)范性文件進(jìn)行審查的情況下，上述四種形式行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者有權(quán)處理的國(guó)家機(jī)關(guān)也都可能采用。與上述當(dāng)事人對(duì)“規(guī)定”提出復(fù)議申請(qǐng)的情況相比較，相同之處在于：維持、撤銷、改變、廢止的原因是共同的；不同之處在于：（1）維持決定只是在行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為作為被申請(qǐng)復(fù)議的具體行政行為依據(jù)的規(guī)范性文件違法而轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的國(guó)家機(jī)關(guān)，有權(quán)處理的國(guó)家機(jī)關(guān)認(rèn)為該規(guī)范性文件合法的情況下適用。（2）作出維持、撤銷、改變、廢止決定的有權(quán)機(jī)關(guān)除行政機(jī)關(guān)外，還包括了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。

2、對(duì)“規(guī)定”進(jìn)行處理的形式

行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者有權(quán)機(jī)關(guān)認(rèn)為“規(guī)定”不合法時(shí)，可以作出維持、撤銷、改變、廢止的決定。但這種決定以什么形式作出呢？一方面，行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者有權(quán)機(jī)關(guān)可以作出維持、撤銷、改變、廢止的處理決定，而另一方面，行政復(fù)議法在行政復(fù)議決定的類型中，沒(méi)有規(guī)定在行政復(fù)議決定中，對(duì)“規(guī)定”的具體處理形式。換言之，行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者有權(quán)機(jī)關(guān)的維持、撤銷、改變、廢止決定應(yīng)當(dāng)以什么形式作出呢？

在當(dāng)事人對(duì)“規(guī)定”提出復(fù)議申請(qǐng)的情況下，行政復(fù)議機(jī)關(guān)即負(fù)有對(duì)當(dāng)事人的申請(qǐng)予以答復(fù)的義務(wù)。從嚴(yán)格的意義上說(shuō)，當(dāng)事人根據(jù)行政復(fù)議法的規(guī)定向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出的申請(qǐng)請(qǐng)求有兩個(gè)：一是認(rèn)為具體行政行為違法或者不當(dāng)，要求行政復(fù)議機(jī)關(guān)予以撤銷或者改變；二是作為被申請(qǐng)復(fù)議的具體行政行為依據(jù)的“規(guī)定”不合法，不能予以適用。因此，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在行政復(fù)議決定中給予兩個(gè)答復(fù)。即當(dāng)事人申請(qǐng)復(fù)議的請(qǐng)求為兩個(gè)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)復(fù)議的內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)是兩個(gè)，在行政復(fù)議決定中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)就這兩個(gè)問(wèn)題作出決定。但是，我們認(rèn)為，基于以下理由，行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者有權(quán)處理的機(jī)關(guān)對(duì)“規(guī)定”的處理意見(jiàn)不應(yīng)當(dāng)直接在行政復(fù)議決定的主文部分出現(xiàn)：

第一，當(dāng)事人對(duì)“規(guī)定”申請(qǐng)復(fù)議的性質(zhì)。如前所述，行政復(fù)議法雖然允許當(dāng)事人對(duì)“規(guī)定”不服時(shí)，可以申請(qǐng)行政復(fù)議。但是，當(dāng)事人在對(duì)“規(guī)定”申請(qǐng)復(fù)議時(shí)，附有若干條件，特別是必須根據(jù)該“規(guī)定”作出了具體行政行為，當(dāng)事人只能在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)復(fù)議的同時(shí)，對(duì)“規(guī)定”提出復(fù)議申請(qǐng)。即當(dāng)事人對(duì)“規(guī)定”的復(fù)議請(qǐng)求只能附帶式地提出，“規(guī)定”并不是當(dāng)事人申請(qǐng)復(fù)議的直接對(duì)象，而只是一個(gè)依附性的申請(qǐng)對(duì)象。行政復(fù)議所解決的主要問(wèn)題或者核心問(wèn)題仍然是具體行政行為的合法性和適當(dāng)性。？

第二，行政復(fù)議決定的效力。行政復(fù)議是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的特定公民、法人或者其他組織提出的，相應(yīng)地，行政復(fù)議決定也只具有個(gè)別效力，而不具有一般效力。如果行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)“規(guī)定”的處理意見(jiàn)即維持、撤銷、改變、廢止的決定在行政復(fù)議決定的主文部分直接出現(xiàn)，同樣也只具有個(gè)別效力，不具有一般效力。那么，被撤銷、改變、廢止的決定只是不適用于被復(fù)議的具體行政行為所涉及的所有當(dāng)事人，并不當(dāng)然不適用于其他社會(huì)成員。這在法理上就形成一種矛盾：被行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者有權(quán)處理的機(jī)關(guān)撤銷、改變、廢止的“規(guī)定”只不適用于申請(qǐng)復(fù)議的具體行政行為所涉及的所有當(dāng)事人，而能夠適用于其他社會(huì)成員。

第三，能夠?qū)Α耙?guī)定”作出處理決定的機(jī)關(guān)不同。根據(jù)行政復(fù)議法的規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)只能對(duì)一部分“規(guī)定”即自己或者地位上低于自己并有被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的行政機(jī)關(guān)制定的“規(guī)定”有處理的權(quán)力，而并不能對(duì)所有的“規(guī)定”都有權(quán)作出處理。假如行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)自己有權(quán)作出處理的這一部分“規(guī)定”的處理決定直接在行政復(fù)議決定的主文部分出現(xiàn)，則對(duì)自己無(wú)權(quán)作出處理決定的那一部分“規(guī)定”的處理決定就無(wú)法在行政復(fù)議決定的主文部分直接出現(xiàn)。這在法理上也形成一種矛盾：同樣是當(dāng)事人提出的復(fù)議申請(qǐng)，一部分可以在行政復(fù)議決定的主文部分直接出現(xiàn)，一部分卻不能在行政復(fù)議決定的主文部分直接出現(xiàn)。

行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者有權(quán)處理的機(jī)關(guān)對(duì)“規(guī)定”的處理不宜直接在行政復(fù)議決定的主文部分出現(xiàn)，但又必須對(duì)“規(guī)定”作出處理。我們認(rèn)為，行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者有權(quán)處理的機(jī)關(guān)對(duì)“規(guī)定”的處理形式包括以下兩個(gè)方面：

第一，對(duì)“規(guī)定”的處理內(nèi)容單獨(dú)形成決定。如果屬于行政復(fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)處理的，根據(jù)行政復(fù)議法的規(guī)定，在30日內(nèi)依法對(duì)被申請(qǐng)復(fù)議的“規(guī)定”作出維持、撤銷、改變或者廢止的決定；如果屬于行政復(fù)議機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)處理的“規(guī)定”，轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)，該行政機(jī)關(guān)根據(jù)行政復(fù)議法的規(guī)定在60日內(nèi)對(duì)該“規(guī)定”作出處理決定。由于該處理決定是獨(dú)立的，因而其具有一般的法律效力。

第二，行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)對(duì)“規(guī)定”的處理意見(jiàn)雖然不能在行政復(fù)議決定的主文部分直接出現(xiàn)，但為履行行政復(fù)議機(jī)關(guān)的答復(fù)義務(wù)，保證當(dāng)事人的復(fù)議申請(qǐng)權(quán)，以及作為對(duì)被申請(qǐng)復(fù)議的具體行政行為的合法性或者適當(dāng)性作出判斷的依據(jù)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)又必須在行政復(fù)議決定中涉及對(duì)“規(guī)定”的處理。最恰當(dāng)?shù)姆椒ㄊ?，行政?fù)議機(jī)關(guān)或者有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)對(duì)“規(guī)定”的處理意見(jiàn)只是在行政復(fù)議決定的理由部分出現(xiàn)，即為什么該“規(guī)定”可以作為或者不可以作為被申請(qǐng)復(fù)議的具體行政行為的依據(jù)，或者說(shuō)行政復(fù)議機(jī)關(guān)為什么適用或不適用該“規(guī)定”。

在行政復(fù)議機(jī)關(guān)依職權(quán)對(duì)“規(guī)定”進(jìn)行審查的情況下，行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者有權(quán)處理的國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)“規(guī)定”的處理形式與上述由當(dāng)事人申請(qǐng)復(fù)議的情況是基本相同的。如果屬于行政復(fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)處理的，其也必須作出單獨(dú)的處理決定，只不夠其作出的處理決定的內(nèi)容僅為撤銷、改變、廢止三種形式，不包括維持“規(guī)定”的決定。因?yàn)槿绻湔J(rèn)為“規(guī)定”合法，就不需要進(jìn)行審查并作出判斷。如果屬于行政復(fù)議機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)處理的“規(guī)定”，行政復(fù)議機(jī)關(guān)將其轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的國(guó)家機(jī)關(guān)，這些國(guó)家機(jī)關(guān)必須作出單獨(dú)的處理決定，決定的內(nèi)容包括維持、撤銷、改變、廢止。在這種情況下，當(dāng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為“規(guī)定”違法，而有權(quán)處理的國(guó)家機(jī)關(guān)認(rèn)為合法時(shí)，就需要或者可能作出維持的決定。行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者有權(quán)處理的國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)“規(guī)定”的處理在行政復(fù)議決定中也是作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)具體行政行為的合法性或者適當(dāng)性作出判斷的理由。

3、對(duì)“規(guī)定”進(jìn)行處理的效力

（1）撤銷的效力

如前所述，行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)如果認(rèn)為“規(guī)定”違法，應(yīng)當(dāng)作出撤銷決定?！耙?guī)定”被撤銷的原因是因?yàn)槠溥`法，也就是行政行為從其成立之日始就存在著自身的缺陷，如與法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等相抵觸，或者違背社會(huì)公共道德和善良風(fēng)俗等，從理論上說(shuō)是有瑕疵的行政行為。被撤銷的“規(guī)定”從其成立時(shí)即喪失法律效力，即自始無(wú)效。一般來(lái)說(shuō)，行政機(jī)關(guān)的撤銷決定具有追溯力。但在實(shí)踐中考慮到我國(guó)的實(shí)際情況，我們認(rèn)為應(yīng)該對(duì)撤銷決定的追溯力作一定的限制。主要基于以下幾個(gè)方面的理由：

第一，“規(guī)定”因?yàn)榫哂羞m用的多次性特點(diǎn)，行政機(jī)關(guān)可能已經(jīng)根據(jù)該“規(guī)定”做出了較多的具體行政行為，有些具體行政行為已經(jīng)存在較長(zhǎng)的時(shí)間，已經(jīng)在社會(huì)上形成了較為穩(wěn)定的社會(huì)關(guān)系，當(dāng)事人也已經(jīng)形成了該法律關(guān)系下的社會(huì)秩序。如果不加限制地認(rèn)為撤銷決定具有完全的追溯力，會(huì)導(dǎo)致當(dāng)事人和有關(guān)人員法律地位的不穩(wěn)定，以及影響社會(huì)秩序的穩(wěn)定。

第二，具體行政行為是依據(jù)“規(guī)定”作出的，其具有數(shù)量大、涉及面廣的特點(diǎn)，如果撤銷決定具有追溯力，必然造成因“規(guī)定”無(wú)效而引發(fā)大量的行政爭(zhēng)議，行政機(jī)關(guān)無(wú)力應(yīng)付。[2]

第三，“規(guī)定”被撤銷，依據(jù)該“規(guī)定”作出的具體行政行為也必然無(wú)效，相應(yīng)地又必然引發(fā)大量國(guó)家賠償。而目前我國(guó)的財(cái)力仍然有限，不可能對(duì)“規(guī)定”所造成的所有損害都進(jìn)行國(guó)家賠償。同時(shí)，在國(guó)際上作為慣例，國(guó)家對(duì)因法律、行政命令等規(guī)范性文件違憲或者違法給公民、法人或者其他組織所造成的損害，通常也不予以國(guó)家賠償。

撤銷決定不具有完全的追溯力是符合我國(guó)法制建設(shè)的要求、符合社會(huì)關(guān)系的穩(wěn)定的需要。但是，如果當(dāng)事人因行政機(jī)關(guān)曾適用被撤銷的“規(guī)定”而使其合法權(quán)益受到影響，如果仍在復(fù)議的有效期間內(nèi)，可以以作出具體行政行為的依據(jù)被撤銷為由，向復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議具體行政行為的合法性。

（2）改變的效力

改變決定是撤銷決定的補(bǔ)充。“規(guī)定”被撤銷以后，即在法律上失去了效力。從有利的方面看，保護(hù)了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，但由此也在法律規(guī)范上留下一個(gè)空白，即原來(lái)由被撤銷的“規(guī)定”所調(diào)整和規(guī)范的事項(xiàng)或者領(lǐng)域，因“規(guī)定”被撤銷而處于無(wú)“法”調(diào)整的狀態(tài)。如果放任這種狀態(tài)的持續(xù)，對(duì)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益的保護(hù)不利，對(duì)社會(huì)秩序的維持也不利。在這種情況下，可以有兩種選擇：

第一，撤銷決定既不從被撤銷“規(guī)定”成立之日起生效，也不從作出撤銷決定之日起生效，而是在撤銷決定中向后確定一個(gè)日期，從該日期屆滿之日起被撤銷的“規(guī)定”失去法律效力。一般說(shuō)來(lái)，這種選擇是在作出撤銷決定的機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)制定“規(guī)定”，制定“規(guī)定”是特定機(jī)關(guān)的職權(quán)時(shí)采用。例如，在憲法訴訟中，憲法法院認(rèn)為立法機(jī)關(guān)制定的某項(xiàng)法律違反憲法而在決定中撤銷該法律的全部或者一部分，大多數(shù)國(guó)家的這類決定并不是從該法律制定之日起無(wú)效，也不是從憲法法院作出該決定之日起無(wú)效，而是另行確定失去法律效力的日期，一般為憲法法院作出決定之日起6個(gè)月后無(wú)效。主要考慮是給立法機(jī)關(guān)留出制定新的法律或者修改違反憲法的條款的時(shí)間。如果純粹從法律效力學(xué)上來(lái)說(shuō)，這種做法是不能自圓其說(shuō)的。但是，這種做法仍然有著法理上的根據(jù)，即利益衡量論或稱之為比例原則，當(dāng)兩個(gè)利益發(fā)生沖突時(shí)，為了保護(hù)一個(gè)更大的利益而可以犧牲一個(gè)更小的利益。

第二，在作出撤銷決定的同時(shí)，對(duì)部分違法的“規(guī)定”的違法部分直接予以改變。通常是在作出撤銷決定的機(jī)關(guān)為制定被撤銷“規(guī)定”機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)的情況下適用。其優(yōu)點(diǎn)在于既宣布了違法的“規(guī)定”無(wú)效，又以新的規(guī)定代替了違法的“規(guī)定”。

如前所述，行政復(fù)議機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)處理的“規(guī)定”將根據(jù)憲法、國(guó)務(wù)院組織法和地方組織法的規(guī)定，轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的國(guó)家機(jī)關(guān)，而所謂有權(quán)處理都既包括了有權(quán)撤銷“規(guī)定”，又包括了有權(quán)改變“規(guī)定”。因此，有權(quán)處理的國(guó)家機(jī)關(guān)如果作出的是撤銷決定，在可能的范圍內(nèi)和情況下，應(yīng)當(dāng)對(duì)被撤銷的“規(guī)定”進(jìn)行改變。改變后的“規(guī)定”從改變并之日起生效。

（3）廢止的效力

行政行為的廢止，系指行政主體作出行政行為后，由于客觀情況的變化，使得該行政行為不再適應(yīng)新的情況，便依職權(quán)決定停止該行政行為的往后效力。？作為抽象行政行為的“規(guī)定”被廢止的原因并不是違法，而是因?yàn)椤耙?guī)定”適用的條件已經(jīng)不存在、有效日期已經(jīng)超過(guò)、情勢(shì)已經(jīng)變遷等，已經(jīng)不能再予以適用的情況下，被行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者有權(quán)機(jī)關(guān)明確宣布失效。被廢止的“規(guī)定”從被廢止之日起失效。

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ˉ中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、法學(xué)博士。

ˉ中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院憲法行政法研究生。

[1]袁建國(guó)：《行政規(guī)章需要明確的幾個(gè)問(wèn)題》，載于李步云主編《立法法研究》，湖南人民出版社，1998年1月第1版，第122頁(yè)。

？行政復(fù)議法第14條規(guī)定：“對(duì)國(guó)務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國(guó)務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)裁決，國(guó)務(wù)院依照本法的規(guī)定作出最終裁決?！笨梢?jiàn)，國(guó)務(wù)院在行政復(fù)議中是作為國(guó)務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府作出的具體行政行為的再?gòu)?fù)議機(jī)關(guān)。因此，當(dāng)事人對(duì)國(guó)務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府作出的復(fù)議決定不服，向國(guó)務(wù)院提出再?gòu)?fù)議申請(qǐng)時(shí)，也可以一并提出對(duì)作為該具體行政行為依據(jù)的“規(guī)定”的復(fù)議申請(qǐng)，國(guó)務(wù)院有權(quán)對(duì)“規(guī)定”作出處理決定。

？類似的例子有美國(guó)式的司法審查制。在美國(guó)，普通法院在對(duì)法律或者行政命令的合憲性進(jìn)行司法審查時(shí)，采用的也是附帶式方法，即某人如果認(rèn)為法律或者行政命令違反憲法，必須是在已經(jīng)發(fā)生的一個(gè)具體案件中向法院提出審查請(qǐng)求，或者法院依職權(quán)對(duì)法律或者行政命令的合憲性進(jìn)行審查時(shí)，也必須有具體的案件。相應(yīng)的，法院對(duì)法律或者行政命令的合憲性的判斷，是在判決書的理由部分出現(xiàn)，而不是在判決書的主文部分出現(xiàn)。

[2]馬懷德：《將抽象行政行為納入行政復(fù)議的范圍-規(guī)范和監(jiān)督政府行為的重要途徑》，《憲法學(xué)、行政法學(xué)》，1998年第3期，第84頁(yè)。

？胡建淼著：《行政法學(xué)》，法律出版社1998年1月版，第293頁(yè)。