導(dǎo)語(yǔ)：行政程序和行政程序法研究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

自80年代末90年代初以來(lái)，在中國(guó)這一傳統(tǒng)的“重實(shí)體、輕程序”（指法學(xué)意義上的程序，即法律程序）的東方大國(guó)逐漸形成了一股“程序熱”的研究浪潮。

在這場(chǎng)程序熱浪潮中，行政法學(xué)界也不甘寂寞，不甘人后。為了行政程序法的早日出臺(tái)，眾多專(zhuān)家學(xué)者撰文為行政程序和行政程序法典化鼓而呼，有的學(xué)者發(fā)出“依法行政即依行政程序法行”的吶喊，有的學(xué)者奏起了“行政程序法是中國(guó)行政法制現(xiàn)代化的基礎(chǔ)”的號(hào)角，行政法學(xué)界上上下下對(duì)行政程序和行政程序法進(jìn)行了多方面、多層次的研究和思考。

一、關(guān)于行政程序含義的討論

有行政行為就有行政程序，但什么是行政程序目前尚未形成一個(gè)為各國(guó)行政法學(xué)界共同接受的概念。實(shí)際上也很難形成一個(gè)各國(guó)普遍適用的行政程序概念，這主要是因?yàn)楦鲊?guó)法律傳統(tǒng)、行政法基本觀念的差異以及各國(guó)行政程序法調(diào)整范圍的不同。

國(guó)內(nèi)在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，行政程序法被行政訴訟法的光芒所遮蔽，學(xué)術(shù)界對(duì)于行政程序的研究一直沒(méi)有引起足夠的重視。1986年《治安管理處罰條例》的頒布，開(kāi)始引起人們對(duì)行政程序的關(guān)注。1989年《行政訴訟法》的制定吸引了更多學(xué)者投入到行政程序理論研究的行列中，學(xué)者們?cè)诮榻B和研究歐美行政程序理論的同時(shí)也紛紛開(kāi)始構(gòu)建中國(guó)的行政程序理論體系，其中對(duì)行政程序的含義之爭(zhēng)成為行政程序研究中的第一個(gè)爭(zhēng)論點(diǎn)。

迄今為止對(duì)行政程序的含義之爭(zhēng)在我國(guó)主要形成了兩種代表性的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“行政程序是指行政主體的活動(dòng)程序，即行政主體采取行政行為的步驟、方式、次序”。行政程序行為的主體必須是行政機(jī)關(guān)以及法律法規(guī)授權(quán)的組織和個(gè)人，行政相對(duì)人不能成為行政程序行為的主體，行政相對(duì)人的行政程序至多只是引起行政程序開(kāi)始、終止或終止的一個(gè)前提條件。類(lèi)似觀點(diǎn)再如“行政程序是行政主體作成，變更或消滅有效行政行為所必須遵守的，由互相銜接的先后階段所組成的法律程序?！?/p>

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政程序法是規(guī)范行政管理活動(dòng)中的各種程序的總稱(chēng)，行政程序是行政法律關(guān)系主體在行政活動(dòng)中應(yīng)遵循的程序。因此行政程序的主體不僅包括行政主體，而且包括行政相對(duì)人，凡是行政法律規(guī)范確定的行政法律關(guān)系主體活動(dòng)的程序都是行政程序。

上述兩種觀點(diǎn)對(duì)行政程序是由行為的步驟方法、過(guò)程等要素構(gòu)成無(wú)重大分歧，分歧主要在于行政程序適用范圍上存在著大小之分。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為行政程序的主體只能是行政主體。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為行政程序所要規(guī)范的主要是行政主體的行政行為，無(wú)論從行政程序理論的萌生原因，還是行政程序法所規(guī)定的內(nèi)容，都可以充分證明這一點(diǎn)，但是如果行政程序僅僅安排行政主體的行為，而沒(méi)有對(duì)行政相對(duì)人的行為作出安排，則行政法律關(guān)系無(wú)法構(gòu)成和變更，也不可能實(shí)現(xiàn)行政法的目的。因此行政程序不僅僅是為行政機(jī)關(guān)設(shè)定的活動(dòng)程序，而且也包括為行政相對(duì)人設(shè)定的程序。行政程序是為實(shí)現(xiàn)行政法目的而設(shè)定的行政法律關(guān)系主體活動(dòng)的程序。

我們認(rèn)為產(chǎn)生上述爭(zhēng)論的一個(gè)重要原因是不少學(xué)者將行政程序與行政程序法中規(guī)范的程序混為一談。上述第一種觀點(diǎn)我們認(rèn)為可稱(chēng)為狹義的行政程序，第二種觀點(diǎn)可認(rèn)為是廣義的行政程序，既包括行政主體的行為程序，也包括行政相對(duì)人以及利益相關(guān)人的行為程序。從行政程序法規(guī)范來(lái)看，行政程序法既要規(guī)定行政主體的行為程序，也要規(guī)定行政相對(duì)人及利益相關(guān)人的行為程序，二者不可分離。從學(xué)術(shù)研究的角度來(lái)看可以將行政主體的行為程序獨(dú)立加以研究。我們傾向于對(duì)行政程序采取狹義的觀點(diǎn)，這也與我國(guó)目前多數(shù)學(xué)者認(rèn)為行政行為是行政主體行為的觀念相吻合，當(dāng)然作出這種界定并不影響對(duì)行政相對(duì)人及利益相關(guān)人參與程序的研究與重視。我們認(rèn)為，最好的辦法是：把行政程序概念和行政程序法所調(diào)整的程序概念區(qū)別開(kāi)來(lái)，也就是說(shuō)：行政程序概念最好定位于行政主體的活動(dòng)程序，但行政程序法則不僅調(diào)整行政主體的活動(dòng)程序，而且調(diào)整行政相對(duì)人和利益相關(guān)人的活動(dòng)程序，這樣矛盾可獲解決。

二、關(guān)于行政程序的價(jià)值討論

行政程序的價(jià)值分析是近年來(lái)行政程序理論研究中呈現(xiàn)出的一種新的研究態(tài)勢(shì)。出于對(duì)價(jià)值不同層面的思考以及不同視角的觀察，學(xué)者們主要形成了以下一些觀點(diǎn)。

第一種觀點(diǎn)，有的學(xué)者同意美國(guó)學(xué)者蓋爾洪的說(shuō)法，認(rèn)為行政程序總體上具有效率性、公正性、正確性、可接受性四大價(jià)值。效率性指行政程序作為行政過(guò)程客觀規(guī)律的法律化，能保障行政效率，可省行政主體和相對(duì)人的時(shí)間、金錢(qián)、人力和物力。公正性指行政程序是一種程序上或形式上的公正，形式公正規(guī)則的目的，還是為了內(nèi)容公正的實(shí)現(xiàn)和存在。準(zhǔn)確性指行政程序作為一種科學(xué)而嚴(yán)格的意思表示規(guī)則，至少能使行政主體作出錯(cuò)誤意思表示的危險(xiǎn)減少到最小限度，為行政主體作準(zhǔn)確的意思表示提供一種最大的可能性?？山邮苄灾冈鰪?qiáng)行政行為的可接受性，除了行政行為在內(nèi)容上應(yīng)真正體現(xiàn)公共利益外，還需要在過(guò)程中增加透明度，讓相對(duì)人理解行政主體所作的意思表示真正體現(xiàn)了公共利益。

第二種觀點(diǎn)，有學(xué)者認(rèn)為，從各國(guó)行政程序立法的社會(huì)歷史背景和規(guī)定的內(nèi)容分析行政程序基本法律價(jià)值在于：（1）擴(kuò)大公民參與行政的途徑。（2）保護(hù)行政相對(duì)人的程序權(quán)益。（3）提高行政效率。（4）監(jiān)督行政主體公正，實(shí)施行政職權(quán)。該學(xué)者進(jìn)一步認(rèn)為行政立法程序、行政執(zhí)法程序、行政司法程序的價(jià)值取向分別應(yīng)為民主、秩序和公平。

上述兩種觀點(diǎn)我們認(rèn)為并無(wú)原則上分歧，總體上都認(rèn)為行政程序的價(jià)值在于公正和效率，有利于行政行為內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)。第一種觀點(diǎn)較簡(jiǎn)明扼要，第二種觀點(diǎn)特別提到了保障相對(duì)人的程序權(quán)益，一定程序上揭示了程序的自身獨(dú)特價(jià)值。我們認(rèn)為上述兩種觀點(diǎn)基本上還是偏重于從“結(jié)果有效性”這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看待行政程序的價(jià)值，這種認(rèn)識(shí)仍然停留在程序的工具性?xún)r(jià)值層面上。當(dāng)然這對(duì)于消除我國(guó)多年來(lái)認(rèn)為行政程序只是行政實(shí)體的形式和手段這一狹隘觀念具有重要進(jìn)步意義。但這還不夠，我們認(rèn)為在我國(guó)除了要強(qiáng)調(diào)行政程序的工具性?xún)r(jià)值外，還要特別強(qiáng)調(diào)行政程序的內(nèi)在價(jià)值即程序自身的品格和理性，二者應(yīng)該并重，不能過(guò)分強(qiáng)調(diào)一方面否定另一方面，這對(duì)于在我國(guó)建立現(xiàn)代程序理念無(wú)疑將具有重大意義。筆者認(rèn)為行政程序自身價(jià)值的研究將是我國(guó)行政程序理論研究的一個(gè)重要趨勢(shì)。值得慶賀的是，我國(guó)已有一些學(xué)者開(kāi)始了這方面探索，現(xiàn)將一些研究觀點(diǎn)概述如下：

1.有學(xué)者認(rèn)為行政程序既有外在價(jià)值即工具性?xún)r(jià)值，又有其內(nèi)在價(jià)值，即獨(dú)立于實(shí)體的內(nèi)在價(jià)值。其工具性?xún)r(jià)值表現(xiàn)在至少在現(xiàn)象上程序的啟動(dòng)一般都以實(shí)現(xiàn)實(shí)體法內(nèi)容為目的；程序的核心任務(wù)是查明據(jù)以適用實(shí)體法，實(shí)施行政行為的事實(shí)，無(wú)論一個(gè)行政決定是否直接適用實(shí)體法，都將決定行政相對(duì)人的實(shí)體權(quán)利，行政程序的內(nèi)在價(jià)值表現(xiàn)在行政程序彌補(bǔ)了片面的實(shí)體正義，獨(dú)立構(gòu)成了法的正義的另一面；實(shí)體法所規(guī)定的實(shí)體正義是模糊的，程序才研究具體的實(shí)體正義；人類(lèi)認(rèn)識(shí)能力的局限性決定了程序?qū)φx的決定意義；公正程序?qū)謴?fù)和培育社會(huì)秩序有獨(dú)特的作用。

2.有學(xué)者認(rèn)為必須關(guān)心程序的獨(dú)特的品格和理性，它是使法律程序成為可能與人性相一致從而為人所尊重的所接受的那些品質(zhì)。這一界定包括程序必須最大限

度地理性化從而體現(xiàn)形式公正，程序必須體現(xiàn)人道兩方面。從形式公正意義上說(shuō)，程序必須具備程序法治，透明、中立、聽(tīng)取相對(duì)方意見(jiàn)、合理性等因素，從人的主體性與目的性這個(gè)根本命題可推演出法律程序應(yīng)尊奉參與、平等、人道、保護(hù)個(gè)人隱私等價(jià)值。

3.有學(xué)者提出行政程序的“正當(dāng)性”命題，認(rèn)為程序的正當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)至少可以從四個(gè)角度考慮：程序性權(quán)利，權(quán)力的控制，效率的合理，實(shí)體權(quán)利目標(biāo)。

程序的價(jià)值問(wèn)題在學(xué)術(shù)界尤其是國(guó)外歷經(jīng)無(wú)數(shù)次爭(zhēng)論，主要形成了程序工具主義、程序本位主義、經(jīng)濟(jì)效益主義程序論等理論。我們認(rèn)為對(duì)程序的價(jià)值分析既不能完全以結(jié)果為標(biāo)準(zhǔn)也不能完全從程序本身出發(fā)，而應(yīng)從結(jié)果和過(guò)程兩方面，辯證地看待程序的價(jià)值。上述三種觀點(diǎn)中第一種觀點(diǎn)既看到了程序的外在價(jià)值，又看到了程序的內(nèi)在價(jià)值，比較全面，但對(duì)于內(nèi)在價(jià)值分析還不夠深入，第二、第三觀點(diǎn)側(cè)重分析了行政程序的內(nèi)在價(jià)值，這種嘗試非?？少F，但這一領(lǐng)域的研究在我國(guó)只能說(shuō)是揭開(kāi)了序幕，還需要眾多的學(xué)者不畏艱難，進(jìn)一步開(kāi)拓。

三、關(guān)于行政程序法概念的討論

前已論及，行政程序法與行政程序是兩個(gè)既有聯(lián)系，又有區(qū)別的概念，不能混同。有行政程序未必有行政程序法，但行政程序法概念往往受到一定行政程序觀念的影響。一般認(rèn)為，各國(guó)行政程序立法模式受到以下三種行政程序觀念影響：

1.認(rèn)為行政程序就是行政訴訟。基于這種意義，他們便認(rèn)為行政程序法等同于行政訴訟法。

2.認(rèn)為行政程序是指行政主體的行政活動(dòng)程序，而不是法院的司法程序，德、奧、意等國(guó)的行政程序立法就反映了這種觀念。

3.認(rèn)為行政程序既包括行政訴訟程序，也包括行政活動(dòng)程序，美國(guó)和法國(guó)的行政程序立法受到這種觀念的支配。

正如有的研究者所分析的，第一種觀念在當(dāng)今各國(guó)的行政程序立法與行政程序法學(xué)中已無(wú)市場(chǎng)，第二、三種觀念各有自身理由，所以被不少?lài)?guó)家和地區(qū)所采納。目前國(guó)內(nèi)學(xué)者討論行政程序法概念時(shí)存在分歧也主要限于上述第二、三種觀念層面上，主要有以下三種觀點(diǎn)：

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為行政程序是有關(guān)行政主體行使行政管理職權(quán)的步驟、方式和過(guò)程，因此行政程序法是有關(guān)行政主體行使行政管理權(quán)的步驟、方式、過(guò)程之法律規(guī)范的總稱(chēng)，或者說(shuō)行政程序法是關(guān)于行政行為成立過(guò)程、手續(xù)與方式的法律規(guī)范的總和。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為行政程序?qū)嵸|(zhì)上是規(guī)范行政權(quán)運(yùn)行的方法和步驟，而行政程序法是規(guī)定行政主體的行政行為和行政相對(duì)人參與行政過(guò)程應(yīng)遵守的方法、步驟和時(shí)限，并由此構(gòu)成為一個(gè)連續(xù)過(guò)程的法律規(guī)范的總稱(chēng)。

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為行政程序法是凡規(guī)定國(guó)家行政組織及其活動(dòng)程序的法律規(guī)范的總稱(chēng)。行政程序法包括行政組織，行政決策與執(zhí)行，行政監(jiān)督，行政訴訟等方面的程序規(guī)定。其中的行政訴訟程序?yàn)橹饕糠帧?/p>

我們認(rèn)為行政程序法是為實(shí)現(xiàn)公共行政職能為目的而設(shè)立的規(guī)范行政法律關(guān)系主體在行政活動(dòng)中的程序法律規(guī)范的總和，即行政程序法不僅調(diào)整行政主體的行為程序，而且調(diào)整行政相對(duì)人及利益相關(guān)人的行政程序。

另外需要注意的是，人們?cè)谑褂谩靶姓绦蚍ā边@一概念時(shí)有時(shí)分為兩種情況：一種指廣義的行政程序法，也稱(chēng)實(shí)質(zhì)意義上的行政程序法，即既包括有一部單獨(dú)的統(tǒng)一的行政程序法典，也包括存在于各種形式中的行政程序法律規(guī)范；另一種是狹義的行政程序法，僅指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)統(tǒng)一的行政程序法典，也稱(chēng)形式意義上的行政程序法。目前我國(guó)學(xué)者談?wù)摰男姓绦蚍ㄖ饕侵负笳?，即中?guó)特別歡迎和需要一部統(tǒng)一的適合本國(guó)國(guó)情的行政程序法典。

四、關(guān)于行政程序法地位的討論

行政程序法的地位廣義包括三方面內(nèi)容，即行政程序法與行政法的關(guān)系，行政程序法與行政實(shí)體法的關(guān)系，行政程序法的作用（即重要性）。對(duì)于第一方面，學(xué)者們認(rèn)識(shí)無(wú)多大變化，近年來(lái)爭(zhēng)論主要表現(xiàn)在第二、三兩方面。

（一）由于程序工具主義觀念的影響，我國(guó)法學(xué)界對(duì)實(shí)體法與程序法的關(guān)系一般認(rèn)為：實(shí)體法是法的基本或主要組成部分，程序法是為實(shí)施實(shí)體法而存在的法律規(guī)范。

在程序熱的研究浪潮中，不少學(xué)者對(duì)此傳統(tǒng)觀念開(kāi)始了反思。特別值得一提的是我國(guó)行政法學(xué)界有學(xué)者大膽地提出了“法即程序”這一必然引起爭(zhēng)議的命題。該學(xué)者提出該命題的理由主要有以下幾方面：徒實(shí)體法不能自行，徒程序法可以自行；程序法可以取代實(shí)體法，實(shí)體法不能取代程序法；先有程序，后有實(shí)體，實(shí)體是程序的產(chǎn)物；一切實(shí)體法上的問(wèn)題均可以從產(chǎn)生它的程序中找到原因；一切實(shí)體法上的問(wèn)題只有從產(chǎn)生它的程序入手，才能得到根本的解決；程序法是權(quán)利性的，實(shí)體法是義務(wù)性的；實(shí)體法是靜止地，孤立地，形而上學(xué)地規(guī)范人們行為的，而程序法是動(dòng)態(tài)地，聯(lián)系地，辯證地規(guī)范人們行為的。

有學(xué)者從邏輯錯(cuò)誤和程序法的功能及其限度的方面評(píng)析了“法即程序”命題的謬誤。對(duì)上述理由提出了反駁，如徒程序法不足以自行，程序法不能取代實(shí)體法，程序并非都是權(quán)利性的，實(shí)體法也并非全是義務(wù)性的等等。對(duì)于實(shí)體法與程序法關(guān)系認(rèn)為是辯證統(tǒng)一的，嚴(yán)格地說(shuō)，絕對(duì)地、條分縷析地區(qū)分程序法與實(shí)體法，并非易事。二者常常是“你中有我，我中有你”。一般情況下，程序法的功能是輔助性的，即輔助實(shí)體法功能的實(shí)現(xiàn)；例外情況下，程序法的功能是填補(bǔ)性的，即在沒(méi)有相應(yīng)實(shí)體法適用于個(gè)案時(shí)，允許在不違反法律基本原則的前提下，遵循程序法的規(guī)定“造法”。前者是由程序法的“外在價(jià)值”決定的，后者則由程序法的“內(nèi)在價(jià)值”決定的。

上述兩種觀點(diǎn)分歧主要在于對(duì)實(shí)體法與程序法產(chǎn)生先后以及它們各自功能認(rèn)識(shí)不同。我們認(rèn)為從發(fā)生學(xué)意義上說(shuō)先有程序，后有實(shí)體法，在這種意義上說(shuō)“法即程序”具有一定合理性；從功能角度來(lái)看，“法即程序”過(guò)于夸大程序法的作用，容易從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端。從功能角度來(lái)看，第二種觀點(diǎn)更合理，既強(qiáng)調(diào)程序法的重要作用，又重視實(shí)體法的價(jià)值，堅(jiān)持兩條腿走路方針。我們傾向于第二種觀點(diǎn)，我們認(rèn)為在我國(guó)目前既要看到程序法的重要性，程序法具有相對(duì)獨(dú)立性，又不能過(guò)分迷信程序，視程序?yàn)榻鉀Q一切問(wèn)題的靈丹妙藥。實(shí)體法與程序法應(yīng)二者并重，不可偏廢。

（二）對(duì)于行政程序法的作用，我國(guó)先后有不少學(xué)者也參與了討論。但在術(shù)語(yǔ)使用上，比較混亂，如有的人使用“功能”或“目標(biāo)”“價(jià)值”“重要性”“意義”等不一而足。

對(duì)于行政程序法作用的認(rèn)識(shí)思路大致可分為兩類(lèi)。絕大多數(shù)學(xué)者從行政法自身角度來(lái)闡述其作用的，一般包括三方面：第一，保障行政相對(duì)人合法權(quán)利；第二，提高行政效率；第三，有利于減少腐敗的產(chǎn)生。

近年來(lái)，遵循這一思路的觀點(diǎn)多在此基礎(chǔ)上有所深化。如有學(xué)者認(rèn)為行政程序法具有以下功能：規(guī)范、制約、監(jiān)督、促進(jìn)行政權(quán)的合理行使；保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益，規(guī)范行政相對(duì)人的參與程序，促進(jìn)行政民主化；通過(guò)權(quán)力與權(quán)利之間的溝通，協(xié)調(diào)平衡，促進(jìn)行政效率的提高。

另有學(xué)者從更廣闊的角度對(duì)行政程序法的地位進(jìn)行了思考。其中最具代表性的是王錫鋅從構(gòu)建我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系的角度對(duì)行政程序法進(jìn)行了探討。他認(rèn)為行政程序法是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中不可缺少的一項(xiàng)基礎(chǔ)性法律制度，同時(shí)又恰恰是目前最欠完善的一項(xiàng)法律制度，行政程序法在我國(guó)新舊體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中契合了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制對(duì)“政府-市場(chǎng)”關(guān)系的內(nèi)在要求，從而有助于舊體制的消解和新體制的建立。

上述兩種思路從不同角度揭示了行政程序法的重要意義。我們認(rèn)為后者是研究的進(jìn)一步深化。對(duì)行政程序法的作用，應(yīng)把兩方面結(jié)合起來(lái)看待，除了可以從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)角度思考行政程序法的意義外，我們認(rèn)為行政程序法在促進(jìn)我國(guó)政治體制改革，保障人權(quán)方面也具有重大理論意義。

五、關(guān)于行政程序法目標(biāo)模式的討論

對(duì)于什么是行政程序法目標(biāo)模式，學(xué)術(shù)界表述不一，但一般認(rèn)為，行政程序法目標(biāo)模式是指各個(gè)國(guó)家行政程序法根據(jù)所要達(dá)到的目標(biāo)而形成的總體特征。行政程序法可以發(fā)揮多方面的作用，立法機(jī)關(guān)可以按照自己的目的進(jìn)行選擇，強(qiáng)化某一方面作用，這種選擇將使一國(guó)的行政程序法形成一定的目標(biāo)模式。

行政程序法目標(biāo)模式在行政程序法理論研究中可以說(shuō)占據(jù)樞紐地位。它統(tǒng)率行政程序法的基本原則，進(jìn)而涵蓋行政程序法的基本制度，對(duì)行政程序法立法模式選擇的影響也不可忽視。

（一）行政程序法的目標(biāo)模式的分類(lèi)：1.有人認(rèn)為可以分為控制模式、效率模式、權(quán)利模式三類(lèi)。2.有學(xué)者認(rèn)為可分為效率模式和權(quán)利模式二類(lèi)。權(quán)利模式也有稱(chēng)公正模式，或權(quán)利保障模式。3.有學(xué)者認(rèn)為行政程序法目標(biāo)模式分為維護(hù)模式和保護(hù)模式，與此相應(yīng)，行政程序法的價(jià)值模式可以分為民主模式和效率模式。該觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)將目標(biāo)模式與價(jià)值模式結(jié)合起來(lái)探討，在澄清價(jià)值模式的基礎(chǔ)上進(jìn)一步分析與其相應(yīng)的目標(biāo)模式。

對(duì)于上述三種分類(lèi)，我們認(rèn)為第二種分類(lèi)比較恰當(dāng)，其基本含義在法學(xué)界基本達(dá)到共識(shí)對(duì)其使用幾乎已約定俗成。第一種分類(lèi)中控制模式正如該學(xué)者所言主要是中國(guó)封建時(shí)代的行政程序法屬于這一類(lèi)型，不具有普遍意義，可以忽略。第三種分類(lèi)優(yōu)點(diǎn)將目標(biāo)模式與價(jià)值模式相結(jié)合，但其目標(biāo)模式分為保護(hù)模式，維護(hù)模式容易引起歧義，其保護(hù)維護(hù)的是行政權(quán)，還是相對(duì)方權(quán)利不夠清楚。

（二）我國(guó)行政程序法目標(biāo)模式主要形成以下三種觀點(diǎn)：姜明安、王錫鋅等主張應(yīng)兼顧效率與權(quán)利保障。他們認(rèn)為效率和公正是行政程序法的兩個(gè)基本價(jià)值目標(biāo)，目標(biāo)模式的選擇取決于立法時(shí)對(duì)價(jià)值目標(biāo)的權(quán)衡。應(yīng)該看到在行政程序法中，效率與公正的沖突確實(shí)是存在的，但這種沖突并不意味著各自絕對(duì)的排它性，恰恰相反，二者存在內(nèi)在的聯(lián)系，公正并非必然排斥效率，反之亦然，公正作為一個(gè)價(jià)值判斷，其含義在特寫(xiě)條件下不斷變化?，F(xiàn)代行政法的平衡精神應(yīng)反映到行政程序法中。效率與公正價(jià)值目標(biāo)是對(duì)立統(tǒng)一的，二者應(yīng)平衡兼顧。黃學(xué)賢認(rèn)為應(yīng)在效率與公正兩個(gè)基本價(jià)值目標(biāo)之間尋求平衡，作為行政程序立法的出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo)模式的整體選擇。在具體的行政管理活動(dòng)中，當(dāng)效率與公正發(fā)生矛盾時(shí)，應(yīng)作出公正優(yōu)于效率的明確安排的選擇。章劍生認(rèn)為行政程序立法目的應(yīng)是效率為主，公平為補(bǔ)充。

上述三種觀點(diǎn)均是以公正-效率為中軸來(lái)設(shè)計(jì)我國(guó)行政程序法的目標(biāo)模式。第一種觀點(diǎn)是“平衡論”在行政程序法中直接演示，從理論上說(shuō)公平與效率二者兼顧比較完美，但在實(shí)際操作時(shí)難于把握，有可能會(huì)流于形式，二者的平衡點(diǎn)恐難把握。第二、三兩種觀點(diǎn)分歧較大，主要原因在于對(duì)我國(guó)行政法治存在問(wèn)題以及解決方法認(rèn)識(shí)不同。

我們認(rèn)為我國(guó)行政程序法目標(biāo)模式應(yīng)以公正為主，兼顧效率，在公正與效率發(fā)生沖突情況下一般應(yīng)注意公正優(yōu)先，效率為輔，在特定情況和特定環(huán)節(jié)也可以考慮效率優(yōu)先。這主要是因?yàn)槲覀冋J(rèn)為我國(guó)行政法治中公正問(wèn)題重于效率問(wèn)題，這一模式符合社會(huì)發(fā)展進(jìn)步趨勢(shì)，我國(guó)的行政訴訟至少目前還無(wú)法勝任對(duì)行政不公的補(bǔ)救。

六、關(guān)于行政程序法基本原則的討論

正如行政法的基本原則在我國(guó)行政法學(xué)界討論初期人言人殊，眾說(shuō)紛紜一樣，我國(guó)目前學(xué)術(shù)界對(duì)行政程序法基本原則的論述仍然處于莫衰一是，觀點(diǎn)紛呈階段。

1994年前論述較多（具體內(nèi)容從簡(jiǎn)），主要有：1.應(yīng)松年認(rèn)為，行政程序法基本原則應(yīng)包括公平、公開(kāi)、聽(tīng)取意見(jiàn)、順序、效率原則。2.認(rèn)為各國(guó)行政法學(xué)都確立起或多或少的程序規(guī)則用以約束政府的行政行為，我國(guó)社會(huì)主義行政法學(xué)所確立的行政程序規(guī)則，充分體現(xiàn)了社會(huì)主義的民主性、真實(shí)性和效率性，行政程序原則的主要內(nèi)容體現(xiàn)為程序法定、相對(duì)人參與、公正、順序和時(shí)限等。3.認(rèn)為各國(guó)行政程序制度不同，據(jù)以確定這些制度的基本原則自然也不盡相同，考察各國(guó)與現(xiàn)代民主相聯(lián)系的行政程序制度，它們也反映和體現(xiàn)一些共同的基本原則：公開(kāi)、公正行為有據(jù)和效率原則。4.認(rèn)為不同時(shí)代的行政程序法具有不同的基本原則與制度，選擇不同目標(biāo)模式的行政程序法，其原則與制度也不相同。從現(xiàn)代各國(guó)看行政程序法的基本原則有：依法行政原則、民主原則、基本人權(quán)原則、公正原則和效率原則。5.認(rèn)為行政程序法基本原則分為一般原則和特殊原則。一般原則指社會(huì)主義法都必須堅(jiān)持的原則，它包括共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和群眾路線原則、法治原則。所謂特殊原則指主要適用于行政程序法的基本原則，包括行政干預(yù)原則、保障行政主體依法行使職權(quán)和相對(duì)人合法權(quán)益的原則、順序原則、效率原則。

1994年以來(lái)特別是1997年—1998年間，一些學(xué)者對(duì)我國(guó)行政程序法的基本原則又進(jìn)行了歸納，主要有以下觀點(diǎn)：1.胡建淼認(rèn)為中國(guó)行政程序法基本原則的表達(dá)方式只能是法典式和條文表達(dá)式?；緝?nèi)容應(yīng)確定為程序法定原則、程序公平原則、程序公平原則。法定原則指用以規(guī)范行政權(quán)的行政程序必須通過(guò)立法程序使其法律化，行政主體行使行政權(quán)所遵循的程序，必須由法律加以規(guī)定。公開(kāi)原則指用以規(guī)范行政權(quán)的行政程序除涉及國(guó)家機(jī)密，商業(yè)秘密或個(gè)人隱私外，應(yīng)當(dāng)一律向相對(duì)人和社會(huì)公開(kāi)。公平原則指行政主體必須在程序公平的約束下，正當(dāng)?shù)匦惺剐姓?quán)，尤其是在行使自由裁量權(quán)時(shí)必須體現(xiàn)合理性和科學(xué)性。2.吳德星認(rèn)為，一般情況下行政程序法基本原則應(yīng)包括行政民主、行政法治、行政公平、行政效率和行政公開(kāi)等原則。民主原則指行政程序法必須貫穿民主精神，體現(xiàn)民主意志，符合民主要求。法治原則指行政程序法必須貫穿法治精神，實(shí)行依法行政。效率原則指為了保證行政活動(dòng)的效率，行政程序的各個(gè)環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)有時(shí)間上的限制。公開(kāi)原則指對(duì)重要的行政行為與公民權(quán)利義務(wù)直接相關(guān)的行政行為要通過(guò)一定程序讓公民了解，強(qiáng)調(diào)行政公開(kāi)原則是行政程序法的生命。3.章劍生在《行政程序法比較研究》一書(shū)中繼續(xù)堅(jiān)持以前觀點(diǎn)，認(rèn)為中國(guó)行政程序法的基本原則是合法原則、合理原則、公開(kāi)原則、參與原則、順序原則、效率原則。4.楊海坤、黃學(xué)賢在《中國(guó)行政程序法典化-從比較法角度研究》一書(shū)中提出：行政程序法基本原則作為行政程序法目標(biāo)模式和價(jià)值取向與具體原則，是規(guī)則和制度的中介，應(yīng)當(dāng)將價(jià)值取向和目標(biāo)模式作為自己的思想內(nèi)核，將其中的精華表達(dá)出來(lái)。另一方面，基本原則還必須對(duì)具體原則，專(zhuān)門(mén)制度和規(guī)則具有統(tǒng)率作用，成為具體原則、制度和規(guī)則的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)此，能夠稱(chēng)得上基本原則的只有民主原則、公正原則和效率原則。具體而言，行政程序民主原則指行政程序的設(shè)計(jì)和進(jìn)行應(yīng)當(dāng)確保公民的有效參與，應(yīng)當(dāng)處處體現(xiàn)公民的意見(jiàn)和呼聲。這一基本原則體現(xiàn)在行政公開(kāi)、行政參與兩項(xiàng)具體原則中。程序公正原則指公民在行政程序中應(yīng)當(dāng)受到平等的對(duì)待。程序上的公正表現(xiàn)在不偏不倚原則、比例原則、信賴(lài)保護(hù)原則等三項(xiàng)具體原則方面。效率原則指行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確保行政程序的進(jìn)行，以盡可能少的投入，獲得盡可能多的收益。

縱觀上述行政程序法基本原則的種種概括，我們認(rèn)為這些概括總體上體現(xiàn)了由繁至簡(jiǎn)的趨勢(shì)，有些基本原則如公正、效率等漸成人們的共識(shí)。上述歸納的差異，主要是由于對(duì)基本原則，我國(guó)行政程序目標(biāo)模式，尤其是基本原則與具體原則、基本制度的界限學(xué)者們認(rèn)識(shí)不同所造成的。對(duì)比上述諸多歸納我們認(rèn)為最后一種概括比較簡(jiǎn)潔，較好地處理了行政程序法價(jià)值取向、目標(biāo)模式、基本原則、具體原則、具體制度這五者之間的內(nèi)在邏輯聯(lián)系。這種概括反映了我國(guó)行政程序基本原則的最新研究成果，值得提倡。當(dāng)然，這方面的探討是無(wú)止境的，因?yàn)樾姓绦蚍ǖ膬?nèi)外環(huán)境在不斷發(fā)展，人們的認(rèn)識(shí)也要不斷深化。

七、關(guān)于行政程序法立法模式和立法步驟的討論

立法模式這一概念在我國(guó)行政程序法研究上非常流行，類(lèi)似的提法還有法體模式，制定模式等，但對(duì)立法模式作出精確定義的尚不多見(jiàn)。對(duì)行政程序立法模式的爭(zhēng)議主要集中在行政程序立法模式有幾種分類(lèi)以及我國(guó)行政程序立法模式應(yīng)采取哪一種。

（一）關(guān)于行政程序立法模式的分類(lèi)主要有以下觀點(diǎn)：1.認(rèn)為可分為單一式和復(fù)合式。單一式指制定一部統(tǒng)一完整的法典，并將法典的制定權(quán)交由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使。復(fù)合式是通過(guò)各個(gè)單行法律，從不同方面規(guī)定行政程序法內(nèi)容，從而形成一個(gè)內(nèi)容有機(jī)聯(lián)系的法律整體。2.有學(xué)者認(rèn)為行政程序法有三種法體模式。一是統(tǒng)一法典模式，二是單行法律法規(guī)模式，三是無(wú)獨(dú)立行政程序法而完全與實(shí)體法合體的模式。

上述兩種觀點(diǎn)分歧主要在于對(duì)融實(shí)體法和程序法于一體模式如何看待。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為采取這種模式的國(guó)家太少，不具備典型意義，不作為一種分類(lèi)。相比較而言我們覺(jué)得第二種分類(lèi)更加全面些，即應(yīng)制定統(tǒng)一的行政程序法，但不能要求它純而又純，僅僅是對(duì)程序方面的規(guī)定，涉及的實(shí)體問(wèn)題也應(yīng)在行政程序法中作相應(yīng)規(guī)定。

（二）關(guān)于我國(guó)行政程序立法模式應(yīng)采取哪一種的爭(zhēng)論。這一問(wèn)題可以說(shuō)是我國(guó)行政程序和行政程序法研究中爭(zhēng)論最為激烈的一個(gè)問(wèn)題。目前主要形成以下三種代表性觀點(diǎn)：

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政程序立法是一項(xiàng)巨大的工程，在立法上應(yīng)當(dāng)采取逐個(gè)解決的辦法，即不制定統(tǒng)一的行政程序法，而是制定單行的涉及行政程序的法律。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為行政程序法的內(nèi)容，較為一致的意見(jiàn)是，它是通則而不是法典，只規(guī)定共同原則，共同程序等，而且應(yīng)司法色彩濃一些。行政強(qiáng)制、行政處罰、行政監(jiān)察、行政復(fù)議等程序以單行法律、法規(guī)規(guī)定，是否包括行政指導(dǎo)程序意見(jiàn)不一，是否包括其他程序也各持己見(jiàn)。

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)盡早制定統(tǒng)一的行政程序法典。其理由是統(tǒng)一的行政程序法典能更好地規(guī)范行政主體行政職權(quán)的行使，控制行政權(quán)的濫用，從而更好地保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)益。分散的獨(dú)立的行政程序法律法規(guī)不能在整個(gè)行政領(lǐng)域確定統(tǒng)一的，體現(xiàn)現(xiàn)代民主、法治精神和效率原則的程序規(guī)范和制度。此外從我國(guó)目前法制的進(jìn)展情況分析，也完全具備條件制定統(tǒng)一的行政程序法典，更不用說(shuō)有許多外國(guó)行政程序統(tǒng)一法典立法的現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可供參考借鑒。

上述第二種主張制定行政程序法通則的觀點(diǎn)，從目前來(lái)看難度要小一點(diǎn)，但其效果明顯不如制定行政程序法典，且操作性不強(qiáng)，若干年后可能會(huì)重蹈《民法通則》的舊路。第一、第三兩種觀點(diǎn)截然相反，造成兩種觀點(diǎn)分歧的主要原因我們認(rèn)為主要是對(duì)制定行政程序法法典的必要性以及制定難度的認(rèn)識(shí)不同。我們認(rèn)為制定統(tǒng)一的行政程序法典，并不排除制定一些單行的法律法規(guī)，其優(yōu)越性明顯勝于制定單行的程序法律法規(guī)。制定行政程序法典在我國(guó)確實(shí)會(huì)面臨程序法觀念淡漠，我國(guó)行政程序理論研究水平還較低，行政行為范圍廣泛，“性質(zhì)復(fù)雜且變化頻繁等諸多困難。但通過(guò)努力這些困難都是可以解決的，制定行政程序法典對(duì)走向現(xiàn)代化的中國(guó)來(lái)說(shuō)絕非空中樓閣。因此我們贊同上述第三種觀點(diǎn)。

關(guān)于我國(guó)行政程序法立法模式，目前學(xué)者多認(rèn)為應(yīng)制定統(tǒng)一的行政程序法典。但對(duì)行政程序法的立法步驟則有不同看法。

一種觀點(diǎn)可稱(chēng)為激進(jìn)式，認(rèn)為如果盡早制定統(tǒng)一的行政程序法，對(duì)中國(guó)法治進(jìn)程的推動(dòng)將更為有利。

另一種觀點(diǎn)可稱(chēng)為漸進(jìn)式，認(rèn)為應(yīng)分兩步走，第一步是先對(duì)那些與百姓切身利益相關(guān)，立法條件相對(duì)比較成熟的方面，逐個(gè)制定單行的行政程序法律。第二步是在2010年前制定一部統(tǒng)一的行政程序法。至于統(tǒng)一的行政程序法如何制定又有三種主張，有人主張與單行法律的制定齊頭并進(jìn)；也有人主張待各個(gè)單行的行政程序法律出臺(tái)后，再研究制定統(tǒng)一的行政程序法；還有人主張待各個(gè)單行的行政程序法律出臺(tái)后，把它們編纂成一個(gè)統(tǒng)一的行政程序法，不再另行制定統(tǒng)一的行政程序法。

對(duì)于上述兩種觀點(diǎn)我們認(rèn)為第二種比較適合我國(guó)目前國(guó)情。盡快制定統(tǒng)一行政程序法對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)目前難度較大，各方面條件還不夠成熟，考察各國(guó)制定統(tǒng)一程序法往往都經(jīng)歷一段較長(zhǎng)時(shí)間的起草準(zhǔn)備階段。因此采取漸進(jìn)式的立法步驟比較穩(wěn)妥。其中的三種主張，第二種消極等待，不利于及時(shí)總結(jié)立法經(jīng)驗(yàn)得失；第三種比較緩慢，一個(gè)一個(gè)立法許多條文規(guī)定必然重復(fù)，籠統(tǒng)編纂在一起也必將內(nèi)容龐雜法典質(zhì)量難以保障。因此我們贊同第一種主張即制定統(tǒng)一程序法典和制定單行行政程序法律法規(guī)可以而且應(yīng)該齊頭并進(jìn)，制定單行行政程序法律并不妨礙統(tǒng)一行政程序法的起草。

我國(guó)目前行政程序立法已經(jīng)開(kāi)始對(duì)一些重要行政行為的程序加以規(guī)范。如全國(guó)人大已經(jīng)制定的《行政處罰法》對(duì)行政處罰的一般簡(jiǎn)易程序特別是聽(tīng)證程序作了比較具體的規(guī)定。國(guó)家目前正在制定《行政復(fù)議法》、《行政許可法》、《行政收費(fèi)法》等單行行政程序法律。

在制定單行行政程序法律、法規(guī)的同時(shí)，我國(guó)還應(yīng)大力加強(qiáng)統(tǒng)一行政程序法的起草研究工作。我國(guó)一些學(xué)者已開(kāi)始了這方面的探索，如1996年7月在福建省廈門(mén)市召開(kāi)的主題為“行政程序立法的理論與實(shí)踐”的研討會(huì)上，應(yīng)松年和馬懷德提出了我國(guó)“行政程序法”的一個(gè)體例結(jié)構(gòu)，章劍生在評(píng)析上述體例結(jié)構(gòu)不足的基礎(chǔ)上也設(shè)計(jì)了一份行政程序法體例結(jié)構(gòu)。楊海坤和黃學(xué)賢在他們的《中國(guó)行政程序法典化-從比較法的角度研究》一書(shū)中也提出了自己的初步方案。這方面的研究還需要學(xué)者們?cè)谔骄课覈?guó)國(guó)情，借鑒國(guó)外行政程序立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上作出更多、更大的努力。只有這樣，行政法學(xué)界關(guān)于行政程序和行政程序法的研究才能對(duì)中國(guó)行政程序法典的出臺(tái)起到應(yīng)有的推波助瀾作用?，F(xiàn)在看來(lái)，中國(guó)的世紀(jì)之交面臨著艱巨復(fù)雜的立法任務(wù)，其中人們憧憬已久的行政程序法典已到了攻堅(jiān)階段和具體立法起草階段，中國(guó)行政程序法典已呼之欲出，讓我們伸出雙臂，迎接這部法典在中國(guó)的誕生！