導(dǎo)語：我國行政訴訟制度研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

《中華人民共和國行政訴訟法》的頒布實(shí)施，盡管未能宣告人治時(shí)代的終結(jié)，但是，她確實(shí)象征著法治時(shí)代的開始。這部凝聚著廣受尊敬的前輩行政法學(xué)者和實(shí)務(wù)界人士的心血的法律，反映了社會(huì)各界廣大民眾的心愿，揭開了民可以告官新時(shí)代的序幕，不僅標(biāo)志著中國行政法制建設(shè)取得突破性發(fā)展，同時(shí)也標(biāo)志著中國行政法學(xué)研究開始了一個(gè)新的紀(jì)元。行政法是有關(guān)行政的法，是調(diào)整行政關(guān)系的法。因此，行政法中必然地包括行政訴訟，沒有行政訴訟，便談不上行政法，起碼談不上完整而有用的行政法。

當(dāng)然，我們也不能否認(rèn)，行政訴訟，在立法之初通過艱苦的宣傳鼓動(dòng)有過一陣短暫的輝煌之后，現(xiàn)在已經(jīng)出現(xiàn)了十分令人擔(dān)憂的局面[1].正是因?yàn)檫@樣，作為行政法學(xué)者，我們必須放棄那種高唱贊歌的態(tài)度，認(rèn)真而客觀地總結(jié)和分析數(shù)年來的成績和不足，為行政訴訟的進(jìn)一步展開提供理論指導(dǎo)，使行政訴訟法真正成為推行法治行政和保障人權(quán)的“人權(quán)立法”。

一、行政訴訟法的作用──法治行政與人權(quán)保障

象所有人類的行為都不可能避免一定的失誤一樣，國家行政活動(dòng)也同樣難免出現(xiàn)這樣或那樣的過錯(cuò)和失誤。因此，在標(biāo)榜法治和人權(quán)的現(xiàn)代國家，面對紛繁復(fù)雜的行政作用，必須建立并逐步完善糾正行政過錯(cuò)和失誤的、廣泛而有效的法律制度。這種法律制度得以建立和完善的前提便是依法行政的原理，或稱法治行政的原理。在18世紀(jì)的西歐，這一原理成為克服絕對主義專制統(tǒng)治，建立近代國家的“大憲章”。這一原理的確立，意味著現(xiàn)代國家里的任何權(quán)力作用，都必須始終接受法的拘束，任何行政活動(dòng)，都必須在這一原理之下，根據(jù)這一原理具體展開。然而，現(xiàn)實(shí)中的行政作用卻并不是總能稱得上法治行政，不依法行政甚至違法行政的現(xiàn)象并不少見。對于這類行政活動(dòng)，首先必須從保護(hù)人權(quán)的角度采取相應(yīng)的救濟(jì)手段，同時(shí)還必須建立一整套對行政的監(jiān)督機(jī)制，對一切違法或不當(dāng)?shù)男姓顒?dòng)予以徹底的糾正──這是法治行政原理的基本要求。

對行政的監(jiān)督機(jī)制，包括行政內(nèi)部監(jiān)督和行政外部監(jiān)督兩種機(jī)制。

行政內(nèi)部監(jiān)督，包括行政機(jī)關(guān)自發(fā)地進(jìn)行自我反省和基于行政指揮監(jiān)督權(quán)而進(jìn)行的自律作用。一般說來，各國的行政機(jī)關(guān)都具有較強(qiáng)的特權(quán)性和封閉性色彩，一般難以自發(fā)地進(jìn)行自我反省；至于上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)進(jìn)行的行政監(jiān)督，從理論上講，違背了“任何人都不能成為審判自己案件的法官”的原則，即違反了禁止同事審判的原則，其公正性難免受到懷疑，并且現(xiàn)實(shí)中也不乏官官相護(hù)的事例。因此，對行政內(nèi)部監(jiān)督，我們不可以期望過高。尤其是在民主法制機(jī)制尚不完備的我國，不僅要強(qiáng)調(diào)行政內(nèi)部監(jiān)督，而且更要重視行政法律監(jiān)督。誠然，在近代法治國家里，行政內(nèi)部的監(jiān)督得以或多或少的運(yùn)用，例如苦情處理、行政監(jiān)察等，作為簡便、迅速處理人民怨憤的行政監(jiān)督方式，有其獨(dú)到的優(yōu)點(diǎn)和長處。象歐美等發(fā)達(dá)國家所廣泛實(shí)施的、富有成效的行政監(jiān)察員（Ombudsman）制度，成為世界各國紛紛效法的楷模，可是，該制度之所以成功，是因?yàn)樾姓O(jiān)察員被賦予更高層次的、更廣泛、更強(qiáng)大的權(quán)限。顯然，這種監(jiān)督機(jī)制超出了單純的行政內(nèi)部監(jiān)督的范疇。

行政外部的監(jiān)督包括政治監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和法律監(jiān)督。在行政法上，最重要的是與人民的權(quán)利義務(wù)保障有直接關(guān)系的法律監(jiān)督。法律監(jiān)督一般包括兩個(gè)方面：即不僅要從程序上確立行政爭訟體制，以糾正違法和不當(dāng)?shù)男姓顒?dòng)，即建立和完善行政復(fù)議及行政訴訟體制，而且要從實(shí)體和內(nèi)容上填補(bǔ)和救濟(jì)因行政活動(dòng)所引起的違法、不當(dāng)或不公正的事態(tài)，即建立和完善國家賠償和補(bǔ)償?shù)捏w制。

對于行政機(jī)關(guān)的違法和不當(dāng)?shù)男姓顒?dòng)，通過包括行政復(fù)議和行政訴訟在內(nèi)的行政爭訟手段予以糾正，以保護(hù)人民的權(quán)利和利益，這是法治行政原理的基本精神所在。關(guān)于人民的行政爭訟權(quán)，早在19世紀(jì)的自由法治主義國家中業(yè)已從理論上得以確立。但是，由于當(dāng)時(shí)對國家主權(quán)的絕對性以及君主統(tǒng)治權(quán)即公權(quán)力概念的過分強(qiáng)調(diào)，對于違法和不當(dāng)?shù)男姓饔玫募m正，不僅在實(shí)體方面，而且在爭訟手段方面也是極不充分的。在歐美發(fā)達(dá)國家，也是進(jìn)入20世紀(jì)以后，才逐步建立和完善了有關(guān)行政爭訟的制度。其中基于權(quán)力制衡理論而建立和完善起來的司法審查制度，為現(xiàn)代世界各國所重視并極力效法。

在我國，經(jīng)過10多年改革開放和社會(huì)主義民主政治建設(shè)，為行政爭訟制度的確立奠定了實(shí)的客觀基礎(chǔ)，多年來的行政法學(xué)研究，為行政爭訟制度的確立奠定了雄厚的理論根基，在20世紀(jì)即將結(jié)束的1990年10月1日，終于使行政訴訟法付諸于實(shí)施。兩個(gè)月后，國務(wù)院又于12月24日了行政復(fù)議條例。至此，我國建立起較為系統(tǒng)、完整的行政爭訟制度。以維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益為目的的行政訴訟法和行政復(fù)議條例的頒布實(shí)施，對于法治行政和人權(quán)保障來說，無疑具有劃時(shí)代的意義。

在國家賠償和補(bǔ)償領(lǐng)域，19世紀(jì)自由法治主義國家以自由放任主義和廉價(jià)政府論為原則，廣泛采用個(gè)人主義性質(zhì)的過失責(zé)任主義，國家自己承擔(dān)責(zé)任的范圍極其狹窄；20世紀(jì)以來，隨著社會(huì)國家和福利國家理念的確立，社會(huì)法治國家的原理得以普及，對于日益強(qiáng)大且復(fù)雜多樣化了的行政活動(dòng)所引起的后果，不問是直接后果還是間接后果，都盡量由國家承擔(dān)責(zé)任的自己責(zé)任原則得以強(qiáng)調(diào)，其范圍得以逐漸擴(kuò)大。當(dāng)行政活動(dòng)違反法律而實(shí)施時(shí)，國家當(dāng)然要承擔(dān)損害賠償責(zé)任；即使不違反法律，只要在現(xiàn)實(shí)上給特定的個(gè)人帶來特別的、偶然的損失，國家也應(yīng)該承擔(dān)損失補(bǔ)償責(zé)任。隨著現(xiàn)代國家行政權(quán)的飛躍發(fā)展和社會(huì)生活的復(fù)雜多樣化，不問是否違反法律，只要事實(shí)上由于行政活動(dòng)給人民生活環(huán)境帶來有形無形的損害結(jié)果，那么，國家就應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任（結(jié)果責(zé)任或危險(xiǎn)責(zé)任的原則）。近來，這種學(xué)學(xué)說得到越來越多的支持，反映了行政救濟(jì)法體系中新的國家責(zé)任問題的重要性。

于1994年5月頒布，并于1995年1月終于付諸于實(shí)施的國家賠償法，堪稱我國法制建設(shè)史上的又一座豐碑。盡管我們還沒有關(guān)于損失補(bǔ)償?shù)幕痉?，損害賠償?shù)姆秶膊荒敲磸V泛，但是，國家賠償法的實(shí)施，使憲法第41條關(guān)于公民有取得國家賠償權(quán)利的規(guī)定得以具體化，行政訴訟法規(guī)定的“侵權(quán)賠償責(zé)任”的內(nèi)容得以進(jìn)一步豐富，對于維護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，督促國家機(jī)關(guān)及其工作人員依法執(zhí)行公務(wù)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

這樣，當(dāng)人民的權(quán)益受到侵害時(shí)，從程序方面講，可以申請行政復(fù)議或提起行政訴訟，要求糾正違法或不當(dāng)?shù)男姓顒?dòng)；從實(shí)體和內(nèi)容方面講，可以進(jìn)而要求對因行政作用造成的損害予以救濟(jì)。在法治行政原理之下，行政救濟(jì)以行政爭訟為開始并得以展開，以國家賠償或補(bǔ)償而得以充實(shí)和完成。行政訴訟法和國家賠償法，共同構(gòu)成了我國行政救濟(jì)法，從程序方面和實(shí)體方面體現(xiàn)了我國憲法的基本原則，特別是從人民主權(quán)、法治主義和保障人權(quán)的角度確立并貫徹了法治行政的原理。

二、我國行政訴訟法體制及理論研究的課題

關(guān)于影響我國行政訴訟順利展開的原因，已有許多頗具見地的論著面世[2].總而言之，正如一位主管行政訴訟的長者所說，阻礙行政訴訟順利展開的主要原因可以歸納為兩點(diǎn)：一是行政相對人不懂告、不敢告、不愿告；二是部分行政機(jī)關(guān)及行政執(zhí)法人員不理解、不支持。許多相對人竟然不知道有行政訴訟法，不知道民可以告官；有的相對人雖然懂得行政訴訟，但是，由于懾于被告打擊報(bào)復(fù)而不敢提起訴訟；另一方面，相對人權(quán)衡訴訟所費(fèi)時(shí)間、勞力、費(fèi)用和勝訴的概然性，尤其是權(quán)衡勝訴與遭打擊報(bào)復(fù)的確然性，不愿提起訴訟。而部分行政機(jī)關(guān)及行政執(zhí)法人員不理解、不支持，不僅是造成相對人不懂告、不敢告和不愿告的重要原因之一，而且也是導(dǎo)致許多法院不愿甚至不敢受理行政案件的直接原因。

除上述原因外，現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定的訴訟體制自身存在的缺陷，也是阻撓行政訴訟順利展開的重要原因。在行政訴訟法實(shí)施5年來的實(shí)踐基礎(chǔ)上，總結(jié)其自身的利弊，以推動(dòng)行政訴訟法的進(jìn)一步完善，使其真正成為“人權(quán)立法”，是非常必要的。

1、受案范圍應(yīng)予拓寬

由于行政訴訟法和行政復(fù)議條例將受案范圍限定于對具體行政行為不服提起的復(fù)議和訴訟（復(fù)議條例第9條、行訴法第11條），并且采取了列舉主義，盡管最后都設(shè)有概括性規(guī)定，但是，僅限于“法律、法規(guī)規(guī)定可以提起行政訴訟或者可以申請復(fù)議的其他具體行政行為”，顯然對相對人的救濟(jì)難以期待充分。尤其是將對行政法規(guī)、規(guī)章或行政機(jī)關(guān)制定、的具有普遍約束力的決定、命令申請復(fù)議和提起訴訟排除在受案范圍之外（復(fù)議條例第10條、行訴法第12條第2項(xiàng)），導(dǎo)致侵犯行政相對人的合法權(quán)益的客觀事實(shí)大量存在，而行政訴訟案件極少，許多行政審判庭有名無實(shí)，不得不改行從事其他案件的審理的現(xiàn)象的發(fā)生。許多行政機(jī)關(guān)為了規(guī)避司法審查，將本屬具體行政行為的事項(xiàng)以非具體行政行為的形式作出，司法機(jī)關(guān)對此束手無策。實(shí)質(zhì)上，這個(gè)問題與司法獨(dú)立的問題密切相關(guān)，不可割裂。

現(xiàn)代行政的形式復(fù)雜多樣，不具有具體行政行為的外形，卻具有與具體行政行為同樣效力的行為，以及通過具體行政行為而得以正當(dāng)化的事業(yè)實(shí)施行為等，到底是否屬于具體行政行為，對于一般民眾來說，是難以區(qū)分清楚的，因而導(dǎo)致提起行政訴訟的困難性。為了確保相對人的合法權(quán)益不受侵犯，應(yīng)當(dāng)從立法論的角度擴(kuò)大受案范圍，至少應(yīng)從解釋論的角度對其予以盡量寬泛的解釋。導(dǎo)致行政上的法律糾紛的不僅限于具體行政行為，關(guān)于其他行政活動(dòng)，只要侵害了相對人的權(quán)益，就應(yīng)該確保其訴訟的途徑。

2、職權(quán)調(diào)查原則應(yīng)予強(qiáng)化

行政訴訟中被告負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件（第32條），人民法院有權(quán)向有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民調(diào)取證據(jù)（第34條第2款）.但是，現(xiàn)實(shí)中被告據(jù)不提供證據(jù)和有關(guān)文件，甚至偽造證據(jù)，或提供假證據(jù)的事例并不少見。為了防止和阻止該類現(xiàn)象的發(fā)生，應(yīng)該從立法上進(jìn)一步強(qiáng)化法院依職權(quán)調(diào)查的原則。因?yàn)樾姓V訟不同于民事訴訟，其終極目的在于確認(rèn)客觀而實(shí)在的事實(shí)，當(dāng)存在事實(shí)不清、證據(jù)不確鑿的嫌疑時(shí)，職權(quán)調(diào)證不僅是法院的權(quán)利，而且應(yīng)當(dāng)成為其義不容辭的義務(wù)。為了杜絕被告?zhèn)卧熳C據(jù)或提供假證據(jù)的現(xiàn)象，可以在第49條中具體規(guī)定對被告的嚴(yán)懲措施。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的終極目的在于為人民服務(wù)，作為行政管理者，理應(yīng)成為遵紀(jì)守法的模范。司法機(jī)關(guān)的權(quán)威不在于它有能力作出判決，而在于統(tǒng)治者和廣大民眾都能自愿服從它。在民主主義體制下，以政治責(zé)任為標(biāo)準(zhǔn)來衡量司法機(jī)關(guān)，它的權(quán)威是靠不住的，司法機(jī)關(guān)的權(quán)威有賴于廣大民眾及統(tǒng)治者自愿服從司法審判的政治習(xí)慣的形成。這種良好的習(xí)慣的形成，不可能一蹴而就，是需要時(shí)間的。在此之前，有賴于嚴(yán)厲的懲戒制度予以約束。

3、司法審判的獨(dú)立性應(yīng)予確保

我國憲法規(guī)定：“國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”（憲法第3條第3款），“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”（第125條），“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”（第131條）。可見，司法獨(dú)立在我國主要包括審判獨(dú)立和檢察獨(dú)立，是指在人民代表大會(huì)監(jiān)督下的司法獨(dú)立，是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的司法獨(dú)立，是受憲法保障的司法獨(dú)立。然而，眾所周知，司法獨(dú)立的原則未在具體制度上得以體現(xiàn)，是造成行政審判難的主要原因。正如有識(shí)之士所指出[3]：就人民法院來講，人事任免權(quán)、裝備設(shè)置權(quán)、經(jīng)費(fèi)劃撥權(quán)等掌握在行政機(jī)關(guān)手中；就審判員個(gè)人而言，由于資格認(rèn)定、身份保障等一系列規(guī)章制度尚不健全，無法抵御龐大的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)，無法與掌握著各種資源支配權(quán)的行政機(jī)關(guān)相抗衡。“法院成了政府機(jī)關(guān)的執(zhí)行部門，司法權(quán)和行政權(quán)又形成一股合力來對待行政管理相對人，實(shí)際上否定了行政訴訟制度存在的基礎(chǔ)”。也就是說，司法獨(dú)立是行政爭訟的公正解決的前提和保障。沒有司法獨(dú)立，便沒有對行政權(quán)的行使的有效制約，便沒有公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的真正保障，便不可能在真正意義上實(shí)現(xiàn)法治行政的理想。

因此，我們應(yīng)該擯除過去那種忌諱探討司法獨(dú)立的態(tài)度，認(rèn)真研究發(fā)達(dá)國家有關(guān)權(quán)力制衡的理論，借鑒其有益的理論研究成果和制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。在行政集權(quán)化現(xiàn)象日益突出，行政權(quán)與司法權(quán)的不平衡越來越顯著的現(xiàn)階段，如何強(qiáng)化司法權(quán)，盡可能地排除行政權(quán)對司法權(quán)的干預(yù)，使二者在某種程度上保持相對的制約和均衡，不僅是行政訴訟的順利發(fā)展所必須解決的重要前題，而且是擺在所有法學(xué)者和有關(guān)實(shí)務(wù)界人士面前的重要課題。因?yàn)樵搯栴}的解決是前述良好的政治習(xí)慣形成的先決條件。

4、實(shí)體、內(nèi)容上的救濟(jì)面應(yīng)逐漸拓寬

關(guān)于國家賠償和補(bǔ)償?shù)膯栴}，盡量由國家承擔(dān)責(zé)任的自己責(zé)任原則，甚至結(jié)果責(zé)任或危險(xiǎn)責(zé)任的原則已成為世界各國為之努力的共同目標(biāo)。然而，我國的國家賠償法確立的是違法原則（第2條），這就大大地縮小了國家賠償?shù)姆秶?。并且，在賠償范圍方面采取了列舉主義，對于人民的權(quán)益救濟(jì)來說是不夠充分的。這就是國家賠償和補(bǔ)償領(lǐng)域的新的課題所在。根據(jù)我國憲法規(guī)定，由于國家機(jī)關(guān)和國家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利（第41條第3款）。可見，憲法并沒有限定違法責(zé)任原則，即憲法預(yù)定了更加廣泛的國家賠償。憲法將賠償責(zé)任的確定委任給立法機(jī)關(guān)，現(xiàn)行國家賠償法所確立的違法責(zé)任原則，也不能說不符合我國現(xiàn)階段的國情。但是，行政法學(xué)是關(guān)于行政法的學(xué)問，不應(yīng)該僅限于對行政法規(guī)的靜態(tài)的、形式的法理論的解釋。作為社會(huì)科學(xué)的一個(gè)分肢學(xué)科的行政法學(xué)，不僅應(yīng)注重“存在”和“自然必然性”，而且還必須以“應(yīng)然性”為對象，為行政法制建設(shè)提供理論指導(dǎo)。因此，我們應(yīng)該廣泛而深入地研究世界各國特別是發(fā)達(dá)國家的制度和研究成果，尤其應(yīng)該研究確立“危險(xiǎn)責(zé)任或無過失責(zé)任”原則的法國行政判例及學(xué)說，研究德國的《國家責(zé)任法》，通過比較法研究，從解釋論和立法論兩方面努力完善我國國家賠償和補(bǔ)償?shù)姆审w制。從解釋論的角度，我們應(yīng)當(dāng)考慮如何給予人民以更加充分的救濟(jì)，對現(xiàn)行法有關(guān)違法責(zé)任的規(guī)定予以盡量寬泛的解釋。從立法論的角度，我們應(yīng)該為從違法責(zé)任原則向無過失責(zé)任原則的轉(zhuǎn)化而努力。這樣，只有這樣，才能真正實(shí)現(xiàn)憲法規(guī)定的對人民的權(quán)利和利益的充分救濟(jì)，才能真正體現(xiàn)人民當(dāng)家做主的社會(huì)主義理念。>

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[1]陳有西“我國行政法院設(shè)置及相關(guān)問題探討”，94年行政法學(xué)年會(huì)論文，第3頁。

[2]如龔祥瑞主編《法治的理想與現(xiàn)實(shí)》，中國政法大學(xué)出版社，1993年；湛中樂“行政訴訟法實(shí)施現(xiàn)狀分析”，《中外法學(xué)》1993年第2期；陳有西“對行政訴訟困境的宏觀思考”，《行政法學(xué)研究》1993年第4期；楊海坤“擺脫行政訴訟制度困境的出路”，《中國法學(xué)》1994年第3期；陳有西“我國行政法院設(shè)置及相關(guān)問題探討”，94年行政法學(xué)年會(huì)論文；等等，都有各具特色的分析和研究。

[3]楊海坤“擺脫行政訴訟制度困境的出路在于進(jìn)一步深化體制改革”，94年行政法學(xué)年會(huì)論文，第9頁。