社會主義政治文明建設(shè)論文
時間:2022-08-25 08:09:00
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公法是規(guī)范和控制公權(quán)力的法,是調(diào)整公權(quán)力主體與政治共同體成員的關(guān)系以及公權(quán)力主體相互之間關(guān)系的法律規(guī)范系統(tǒng)。
公法主要包括憲法和行政法。此外,立法法、司法法、各種國家機(jī)關(guān)的組織法、選舉法、社會自治法以及其他各種涉及公權(quán)力運(yùn)作規(guī)則的法均屬公法的組成部分。
公法的健全、完善是政治文明的要求和保障。
政治文明是人類政治共同體在歷史發(fā)展長時期中形成的,逐步脫離野蠻、愚昧、暴力、專制和玩弄陰謀、權(quán)術(shù)的政治生活形態(tài)而逐步走向理性化、民主化、制度化、規(guī)范化和程序化的政治生活形態(tài),政治文明的最重要的標(biāo)志是公權(quán)力在法律(公法)的規(guī)范和控制下正當(dāng)、合法、有序地產(chǎn)生、分配、行使和代表政治共同體成員的意志和利益發(fā)生作用。
在現(xiàn)代社會,人類政治共同體主要指國家,公權(quán)力主要指國家權(quán)力。除國家外,人類政治共同體還包括非國家的其他公權(quán)力組織,如社會自治組織和國際政治性組織等。因此,公權(quán)力也包括社會公權(quán)力。在我國,共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨,執(zhí)政黨自然也行使著重要的公權(quán)力。從而,政治文明的制度設(shè)計不僅應(yīng)包括國家與公民的關(guān)系、國家機(jī)關(guān)相互之間關(guān)系的內(nèi)容,而且應(yīng)包括國家權(quán)力與社會公權(quán)力的關(guān)系以及執(zhí)政黨與國家機(jī)關(guān)關(guān)系的內(nèi)容。
我國自人民共和國建立以來,特別是自黨的十一屆三中全會和十三屆四中全會以來,政治文明建設(shè)取得了重大成績,積累了豐富經(jīng)驗。黨的十六大報告將這些經(jīng)驗主要?dú)w結(jié)為:“堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo),鞏固和完善人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體,堅持和完善共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度以及民族區(qū)域自治制度。推進(jìn)政治體制改革,發(fā)展民主,健全法制,依法治國,建設(shè)社會主義法治國家,保證人民行使當(dāng)家作主的權(quán)利”。建國五十多年來,我國政治文明建設(shè)在取得成績的同時,也有深刻的教訓(xùn)。不要說“”及其他實行“左”的路線時期,就是現(xiàn)在,我國的政治文明也還有很多缺陷,許多制度還有待改進(jìn),某些制度還有待改造或重建。
在改革、改進(jìn)我國政治體制,建設(shè)、發(fā)展我國政治文明以及進(jìn)一步改革、改進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)體制,建設(shè)、發(fā)展我國物質(zhì)文明方面,加強(qiáng)和健全公法均有著極為重要的和不可替代的作用。但是,自上世紀(jì)八十年代中期以來,我們有些領(lǐng)導(dǎo)人、有些學(xué)者一直存在重私法、輕公法的觀念,認(rèn)為搞市場經(jīng)濟(jì)主要靠私法,公法可有可無,甚至嫌公法礙手礙腳,從而在法制建設(shè)方面出現(xiàn)了一手(私法)硬,一手(公法)軟的傾向。這種認(rèn)識和傾向直到上世紀(jì)九十年代后期才開始有所改變,現(xiàn)在則開始有大的轉(zhuǎn)變。十六大報告提出黨要依法執(zhí)政,各級決策機(jī)關(guān)要完善重大決策的規(guī)則和程序,各級政府要依法行政,司法機(jī)關(guān)要公正司法,國家要健全民主制度,豐富民主形式,擴(kuò)大公民有序的政治參與,保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督,使之享有廣泛的權(quán)利和自由,要尊重和保障人權(quán)。這些都是公法(而非私法)的使命,都是需要加強(qiáng)和健全公法才能實現(xiàn)的目標(biāo)。誠然,加強(qiáng)和健全公法的直接目標(biāo)是政治文明,但政治文明同時也是市場經(jīng)濟(jì)的重要條件。沒有政治文明的環(huán)境,市場經(jīng)濟(jì)不可能正常運(yùn)作和最終取得成功。物質(zhì)文明、政治文明、精神文明是相互聯(lián)系、相互依存的統(tǒng)一體。三者缺一,其他兩個文明難以單獨(dú)發(fā)展,三個文明中一個文明完全缺失,最終可能導(dǎo)致其他兩個文明的崩潰。過去我們只提物質(zhì)文明和精神文明而未提政治文明(盡管在這方面我們也做了大量的工作),現(xiàn)在看來是不全面和有弊端的。不注重政治文明建設(shè)不僅不利于促進(jìn)政治體制改革,而且也不利于物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)。我國的經(jīng)濟(jì)體制改革發(fā)展到今天,如果我們的政治體制改革不迅即跟上,不盡快推進(jìn)我們的政治文明建設(shè),我們的社會很可能就會出現(xiàn)不穩(wěn)定,已經(jīng)取得的改革成果可能毀于一旦?,F(xiàn)在問題很清楚,要繼續(xù)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì),進(jìn)而全面建設(shè)小康社會,就必須加快進(jìn)行政治體制改革,建設(shè)政治文明。而要加快進(jìn)行政治體制改革,建設(shè)政治文明,就必須加強(qiáng)和健全公法。
在政治體制改革和政治文明建設(shè)方面,公法的主要功能和作用在于對公權(quán)力的規(guī)范和控制,包括界定公權(quán)力的范圍、確定公權(quán)力主體產(chǎn)生及公權(quán)力轉(zhuǎn)移、交接和取得的程序、在各公權(quán)力主體之間分配公權(quán)力和協(xié)調(diào)它們相互之間的關(guān)系、規(guī)范公權(quán)力行使的條件、基準(zhǔn)、方式和程序、確立對公權(quán)力的監(jiān)督、制約機(jī)制、為公權(quán)力相對人提供權(quán)利保障、救濟(jì)機(jī)制。
一、界定公權(quán)力的疆域,確定公權(quán)力的范圍
政治文明的首要標(biāo)準(zhǔn)是公權(quán)力的合法性和正當(dāng)性。任何國家機(jī)關(guān)和其他公權(quán)力主體的權(quán)力必須為人民所合法授予。沒有人民通過其代表機(jī)關(guān)的授權(quán),沒有憲法和法律的根據(jù),公權(quán)力主體不得作出任何影響私人或私人組織權(quán)利和自由的行為。否則,即是對人民主權(quán)的侵奪。公權(quán)力主體如果可以不經(jīng)憲法和法律授權(quán)而任意行為,其濫權(quán)和侵權(quán)就不可避免,自然人的人權(quán),法人的自主權(quán)、社會組織的自治權(quán)就無法得到保障。為此,必須健全和完善國家的各項組織法,如國務(wù)院組織法、中央軍委組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法以及國務(wù)院各部委和地方各級人民政府的組織法等(現(xiàn)在這些組織法大多闕如)。只有制定完善、嚴(yán)密的組織法,才能明確界定公權(quán)力的疆域,確定公權(quán)力的范圍。只有通過法律明確公權(quán)力只能做哪些事,不能做哪些事,哪些領(lǐng)域可以干預(yù),哪些領(lǐng)域不得干預(yù),才能使公權(quán)力主體的行為有所約束,不致憑熱情、激情、個人愛好任意所為,才能避免全能國家、全能政府的產(chǎn)生。
政治文明要求公權(quán)力必須以必要為限,公權(quán)力膨脹必然導(dǎo)致對私權(quán)利的侵犯,導(dǎo)致對社會公共利益的損害。但我們過去由于長期以來受計劃經(jīng)濟(jì)體制及其政府萬能觀念的影響,政府管了許多不該管、不必管,管而無效、管而有害的事。政府管事太多,導(dǎo)致政府規(guī)模越來越大,人民負(fù)擔(dān)越來越重,市場交易障礙越來越多,行政相對人自由越來越少。顯然,這種公權(quán)力機(jī)制必須改變。為此,應(yīng)通過立法大幅度減少政府規(guī)制(包括審批、許可、審查、檢查、處罰、強(qiáng)制等),政府的部分職能(如定價等)可由市場調(diào)節(jié)取代,部分職能(如確認(rèn)資格、資質(zhì)等)可由非政府社會自治組織取代,部分職能(如公用事業(yè)、公共道路管理等)可承包給私人或私人組織。只有這樣,長時期舊體制形成的全能政府才能真正轉(zhuǎn)變成有限政府。
二、確定公權(quán)力主體產(chǎn)生及權(quán)力轉(zhuǎn)移、交接和取得的程序
政治文明不僅取決于公權(quán)力來源、范圍的合法性、正當(dāng)性,而且取決于公權(quán)力主體產(chǎn)生及權(quán)力轉(zhuǎn)移、交接和取得程序的合法性、正當(dāng)性。為此,必須健全和完善各種選舉法及相關(guān)程序法,如人民代表機(jī)關(guān)選舉法、國家領(lǐng)導(dǎo)人選舉法、國家最高權(quán)力轉(zhuǎn)移、交接的程序法等。而且,這些選舉法和程序法必須體現(xiàn)現(xiàn)代民主和法治的要求。例如,要保證民主選舉真正反映選舉人的意志,就應(yīng)在選舉過程中對被選舉人的政治和政策主張進(jìn)行適當(dāng)?shù)男麄鳎惯x舉人對被選舉人的政治和政策主張有充分的了解。如果選舉人對被選舉人的政治和政策主張不了解,選舉就會成為形式,選舉人事后也無法對當(dāng)選者實施監(jiān)督。又如,現(xiàn)代民主要求選舉程序中候選人的確定應(yīng)經(jīng)過各方充分協(xié)商,協(xié)調(diào)和平衡各方利益。我國目前的實際做法即較好地體現(xiàn)了這種要求,但問題在于至今缺乏法律對這些做法加以規(guī)范化、制度化、程序法,從而給任意乃至恣意留下了空間。我們只有以法律確定公權(quán)力主體產(chǎn)生及權(quán)力轉(zhuǎn)移、交接和取得的民主程序,才能使國家政治長期處于穩(wěn)定有序的狀態(tài)。
三、確定和協(xié)調(diào)公權(quán)力主體相互之間的關(guān)系
政治文明不僅要求公權(quán)力主體與政治共同體成員(主要指國家與人民)的關(guān)系法律化、制度化,而且要求公權(quán)力主體之間的關(guān)系法律化、制度化。公權(quán)力主體首先是指國家機(jī)關(guān),國家機(jī)關(guān)縱向面包括中央國家機(jī)關(guān)和地方各級國家機(jī)關(guān),橫向面包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)等。公權(quán)力主體除國家機(jī)關(guān)外,還包括社會自治組織,在我國,還特別包括執(zhí)政黨。因此,公權(quán)力主體之間的關(guān)系法律化、制度化即包括國家機(jī)關(guān)之間縱向和橫向關(guān)系的法律化、制度化以及國家機(jī)關(guān)與社會自治組織、與執(zhí)政黨關(guān)系的法律化、制度化。為此,有必要制定和完善一系列相關(guān)法律及采取相應(yīng)具體措施,在當(dāng)前,可考慮首先采取下述舉措:(一)建立違憲審查機(jī)制,在處理公權(quán)力主體相互關(guān)系中確保憲法的最高權(quán)威。憲政既是政治文明的重要內(nèi)容,又是政治文明的基本保障。在處理公權(quán)力主體相互關(guān)系中,應(yīng)以憲法為基本準(zhǔn)則,確保憲法的最高權(quán)威。人非圣賢,公權(quán)力的行使者亦非天使,憲法、憲政設(shè)計再好,總難免有人有意無意違反和破壞。如果沒有違憲審查和追究違憲責(zé)任的機(jī)制,憲法和憲政就會形同虛設(shè),各公權(quán)力主體就會各行其是,從而導(dǎo)致政治不穩(wěn)定或?qū)V?。為此,有必要在全國人大之下設(shè)立與人大常委會并行的憲法委員會,憲法委員會可由全國人大任命若干名法律專家、若干名大法官、若干名大檢察官組成,已卸任的原國家主席、全國人大常委會委員長、國務(wù)院總理可作為憲法委員會當(dāng)然成員,以提高違憲審查機(jī)構(gòu)的權(quán)威。(二)通過立法規(guī)范黨與國家機(jī)關(guān)的關(guān)系,實現(xiàn)黨的依法執(zhí)政。在現(xiàn)代社會,執(zhí)政黨是重要的公權(quán)力主體;在社會主義國家,在我國,作為執(zhí)政黨的共產(chǎn)黨更是最重要的公權(quán)力主體。建設(shè)政治文明,以法律規(guī)范公權(quán)力運(yùn)作,如果把執(zhí)政黨置于法律之外,不以法律明確執(zhí)政黨與國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、武裝力量的關(guān)系,依法執(zhí)政只能是一句空話,不可能實現(xiàn)。為此,有必要制定《執(zhí)政黨與國家機(jī)關(guān)關(guān)系法》,以確定執(zhí)政黨與國家機(jī)關(guān)關(guān)系的基本原則。(三)改革司法體制,消除地方對法院人、財、物的控制,克服司法地方保護(hù)主義?,F(xiàn)代政治文明的一個重要指標(biāo)是司法公正。要保證司法公正,就要保證司法獨(dú)立,保證法院不受任何機(jī)關(guān)、組織、個人的干預(yù)。而在我國現(xiàn)行體制下,法院人、財、物均受制于地方政府,司法公正受到嚴(yán)重影響。為解決這個問題,有必要將法院建制與地方行政區(qū)劃脫鉤,即高級法院跨省建立,中級法院跨縣(區(qū))建立,基層法院跨鄉(xiāng)(鎮(zhèn))建立,各級法院的人、財、物由中央司法行政部門統(tǒng)一管理。這樣,地方各級國家機(jī)關(guān)就難以直接干預(yù)司法。
四、規(guī)范公權(quán)力行使的條件、基準(zhǔn)、方式和程序
公權(quán)力公正、合法行使與公權(quán)力取得應(yīng)正當(dāng)、合法一樣,同樣是政治文明的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。要保證公權(quán)力公正、合法行使,就必須以法律嚴(yán)格規(guī)范公權(quán)力行使的條件、基準(zhǔn)、方式和程序。在這方面,加強(qiáng)法律對行政權(quán)的規(guī)范尤顯重要和迫切,因為在各種公權(quán)力中,行政權(quán)與公民權(quán)益有著最直接、最廣泛的聯(lián)系,行政權(quán)濫用,最容易給公民、法人和其他組織的權(quán)益造成損害;而行政權(quán)由于與各種利益直接相聯(lián)系,又最容易濫用,最容易產(chǎn)生權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象。因此,建設(shè)政治文明,必須特別重視解決某些行政機(jī)關(guān)久治不愈的三項頑癥:腐敗、濫權(quán)、低效。根治這三項頑癥需要“中西醫(yī)”結(jié)合,多種藥方并用。其中實踐證明最有效的藥方是正當(dāng)法律程序、政務(wù)公開、透明,建立法治政府、透明政府,以法律明確規(guī)定各種行政行為(行政許可、行政征收、行政給付、行政處罰、行政強(qiáng)制等)的條件、基準(zhǔn)、方式和程序。立法機(jī)關(guān)應(yīng)加快行政程序法和信息公開法的立法步伐,力爭在較短時間內(nèi)使這兩個重要法律和相應(yīng)單行法律(如行政許可法、行政強(qiáng)制法、行政收費(fèi)法、行政征收征用法、行政裁決法等)出臺。
五、確定對公權(quán)力的監(jiān)督、制約機(jī)制
公權(quán)力是人類共同體為應(yīng)付外部世界的挑戰(zhàn)和協(xié)調(diào)共同體內(nèi)部關(guān)系,以維系自己的生存和發(fā)展所必需。但是,公權(quán)力一經(jīng)產(chǎn)生,其又有膨脹、濫用、腐敗的趨勢,從而構(gòu)成對人類共同體自身的威脅。因此,人類不僅要設(shè)計公權(quán)力產(chǎn)生和公權(quán)力運(yùn)作的機(jī)制,還必須設(shè)計對公權(quán)力監(jiān)督、制約的機(jī)制。過去,我們對這個問題認(rèn)識不深?,F(xiàn)在,由于歷史的教訓(xùn),我們對這個問題有了越來越清醒的認(rèn)識。這次黨的“十六大”報告明確提出要加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督,而且這種制約和監(jiān)督應(yīng)及于從決策到執(zhí)行的各個環(huán)節(jié),及于人、財、物管理和使用的各個方面。此前我們雖然也建立了各種監(jiān)督制度,如行政監(jiān)察、審計、受理申訴、控告職能的制度等,這些制度也發(fā)揮了一定的作用,但由于體制不順,監(jiān)督職能分散,行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計機(jī)關(guān)均附屬于政府,受理申訴、控告職能的機(jī)構(gòu)附屬于各個不同的政府部門,從而監(jiān)督效能受到很大的影響。應(yīng)該說,監(jiān)控機(jī)制失靈是我們過去一個長時期內(nèi)腐敗現(xiàn)象蔓延和不能得到有效遏制的一個重要原因所在。因此,有必要對現(xiàn)行監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行重大改革:建立獨(dú)立于行政機(jī)關(guān),直接對人民代表機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的,包括行使現(xiàn)行行政監(jiān)察、審計、受理申訴、控告職能的統(tǒng)一的國家監(jiān)督機(jī)關(guān)。這種統(tǒng)一的國家監(jiān)督機(jī)關(guān)能對整個國家公權(quán)力行使行為(包括執(zhí)政黨的行為)實施監(jiān)督,使整個國家公權(quán)力行使行為置于國家憲政和法治之下。為此,應(yīng)制定統(tǒng)一的監(jiān)督法,規(guī)范整個公權(quán)力的監(jiān)督、制約機(jī)制。
六、為公權(quán)力相對人提供權(quán)利保障、救濟(jì)機(jī)制
公權(quán)力是人類共同體自己創(chuàng)造的為共同體成員服務(wù),保護(hù)共同體成員和為共同體成員謀利益的機(jī)制。但是這種機(jī)制在運(yùn)作過程中,由于內(nèi)在和外在、主觀和客觀等各方面的原因,不可避免地會產(chǎn)生不同程度的異化,從而導(dǎo)致對相對人(人類共同體是公權(quán)力的創(chuàng)造者,共同體成員則是公權(quán)力的相對人)權(quán)益、自由的侵犯和損害。因此,在一個政治文明的社會里,國家必須建立完善、有效的權(quán)利保障、救濟(jì)機(jī)制,隨時對因公權(quán)力運(yùn)作而使其權(quán)益受到損害的相對人提供公正、合理的救濟(jì)。在現(xiàn)代社會,權(quán)利保障和救濟(jì)機(jī)制通常包括行政復(fù)議、行政訴訟、國家賠償、申訴、請愿等制度。目前,這些制度在我國大多已經(jīng)建立,并正在發(fā)揮著積極的作用,但問題仍然存在:這些制度有的還很不完善,有的制度因立法設(shè)計不合理或制度運(yùn)作內(nèi)外環(huán)境不良而運(yùn)轉(zhuǎn)不暢,實施效果不佳。例如,行政復(fù)議、行政訴訟范圍受限過多,抽象行政行為在法律上排除司法審查,國家賠償范圍過窄、賠償標(biāo)準(zhǔn)過低,對相對人申訴的受理、審查無嚴(yán)格程序規(guī)范,效率極低,請愿制度則還尚未建立,實踐中請愿雖常有發(fā)生,政府也積累了處理相對人這類行為的較豐富的經(jīng)驗,但立法尚未對這類行為加以規(guī)范,故未能充分發(fā)揮其應(yīng)有的功能和盡可能避免其消極作用。據(jù)此,我們應(yīng)對現(xiàn)行整個權(quán)利保障、救濟(jì)機(jī)制進(jìn)行整體反思,根據(jù)現(xiàn)代政治文明的要求,對這一機(jī)制進(jìn)行全面改進(jìn)和完善,并為此修改相關(guān)法律(如《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》、《國家賠償法》等)和進(jìn)一步制定相關(guān)法律(如《申訴法》、《請愿法》等),以使這一機(jī)制充分地和有效地發(fā)揮作用。
綜上可見,公法與政治文明二者有著不可分割的密切的聯(lián)系。要建設(shè)政治文明,必須健全和完善公法,而公法的健全、完善,乃是政治文明的必要和重要標(biāo)志。
附:推進(jìn)我國公法與政治文明建設(shè)的幾點(diǎn)設(shè)想
“十六大”報告對推進(jìn)我國政治建設(shè)和政治體制改革提出了九項重大舉措(民主、法制、黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式、決策機(jī)制、行政管理體制、司法體制、人事制度、權(quán)力制約、社會穩(wěn)定),這些舉措無一不涉及公法與政治文明。為落實這些舉措,公法學(xué)者應(yīng)設(shè)計多種具體方案,供決策者考慮和選擇。
下面我們先提出若干設(shè)想,供本次研討會研討:
1、通過立法規(guī)范黨與國家機(jī)關(guān)的關(guān)系,實現(xiàn)黨的依法執(zhí)政。
在現(xiàn)代社會,執(zhí)政黨是重要的公權(quán)力主體;在社會主義國家,在我國,作為執(zhí)政黨的共產(chǎn)黨更是最重要的公權(quán)力主體。建設(shè)政治文明,以法律規(guī)范公權(quán)力運(yùn)作,如果把執(zhí)政黨置于法律之外,不以法律明確執(zhí)政黨與國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、武裝力量的關(guān)系,依法執(zhí)政只能是一句空話,不可能實現(xiàn)。為此,特建議制定《執(zhí)政黨與國家機(jī)關(guān)關(guān)系法》。
2、建立違憲審查機(jī)制,確保憲法的最高權(quán)威。
憲政既是政治文明的重要內(nèi)容,又是政治文明的基本保障。然而人非圣賢,公權(quán)力的行使者亦非天使,憲法、憲政設(shè)計再好,總難免有人有意無意違反和破壞。如果沒有違憲審查和追究違憲責(zé)任的機(jī)制,憲法和憲政就將形同虛設(shè)。為此,特建議在全國人大之下設(shè)立與人大常委會并行的憲法委員會,憲法委員會可由全國人大任命3名法律專家、3名大法官、3名大檢察官組成,原國家主席、原全國人大常委會委員長、原國務(wù)院總理可作為憲法委員會當(dāng)然成員,以提高違憲審查機(jī)構(gòu)的權(quán)威。
3、在政治選舉中加強(qiáng)對被選舉人政治和政策主張的宣傳,保障政治共同體成員對公權(quán)力行使者的了解和監(jiān)督。
“十六大”報告提出,要建設(shè)政治文明,必須健全民主制度,豐富民主形式,擴(kuò)大公民有序的政治參與,保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。要做到這一點(diǎn),首先要保證民主選舉要真正反映選舉人的意志。如果選舉人對被選舉人的政治和政策主張不了解,選舉就會成為形式,選舉人事后也無法對當(dāng)選者實施監(jiān)督。為此,建議在各種政治選舉中加強(qiáng)對被選舉人政治和政策主張的宣傳,通過完善選舉法規(guī)范宣傳被選舉人的方式和途徑。
4、加快行政程序法和信息公開法的立法步伐,建立公正、廉潔、高效、透明的政府。
建設(shè)政治文明,必須解決長期困擾政府,久治不愈的三項頑癥:腐敗、濫權(quán)、低效。根治這三項頑癥需要中西醫(yī)結(jié)合,多種藥方并用。其中實踐證明最有效的藥方是正當(dāng)法律程序、政務(wù)公開、透明,建立法治政府、透明政府。為此,建議立法機(jī)關(guān)加快行政程序法和信息公開法的立法步伐,力爭在較短時間內(nèi)使這兩個重要法律和相應(yīng)單行法律(如行政許可法、行政強(qiáng)制法、行政收費(fèi)法、行政征收征用法、行政裁決法等)出臺。
5、改革司法體制,解除地方對法院人、財、物的控制,克服司法地方保護(hù)主義。
現(xiàn)代政治文明的一個重要指標(biāo)是司法公正。要保證司法公正,就要保證司法獨(dú)立,保證法院不受任何機(jī)關(guān)、組織、個人的干預(yù)。而在我國現(xiàn)行體制下,法院人、財、物均受制于地方政府,司法公正受到嚴(yán)重影響。為解決這個問題,建議法院建制與地方行政區(qū)劃脫鉤,即高級法院跨省建立,中級法院跨縣(區(qū))建立,基層法院跨鄉(xiāng)(鎮(zhèn))建立,各級法院的人、財、物由中央司法行政部門統(tǒng)一管理。這樣,地方黨委、人大、政府都難以干預(yù)司法。
6、減少政府規(guī)制,轉(zhuǎn)變政府職能,改變政府管理方式。
政治文明要求公權(quán)力必須以必要為限,公權(quán)力膨脹必然導(dǎo)致對私權(quán)利的侵犯,導(dǎo)致對社會公共利益的損害。但我們過去由于長期以來受計劃經(jīng)濟(jì)體制及其政府萬能觀念的影響,政府管了許多不該管、不必管,管而無效、管而有害的事。政府管事太多,導(dǎo)致政府規(guī)模越來越大,人民負(fù)擔(dān)越來越重,市場交易障礙越來越多,行政相對人自由越來越少。顯然,這種公權(quán)力機(jī)制必須改變。為此,我們建議大幅度減少政府規(guī)制(包括審批、許可、審查、檢查、處罰、強(qiáng)制等),政府職能部分(如定價)可由市場調(diào)節(jié)取代,部分(如確認(rèn)資格、資質(zhì))可由非政府社會自治組織取代,部分(如公用事業(yè)、公共道路管理)可承包給私人或私人組織。政府保留的部分職能也必須改變管理方式,如盡可能采取行政合同、行政協(xié)商、行政指導(dǎo)等非強(qiáng)制方式。
7、建立統(tǒng)一的考試機(jī)構(gòu)和考試制度,保證各方面人才的有序選拔。
考試用人雖然也有各種弊端,更不是唯一選拔人才(包括公權(quán)力運(yùn)作人才)的方式,但是它卻是目前人類選拔人才最少弊端,從而適用最普遍、最廣泛的一種方式。我國目前公務(wù)員、法官、檢察官、律師等職位任用均采用考試方式,其他各種資格、資質(zhì)確認(rèn)也通常以考試作為必要前提程序。但目前主持考試的機(jī)關(guān)、部門很多,考試內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、程序很亂?,F(xiàn)行機(jī)制很不利于公平選拔人才。為此,我們建議設(shè)立統(tǒng)一的考試機(jī)構(gòu)和考試制度,并制定專門的考試法,以規(guī)范整個國家考試。
8、建立獨(dú)立于行政機(jī)關(guān),直接對人民代表機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的,包括監(jiān)察、審計、受理申訴、控告職能的統(tǒng)一的國家監(jiān)督機(jī)關(guān)。
“十六大”報告要求加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督,這種制約和監(jiān)督應(yīng)及于從決策到執(zhí)行的各個環(huán)節(jié),及于人、財、物管理和使用的各個方面。過去,我們也建立了各種監(jiān)督制度,如行政監(jiān)察、審計、受理申訴、控告職能的制度等,這些制度也發(fā)揮了一定的作用,但由于體制不順,監(jiān)督職能分散,行政監(jiān)察機(jī)關(guān)一方面附屬于政府,另一方面又從屬于黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān),審計機(jī)關(guān)附屬于政府,受理申訴、控告職能的機(jī)構(gòu)附屬于各個不同的政府部門,從而監(jiān)督效能受到很大的影響。應(yīng)該說,監(jiān)控機(jī)制失靈是我們過去一個長時期內(nèi)腐敗現(xiàn)象蔓延和不能得到有效遏制的一個重要原因所在。因此,我們建議對現(xiàn)行監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行重大改革:建立獨(dú)立于行政機(jī)關(guān),直接對人民代表機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的,包括現(xiàn)行行政監(jiān)察、審計、受理申訴、控告職能(改變?yōu)轭愃朴趪獾亩讲鞂T職能)的統(tǒng)一的國家監(jiān)督機(jī)關(guān)。這種統(tǒng)一的國家監(jiān)督機(jī)關(guān)能對整個國家公權(quán)力行使行為(包括執(zhí)政黨的行為)實施監(jiān)督,使整個國家公權(quán)力行使行為置于國家憲政和法治之下。
以上設(shè)想雖然是比較具體的,但僅僅是初步的,要付諸實施,還須經(jīng)過嚴(yán)格和謹(jǐn)慎的論證(循所謂“大膽設(shè)想,小心求證”之決策途徑)。
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