導(dǎo)語(yǔ)：行政許可法前瞻論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

［一］

行政許可法會(huì)給我們帶來(lái)什么？為了這部法律的實(shí)施還需要我們做些什么？談及將于明年7月1日施行的《中華人民共和國(guó)行政許可法》的立法貢獻(xiàn)，公法學(xué)家如數(shù)家珍。

2003年10月14日，在中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院、華一律師事務(wù)所共同主辦的《遏制行政腐敗的根源-行政許可法的回顧與前瞻》論壇上，中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)馬懷德教授說(shuō)，行政許可法最大的貢獻(xiàn)在于擺正了政府的位置，界定了政府的職能，將政府的職能限定在法定范圍內(nèi)。就具體制度而言，一是行政許可法通過(guò)設(shè)定權(quán)的規(guī)定，從形式上限制、剝奪了規(guī)章對(duì)行政許可的設(shè)定權(quán)，取消所有其它規(guī)范性文件的許可設(shè)定權(quán)。二是行政許可法通過(guò)實(shí)質(zhì)性規(guī)定哪些事項(xiàng)可以設(shè)定許可，哪些不可以設(shè)定許可來(lái)控制了許可范圍。三是行政許可法首次確立了“信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則”，即行政許可一旦設(shè)定，不能隨意更改、撤銷、廢止。因法律、法規(guī)或政策改變而不得不改變時(shí)，要對(duì)相對(duì)人的損失予以補(bǔ)償。

中國(guó)社科院法學(xué)所憲法與行政法室主任周漢華教授說(shuō)，制定行政許可法是我們的創(chuàng)舉，外國(guó)是通過(guò)幾百年的個(gè)案來(lái)作，我們則用很短的時(shí)間完成了許可法的制定。行政許可法有許多亮點(diǎn)，既包括實(shí)體性的，也包括程序性的。在實(shí)體方面，該法第十三條關(guān)于可以不設(shè)定行政許可事項(xiàng)的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)了市場(chǎng)優(yōu)先、個(gè)人自治優(yōu)先、自律機(jī)制優(yōu)先、事后手段優(yōu)先等原則，體現(xiàn)了立法精神的變化，從理論上解決了以后要不要再設(shè)定其他許可的問(wèn)題。對(duì)于我們來(lái)說(shuō)，行政許可法首先意味著“要不要設(shè)定許可”，因?yàn)樵诠仓刃蛑?，許多事情是不需要通過(guò)設(shè)定許可來(lái)解決的。在程序方面，行政許可法有許多創(chuàng)新之處，如實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)上申請(qǐng)、“一站式”服務(wù)，設(shè)定了許可的程序、期限以及特殊許可事項(xiàng)的聽(tīng)證、招標(biāo)、鑒定程序等，非常值得關(guān)注。

中國(guó)人民大學(xué)行政管理學(xué)系主任毛壽龍教授從社會(huì)政治文明發(fā)展的大背景，將其提高到憲政意義來(lái)認(rèn)識(shí)。他認(rèn)為，法律文本往往帶有模糊性，但這并不妨礙我們?cè)谏鐣?huì)中達(dá)成清晰的共識(shí)。政治家通過(guò)行政官員去管理人民。在我國(guó)，只有讓人民與政治家、行政官員更平等，在平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行自由地討論，才有可能對(duì)法律文本形成共識(shí)，最終減少法律文本的模糊性。行政許可法使人民在行政許可程序中有了更多與行政官員平等對(duì)話的機(jī)會(huì)，從而有利于法律文本在整個(gè)社會(huì)中達(dá)成清晰的共識(shí)。從這個(gè)意義上說(shuō)，行政許可法是一種制度上的改進(jìn)，是一項(xiàng)具有憲政意義的立法。

［二］

為什么我國(guó)需要制定一部行政許可法？對(duì)此馬懷德教授坦言，主要有以下幾方面原因：第一，在法制狀態(tài)下行政許可可有可無(wú)，而我國(guó)現(xiàn)有的行政管制行為缺乏法律依據(jù)。各種許可證名目繁多，且需要許可的事項(xiàng)不斷自我膨脹。第二，我國(guó)“萬(wàn)能政府”的色彩過(guò)于濃厚，在這種“萬(wàn)能政府”體制下，政府管得過(guò)多，申請(qǐng)事項(xiàng)過(guò)多。最著名的是鄭州曾經(jīng)有一個(gè)“饅頭辦公室”。第三，許可有很大的利益驅(qū)動(dòng)，它是腐敗之源。行政機(jī)關(guān)熱衷于審批首先是利益的需要，蓋章就要收費(fèi)，將許可、蓋章與收費(fèi)聯(lián)系在一起就產(chǎn)生利益，許可自然就會(huì)繁殖。

周漢華教授認(rèn)為，對(duì)于行政許可法的產(chǎn)生，需要放在中國(guó)現(xiàn)實(shí)反差的特定歷史環(huán)境下去分析。中國(guó)正處在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型期，東部與西部發(fā)展程度存在反差，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與行政管理體制存在反差，法律規(guī)定與實(shí)際執(zhí)行存在反差，在這種歷史背景下，行政許可法出臺(tái)了。對(duì)于出臺(tái)的原因可以從三個(gè)“互動(dòng)”來(lái)認(rèn)識(shí)：一是內(nèi)因需要與外因推動(dòng)的互動(dòng)。我國(guó)改革開(kāi)放的前20年主要是“抓大放小”，到現(xiàn)在我國(guó)市場(chǎng)化改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)階段，下一步改革的重點(diǎn)是傳統(tǒng)的國(guó)家控制的命脈企業(yè)，即將電信、鐵路等行業(yè)放開(kāi)。之所以說(shuō)是攻堅(jiān)階段，是因?yàn)檫@些行業(yè)以前是有嚴(yán)密的行政審批制度保護(hù)的，通過(guò)嚴(yán)格的行政審批保持國(guó)家的壟斷地位。而下一步的改革能否深入，關(guān)鍵在于在這些領(lǐng)域能否取得突破。到了1998年，發(fā)生了一系列案件，一批利用行政審批權(quán)謀私的腐敗分子被懲處，出臺(tái)行政許可法就成為現(xiàn)實(shí)的需要。此外，中國(guó)要加入WTO，WTO的規(guī)則與我國(guó)傳統(tǒng)的按行政權(quán)力配置資源的方式格格不入。WTO一個(gè)最基本的原則是透明度原則，中國(guó)傳統(tǒng)的行政審批制度不透明，存在著“暗箱操作”現(xiàn)象，其結(jié)果是事事都想管，事事都管不好。二是實(shí)踐的需要與我們對(duì)制度構(gòu)建的互動(dòng)。當(dāng)時(shí)，“亂收費(fèi)，亂攤派，亂罰款”的三亂現(xiàn)象嚴(yán)重，這本身就對(duì)體制提出了要求。與此同時(shí)，行政法學(xué)界將關(guān)注點(diǎn)集中到了行政許可上，行政許可法是在法學(xué)界的力推下制定的，是有意識(shí)的制度構(gòu)建。三是自下而上的需要和自上而下的規(guī)范的互動(dòng)。在國(guó)家審批制度改革之前，地方的審批制度改革已相對(duì)成熟，在自下而上的現(xiàn)實(shí)需要十分強(qiáng)烈的情況下，政府愿意有序地、有組織地來(lái)推動(dòng)這項(xiàng)改革。

的確，行政許可法的制定與我國(guó)反腐敗的斗爭(zhēng)實(shí)踐密不可分。毛壽龍教授在談到行政許可法產(chǎn)生的背景時(shí)認(rèn)為，從一定程度上說(shuō)，行政許可法是我們黨和政府在行政領(lǐng)域反腐敗斗爭(zhēng)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，并與我國(guó)政府體制改革同步發(fā)展。我國(guó)政府體制改革經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一個(gè)階段是1982年，這一年是我國(guó)政府發(fā)展的第一個(gè)轉(zhuǎn)折年，政府主要進(jìn)行機(jī)構(gòu)、人員的精簡(jiǎn)工作。在當(dāng)時(shí)，我國(guó)的政府機(jī)關(guān)龐大臃腫，僅國(guó)務(wù)院就有近九十個(gè)部、委、局，無(wú)法適應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的要求，同時(shí)也與發(fā)揮政府在改革開(kāi)放中的職能發(fā)生矛盾。第二個(gè)階段是從1988年到1989年，這一階段，政府主要進(jìn)行物資分配改革和物價(jià)改革，物資分配由政府分配走向市場(chǎng)配置，產(chǎn)品價(jià)格由計(jì)劃時(shí)代政府定價(jià)走向“雙軌制”。在當(dāng)時(shí)幾乎每一個(gè)部、委、局都有對(duì)物資的分配權(quán)，于是產(chǎn)生了各種各樣的票證，價(jià)格行政管制在很多領(lǐng)域都存在。中央政府逐步取消一些商品的政府定價(jià)，實(shí)行政府與市場(chǎng)價(jià)格并存的雙軌制價(jià)格體系。第三個(gè)階段是從1998年開(kāi)始，政府進(jìn)一步改革，將部、委、局?jǐn)?shù)量裁減至四十多個(gè)，整個(gè)中央政府公務(wù)員人數(shù)在5萬(wàn)人左右。經(jīng)過(guò)三次政府改革，我們才認(rèn)識(shí)到政府權(quán)力走向了審批化。與此同時(shí)，中央紀(jì)委把行政審批改革作為反腐敗的一項(xiàng)重要措施。為進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，中央進(jìn)行政府改革主要抓了三件事-人事制度改革、財(cái)政制度改革和審批制度改革。關(guān)于行政審批制度，各級(jí)地方政府進(jìn)行了相關(guān)改革。河南省焦作市政府花3億元蓋了一幢政府大樓，政府所有部門都集中在這一大樓里進(jìn)行審批，審批一個(gè)項(xiàng)目在一個(gè)樓內(nèi)就能辦完，而且工作人員的工作態(tài)度都很好。在總結(jié)反腐敗斗爭(zhēng)和政府改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，行政許可法呼之欲出。

［三］

從學(xué)者們對(duì)行政許可法的立法回顧中，我們深切感受到了法律從來(lái)都是經(jīng)驗(yàn)而不是邏輯這句格言的魅力。立法如此，那么法律實(shí)施呢？接下來(lái)的問(wèn)題是，僅靠立法方面的努力能否實(shí)現(xiàn)建設(shè)現(xiàn)代文明社會(huì)的目標(biāo)。

關(guān)于行政許可法未來(lái)實(shí)施的危險(xiǎn)和障礙，周漢華教授指出，行政許可法實(shí)施后，還會(huì)有“掛牌”等許多問(wèn)題。現(xiàn)實(shí)的危險(xiǎn)是，行政部門在規(guī)避許可法后，又創(chuàng)造出很多新的辦法。在我國(guó)主要還是靠行政權(quán)力配置資源的大環(huán)境下，行政許可制度如何協(xié)調(diào)發(fā)展？取消大量行政許可是否會(huì)引起創(chuàng)設(shè)更多許可？體制上的沖突對(duì)行政許可法的實(shí)施提出了問(wèn)題。另一個(gè)問(wèn)題是既得利益怎么辦？既得利益因許可喪失后會(huì)出現(xiàn)反彈，因?yàn)槔婧茈y取舍。既得利益過(guò)去大多是通過(guò)新體制向舊體制的贖買過(guò)渡的，許可法則不同，它采取的是強(qiáng)行把原有利益分割出來(lái)的辦法，而非贖買。這就提出一個(gè)問(wèn)題，利益主體是否同意？我們又拿什么來(lái)贖買使之放棄利益？這種既得利益的反彈，一定程度上會(huì)影響許可法的實(shí)施。

“審批社會(huì)的一個(gè)顯著的特征，是輕管理、重審批。行政許可法是針對(duì)審批制度制定的，但與此同時(shí)卻留下了疏于管理的漏洞?！泵珘埤埥淌谥赋?，政府審批權(quán)集中后，審批機(jī)關(guān)中其他賦閑的人怎么辦？社會(huì)如何安排這些人？如何從審批社會(huì)走向文明社會(huì)？我們制定了那么多好的規(guī)則，但隨之而來(lái)的挑戰(zhàn)并不能使我們輕松。毛壽龍教授認(rèn)為，短期內(nèi)僅靠法律文本的力量還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。只有讓每一個(gè)個(gè)人為自己的自由承擔(dān)責(zé)任，讓公共秩序符合自由的原理，行政審批才不會(huì)擴(kuò)張。

一個(gè)制度設(shè)計(jì)的良好初衷，在立法完成以后，其運(yùn)作環(huán)境至關(guān)重要。行政許可法的立法貢獻(xiàn)必將載入史冊(cè)，但它未來(lái)的實(shí)施更值得我們關(guān)注。