導(dǎo)語：行政主體范式分析論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、引言：為何把行政主體理論視為一種范式

把我們當(dāng)前擁有的行政主體理論視為具有美國科學(xué)史學(xué)者托馬斯S庫恩在《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》一書中所提出的范式（paradigm）意義，主要有三個方面的考慮。

其一，庫恩創(chuàng)造的“范式”概念指向一段時期內(nèi)科學(xué)共同體普遍承認(rèn)的科學(xué)成就，它為特定專業(yè)領(lǐng)域?qū)W者群體的研究提供了非常典型的問題及相應(yīng)的解答，亦即設(shè)定了分析與研究的理論前提、框架和推理結(jié)構(gòu)。[1]就此意義而言，我們的行政主體理論的確屬于此種范式，因為它不僅為絕大多數(shù)行政法學(xué)者所普遍認(rèn)同，在各類教科書中成為既定之基本組成部分，[2]而且在行使公共行政職能的主體、行政行為之成立與合法前提、行政法律責(zé)任的承擔(dān)者、行政訴訟被告資格等課題的研究上，它都規(guī)定了學(xué)者們的討論范圍、思維路徑或邏輯方向。

其二，庫恩是在研究科學(xué)發(fā)展的一般模式時提出“范式”這一概念的。他關(guān)于范式在常規(guī)科學(xué)實踐中的作用、常規(guī)科學(xué)研究如何引發(fā)范式危機(jī)、科學(xué)工作者回應(yīng)范式危機(jī)而作出修正傳統(tǒng)范式或設(shè)計完全嶄新的范式的努力、以及新范式經(jīng)過漫長的非常規(guī)科學(xué)實踐而最終取代傳統(tǒng)范式等方面的論述，[3]對于我們理解現(xiàn)有行政主體理論的重要意義，對于我們評價當(dāng)前批評、質(zhì)疑行政主體理論的觀點，對于我們考察是否有必要重構(gòu)以及如何重構(gòu)行政主體理論問題，都提供了一個極為有益的視角。其三，雖然庫恩主要是結(jié)合理論物理學(xué)的歷史發(fā)展，對科學(xué)史作了綜合性的社會學(xué)考察，雖然他的科學(xué)史觀在得到認(rèn)可的同時也面對許多批評，但其觀點的影響所及范圍已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超逾專業(yè)領(lǐng)域的界限，有相當(dāng)一部分哲學(xué)、經(jīng)濟(jì)、政治等領(lǐng)域的學(xué)者運(yùn)用庫恩的“范式”概念以及圍繞此核心概念而形成的科學(xué)發(fā)展模式理論，來看待本專業(yè)范圍內(nèi)的理論范式問題。[4]當(dāng)然，一個重要概念的廣泛應(yīng)用，并不意味著其非要適用于某個特定領(lǐng)域不可，但如果這一概念能夠幫助我們擺脫局部存在的混沌或盲區(qū)，洞察特定領(lǐng)域內(nèi)真正問題和解答之所在，它的特定運(yùn)用之需要自然就顯現(xiàn)出來了。

二、行政主體范式在我國大陸的建立

行政主體理論在我國大陸成為一種范式之前，行政法學(xué)界對于行政法上行使公共行政職能的一方主體的研究，實際上存在著另一種更為傳統(tǒng)的范式，即以行政機(jī)關(guān)或行政組織概念為基點和線索，統(tǒng)領(lǐng)有關(guān)行政管理主體及行政組織法律規(guī)范的探討與論述。由此拓延至整個行政法學(xué)體系，包括對行政行為、行政法律責(zé)任及監(jiān)督行政制度的研究，都建基于行政機(jī)關(guān)或行政組織術(shù)語之上。[5]本文姑且稱之為“行政機(jī)關(guān)范式”。這一范式之特殊意義，絕非僅限于形式層面的話語表述，而是更進(jìn)一步觸及較深層次的前提、方法、框架等。

就前提而言，該范式內(nèi)含一個假設(shè)：行政是國家職能和國家事務(wù)之一部分，是國家通過行政機(jī)關(guān)對經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會生活進(jìn)行管理的活動。[6]以行政機(jī)關(guān)或行政組織來概稱行政管理主體，并由此展開對行政法上其他問題的探討，正是“公共行政屬國家專有職能”假設(shè)的邏輯結(jié)果。盡管有學(xué)者認(rèn)識到國家行政機(jī)關(guān)可能并非公共行政職能的唯一承擔(dān)者，但或者將此隱約一現(xiàn)的觀察淹沒在行政機(jī)關(guān)范式之中，[7]或者竭力在行政機(jī)關(guān)范式之下去尋求解釋而不得恰當(dāng)之提問與解答。[8]就方法而言，該范式以寫實主義的手法，在解讀當(dāng)時行政組織（包括國家工作人員）法律規(guī)范的基礎(chǔ)上，著重介紹行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)、體系、結(jié)構(gòu)、類型、編制、工作原則、國家工作人員的具體管理制度等方面的內(nèi)容，并針對現(xiàn)實的機(jī)構(gòu)改革、國家工作人員管理體制的改革，提出對組織法、編制法及公務(wù)員法的設(shè)計。[9]這種與行政學(xué)研究方法頗多雷同之處的寫實介紹和組織規(guī)范設(shè)計，既脫胎于該范式的“行政機(jī)關(guān)”視點，又與當(dāng)時行政制度改革的重心落在組織建設(shè)之上有一定關(guān)聯(lián)。由此前提假設(shè)和方法，自然演繹出一種對錯綜復(fù)雜的行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)潑墨甚多的框架，后來行政法學(xué)者關(guān)懷的諸如哪些行政機(jī)關(guān)可以獨(dú)立在法律上承擔(dān)責(zé)任、非行政機(jī)關(guān)組織是否有類似的法律地位等問題，也就在有意無意中被排斥于框架之外。范式可以指導(dǎo)學(xué)者們的研究，可以使學(xué)者們集中精力仔細(xì)而深入地探索更為具體的問題，以尋覓現(xiàn)實世界與范式之間相稱性的方式來發(fā)展知識。范式也許因此而有限制視野之作用，但一方面這種限制作用對于學(xué)術(shù)的階段性發(fā)展是不可或缺的，另一方面范式的限制絕非永恒而不能加以放松的。[10]正是在此意義上，我們可以更好地去嘗試?yán)斫狻靶姓C(jī)關(guān)范式”在行政法學(xué)初期的積極功效，[11]也可以更好地去理解學(xué)者們因此范式的局限而最終選擇替代的“行政主體范式”的意義所在。

“行政主體范式”之興起，起因于學(xué)者們對“行政機(jī)關(guān)范式”缺陷的認(rèn)識，以及對行政主體理論寄與的價值期待。經(jīng)過一段時間的探索，學(xué)者們認(rèn)為傳統(tǒng)的行政機(jī)關(guān)范式存在以下缺陷：其一，與行政學(xué)研究角度和內(nèi)容有重合之處，沒有突出法學(xué)研究的特性，過分關(guān)注行政組織的組織意義而失于行政組織的法律人格意義；其二，無法描述或解釋現(xiàn)實存在的享有公共行政管理職能的社會組織，包括根據(jù)法律授權(quán)的和接受行政機(jī)關(guān)委托的；其三，行政機(jī)關(guān)既可能參與民事法律關(guān)系又可能參與行政法律關(guān)系的事實，無法通過行政機(jī)關(guān)概念本身而得以表達(dá)，作為行政法規(guī)范對象的、在行政法律關(guān)系中作為管理者的行政機(jī)關(guān)無法借此概念而凸顯；其四，內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)與有資格對外以自己名義行使職權(quán)的行政機(jī)關(guān)無法得以區(qū)分。[12]

行政機(jī)關(guān)范式在使行政法學(xué)專業(yè)化的功能方面[13]和描述或解釋現(xiàn)實制度的功能方面的局限，以及行政訴訟法起草時解答行政訴訟被告確認(rèn)問題的迫切需要，促使行政法學(xué)者轉(zhuǎn)而訴諸由國外引入的行政主體概念，并在研讀和改造的基礎(chǔ)上構(gòu)建了我們現(xiàn)有的行政主體理論。雖然該理論的主干內(nèi)容在于界定行政主體的概念、特征、范圍和資格等，但“法律法規(guī)授權(quán)的組織”作為行政主體范疇之基本組成部分，使得該理論推翻了“公共行政屬國家專有職能”的假設(shè)，建立了替代的假設(shè)：公共行政領(lǐng)域有必要也事實上存在國家與社會的分權(quán)。[14]同時，由于行政主體這一具有法律人格意義的術(shù)語取代了行政機(jī)關(guān)或行政組織術(shù)語，各類教材書在論及行政管理主體時也就摒棄了近似于行政學(xué)的、著重于行政組織結(jié)構(gòu)的傳統(tǒng)寫實方法，而是以法學(xué)辨析方法對具有和不具有獨(dú)立法律地位的行政機(jī)關(guān)或社會組織作區(qū)別論述。至于以往對行政組織法律規(guī)范的詳細(xì)介紹和變法構(gòu)想，也逐漸簡化甚至淡化出各類教材重新設(shè)定的框架之外。行政主體理論不僅彌補(bǔ)了傳統(tǒng)行政機(jī)關(guān)范式的不足，而且被學(xué)者們賦予其他價值期待。一種較為普遍的觀點是，行政主體概念的存在乃（1）實現(xiàn)依法行政的需要；（2）確定行政訴訟被告的需要；（3）確定行政行為效力的需要；（4）保持行政活動連續(xù)性、統(tǒng)一性的需要。[15]基于這些價值期待，行政主體理論又與行政法學(xué)上的其他理論形成有機(jī)結(jié)合。例如，關(guān)于公務(wù)員在外部行政管理法律關(guān)系中法律地位的闡述，一般認(rèn)為公務(wù)員不是獨(dú)立的一方當(dāng)事人，而是代表行政主體、以行政主體名義行使權(quán)力，由此引發(fā)的外部法律責(zé)任也由行政主體承擔(dān)；在論述行政行為合法有效的要件時，一般將“行為主體應(yīng)具備行政主體資格”作為主體合法要件之一；而對行政訴訟被告資格的認(rèn)定，也是建立在行政主體理論基礎(chǔ)之上。由此可見，自20世紀(jì)80年代末至今，行政主體范式已然確立而成為新的傳統(tǒng)范式（下文“傳統(tǒng)范式”皆指現(xiàn)有的行政主體范式）。有必要指出，就行政主體范式所要解決的問題而言，其最初的目的和意義是自我限制的。在學(xué)術(shù)層面，它旨在幫助學(xué)者們實現(xiàn)行政法學(xué)專業(yè)化的期望，行政法學(xué)也由此基點而得到相當(dāng)程度的整合，避免了邏輯思維和學(xué)術(shù)理論上的混亂；在制度層面，它旨在為理清實際行使行政權(quán)力的各個主體（包括行政機(jī)關(guān)、內(nèi)部機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)、被授權(quán)組織、被委托組織、公務(wù)員、被授權(quán)或被委托組織之成員）之間的法律關(guān)系、確定行政行為的效力奠定理論基礎(chǔ)，進(jìn)而有助于行政訴訟被告資格和行政責(zé)任歸屬等問題的解答。

三、當(dāng)前對傳統(tǒng)范式的質(zhì)疑和批評

行政主體范式歷經(jīng)近十年的主導(dǎo)地位，雖然對我國大陸行政法學(xué)之進(jìn)步和行政訴訟制度之推動卓有成效，但是，近來的研究已經(jīng)開始向其發(fā)出激烈的質(zhì)疑和批評。在這些質(zhì)疑和批評中，有相當(dāng)部分運(yùn)用比較的方法，將我國大陸現(xiàn)有行政主體理論與法國、德國、日本及臺灣地區(qū)的行政主體理論對照，以后者為鏡映射前者的瑕疵，總體上批評強(qiáng)于建構(gòu)。[16]另有學(xué)者主要傾向于重新建構(gòu)行政主體范疇，在重構(gòu)過程中指出傳統(tǒng)理論之不足。[17]概括其中質(zhì)疑和批評的內(nèi)容，可以認(rèn)為主要圍繞以下三個方面展開：[18]

1.行政主體范式內(nèi)在的邏輯矛盾

行政主體一般被界定為“享有國家行政權(quán)，能以自己的名義行使行政權(quán)，并能獨(dú)立地承擔(dān)因此而產(chǎn)生的相應(yīng)法律責(zé)任的組織”[19]，主要有兩類：行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織?？梢詮闹醒堇[而出的結(jié)論是：行政違法主體和行政責(zé)任主體非此兩類主體莫屬。但是，有時候在傳統(tǒng)范式框架下的關(guān)于行政責(zé)任的界定，把責(zé)任主體范圍擴(kuò)大至執(zhí)行行政公務(wù)的人員，而這種界定又的確與我國設(shè)定行政責(zé)任的立法例（對行政主體、公務(wù)員、受委托組織及其公務(wù)人員都設(shè)定責(zé)任）相符。[20]此邏輯矛盾一。更進(jìn)一步而言，傳統(tǒng)范式框架下行政賠償責(zé)任主體被解說為國家，而行政主體只是出于訴訟上的便利而存在的行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，并非法律意義上賠償責(zé)任的最終歸屬主體，并非真正“獨(dú)立的”賠償主體。[21]此邏輯矛盾二。

2.行政主體范式的學(xué)術(shù)功能局限

從語言范疇角度著眼，主體與客體乃相伴相隨的術(shù)語。行政主體概念的隱含之意視行政管理的相對一方為行政客體，易形成管理者優(yōu)越于被管理者、公民處于被動地位的誤解。這就在學(xué)術(shù)研究上依然保持對傳統(tǒng)行政法上純粹支配與服從關(guān)系的反映，而不能適應(yīng)行政法治確保公民權(quán)益的時代要求。[22]

行政主體范式的最初目的和意義比較狹隘，其取代更早的行政機(jī)關(guān)范式之后，學(xué)界在“行政組織法”這個重大研究領(lǐng)域，偏重于對行政主體的表象和淺層化研究，疏于深層次地探索行政主體及其內(nèi)部結(jié)構(gòu)，忽略甚至排斥有關(guān)中央與地方、機(jī)關(guān)與機(jī)關(guān)之間權(quán)責(zé)配置，行政機(jī)關(guān)的設(shè)置、編制以及行政組織內(nèi)部有效監(jiān)控等內(nèi)容。此封閉狀況阻滯了行政組織法的研究。[23]換一角度言之，行政組織的工作人員和內(nèi)部機(jī)構(gòu)在某種程度上也具有法律人格；行政組織的有效活動也必須取決于其內(nèi)部機(jī)構(gòu)的合理設(shè)置及內(nèi)部機(jī)構(gòu)間的權(quán)限分工等；法律對行政活動的控制應(yīng)考慮到行政行為是行政機(jī)關(guān)（或其他公務(wù)組織）與工作人員相結(jié)合而構(gòu)成的一種集體行為，而這些都是行政主體范式視野未及之處。[24]

3.行政主體范式的制度功能缺陷。

行政主體范式曾經(jīng)被認(rèn)為最值得稱道的貢獻(xiàn)和價值期待是其對行政訴訟被告資格問題的解決，然而，在訴訟實踐中，該范式仍然面臨其本身無法解決的難題。例如，一些非行政主體的組織（黨組織、企事業(yè)單位）非法行使一定行政職權(quán)，由于其不具有行政主體資格故不能作為行政訴訟的被告，從而使這類案件不能通過行政訴訟途徑解決；一些受委托組織超越委托權(quán)限而作出行為，由于受委托組織不能作為行政主體和行政訴訟的被告，而委托行政機(jī)關(guān)只對受委托組織在委托權(quán)限范圍內(nèi)以委托行政機(jī)關(guān)的名義從事的行為負(fù)責(zé)，所以，也會出現(xiàn)無法確定行政訴訟被告的情況。[25]

行政主體范式的運(yùn)用還曾經(jīng)被認(rèn)為可以保證行政活動的連續(xù)性、統(tǒng)一性，這個預(yù)期是建立在行政主體可以統(tǒng)一各個公務(wù)員行為及其責(zé)任的論斷基礎(chǔ)上。[26]可是，這個預(yù)期忽視了傳統(tǒng)范式在行政主體認(rèn)定方面的過低標(biāo)準(zhǔn)，使大量林立的行政機(jī)關(guān)都具有獨(dú)立的法律人格，且各自為政、各負(fù)其責(zé)，機(jī)關(guān)本位主義盛行，從而影響了行政組織和行政活動的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性。[27]

批評者在論證傳統(tǒng)范式之不足以后，分別提出了完善行政主體理論的思路或具體方案。一種思路基本上以域外行政主體理論為摹本，建議立足于域外行政主體理論產(chǎn)生所欲解決的首要問題-行政權(quán)合理配置，進(jìn)一步深入發(fā)展我們的行政主體理論；并且要理順行政主體（行政權(quán)歸屬者）、行政機(jī)關(guān)（行政主體實施行政管理的手段和工具）和行政機(jī)關(guān)構(gòu)成人員（行政行為的實際作出者）之間的關(guān)系。[28]另一種思路并未確切指明修正、完善的路徑，而是著重闡明發(fā)展行政主體理論需要注意的三個方面：理論的普適性與本土性之間的關(guān)系；主體理論相比法人學(xué)說的優(yōu)勢；以主體分化為特性的中國改革給予主體理論發(fā)展的一種情境。[29]更有學(xué)者直接重新界定行政主體概念，即行政主體是行使行政職權(quán)的組織及其個人，包括名義行政主體（通說的行政主體）、過渡行政主體（內(nèi)部機(jī)構(gòu)；受委托組織）和實際行政主體（行政公務(wù)人員）。[30]

綜觀現(xiàn)有對行政主體傳統(tǒng)范式的質(zhì)疑和批評，至少可以得出以下結(jié)論：其一，盡管傳統(tǒng)范式存在諸多缺陷，但僅就行政主體這個概念的形式意義而言，其作為法學(xué)范疇之存在似乎無人愿意否定；其二，批評者指出的傳統(tǒng)范式之不足，有相當(dāng)部分是其最初在目的和意義上的自我限制使然；其三，在行政主體概念難以割舍的前提下，傳統(tǒng)范式的自我限制加之其內(nèi)在邏輯的無法自洽，已經(jīng)使得一些敏銳的學(xué)者試圖賦予其新的意義和期望。那么，這些新的意義和期望是否合理呢？如果合理的話，它們僅僅是對傳統(tǒng)范式的補(bǔ)正與完善還是在同一術(shù)語之下力圖重構(gòu)一種新的范式？

四、制度和學(xué)術(shù)實踐在什么范圍內(nèi)構(gòu)成挑戰(zhàn)與機(jī)遇

對以上概要介紹的質(zhì)疑和批評細(xì)作考究，可以發(fā)現(xiàn)其中有些觀點是值得商榷的。第一，邏輯矛盾一并非傳統(tǒng)范式的固有之病，而是行政主體概念表述有欠嚴(yán)謹(jǐn)所致。行政主體理論在我國大陸生根伊始即把關(guān)注點落在外部性問題上，但其從未有否認(rèn)公務(wù)員和受委托組織及其工作人員的內(nèi)部責(zé)任之意。相反，解決哪些主體對行政相對人承擔(dān)責(zé)任、哪些主體只承擔(dān)內(nèi)部責(zé)任的問題，正是該理論創(chuàng)設(shè)的本原意義之一。所以，若把行政主體概念重新表述為“能以自己的名義對行政管理相對一方行使行政權(quán)，并能獨(dú)立地對行政管理相對一方承擔(dān)因此而產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織”，就可以解決邏輯矛盾一而又與此范式之初衷不相違背。

第二，學(xué)界自接受和運(yùn)用行政主體范疇以來，始終以行政相對人或其他近似的術(shù)語來指稱被管理者，而從未使用行政客體一詞。并且，傳統(tǒng)范式的目的之一就是要在理清外部責(zé)任歸屬的基礎(chǔ)上規(guī)范行政行為，更直接與行政訴訟被告之確定有相當(dāng)?shù)墓催B，具有明顯的維護(hù)公民權(quán)益之內(nèi)涵。而日本有學(xué)者之所以試圖用“行政體”來取代“行政主體”，是因為在日本“接受行政作用的一方法律主體稱為行政客體”，而其行政主體概念所內(nèi)涵的行政意思優(yōu)越之意義，又恰與日本行政法學(xué)把公法關(guān)系解釋為支配與服從關(guān)系的傳統(tǒng)相一致。[31]若把日本學(xué)者遭遇的問題等同于我們必須解決的問題，并以此為由主張我們的行政主體概念不符合法治精神，就是對這種語境差異的忽視。

第三，主要關(guān)注行政管理外部性法律關(guān)系的行政主體范式確實如批評者所言有其視野的局限，尤其是在力圖消除更早的行政機(jī)關(guān)范式之弊端時，把浴盆里的嬰兒和臟水一起潑將出去，一定程度上阻滯了在以往對行政組織有關(guān)法律問題的研究基礎(chǔ)上繼續(xù)探索我國大陸行政組織的理性建構(gòu)。但是，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，行政主體范式的這個缺憾更多地體現(xiàn)在教科書之中，實際上并未杜絕學(xué)者結(jié)合機(jī)構(gòu)改革實踐對行政組織問題進(jìn)一步加以討論。[32]而且，在有些教科書中，已經(jīng)出現(xiàn)一種把行政組織和行政主體問題并行不悖地予以闡述的努力，[33]這種努力喻示，學(xué)術(shù)研究在行政管理主體方面的視域拓展和觀察深化，可以在維系現(xiàn)有行政主體理論不變的條件下進(jìn)行。與其說這是完全嶄新的范式建構(gòu)，不如說是對行政主體傳統(tǒng)范式略加補(bǔ)充。

至于有些批評者認(rèn)為傳統(tǒng)范式的自我限制應(yīng)對當(dāng)前中央與地方關(guān)系不順、行政機(jī)關(guān)之間職責(zé)不明、機(jī)構(gòu)濫設(shè)、令出多門等組織混亂問題負(fù)一定責(zé)任，則是對一種理論范式對現(xiàn)實的規(guī)范和建構(gòu)作用寄與過高的價值期待，且容易造成一種簡單化的想像：似乎行政主體理論完善了，行政體制積弊就可以迎刃而解了。恰恰相反，行政體制沉疴良久，絕非一種適當(dāng)理論可化解之，而必須依賴于多種理論引導(dǎo)下的憲政與行政法制度實踐的逐步展開，行政主體理論的完善或重構(gòu)則需要在適時把握和解釋這個過程的基礎(chǔ)上漸趨完成。即便是批評者所極力推薦我們參考的國外較為系統(tǒng)的行政主體理論，也更多地是對其本土上已經(jīng)形成的地方自治分權(quán)和公務(wù)分權(quán)之現(xiàn)實的反映。[34]

上述分析表明，當(dāng)前對傳統(tǒng)范式的質(zhì)疑和批評存在一些未經(jīng)充分推敲的觀點，僅就這些觀點而言，傳統(tǒng)范式還沒有因此處于嚴(yán)重危機(jī)之中，無需作出新的建構(gòu)。盡管如此，我們還是可以從質(zhì)疑聲中發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)范式面臨來源于制度和學(xué)術(shù)實踐的真正挑戰(zhàn)及機(jī)遇。

首先，關(guān)于行政訴訟被告資格的確認(rèn)問題。傳統(tǒng)范式的誕生，雖然有確立法學(xué)專業(yè)化研究角度與方式之需要，有整理學(xué)術(shù)思維和邏輯之需要，有解釋現(xiàn)實行政管理中依法行使行政權(quán)的社會組織的行政法地位之需要，有區(qū)分民事法律關(guān)系中行政機(jī)關(guān)與行政法律關(guān)系中行政機(jī)關(guān)之需要，但絕大多數(shù)學(xué)者都坦言直接的需要來自于行政訴訟立法和實施的制度實踐中對行政訴訟被告資格的確認(rèn)。正因為這種隱藏于傳統(tǒng)范式背后的實用主義動機(jī)，自《行政訴訟法》起草開始，行政主體與行政訴訟被告被緊密地勾連在一起，被視為擁有同等的外延，簡而言之即行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織。法官在個案中的努力多為如何依據(jù)行政主體理論，去理解和運(yùn)用行政訴訟法的規(guī)定，進(jìn)而從錯綜復(fù)雜的行政組織網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中挑揀出應(yīng)該為某個具體行政行為負(fù)責(zé)的應(yīng)訴被告。在此意義上，行政實體法上的獨(dú)立權(quán)利主體與行政訴訟法上的獨(dú)立訴訟主體被人為地假定為完全一致。

然而，現(xiàn)有行政主體概念與行政訴訟被告認(rèn)定之間的這種親密性、一致性，因為最高法院擴(kuò)大被告資格范圍的努力而受到強(qiáng)烈沖擊。根據(jù)1999年11月24日通過的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第20條、第21條的規(guī)定，規(guī)章授權(quán)的組織已赫然獨(dú)立地站在被告席位上。[35]那么，這是否意味著行政主體理論也應(yīng)作相應(yīng)的調(diào)整，以適應(yīng)這樣的制度變革呢？顯然，這個設(shè)問本身有繼續(xù)維系傳統(tǒng)范式、繼續(xù)維系傳統(tǒng)范式確認(rèn)行政訴訟被告資格的功能之意。但是，被告資格認(rèn)定問題是否已經(jīng)由最高法院的此次司法解釋而蓋棺定論了呢？假設(shè)最高法院根據(jù)各地行政審判未來的經(jīng)驗，仍然出于對訴訟便利或其他因素的考慮，在批復(fù)或再次的解釋性文件中放寬被告資格，[36]行政主體理論是否要再次作適應(yīng)性調(diào)整呢？

正是出于對傳統(tǒng)范式此類局促困境之反思，已經(jīng)有學(xué)者考察國外行政訴訟被告確定的制度經(jīng)驗，獲得以下結(jié)論：（1）在國外，行政訴訟被告多數(shù)情況下并非行政實體法上獨(dú)立的“行政主體”（與我國行政主體概念不同），實體主體資格與訴訟主體資格存在錯位現(xiàn)象；（2）被告的確定側(cè)重從訴訟便利角度著眼，通常由歸屬于某種行政主體之下的行政機(jī)關(guān)（如日本的行政廳歸屬于作為行政主體的國家或地方公共團(tuán)體）承擔(dān)，如果沒有則由行政主體本身擔(dān)當(dāng)，二者結(jié)合構(gòu)成確定被告的完整體系加以確定；（3）訴訟法的相對獨(dú)立性決定了實體責(zé)任的歸屬并非被告資格認(rèn)定之標(biāo)準(zhǔn)，無論是非行政主體還是行政主體作被告，最終的實體責(zé)任都?xì)w于相應(yīng)的行政主體；（4）建議國內(nèi)學(xué)界利用他山之石，正確建構(gòu)我們的行政主體理論，同時使行政訴訟被告資格確定簡單化。[37]

其次，關(guān)于實體行政權(quán)和行政責(zé)任的歸屬問題。對傳統(tǒng)范式構(gòu)成激烈挑戰(zhàn)的另一個質(zhì)疑落在前述邏輯矛盾二：既然在理論上承認(rèn)行政賠償?shù)呢?zé)任主體是國家而非行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織，行政機(jī)關(guān)和被授權(quán)組織又怎么能是獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的行政主體？但是，這一質(zhì)問的解構(gòu)力極強(qiáng)而建構(gòu)力極弱，也許有人會提出非常難解的反問：難道我們只把國家作為唯一的行政主體嗎？相信幾乎沒有哪位學(xué)者愿意對此作出肯定的選擇。

那么，如何解決傳統(tǒng)范式現(xiàn)有的邏輯悖論而又不至于形成行政主體的單一化？也許，同樣采用行政主體理論的日本可以讓我們從中獲得啟示。在日本，行政主體分為國家和公共團(tuán)體兩大類，[38]而日本國家賠償法第1條是如此規(guī)定的，“行使國家或公共團(tuán)體權(quán)力之公務(wù)員，就其執(zhí)行職務(wù)，因故意或過失不法加害于他人者，國家或公共團(tuán)體對此應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任”。[39]可見，日本學(xué)界對行政主體的界定是名實相符的。在這樣的理論與制度參照的背景下，我們也許可以嘗試重新解釋行政賠償?shù)呢?zé)任主體，作為重構(gòu)行政主體理論的一個路徑。盡管當(dāng)前學(xué)界一致認(rèn)為行政賠償?shù)呢?zé)任主體是國家，并且此種解說符合《國家賠償法》起草和制定的原意，但是，從財權(quán)和事權(quán)相一致的原則出發(fā)去審視有關(guān)國家賠償?shù)姆梢?guī)范，我們卻可以發(fā)現(xiàn)：僅在討論行政賠償?shù)挠邢薹秶鷥?nèi)，事實上真正承擔(dān)賠償責(zé)任的主體是中央政府和地方各級政府?！秶屹r償法》第29條規(guī)定了賠償費(fèi)用列入各級財政預(yù)算的原則，1995年國務(wù)院頒布的《國家賠償費(fèi)用管理辦法》第6條則規(guī)定，“國家賠償費(fèi)用，列入各級財政預(yù)算，由各級財政按照財政管理體制分級負(fù)擔(dān)。各級政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)的實際情況，確定一定數(shù)額的國家賠償費(fèi)用，列入本級財政預(yù)算。”而從1994年開始實行并將繼續(xù)展開的分稅分級預(yù)算管理體制改革的主要內(nèi)容之一就是中央和地方的事權(quán)與財權(quán)劃分：中央財政主要承擔(dān)國家安全、外交和中央國家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展，實施宏觀調(diào)控所必需的支出及中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出；地方財政主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需支出。[40]這一改革建立在堅實的經(jīng)濟(jì)意義-對社會資源再分配的控制-之上，其對整個國家憲政結(jié)構(gòu)發(fā)展的動力作用是不可估量的，它在現(xiàn)階段喻示國家和地方實際上存在一種公共權(quán)力與公共責(zé)任的分化趨勢。如果把以上有關(guān)國家賠償費(fèi)用的規(guī)定放在這樣的情境之中，我們似乎可以基于各級財政（而非國家統(tǒng)一財政）承擔(dān)本級公共行政機(jī)關(guān)的公務(wù)錯誤成本之規(guī)定與事實，[41]基于責(zé)任和權(quán)力并行之原理，獲得對行政賠償責(zé)任和實體行政權(quán)歸屬主體的另一種解釋，即中央政府和地方各級政府。[42]至于所謂“國家賠償”，當(dāng)理解為賠償?shù)墓不蚬ㄐ再|(zhì)，而非賠償?shù)呢?zé)任主體。

而且，這種解釋還可以在我國憲法文本和理論上找到支撐。我們的憲法并未把國家和地方視為兩種相對獨(dú)立的統(tǒng)治實體，也未從這個角度規(guī)定中央和地方的分權(quán)以及在此基礎(chǔ)上的行政權(quán)歸屬，這一點可以從憲法把地方各級人民代表大會定性為“地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)”、把地方各級人民政府定性為“地方各級國家行政機(jī)關(guān)”看出。換言之，如果有較為明確的地方自治觀念，立憲者是不會將“地方”和“國家”同用一體的。但是，與地方自治無涉的中央和地方分權(quán)，則既有憲法基礎(chǔ)（第3條）又有制度運(yùn)作之現(xiàn)實；加之憲法理論一般承認(rèn)，地方各級政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的行政管理，所以，我們有理由對行政權(quán)的歸屬主體作上述解釋。

不過，仍然遺留一個問題：應(yīng)該如何解釋傳統(tǒng)范式所承認(rèn)的“法律法規(guī)授權(quán)的組織”之獨(dú)立法律地位呢？的確，根據(jù)《國家賠償法》和《國家賠償費(fèi)用管理辦法》，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)（無論是行政機(jī)關(guān)還是法律法規(guī)授權(quán)的組織）的賠償費(fèi)用都列入各級財政預(yù)算，按照以上推理邏輯，法律法規(guī)授權(quán)組織似乎并非獨(dú)立的責(zé)任主體，似乎難以給予其行政主體的定性。于是，我們面臨一個選擇，是放棄對這類組織的考慮，還是對它們的行政主體性予以恰當(dāng)?shù)慕忉?。?yīng)當(dāng)承認(rèn)，傳統(tǒng)范式引入這類組織，對于我們理解行政承擔(dān)者的多樣性，理解國家負(fù)擔(dān)公共行政的限度及國家把部分公共行政職能移轉(zhuǎn)給社會的現(xiàn)實，理解國家與社會在整體結(jié)構(gòu)和功能上的相對化發(fā)展及其對憲政之影響，具有相當(dāng)重要的學(xué)術(shù)啟蒙意義。[43]在制度層面上，由于傳統(tǒng)范式把此類組織與行政訴訟被告確認(rèn)勾連起來，行政訴訟實踐已經(jīng)把越來越多過去處于民法和行政法兩不管的非行政機(jī)關(guān)組織之公共管理行為納入行政法控制范圍，促使這些組織開始注意以行政法原則來改革其管理制度。[44]鑒于這些積極意義，傳統(tǒng)范式對此類組織之行政主體性的考慮，不應(yīng)輕易擯棄。

那么，此類組織之行政主體性如何在國家賠償法律框架內(nèi)獲得正當(dāng)解釋呢？也許，這樣的解釋必須在轉(zhuǎn)換角度的前提下作出。關(guān)于中央政府和地方各級政府具有行政主體性的討論，主要是在中央與地方分權(quán)的語境中進(jìn)行，分權(quán)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)在于公共財政的層級化控制。而被授權(quán)組織之所以被賦予行政主體性，是因為國家與社會分權(quán)之故，是因為國家把部分在傳統(tǒng)觀念上屬于其的行政權(quán)轉(zhuǎn)移給社會組織，而這部分轉(zhuǎn)移后的行政權(quán)又不能簡單地判斷其最終歸屬于中央政府還是地方政府，其具有相當(dāng)程度的獨(dú)立性。同時，既然是國家的一種權(quán)力自我轉(zhuǎn)授，其不得不考慮如何保證這些組織實行公共行政的經(jīng)費(fèi)之需，對這些組織的經(jīng)費(fèi)撥付自然就成為公共財政的基本組成。所以，被授權(quán)組織的獨(dú)立地位很難從公共財政角度予以解釋清楚，但特殊的分權(quán)背景可以給出其特殊獨(dú)立性的理由。

五、小結(jié)：重構(gòu)行政主體范式的前瞻設(shè)想

行政主體范式因其在制度和學(xué)術(shù)研究方面的功能優(yōu)于更早的行政機(jī)關(guān)范式而取代后者，但是，它同樣在這兩方面的功能局限已經(jīng)引起挑戰(zhàn)。如前所述，有些批評和質(zhì)疑并未導(dǎo)致嚴(yán)重的范式危機(jī)，傳統(tǒng)范式只需作適當(dāng)?shù)男扪a(bǔ)就可以回應(yīng)之。然而，它在訴訟法和實體法上最初被認(rèn)定具有的基本價值定位，制度和學(xué)術(shù)實踐的檢驗已經(jīng)昭顯其存在捉襟見肘之處。既然一個理論范式的基本價值已經(jīng)出現(xiàn)缺失現(xiàn)象，并且無法通過簡單的修補(bǔ)可以找回，我們就有必要在既有制度和學(xué)術(shù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，建構(gòu)一種新的理論范式。本文在此對以上所闡述的內(nèi)容作一小結(jié)，概要說明筆者設(shè)想的新范式之構(gòu)成要素：1.概念的描述。行政主體是行政法上行政權(quán)力、義務(wù)、責(zé)任的歸屬主體，是享有公共行政權(quán)力，通過其所屬機(jī)關(guān)實施公共行政，并能獨(dú)立承擔(dān)因此而產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織。在我國大陸，行政主體有中央政府、地方各級政府和經(jīng)過特別授權(quán)的公務(wù)組織。[45]至于經(jīng)過特別授權(quán)、作為行政主體存在的公務(wù)組織有哪些種類，還有待進(jìn)一步探索。

2.基本問題的設(shè)定。行政主體范式針對的基本問題是行政權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任的實質(zhì)歸屬，而不是行政訴訟被告之確定。行政訴訟被告資格問題的解決不必拘泥于實體法主體和訴訟法主體之完全一致，在實踐中可有賴于法院對各種因素的考慮，目前仍然可以依據(jù)行政訴訟法及其司法解釋予以認(rèn)定，但相信在不受行政主體理論過分限制的情況下會有新的發(fā)展。

3.基本前提假定。當(dāng)代公共行政的有效實施，必須建立在中央和地方合理分權(quán)以及國家和社會合理分權(quán)的基礎(chǔ)之上。我國大陸目前進(jìn)行的中央和地方分權(quán)沒有地方自治之意，但不能斷言未來不可能向此目標(biāo)演進(jìn)。若出現(xiàn)此制度變遷，行政主體概念也許可以像法國、德國、日本那樣予以再次重構(gòu)，具有統(tǒng)治實體的內(nèi)涵。

4.方法和框架。依然維持傳統(tǒng)范式促使行政法學(xué)專業(yè)化的目的，著重于法學(xué)研究方法而不是立足于行政學(xué)、組織學(xué)之角度。不過，新范式將確立廣闊視域的法學(xué)研究，而不是局限于訴訟法之視角。在新范式的框架之下，行政法學(xué)界也許可以在行政主體概念統(tǒng)引下，對行政組織的內(nèi)在結(jié)構(gòu)問題予以深入、細(xì)致研究。新框架既不像傳統(tǒng)范式那樣淡化甚至驅(qū)逐行政組織法的研究，也不是把行政組織和行政主體作為并行的而非融合的課題。5.功能預(yù)期。除了可以解開束縛行政訴訟被告資格認(rèn)定的繩索、使其更具開放性與靈活性，以及容納對行政組織法的深化研究之外，新范式還將因為基本前提假定的確立而至少具有以下兩個功能：（1）可以促使行政法學(xué)關(guān)注具有憲政意義的中央與地方分權(quán)、國家與社會分權(quán)問題，并通過把行政主體范式定位于憲法理論基礎(chǔ)之上，使得行政法學(xué)與憲法學(xué)的有機(jī)結(jié)合又增添一個路徑；（2）法學(xué)研究的專業(yè)化并不意味著自我封閉，基本前提假定必將促使行政法學(xué)者關(guān)懷相關(guān)的政治學(xué)、行政管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)等方面的成果，以便在比較研究國外行政主體理論的同時，立足本土經(jīng)驗不斷完善乃至再次重構(gòu)我們的行政主體范式。

參考文獻(xiàn)：

[1]參見[美]托馬斯·S·庫恩：《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》，李寶恒、紀(jì)樹立譯，上海科學(xué)技術(shù)出版社1980年版，序言第iv頁，第8-9頁。有必要提及的是，該書的譯者將paradigm譯作“規(guī)范”，但當(dāng)前普遍認(rèn)同的一種譯法是“范式”，本文選擇后一種。

[2]例如，參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》（面向21世紀(jì)課程教材），北京大學(xué)出版社、高等教育出版社1999年版；方世榮主編：《行政法與行政訴訟法》（高等政法院校法學(xué)主干課程教材），中國政法大學(xué)出版社1999年版；羅豪才主編：《行政法學(xué)》（高等教育法學(xué)教材），北京大學(xué)出版社1996年版；胡建淼主編：《行政法教程》（成人高等法學(xué)教育通用教材），法律出版社1996年版；葉必豐：《行政法學(xué)》（武漢大學(xué)本科生系列教材），武漢大學(xué)出版社1996年版；王連昌主編：《行政法學(xué)》（高等政法院校規(guī)劃教材），中國政法大學(xué)出版社1994年版。

[3]在庫恩看來，一種理論之所以成為范式，是因為它比其他與之競爭的理論更好，但它更為成功之處并不在于從一開始就達(dá)到非常完美的范圍與精確性，而在于為一定領(lǐng)域尚未解決的問題提供一種預(yù)期?？茖W(xué)工作者在一定范式之框架內(nèi)進(jìn)行研究，探討這一范式能夠加以說明的事實，加強(qiáng)事實同范式預(yù)期之間的契合，進(jìn)一步詳細(xì)表達(dá)范式本身，這就是一種促進(jìn)知識進(jìn)步的常規(guī)科學(xué)實踐。然而，常規(guī)科學(xué)實踐可能會發(fā)現(xiàn)反常的、與范式預(yù)期大大偏離的結(jié)果，如果這些反常不能在范式框架內(nèi)得到滿意的解釋，危機(jī)狀態(tài)就會產(chǎn)生并不斷增長。為應(yīng)對危機(jī)，科學(xué)工作者會努力對傳統(tǒng)范式進(jìn)行闡釋，從而產(chǎn)生大量傳統(tǒng)范式的變種。當(dāng)傳統(tǒng)范式及其變種仍然無法解決主要危機(jī)時，人們就會設(shè)計完全不同的范式，并在漫長的選擇替代范式過程中（亦即長期的科學(xué)革命）不斷追求對新范式的系統(tǒng)表達(dá)，解決導(dǎo)致傳統(tǒng)范式危機(jī)的各種問題。最終，某一種新范式會取代傳統(tǒng)范式，科學(xué)工作者在新范式之下繼續(xù)進(jìn)行常規(guī)科學(xué)的實踐。參見庫恩：前注1引書。

[4]“庫恩在哲學(xué)家、科學(xué)社會學(xué)家（以及諸如政治理論這樣完全不同領(lǐng)域中的學(xué)者）中的影響要大于在科學(xué)家和實際科學(xué)史學(xué)家中的影響?！盵美]I伯納德科恩：《科學(xué)革命史》，楊愛華等譯，軍事科學(xué)出版社1992年版，前言第8頁。具體而言，例如，參見[美]文森特奧斯特羅姆：《美國公共行政的思想危機(jī)》，毛壽龍譯，上海三聯(lián)書店1999年版，特別是第21-29頁；崔之元：《“看不見的手”范式的悖論》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社1999年版；姚慧琴：“試論經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的范式與范式危機(jī)”，載《經(jīng)濟(jì)評論》1999年第1期；寧騷：“行政改革與行政范式”，載《新視野》1998年第3期。

[5]參見王民燦主編：《行政法概要》（高等學(xué)校法學(xué)試用教材），法律出版社1983年版；應(yīng)松年、朱維究主編：《行政法與行政訴訟法教程》（監(jiān)察干部崗位培訓(xùn)系列教材），中國政法大學(xué)出版社1985年版；姜明安：《行政法概論》（北京大學(xué)試用教材），北京大學(xué)出版社1986年版；羅豪才主編：《行政法論》，光明日報出版社1987年版。

[6]“馬克思指出：‘……行政是國家的組織活動。’這就正確地揭示了行政活動的性質(zhì)，說明它最直接地體現(xiàn)著國家職能的行使……?！蓖趺駹N主編：前注5引書，第2頁：“它（國家管理）是以國家的名義，在全國和全民范圍內(nèi)實施，通過法律的形式，并以國家的強(qiáng)制力為保證的。行政法上所說的行政管理，就是這樣一種管理?！睉?yīng)松年、朱維究主編：前注5引書，第2頁：“行政……是國家一類職能的總稱，……其核心為國家的組織和管理活動。承擔(dān)國家行政職能的機(jī)關(guān)就叫國家行政機(jī)關(guān)，行使這類職能的活動就叫行政活動，亦稱行政管理活動。”羅豪才主編：前注5引書，第1頁。

[7]姜明安教授曾經(jīng)在《行政法概論》中指出，“行政管理的主體只能是行政機(jī)關(guān)和根據(jù)法律或受行政機(jī)關(guān)委托行使行政職能的組織和個人”。前注5引書，第33頁。但該書其余涉及行政管理主體的論述皆以國家行政機(jī)關(guān)為唯一對象。

[8]張尚鷟教授曾經(jīng)設(shè)問，“例如，關(guān)于哪些機(jī)關(guān)是國家行政機(jī)關(guān)，哪些人員是國家行政工作人員的問題?！谖覈?，企業(yè)事業(yè)單位如國營工廠、大學(xué)、科研單位以及劇團(tuán)等，雖然他們不同于各級國家行政機(jī)關(guān)，但一般都在政府各行政部門的直接領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)下從事活動，其主要負(fù)責(zé)人員也大都由有關(guān)國家行政機(jī)關(guān)任命和管理。這些單位是從事生產(chǎn)、教學(xué)、科研和藝術(shù)活動的，但又不單純從事這些活動，還具有行政管理的職能。即：管理生產(chǎn)、教學(xué)、科研和藝術(shù)的活動。這些管理活動是國家行政事務(wù)的一部分。那末，這些單位算不算國家行政機(jī)關(guān)？它們的工作人員算不算國家行政工作人員？”張尚鷟：“加強(qiáng)行政法學(xué)研究之我見”，載《政治與法律》1982年第3期，第60頁。從設(shè)問本身可以看出“行政機(jī)關(guān)范式”的影響。[9]例如，參見應(yīng)松年、朱維究主編：前注5引書，第59-99頁；姜明安：前注5引書，第39-169頁。

[10]參見庫恩：前注1引書，第20頁。

[11]有學(xué)者認(rèn)為，從1979年至1989年之間，行政法學(xué)在行政組織法和公務(wù)員法研究方面取得了若干明顯的成果，為八十年代的政府機(jī)構(gòu)改革和公務(wù)員條例的制定提供了理論依據(jù)和實踐方案。參見羅豪才、姜明安、湛中樂、陳端洪：“行政法學(xué)研究現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢”，載《中國法學(xué)》1996年第1期，第41頁。本文無意細(xì)致研究“行政機(jī)關(guān)范式”之階段性貢獻(xiàn)，但筆者對某些學(xué)者的簡單化論斷不敢茍同。有學(xué)者認(rèn)為，“最初，行政法學(xué)對行政組織的法律概括往往是就行政機(jī)關(guān)而論行政機(jī)關(guān)。這種方法無非是就行政組織法的內(nèi)容進(jìn)行介紹，基本上是‘白描式’的，甚至連研究都談不上?！睆垬淞x：“行政主體研究”，載《中國法學(xué)》2000年第2期，第79頁。有學(xué)者認(rèn)為行政主體理論之前的研究是“就行政組織論行政組織，不解決實際問題的老框框”。參見胡錦光、楊建順、李元起：《行政法專題研究》，中國人民大學(xué)出版社1998年版，第112頁。

[12]參見張尚鷟主編：《走出低谷的中國行政法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社1991年版，第77-78頁，第81-82頁；張樹義主編：《行政法學(xué)新論》，時事出版社1991年版，第65-68頁；袁曙宏、方世榮、黎軍：《行政法律關(guān)系研究》，中國法制出版社1999年版，第57-58頁；張樹義：前注11引文，第79頁。

[13]學(xué)者對行政法學(xué)專業(yè)化的期望，不僅體現(xiàn)在對行政學(xué)角度與行政法角度混淆的反思之上，也體現(xiàn)在力圖運(yùn)用行政主體概念以區(qū)別于民法學(xué)用法人概念對行政機(jī)關(guān)的定位。參見張煥光、胡建淼：《行政法學(xué)原理》，勞動人事出版社1989年版，第116-117頁。

[14]學(xué)者在最初并沒有闡明這一點，但在敘述法律法規(guī)授權(quán)組織是行政主體時已經(jīng)隱含此意，近來已有學(xué)者對此明確提出“行政職能社會化”的概念。參見姜明安：前注2引書，第111頁。

[15]在有關(guān)的敘述中，一般將此四點視為行政主體概念存在的理由或意義。筆者更愿意把它們作為尚未完全實現(xiàn)的人為寄托的價值期望。參見張尚鷟主編：前注12引書，第86-87頁；張樹義主編：前注12引書，第71-73頁；羅豪才主編：前注2引書，第60-62頁；胡錦光、楊建順、李元起：前注11引書，第109-112頁。

[16]參見呂友臣：“‘行政主體理論’評析”，載《研究生法學(xué)》1998年第2期，第21-24頁；薛剛凌：“我國行政主體理論之檢討-兼論全面研究行政組織法的必要性”，載《政府論壇》1998年第6期，第63-71頁；李昕：“中外行政主體理論之比較分析”，載《行政法學(xué)研究》1999年第1期，第28-34頁。

[17]參見楊解君：“行政主體及其類型的理論界定與探索”，載《法學(xué)評論》1999年第5期。

[18]批評者并未使用“范式”這一術(shù)語而多用“行政主體理論”，筆者在此概括時應(yīng)用“范式”一詞，系出于保持本文前后一致性的考慮。

[19]參見羅豪才主編：前注2引書，第48頁。雖然各家表述存在差異，但基本內(nèi)核一致。較早對散見的行政主體概念所作的概括性介紹，參見張尚鷟主編：前注12引書，第83頁。

[20]參見楊解君：前注17引文，第33頁。

[21]參見呂友臣：前注16引文，第23頁；薛剛凌：前注16引文，第66頁；李昕：前注16引文，第33頁。

[22]參見呂友臣：同上，第22-23頁；薛剛凌：同上，第66頁。

[23]參見呂友臣：同上，第23頁；薛剛凌：同上，第69頁；李昕：前注16引文，第32頁。

[24]參見楊解君：前注17引文，第32-33頁。關(guān)于行政主體范式未重視對公務(wù)員內(nèi)部管理、監(jiān)督與控制的觀點，亦參見李昕：同上，第33頁。

[25]參見楊解君：同上，第34頁。

[26]參見張尚鷟：前注12引書，第87頁。

[27]參見薛剛凌：前注16引文，第66頁、第69頁；李昕：前注16引文，第32頁。

[28]參見李昕：同上，第33-34頁。

[29]參見張樹義：前注11引文，第80-85頁。

[30]參見楊解君：前注17引文，第34-37頁。這個具體方案明顯是對傳統(tǒng)概念的實質(zhì)性重新建構(gòu)，但它不僅沒能很好地解決傳統(tǒng)范式存在的不足，而且可能因為把行政主體的內(nèi)涵與外延擴(kuò)大、泛化而削弱其舊有的某些功能。

[31]參見[日]室井力主編：《日本現(xiàn)代行政法》，吳微譯，中國政法大學(xué)出版社1995年版，第271-273頁。

[32]例如，參見顧家麒：“關(guān)于行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)編制立法的若干思考”，載《行政法學(xué)研究》1993年第1期，第37-43頁；應(yīng)松年、薛剛凌：“行政機(jī)關(guān)編制法論綱”，載《法學(xué)研究》1993年第3期，第3-11頁；莫于川：“中政府：我國城市政府組織法制的理性選擇”，載《現(xiàn)代法學(xué)》1995年第2期，第19-25頁；應(yīng)松年、薛剛凌：“行政組織法與依法行政”，載《行政法學(xué)研究》1998年第1期，第12-20頁；魏秀玲、張越：“國家行政機(jī)構(gòu)改革的前景與途徑”，載《行政法學(xué)研究》1998年第2期，第1-7頁；姜明安、沈巋：“法治原則與公共行政組織”，載《行政法學(xué)研究》1998年第4期，第16-25頁。

[33]“在行政法學(xué)體系中，行政組織和行政主體都是非常重要的內(nèi)容。行政組織原則側(cè)重于從整體對行政組織涉及的法律問題進(jìn)行研究，以確保行政組織建立在理性基礎(chǔ)上，對行政組織整體予以法律規(guī)范和控制。行政主體理論則側(cè)重于解決在行政組織中哪些行政機(jī)關(guān)能夠獨(dú)立對外管理，具有獨(dú)立的法律地位?！狈绞罉s主編：前注2引書，第61頁，另參見該書第四章“行政組織與行政主體”（第61-85頁）的內(nèi)容。

[34]參見王名揚(yáng)：《法國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1989年版，第38-46頁；楊建順：《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年版，第232-236頁；李洪雷：“德國行政法學(xué)中行政主體概念的探討”，載《行政法學(xué)研究》2000年第1期，第76-95頁。

[35]至于法院為什么作出這一明顯與行政訴訟法相沖突的解釋，尚未有權(quán)威的、詳細(xì)的說明。解釋的起草者也只是公開簡單的理由：根據(jù)行政審判的實際情況；適應(yīng)行政管理實踐發(fā)展的狀況。參見甘文：《行政訴訟法司法解釋之評論》，中國法制出版社2000年版，第3頁、第79頁。其實，在最高法院新的司法解釋最終定論之前，規(guī)章授權(quán)的組織是否具有行政訴訟被告資格問題早已引起爭議。實踐中，問題的解答一般有三種：1.根據(jù)行政訴訟法之規(guī)定，規(guī)章授權(quán)的組織不具有被告資格，其地位相當(dāng)于制定規(guī)章的行政機(jī)關(guān)委托的組織，由該行政機(jī)關(guān)作為被告；2.依據(jù)《行政復(fù)議條例》，規(guī)章授權(quán)的組織可以作為行政復(fù)議被申請人，經(jīng)過復(fù)議之后，復(fù)議機(jī)關(guān)無論決定維持還是改變具體行政行為，都把復(fù)議機(jī)關(guān)作為行政訴訟被告；3.規(guī)章授權(quán)的組織的訴訟地位視為等同于法律法規(guī)授權(quán)的組織，可以直接作為被告。參見崔?。骸耙?guī)章授權(quán)的組織與行政訴訟被告主體資格確立”，載《行政法學(xué)研究》1995年第1期，第63-65頁。

筆者認(rèn)為，最高法院之所以最終確認(rèn)規(guī)章授權(quán)組織的獨(dú)立訴訟地位，也許至少考慮了以下這個理由：鑒于目前國家部委和地方政府通過規(guī)章授權(quán)非行政機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)或組織執(zhí)行行政公務(wù)的情況較多，如果把規(guī)章授權(quán)組織視為行政機(jī)關(guān)委托的組織，那么，不僅規(guī)章制定主體將面臨大量的應(yīng)訴事務(wù)，而且行政訴訟原告也將為一個案件承擔(dān)長途奔波的人力、物力成本。

[36]例如，如楊解君教授所指出的（參見前注25），目前有些既沒有法律法規(guī)甚至規(guī)章授權(quán)又未經(jīng)行政機(jī)關(guān)委托的非行政機(jī)關(guān)組織，事實上行使了具有行政管理性質(zhì)的權(quán)力。在適用民事訴訟途徑顯然不合適的情況下，我們不能斷言將來最高法院或地方法院不會從保護(hù)被侵權(quán)方的合法利益及獲得司法救濟(jì)機(jī)會的基本權(quán)利角度出發(fā)，把這些組織作為行政訴訟被告。

[37]參見楊偉東：“從被告的確定標(biāo)準(zhǔn)看我國行政訴訟主體劃分之弊端”，載《中央政法管理干部學(xué)院學(xué)報》1999年第6期，第14-16頁。薛剛凌教授也曾提出“行政主體理論并不必然與行政訴訟被告制度相聯(lián)”，參見前注16引文，第67頁。

[38]公共團(tuán)體又可分為地方公共團(tuán)體（享有憲法規(guī)定的自治權(quán)、獨(dú)立于國家的地域性統(tǒng)治團(tuán)體，如都道府縣、市町村、特別區(qū)、地方公共團(tuán)體組合、財產(chǎn)區(qū)及地方開發(fā)事業(yè)團(tuán)）、行政法人（國家或地方公共團(tuán)體出資設(shè)立的公共財團(tuán)法人）和公共組合（為實施屬于公共行政的特定事業(yè)，由有利害關(guān)系的人組成的公共社團(tuán)法人）。參見楊建順：前注34引書，第232-236頁。

[39]轉(zhuǎn)引自皮純協(xié)、何壽生編著：《比較國家賠償法》，中國法制出版社1998年版，第307頁。

[40]參見袁曉玲、曹建安主編：《財政學(xué)》，西安交通大學(xué)出版社1998年版，第302-304頁。

[41]當(dāng)然，從財權(quán)、事權(quán)一致的原則出發(fā)，像各級國稅等部門造成侵權(quán)應(yīng)由中央財政支付賠償費(fèi)用，方能切實反映中央和地方的分權(quán)。

[42]在日本，國家和地方公共團(tuán)體分別指向兩類統(tǒng)治實體，而不是簡單地指向兩類行政權(quán)實體，其基礎(chǔ)是地方自治的憲法原理。參見[日]室井力主編：前注31引書，第302-306頁；[日]鹽野宏：《行政法》，楊建順譯，法律出版社1999年版，第601-609頁。在法國，國家和地方團(tuán)體也具有相同意涵。參見王名揚(yáng)：前注34引書，第38-44頁。在我國大陸，憲法文本和法學(xué)理論上都沒有相對應(yīng)的概念。其實，從我國的國家賠償包括行政賠償和司法賠償兩個方面，我國現(xiàn)在的司法機(jī)關(guān)支出又歸各級財政這一角度出發(fā)，結(jié)合本文關(guān)于事權(quán)和財權(quán)一致的闡述，對國家賠償責(zé)任主體的抽象而統(tǒng)一的定位，應(yīng)該更為準(zhǔn)確地是“國家”和“地方各級政府”。這里的政府就應(yīng)該是一種非常廣義的概念，象征地方作為統(tǒng)治實體存在，而不僅僅是指稱作為行政機(jī)關(guān)存在的“人民政府”。對于憲法學(xué)和行政法學(xué)而言，確立兩個學(xué)理概念分別指稱兩類統(tǒng)治實體也許是有益的。但是，在當(dāng)前，把地方視為相對獨(dú)立于國家的一類自治實體，不僅在接受國家一統(tǒng)之傳統(tǒng)觀念的民間和官方難以獲得有效認(rèn)同，而且學(xué)者也會因為地方自治理念可能具有的負(fù)面影響而慎用之。更何況，正在展開的中央和地方分權(quán)的制度實踐，并未以地方自治為目標(biāo)定位；地方各機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人的選任和監(jiān)督機(jī)制，也與地方分權(quán)制大相徑庭。（“如果管理地方公務(wù)的機(jī)關(guān)不是地方的代表，而是國家的代表，它的產(chǎn)生完全依賴于國家時，仍然是中央集權(quán)制，而不是地方分權(quán)制?！蓖趺麚P(yáng)：前注34引書，第43頁）從術(shù)語確定來看，用“地方各級政府”來指向地方統(tǒng)治實體，也因為與憲法、組織法文本中的概念有錯位而容易形成混亂。所以，盡管把賠償責(zé)任主體定位為中央政府和地方各級政府，對司法賠償方面缺乏解釋力，但綜合以上考慮，只能在自我限定討論語境-關(guān)于行政賠償責(zé)任主體-的基礎(chǔ)上作出這一選擇。也許，改變此種理論解釋的尷尬，寄希望于我們未來的制度與學(xué)術(shù)實踐。

[43]近來，已有學(xué)者在此基礎(chǔ)上展開更為細(xì)致、深入的具體課題研究。例如，參見黎軍：“行業(yè)組織的行政法問題研究”，北京大學(xué)博士學(xué)位論文。

[44]最近引起廣泛關(guān)注的就是以學(xué)校為被告的行政訴訟實踐。自從劉燕文狀告北京大學(xué)之后，北京大學(xué)在修改諸如學(xué)術(shù)委員會條例等內(nèi)部規(guī)章時，開始充分考慮與法律的基本原則和精神的一致性。

[45]之所以未采用“法律法規(guī)授權(quán)的組織”這一傳統(tǒng)術(shù)語，是因為筆者對該術(shù)語在新范式之下的有效性尚存疑問。問題在于，某一非行政機(jī)關(guān)組織是否行政主體，恐怕不能簡單地以法律、法規(guī)是否授權(quán)來判斷。一則，如何從理論上解釋代表機(jī)關(guān)通過法律、地方性法規(guī)的授權(quán)與國務(wù)院通過行政法規(guī)的授權(quán)具有同等的意義；二則，即便能夠給予滿意解釋，由于法律、法規(guī)授權(quán)在文本上的表現(xiàn)形式多樣，單憑對法律、法規(guī)授權(quán)的理解，很難作出準(zhǔn)確判斷。例如，《學(xué)位條例》規(guī)定學(xué)位授予單位下設(shè)的學(xué)位評定委員會負(fù)責(zé)作出是否授予碩士或博士學(xué)位的決議（第9條、第10條），由此，我們是應(yīng)該認(rèn)定學(xué)位授予單位還是學(xué)位評定委員會為行政主體？為適應(yīng)新范式，我們有沒有必要引入“法人標(biāo)準(zhǔn)”？諸如此類的問題需要學(xué)界共同研究。