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當前行政執(zhí)法中存在審批、發(fā)證過多，辦事手續(xù)繁瑣的現(xiàn)象，諸如辦理結(jié)婚登記要先繳納養(yǎng)老保險或計劃生育保證金，農(nóng)民子女入學得先繳清統(tǒng)籌款、提留款等。上述行政執(zhí)法中行政機關(guān)額外增加相對人義務的行為，可概括為添置行政程序行為。下面對該行為的屬性、可訴性以及司法審查的訴訟運作等問題進行研究分析。

一、添置行政程序行為的涵義和特征

所謂添置行政程序行為，是指行政主體在實施賦權(quán)或授益性具體行政行為的過程中，增加法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定以外的條件，從而影響行政管理相對人的權(quán)利義務關(guān)系的行為。它是超越法律規(guī)定范圍而附加負擔性條件的行政行為。我國的一些行政法律法規(guī)對行政主體類似于添置行政程序的行為作出了禁止性規(guī)定，例如我國《婚姻登記管理條例》中規(guī)定：婚姻登記管理機關(guān)辦理婚姻登記，不得要求當事人出具本條例規(guī)定以外的其他證件和證明。

目前，行政主體在實施具體行政行為中，由于主體職責、領(lǐng)域、地域、相對人等因素不同，導致其添置行政程序行為的內(nèi)容不同。盡管如此，添置行政程序行為有一些共同的特征。

1.添置行政程序行為存在于賦權(quán)授益性行政行為過程中。賦權(quán)授益性行政行為主要是行政主體依照相對人的申請，許可、確認或者給予其某項行政上的權(quán)益，如行政主體頒發(fā)許可證和執(zhí)照、保護人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)以及發(fā)給撫恤金等。

2.添置行政程序行為增加了相對人的負擔，影響了相對人的權(quán)利義務關(guān)系。

3.添置行政程序行為以原賦權(quán)授益性行政行為為基礎(chǔ)，它是在行政主體實施某一特定的具體行政行為的過程中產(chǎn)生的。從行政主體實施該行為的出發(fā)點看，添置行政程序是實現(xiàn)原行政行為效力的條件；從整個具體行政行為來看，添置行政程序是其中一個組成部分。但是添置行政程序行為與原行政法律關(guān)系有不同的客體與內(nèi)容，其所指向的內(nèi)容并非原行政行為生效的法律要件，前者與后者沒有一種必然的聯(lián)系，因而添置行政程序行為具有獨立的行政行為屬性。

4.添置行政程序行為屬于違法行政程序行為。添置行政程序行為是行政主體超越法律規(guī)定擅自作出的行為。對添置行政程序行為的違法性應從兩方面來理解：一是該行為所指向的內(nèi)容沒有法律上的依據(jù)；二是該行為內(nèi)容具有法律依據(jù)，但行為方式具有違法性。例如農(nóng)民繳納提留統(tǒng)籌款在法律上有依據(jù)，但是以此要求農(nóng)民子女上學必須首先繳納提留統(tǒng)籌款，就不具有合法性了。

二、添置行政程序行為具有可訴性

（一）對添置行政程序行為進行司法審查的現(xiàn)實意義。

“有權(quán)利必有救濟”是法治社會中的一項法治原則，以行政訴訟形式實施司法救濟是相對人尋求權(quán)益保護的一條重要途徑。司法救濟具有程序嚴謹、規(guī)范全面、結(jié)果公正的特點，制約著行政主體依法行使職權(quán)，正是由于司法審查具有不可替代的作用，對添置行政程序行為能有效地進行監(jiān)督。

（二）添置行政程序行為符合具體行政行為的構(gòu)成要件。

1.添置行政程序行為的主體是具有國家行政職權(quán)的主體。

2.添置行政程序行為的對象是原來行政行為的相對人，具有可訴具體行為的特定性。

3.添置行政程序行為是行政主體利用了國家行政職權(quán)的行為，與行使國家行政職權(quán)有關(guān)。添置行政程序行為具有違法要求相對人履行義務的性質(zhì)，屬于濫用職權(quán)行為。

4.添置行政程序行為對相對人的權(quán)益產(chǎn)生實際影響，在客觀上必定給行政相對人增加某種負擔。

三、人民法院對添置行政程序行為案件的審理

由于行政主體添置行政程序行為沒有法律依據(jù)，作為被訴的內(nèi)容，人民法院一般應予以判決撤銷。但是，因為行政執(zhí)法領(lǐng)域的廣泛性以及執(zhí)法措施的多樣性，行政主體添置行政程序行為的內(nèi)容和方式也有所不同，由此引發(fā)的行政糾紛也呈現(xiàn)復雜性。人民法院在審理該類行政訴訟案件時，也應根據(jù)不同的行政糾紛特點及訴訟內(nèi)容進行正確裁判，應著重把握和審查以下兩方面的問題。

一）應正確理解申請人權(quán)益受到影響的內(nèi)涵。對申請人合法權(quán)益的理解不應僅僅局限于單純狹義的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)范疇。在行政主體實施賦權(quán)授益性行政行為過程中，其添置程序行為可以不是以增加申請人經(jīng)濟負擔的形式表現(xiàn)出來，而是要求申請人提供一些證件和證明，或者先由其他部門批準等等。這種非直接以經(jīng)濟負擔表現(xiàn)出來的添置行政程序行為，也應屬于行政訴訟受案和審理范圍。因為所添置的條件直接影響著申請人申請權(quán)益的實現(xiàn)。可能有人認為非經(jīng)濟負擔對相對人的影響很微小，不需付出多大努力就可達到所添附的條件，但不管對相對人權(quán)益影響大小，行政主體添置行政程序的行為具有違法性，應屬于行政訴訟的審理范圍。

（二）添置行政程序行為適用地方性文件適法性審查問題。行政主體添置行政行為大都是以地方性決定、命令等文件為依據(jù)。人民法院在審理申請人不服添置行政程序行為的案件中，不能回避對所適用的地方性文件進行適法性審查問題，這就是理論上所稱的法律審。我國行政訴訟法關(guān)于人民法院審理行政案件的依據(jù)是以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為規(guī)章，因而人民法院無疑也應以上述規(guī)章為依據(jù)，對添置行政程序行為的合法性進行審查。但是在這里，筆者要強調(diào)上述依據(jù)之外的地方性文件的適法性審查問題，主要是縣級人民政府及其職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府制定的決定、規(guī)定等文件，對于這些文件設(shè)定相對人的負擔適法性問題，應從兩方面來考慮：

一方面，對超越權(quán)限設(shè)定負擔的文件，不能適用為添置行政程序行為合法性的依據(jù)。不同階位的法律、法規(guī)和規(guī)章對權(quán)利和權(quán)力的設(shè)定權(quán)限也不同，例如關(guān)于人身自由的處罰，只能由法律設(shè)定；行政處罰只能由最高權(quán)力機關(guān)或其授權(quán)的機關(guān)設(shè)定等。地方性文件就不能任意設(shè)定一些增加相對人負擔的內(nèi)容，更不能設(shè)定與法律、法規(guī)或規(guī)章相抵觸的內(nèi)容。在這里所增加的負擔主要表現(xiàn)在經(jīng)濟方面，涉及公民、法人或其他組織財產(chǎn)權(quán)益內(nèi)容，只能由法律、法規(guī)或規(guī)章設(shè)定，地方性文件不能剝奪和限制。因此，凡是設(shè)定了增加公民、法人或其他組織經(jīng)濟負擔的地方性文件，在添置行政程序行為案件中都不能作為審理依據(jù)。

另一方面，對就合理性設(shè)定政策措施的地方性文件應作為審理依據(jù)。地方人民政府及部門合理性設(shè)定政策措施，是其能動性行使行政管理職權(quán)的一種體現(xiàn)。行政機關(guān)是政策和法律的執(zhí)行者，無法排除其對政策的選擇和法律的解釋，但是政策措施應主要體現(xiàn)在非經(jīng)濟負擔性的程序要求方面，并且這種增加的程序能為眾多普遍的相對人所接受。因此，人民法院在審理這類案件中，應尊重行政機關(guān)對政策措施的合理設(shè)定，把合理性的文件作為判定增加條件合法性的一項依據(jù)。惟有如此，才不至于使行政執(zhí)法陷入被動消極的境地，也不會使司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的價值走向另一極端。