導(dǎo)語(yǔ)：行政公產(chǎn)研究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

行政公產(chǎn)是行政法學(xué)上的重要內(nèi)容，它與行政主體、行政行為一起構(gòu)成了行政手段系統(tǒng)。1大陸法系國(guó)家的學(xué)者通常關(guān)注的是行政主體的使權(quán)狀況，因而以行政主體為理論核心構(gòu)建了行政法學(xué)體系。其通常認(rèn)為，行政主體要運(yùn)用各種行政手段達(dá)到行政目標(biāo)，故行政主體利用公務(wù)員或其他公務(wù)人員進(jìn)行行政活動(dòng)為人的手段，而行政主體利用各種公產(chǎn)（或稱公物）來(lái)達(dá)到行政目標(biāo)，即為物的手段。這兩種手段是行政主體的主要活動(dòng)方式。我們認(rèn)為，行政手段應(yīng)當(dāng)包括：作為人的手段的行政主體理論和相對(duì)人理論（廣義上還包括行政第三人理論）；作為行為手段的行政行為理論以及作為物的手段的行政公產(chǎn)理論。人的手段是從相對(duì)靜態(tài)的意義而言的，行為的手段是從相對(duì)動(dòng)態(tài)的角度對(duì)其進(jìn)行全息式審視而言。對(duì)于前者我們重在討論其組織性（但這并不意味著忽視其功能性），后者我們著重探究其過(guò)程性。行政公產(chǎn)作為物的手段正是處于這兩者的交合點(diǎn)。在行政公產(chǎn)最初的研究中，是作為行政組織法的一部分來(lái)研究的。由于行政功能之?dāng)U大，行政公產(chǎn)逐漸被學(xué)者從使用關(guān)系（也有稱利用關(guān)系）角度來(lái)論證，甚至有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在行政行為理論中研究行政公產(chǎn)。行政公產(chǎn)理論在國(guó)外研究方興未艾，而在我國(guó)卻是幾乎完全空白。2而作為行政公產(chǎn)的具體表現(xiàn)形式的內(nèi)容一般在經(jīng)濟(jì)學(xué)、財(cái)政學(xué)、經(jīng)濟(jì)法學(xué)等領(lǐng)域研究，鮮有從行政法角度論述的著作和教材。本文將對(duì)行政公產(chǎn)理論作一導(dǎo)引性的論述，主要闡述行政公產(chǎn)的理論基礎(chǔ)和時(shí)代背景、研究行政公產(chǎn)的意義、行政公產(chǎn)的概念、法律特征以及表現(xiàn)形式幾個(gè)方面，以開研究之端。

一、行政公產(chǎn)的理論基礎(chǔ)和時(shí)代背景

探討行政公產(chǎn)理論的產(chǎn)生及其發(fā)展，不能脫離其所具有的理論基礎(chǔ)及其所處的時(shí)代背景。因其有理論基礎(chǔ)，所以能夠在行政法學(xué)中作為重要部分而產(chǎn)生，又因其契合于當(dāng)時(shí)之時(shí)代背景，才使其理論能夠不斷豐厚和深化。與行政法學(xué)的其他理論一樣，理論基礎(chǔ)是探討的起點(diǎn)。在探討這個(gè)“起點(diǎn)”時(shí)，我們還可以看出，即便此“起點(diǎn)”有著共性的存在，但仍然充斥著法學(xué)界不同觀點(diǎn)的撞擊與爭(zhēng)鳴，這是行政公產(chǎn)理論發(fā)展的良性土壤。事實(shí)上，我們?cè)谡撌銎淅碚摶A(chǔ)與時(shí)代背景時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)兩者是難以隔離論證的。

（一）行政公產(chǎn)的理論基礎(chǔ)

行政公產(chǎn)的理論基礎(chǔ)離不開對(duì)行政法理論基礎(chǔ)的初始理解，比如權(quán)力分立理論、行政法治理論等等。但是行政公產(chǎn)理論有其更為直接的理論基礎(chǔ)，這就是西方法學(xué)中經(jīng)常討論的公私法劃分問(wèn)題。公私法劃分理論是行政公產(chǎn)的重要基礎(chǔ)，這一基礎(chǔ)衍生出另外兩個(gè)理論基礎(chǔ)，即公私所有權(quán)理論、所有權(quán)與實(shí)際管制理論，以下分述之。

1、公私法劃分理論

行政公產(chǎn)首先涉及的一個(gè)問(wèn)題便是其性質(zhì)問(wèn)題-即何謂“公”的理解。大陸法系的行政公產(chǎn)理論是隨著其公私法理論的發(fā)展而不斷獲得新的涵義的。公法與私法的區(qū)分一直是一個(gè)中心話題。3但對(duì)于公法與私法的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)卻一直沒有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。就法國(guó)而言，這一區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)被視為是“行政法的中心觀念”，學(xué)術(shù)界及行政法院均提出過(guò)許多標(biāo)準(zhǔn)。這些標(biāo)準(zhǔn)主要是：第一，公共權(quán)力學(xué)說(shuō)。此學(xué)說(shuō)區(qū)分行政機(jī)關(guān)的權(quán)力行為（actesd‘a(chǎn)utorité）和管理行為（actesdegestion），前者為公法行為，后者為私法行為。第二，公務(wù)學(xué)說(shuō)。即行政機(jī)關(guān)直接以滿足公共利益為目的的活動(dòng)是公務(wù)活動(dòng)，適用行政法；行政機(jī)關(guān)的財(cái)產(chǎn)管理活動(dòng)屬于非公務(wù)活動(dòng)，適用私法。第三，多元標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)。這些標(biāo)準(zhǔn)包括公共利益說(shuō)、新公共權(quán)力說(shuō)、區(qū)別行政法的基本觀念和行政法院的管轄權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)等等。4在德奧等國(guó)家，針對(duì)公私法劃分也提出了許多標(biāo)準(zhǔn)。其中具有代表性的有：第一，利益說(shuō)（Interessentheorie）。此說(shuō)認(rèn)為保障公共或公眾利益的法律為公法，保障私人或個(gè)人利益的法律為私法。5第二，權(quán)力說(shuō)（Subordinationstheorie）。該說(shuō)認(rèn)為公法所規(guī)定的是上下的權(quán)力服從關(guān)系，私法規(guī)定的則是權(quán)利義務(wù)關(guān)系。6第三，主體說(shuō)（Subjektstheorie）。此種學(xué)說(shuō)分為舊主體說(shuō)和新主體說(shuō)兩種。舊主體說(shuō)認(rèn)為，凡法律關(guān)系主體的一方為行政主體或國(guó)家機(jī)關(guān)的即為公法，若法律關(guān)系主體全屬私人的則屬于私法。7新主體說(shuō)則認(rèn)為，對(duì)任何人均可適用且發(fā)生權(quán)利義務(wù)的為私法，公法則是公權(quán)力主體或其機(jī)關(guān)所執(zhí)行的職務(wù)法律法規(guī)。8此外還有目的說(shuō)、事件關(guān)聯(lián)說(shuō)等諸多理論。上述各國(guó)學(xué)者對(duì)公私法劃分理論的探討是具有寶貴意義的，但是由于現(xiàn)代社會(huì)行政事務(wù)的紛繁復(fù)雜，對(duì)于兩者以區(qū)分價(jià)值已經(jīng)引起了學(xué)界的懷疑。其中最著名的兩種反對(duì)理論是一元論和三元論。一元論學(xué)者以?shī)W地利學(xué)者凱爾森（HansKelson）為代表，主要針對(duì)前述之“權(quán)力說(shuō)”進(jìn)行批駁，認(rèn)為“權(quán)力說(shuō)”是專制主義的產(chǎn)物，法治時(shí)代下國(guó)家與人民的關(guān)系非為權(quán)力服從關(guān)系，而應(yīng)為權(quán)利義務(wù)關(guān)系，與私人間關(guān)系并無(wú)不同，故無(wú)論公法關(guān)系與私法關(guān)系，均為法律規(guī)范之設(shè)定，而應(yīng)同屬于統(tǒng)一法律秩序之中，“作為公法的行政法和私法之間的區(qū)別，不在于國(guó)家和私人之間關(guān)系不同于私人之間的關(guān)系，而卻在于次要規(guī)范的自治創(chuàng)造和他治創(chuàng)造之間的區(qū)別?！?公私法實(shí)無(wú)區(qū)別的必要。此種學(xué)說(shuō)用抹殺兩者區(qū)別的作法并未獲得學(xué)者認(rèn)同。三元論學(xué)者并不象一元論者那樣根本否定公法與私法的存在。而是認(rèn)為將法分為公法與私法兩類已不能說(shuō)明新型法的存在。這種新型法即為所謂的社會(huì)法。由于現(xiàn)代福利國(guó)家的許多社會(huì)立法，例如勞動(dòng)法即是以傳統(tǒng)的私法法律為底本，因國(guó)家目的所需要而加入國(guó)家的干涉權(quán)力而成為兼具公法特色的法律。此類法律有時(shí)亦稱經(jīng)濟(jì)法。而在實(shí)踐中，該類法律對(duì)所規(guī)制對(duì)象均有個(gè)別規(guī)定，這種分類本身就值得懷疑。因?yàn)橐粋€(gè)法律具備公法或私法性質(zhì)應(yīng)當(dāng)由法律的實(shí)質(zhì)內(nèi)容而非法律的整體而來(lái)考察。

公私法劃分理論是特定歷史時(shí)期的產(chǎn)物，有其政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)背景涵攝其中，即公私法劃分理論并非一種先驗(yàn)的和觀念的存在，而是與制度的發(fā)展同步的。但是這種區(qū)分越來(lái)越相對(duì)化，已經(jīng)很難找出一個(gè)絕對(duì)的標(biāo)準(zhǔn)。例如在行政法學(xué)上經(jīng)常論及的公法循入私法（FluchtindasPrivatrecht）現(xiàn)象即說(shuō)明了這一點(diǎn)。這一現(xiàn)象原指行政主體為獲得相對(duì)人的合作與支持，可以選擇采用受私法自治、契約自由原則支配的行政方式，但對(duì)于只能采用私法方式的事項(xiàng)，行政主體不能借口有選擇自由而改用公法性措施。由于公法問(wèn)題有時(shí)摻雜于私法問(wèn)題之中，因此公私法劃分理論還有一項(xiàng)內(nèi)容，即討論公法能否類推適用和能否變換的問(wèn)題。前一問(wèn)題，如民法中誠(chéng)實(shí)信用原則，公序良俗原則等在行政法領(lǐng)域中被闡發(fā)為信賴保護(hù)原則，社會(huì)公共利益原則等。但隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，行政法學(xué)者認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)視私法為公法的保留者，而應(yīng)當(dāng)對(duì)私法原則進(jìn)行變換。變換（Transformation）不同于類推適用，它更為重視公法之特殊性，例如德國(guó)學(xué)者H.Faber和Hans-PetorIpson在20世紀(jì)50年代就公行政的補(bǔ)助行為發(fā)展出所謂的二階段理論（Zweistufentheorie），認(rèn)為補(bǔ)助行為第一階段為公法性質(zhì)；第二階段為私法性質(zhì)。這一理論被經(jīng)常地運(yùn)用到公產(chǎn)制度中公共設(shè)施和公營(yíng)造物的利用關(guān)系之中。10由于公私法的區(qū)分越來(lái)越具有相對(duì)性，學(xué)界一般采用先考察其法律規(guī)定，當(dāng)存在明文規(guī)定時(shí)，只要適用該明文規(guī)定即可。具體可否運(yùn)用該規(guī)定，僅是法律之解釋問(wèn)題，而非公私法問(wèn)題；當(dāng)有明文規(guī)定，且是以公法概念為要素的情形下，其適用有必要區(qū)別公私法；當(dāng)某種特別關(guān)系并無(wú)特別規(guī)定時(shí)，其公私法區(qū)分才成為問(wèn)題，此時(shí)可以采用傳統(tǒng)說(shuō)（即傳統(tǒng)上對(duì)公私法認(rèn)定有認(rèn)識(shí)者如無(wú)重大理由可據(jù)此改變，則應(yīng)一如往時(shí)）、事理關(guān)聯(lián)說(shuō)（某一性質(zhì)不明之法律規(guī)定與另一規(guī)定在事理上有密切者，依后者的性質(zhì)而確定）。11

由上觀之，大陸法系各國(guó)對(duì)公私法區(qū)別實(shí)源于具體的國(guó)情。法國(guó)重在保障公共役務(wù)（ServicePublic）的理念，而德國(guó)則以維護(hù)國(guó)家公權(quán)力（？ffentlicheGewalt）為目標(biāo)作為對(duì)公法的理解方式。但有一點(diǎn)是逐漸獲得共識(shí)的，即關(guān)于公法關(guān)系的分類，這種分類成為研究行政公產(chǎn)的基礎(chǔ)性認(rèn)識(shí)。通論認(rèn)為公法關(guān)系可分為權(quán)力關(guān)系（支配關(guān)系）和管理關(guān)系。12

權(quán)力關(guān)系是指行政主體基于其優(yōu)越地位行使行政職權(quán)所具有優(yōu)越效力的關(guān)系。依德國(guó)學(xué)者耶利內(nèi)克（WalterJellinek）的見解，此種關(guān)系為本來(lái)的公法關(guān)系。法律承認(rèn)行政主體在此種法律關(guān)系中的優(yōu)越地位，一般以單方行政行為的方式使相對(duì)人服從，或者使法律關(guān)系產(chǎn)生、變更或消滅。行政公產(chǎn)中使用關(guān)系的探討一般從此著眼，尤其在談到強(qiáng)制使用關(guān)系時(shí)更是如此。

管理關(guān)系則是指為了達(dá)成行政目標(biāo)而采取的不同于私法關(guān)系且固有法律特別規(guī)定的法律關(guān)系。耶利內(nèi)克稱其為傳來(lái)的公法關(guān)系。管理關(guān)系的特點(diǎn)是它既有類似于私法關(guān)系的公企業(yè)的經(jīng)營(yíng)、行政公產(chǎn)的管理，同時(shí)又因其公共性質(zhì)而受特別法律的規(guī)制。在談到行政公產(chǎn)的管理時(shí)，我們的分析也將從探討管理關(guān)系開始。

權(quán)力關(guān)系與管理關(guān)系是行政公產(chǎn)理論研究的重要基點(diǎn)。前者對(duì)行政公產(chǎn)的使用關(guān)系具有提示性引導(dǎo)作用，后者則對(duì)行政公產(chǎn)的管理產(chǎn)生理論前提。

2、所有權(quán)和實(shí)際管制權(quán)（管理權(quán)）理論

這一理論實(shí)際上探討行政公產(chǎn)的法律性質(zhì)問(wèn)題。各國(guó)學(xué)者由于對(duì)公產(chǎn)種類劃分的分歧導(dǎo)致其在行政公產(chǎn)法律性質(zhì)也眾說(shuō)紛紜。在羅馬法中，公共使用的公產(chǎn)（如大河）為不屬于任何人所有的無(wú)主物（resnullius），并且為不融通物（resextra），任何人均不能取得其所有權(quán)。在法國(guó)，關(guān)于公產(chǎn)所有權(quán)的看法以肯定為主流，但也有異議者存在。異議者認(rèn)為，所有權(quán)是排他性的獨(dú)占權(quán)利，而公產(chǎn)卻主要是提供公用的，兩者不相容。而且，公產(chǎn)不能作為所有權(quán)的標(biāo)的，所有權(quán)包含的三個(gè)內(nèi)容，即使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)，行政主體均不享有。首先，公產(chǎn)是供公用的財(cái)產(chǎn)，排斥其使用權(quán)；其次，公產(chǎn)不能產(chǎn)生收益，排斥其收益權(quán)；最后，行政主體對(duì)公產(chǎn)并不能處分。否定說(shuō)一般是19世紀(jì)學(xué)界的普遍觀點(diǎn)，行政主體對(duì)公產(chǎn)沒有所有權(quán)，而僅只有保管的權(quán)利。13肯定者則認(rèn)為，反對(duì)公產(chǎn)所有權(quán)的理論并不令人信服，實(shí)際生活中，很多情況證明了公產(chǎn)所有權(quán)的存在，所有權(quán)所包含的三個(gè)因素在公產(chǎn)中不同程度地存在著。首先行政主體對(duì)公務(wù)用公產(chǎn)具有使用權(quán)；行政主體越來(lái)越多地從公產(chǎn)中獲得收益；行政主體雖然在公產(chǎn)存在公共使用期間不能轉(zhuǎn)讓，這種限制本身就證明了所有權(quán)的存在。14法國(guó)學(xué)者一般認(rèn)為有公產(chǎn)所有權(quán)存在的情形。接下來(lái)要討論的問(wèn)題便是這種公產(chǎn)所有權(quán)是一種公所有權(quán)構(gòu)成私所有權(quán)的問(wèn)題。私所有權(quán)論者認(rèn)為公產(chǎn)所有權(quán)即是民法上的所有權(quán)，只是由于提供公用，所以受到行政法的諸多限制，在提供公用范圍內(nèi)排除私法適用。公產(chǎn)中包括公共使用的使命和所有權(quán)兩個(gè)不同因素。公共使用是對(duì)所有權(quán)所作的一種外在的限制，是所有權(quán)為了公共利益而承擔(dān)的一種役權(quán)。公所有權(quán)論者則認(rèn)為行政主體既是公產(chǎn)的所有者，又是此項(xiàng)役權(quán)的主體。任何人利用自己的東西是所有權(quán)的行使，不是利用別人所提供的役權(quán)。在行政主體執(zhí)行各種公務(wù)時(shí)，公產(chǎn)的所有權(quán)和公共使用是一個(gè)不可分離的整體，公產(chǎn)的公共使用是所有權(quán)的一種表現(xiàn)。15

在德國(guó)，奧托。梅耶（OttoMayor）曾根據(jù)法國(guó)的公產(chǎn)理論，試圖在德國(guó)行政法里引進(jìn)公所有權(quán)（？ffentlichesEigentum）制度，但其目的卻并非擺脫民法及民法所有權(quán)對(duì)公物的支配。僅在公法上物的支配與民法所有權(quán)同屬一行政主體且在出讓時(shí)成立公所有權(quán)，物的支配僅得以公法方式為處置?，F(xiàn)在，德國(guó)學(xué)者一般以維持和修正公物私有權(quán)作為主流觀點(diǎn)。認(rèn)為成立公物的標(biāo)的，其私法所有權(quán)受公法的特別規(guī)制，產(chǎn)生公法上的役權(quán)，所有人在公物的特定目的范圍內(nèi)，必須容忍該物的使用。公物的所有權(quán)屬于私人者，所有人仍得以買賣或贈(zèng)與的方式讓與，但原所有權(quán)人或受讓人，皆不得為有害公用目的的處分。

日本學(xué)者也對(duì)公所有權(quán)與私所有權(quán)進(jìn)行探討。根據(jù)權(quán)力主體說(shuō)對(duì)公法和私法采取相對(duì)二元論的美濃部達(dá)吉認(rèn)為公物的所有權(quán)在其為公的目的而支配的范圍內(nèi)，具有公所有權(quán)的性質(zhì)。鹽野宏則認(rèn)為對(duì)于尚未成為私交易對(duì)象的物，而對(duì)國(guó)家的支配權(quán)涉及的物，可以考慮國(guó)家所有權(quán)的概念。16而以田中為代表的學(xué)者則認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)再多談所有權(quán)問(wèn)題，而應(yīng)當(dāng)討論公物管理權(quán)問(wèn)題17.

從上述各國(guó)學(xué)者的不同論述中，我們應(yīng)當(dāng)把握三點(diǎn)：第一，學(xué)者們?cè)谡撌龉a(chǎn)的法律性質(zhì)時(shí)，首先便是借用私法的模式（比如對(duì)物的性質(zhì)，物權(quán)進(jìn)行分析），這反映了私法發(fā)展先于公法的歷史事實(shí)，以及公法與私法之間確實(shí)有著共通的規(guī)則交合部位。因此大多數(shù)學(xué)者是引用私法的研究方法來(lái)探討公法規(guī)則。第二，大多數(shù)學(xué)者承認(rèn)公法規(guī)則與私法規(guī)則之間存在重大差異。只是對(duì)于應(yīng)當(dāng)較多適用公法規(guī)則還是較多適用私法規(guī)則有著不同的認(rèn)識(shí)。對(duì)于這一點(diǎn)，事實(shí)上應(yīng)當(dāng)采取按各個(gè)不同情形分別觀察即可獲得正確認(rèn)識(shí)，一概機(jī)械地確定標(biāo)準(zhǔn)被證明是沒有效果的。第三，對(duì)所有權(quán)的理解，學(xué)者們其實(shí)是各執(zhí)一端，沒有一位學(xué)者堅(jiān)持采用純粹的古典的民法學(xué)上關(guān)于所有權(quán)的概念，論者皆對(duì)其進(jìn)行了改造。法國(guó)學(xué)者對(duì)所有權(quán)的理解并不同于德國(guó)學(xué)者，因此采取概念字面意義上的對(duì)比也并不正確?？梢哉f(shuō)，關(guān)于所有權(quán)在行政法領(lǐng)域的認(rèn)識(shí)反映了學(xué)者們從不同的角度看待問(wèn)題，而并非原則上的分歧。不能說(shuō)法國(guó)的公所有權(quán)理論就沒有解釋力，同樣也不能說(shuō)德國(guó)的理論比法國(guó)更為完善。現(xiàn)在學(xué)界一種避開所有權(quán)問(wèn)題激烈交鋒則討論管理權(quán)（實(shí)際管制權(quán)）的傾向，這從側(cè)面反映了學(xué)界通過(guò)對(duì)所有權(quán)理論的研究又找到了新的分析工具。

公產(chǎn)的管理權(quán)理論實(shí)際上走出了公產(chǎn)的公所有權(quán)和私所有權(quán)之爭(zhēng)，而是從功能意義的角度去觀察。如日本學(xué)者田中認(rèn)為，公物管理權(quán)是指行政主體為實(shí)現(xiàn)公物本來(lái)的功能而供于公共用或者公用的目的，而對(duì)公物擁有的特殊的概括性的權(quán)能。18原龍之助則認(rèn)為，公物公所有權(quán)與私所有權(quán)的權(quán)利主體性質(zhì)之多并無(wú)實(shí)益，公物的概念，實(shí)著眼于“由行政主體直接供公的目的使用”，然該物的所有權(quán)究竟為國(guó)有，公有或私有，則在所不問(wèn)。

（二）行政公產(chǎn)的時(shí)代背景

現(xiàn)代意義上的行政公產(chǎn)制度是同給付行政、福利行政觀念緊密相聯(lián)的。

在法國(guó)，大革命前的舊制時(shí)期，國(guó)王的財(cái)產(chǎn)受到特別保護(hù)，主要表現(xiàn)在國(guó)王的財(cái)產(chǎn)不能轉(zhuǎn)讓和不能作為取得時(shí)效的標(biāo)的。其時(shí)，國(guó)王的全部財(cái)產(chǎn)都是公產(chǎn)。大革命時(shí)期，國(guó)王的財(cái)產(chǎn)成為國(guó)民的財(cái)產(chǎn)，屬于全體國(guó)民所有，但其地位與國(guó)王財(cái)產(chǎn)不同，可以轉(zhuǎn)讓也可以作為取得時(shí)效的標(biāo)的。這種改變的理論根據(jù)是自由主義和國(guó)民主權(quán)思想，認(rèn)為國(guó)民有權(quán)自由處分他的財(cái)產(chǎn)，不能受到限制。自由主義法治時(shí)代，市民階層紛紛反對(duì)以君主及其公務(wù)員機(jī)器為表現(xiàn)形式的國(guó)家的管制和監(jiān)督，要求將國(guó)家的行政活動(dòng)限制于保障公共安寧，并且應(yīng)受法律的約束。私人、社會(huì)以及經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，則應(yīng)由個(gè)人基于自由競(jìng)爭(zhēng)原則進(jìn)行。此時(shí)的國(guó)家被謔稱為夜警國(guó)家（Nachtwachterstaat）。但其時(shí)國(guó)家實(shí)際上并未完全放棄對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)及文化的影響，只是其職能主要在于從事基本建設(shè)、提供人民自由發(fā)展的條件。進(jìn)入20世紀(jì)之后，由于工業(yè)化的發(fā)展，人口集中于城市，加之戰(zhàn)禍頻仍、家庭及鄰里關(guān)系解體，個(gè)人的需求也逐步增加，人民對(duì)國(guó)家的依賴日益加深。學(xué)術(shù)界亦有敏感反映。例如在法國(guó)，產(chǎn)生了社會(huì)聯(lián)帶理論。其創(chuàng)立者狄驥認(rèn)為，國(guó)家即統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者的關(guān)系是一種社會(huì)聯(lián)帶關(guān)系，國(guó)家以強(qiáng)力只能用來(lái)為人民服務(wù)，因?yàn)閲?guó)家必須為增強(qiáng)相互合作的社會(huì)聯(lián)帶關(guān)系而努力，只有當(dāng)它依照體現(xiàn)社會(huì)聯(lián)帶關(guān)系的法律規(guī)則為他人提供服務(wù)時(shí)才是合法的強(qiáng)力。國(guó)家即統(tǒng)治者的強(qiáng)力雖是一種服務(wù)，但被統(tǒng)治者并不能任意拒絕服務(wù)，而應(yīng)當(dāng)、并且也能配合或協(xié)助統(tǒng)治者的服務(wù)。19同一時(shí)期，在德國(guó)，以納粹法學(xué)家胡柏（E.R.Huber）為首的學(xué)者認(rèn)為，個(gè)人在社會(huì)生活中處于構(gòu)成分子的地位即“同胞法律地位”，“同胞法律地位永遠(yuǎn)與團(tuán)體有關(guān)，并受義務(wù)之拘束，且非依個(gè)人意志而產(chǎn)生，而是依團(tuán)體意志所產(chǎn)生。唯有在合法的范圍內(nèi)，此‘同胞之法律地位’方才是充滿生氣、活力及意義的?！?0值得注意的是，在大陸法系國(guó)家，除了法國(guó)的波爾多學(xué)派和納粹法學(xué)家提倡團(tuán)體主義思想外，德國(guó)另外一位法學(xué)家-福斯多夫（ErnstForsthoff）的“服務(wù)行政”思想表明了一種從行政法視角觀察的時(shí)代觀點(diǎn)的出現(xiàn)。福斯多夫認(rèn)為，19世紀(jì)末以來(lái)，人們的有效生活空間日益擴(kuò)大，但所擁有的掌握空間卻日見狹窄，社會(huì)依賴性日益增強(qiáng)，對(duì)利益的取舍日益需要協(xié)調(diào)，因而現(xiàn)代進(jìn)步的思想，已將個(gè)人主義思想由團(tuán)體主義取代，乃是不爭(zhēng)的事實(shí)。21在此認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上，他還進(jìn)一步提出了服務(wù)行政（Leistungsverwaltung或譯給付行政）和生存照顧（Daseinsvorsorg）的概念。學(xué)術(shù)界對(duì)整個(gè)國(guó)家行政狀況的理解和闡述無(wú)疑是較為精當(dāng)?shù)模I(yè)化進(jìn)程要求國(guó)家在行政中更加活躍，國(guó)家不僅要提供個(gè)人所需要的社會(huì)安全，還要為人民提供作為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等條件的各種給付和設(shè)施，諸如水、電和煤氣、交通管理、廢水和垃圾處理、衛(wèi)生保障、醫(yī)院和養(yǎng)老院、學(xué)校、高校和其他培訓(xùn)設(shè)施、劇院、博物館、體育場(chǎng)館等等。德國(guó)學(xué)者認(rèn)為，雖然國(guó)家仍然要執(zhí)行“排除危險(xiǎn)”的任務(wù)，但該任務(wù)在現(xiàn)時(shí)代可以通過(guò)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域的供應(yīng)、給付和補(bǔ)貼任務(wù)而得到補(bǔ)充。這個(gè)時(shí)代也被學(xué)者稱為“行政國(guó)家”時(shí)代，行政的任務(wù)越來(lái)越多地體現(xiàn)在為人人們生活提供必要的條件和設(shè)施，而作為行政活動(dòng)“物的手段”的行政公產(chǎn)無(wú)疑是具有越來(lái)越重要的意義，以行政公產(chǎn)作為行政目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的手段，應(yīng)受必要的和特別的法律規(guī)范。行政公產(chǎn)也正是有了這些對(duì)新時(shí)代背景的全新認(rèn)識(shí)才真正成為學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)之一。22

二、研究行政公產(chǎn)的意義

行政公產(chǎn)是我國(guó)行政法學(xué)上長(zhǎng)期漠視的一個(gè)領(lǐng)域。學(xué)者的視點(diǎn)一般集中在侵害行政的研究上，對(duì)于現(xiàn)代行政的精髓-服務(wù)行政卻殊少關(guān)注。這固然與我國(guó)行政法學(xué)研究起步較晚有關(guān)，但主要的原因是學(xué)界缺乏對(duì)行政公產(chǎn)的導(dǎo)向性的注視。行政公產(chǎn)是依法行政的重要手段，因此從行政法學(xué)上研究行政公產(chǎn)已勢(shì)在必行。以往屬于公產(chǎn)的內(nèi)容一般在經(jīng)濟(jì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)法學(xué)以及財(cái)政學(xué)等學(xué)科中研究，缺乏從行政法視角的分析理論進(jìn)行學(xué)理上的引導(dǎo)。所以，研究行政公產(chǎn)具有重大的理論意義與現(xiàn)實(shí)意義，主要體現(xiàn)在：

第一，促使行政主體依法行政。

行政公產(chǎn)是由行政主體所有或管領(lǐng)的，因而行政主體對(duì)行政公產(chǎn)負(fù)有保護(hù)和監(jiān)管的義務(wù)。行政公產(chǎn)的使用關(guān)系（或稱利用關(guān)系）是我們研究行政公產(chǎn)的重點(diǎn)所在。公產(chǎn)管理人與使用人之間就公產(chǎn)的使用會(huì)產(chǎn)生公產(chǎn)使用法律關(guān)系。例如，公共公產(chǎn)，例如道路、河流、橋梁、公園等因其供一般公眾所使用，當(dāng)然有使用關(guān)系的問(wèn)題；而對(duì)于公務(wù)使用公產(chǎn)而言，也并非一概排除公眾的使用。這些都充分說(shuō)明了行政公產(chǎn)的有效管理同時(shí)是一國(guó)公民的福祉所在。而行政主體作為行政公產(chǎn)的所有人或管理人有權(quán)力、有職責(zé)去管理公產(chǎn)，通過(guò)行政公產(chǎn)這種行政手段達(dá)到行政目標(biāo)。回顧我國(guó)的現(xiàn)狀，由于長(zhǎng)期以來(lái)行政法學(xué)不研究行政公產(chǎn)制度，因而使行政公產(chǎn)的失范達(dá)到了驚人的地步，國(guó)有資產(chǎn)流失、政府采購(gòu)中的黑箱操作、土地資源的浪費(fèi)、橋梁豆腐渣工程等等無(wú)不與缺乏行政法規(guī)范有直接關(guān)系。對(duì)行政公產(chǎn)的研究就是要為行政主體管理行政公產(chǎn)進(jìn)行規(guī)范，完善相應(yīng)的行政公產(chǎn)保護(hù)的法律法規(guī)。通過(guò)對(duì)行政公產(chǎn)學(xué)理上的考究進(jìn)而豐富行政公產(chǎn)管理實(shí)體和程序規(guī)范，促使行政主體在行政公產(chǎn)領(lǐng)域的活動(dòng)規(guī)范化。

第二，保障相對(duì)人的權(quán)益。

保障相對(duì)人的權(quán)益是與促使行政主體依法行政的目標(biāo)是相輔相承的、行政主體依法管理公產(chǎn)實(shí)際上也是在保障相對(duì)人的權(quán)益，這是從相對(duì)論意義上來(lái)講的。但我們認(rèn)為行政公產(chǎn)研究對(duì)保障相對(duì)人權(quán)益仍有獨(dú)立的意義所在。行政公產(chǎn)因其設(shè)置目的不同，對(duì)相對(duì)人提供的行政服務(wù)也各不相同，且因其公產(chǎn)對(duì)于行政相對(duì)人可能造成的損害的大小不同，因此行政公產(chǎn)與相對(duì)人之間的權(quán)益關(guān)系亦有具體分析具體研究的必要。比如行政公產(chǎn)的強(qiáng)制使用、許可使用、一般使用、特許使用等等關(guān)系就證明了行政公產(chǎn)與相對(duì)人之間形成了復(fù)雜多面的關(guān)系。當(dāng)然，這種關(guān)系是不是法律關(guān)系仍有探討的必要，因?yàn)榉申P(guān)系的形成必須以產(chǎn)生某種法律效果為目的。而我國(guó)的公產(chǎn)理論尚未完善，更不用說(shuō)比較完善的公產(chǎn)保護(hù)法律法規(guī)了，所以存在著大量的法定外公產(chǎn)和預(yù)定公產(chǎn)這些公產(chǎn)與相對(duì)人之間的使用關(guān)系是一種什么樣的性質(zhì)，受何等法律救濟(jì)的保護(hù)，都是有待深化的問(wèn)題。另外還應(yīng)當(dāng)指出的是，我們認(rèn)為公產(chǎn)理論的研究有利于保障相對(duì)人的權(quán)益。這種權(quán)益不僅包括合法權(quán)益，而且還包括了一些反射利益、事實(shí)上的利益等等，而后者從某種程度上可以視作是潛在的待上升的法定利益，關(guān)鍵在于學(xué)界對(duì)反射利益、事實(shí)上的利益的研究能否有所突破，這是前提。

第三，實(shí)現(xiàn)公產(chǎn)管理的法治化。

研究行政公產(chǎn)的前兩個(gè)方面是從行政公產(chǎn)的使用關(guān)系而言的，也是主要的意義所在，似乎管理關(guān)系顯得不太重要，這種現(xiàn)象如同行政法學(xué)中研究外部法律關(guān)系比內(nèi)部法律關(guān)系更為重要一樣。但在我國(guó)，由于沒有一個(gè)健全的法律制度環(huán)境保證，公產(chǎn)管理存在重大的法外空間。因此，我們還必須研究行政公產(chǎn)的管理關(guān)系。這種管理關(guān)系中既有積極地要求達(dá)成公產(chǎn)目的的情形，又有消極地除去障礙的目的，這些目的的實(shí)現(xiàn)必須推進(jìn)行政公產(chǎn)管理的法治化。比如公產(chǎn)范圍的界別與認(rèn)定、公產(chǎn)的新設(shè)、改建或改良、公產(chǎn)的維持、修建、制作保管公產(chǎn)帳簿傳冊(cè)、公產(chǎn)鄰接區(qū)域的公用限制、公產(chǎn)的必要公用負(fù)擔(dān)特權(quán)、保全公產(chǎn)的結(jié)構(gòu)及除去、防止障礙等措施，等等。這些有關(guān)于公產(chǎn)管理的內(nèi)容也是行政公產(chǎn)的重要組成部分，對(duì)此部分的研究將大大有助于行政公產(chǎn)的法治化進(jìn)程。

三、行政公產(chǎn)的概念和法律特征

（一）行政公產(chǎn)的概念

行政公產(chǎn)的概念是行政公產(chǎn)理論中的起始性問(wèn)題。而對(duì)于概念的分析，一方面需要對(duì)其所包括的要素進(jìn)行解析，這是概念的內(nèi)核；另一方面不能忽視對(duì)其涉及范圍的探討，這是概念的延展度。行政公產(chǎn)的概念問(wèn)題如同行政法學(xué)上其他理論一樣仍然是眾說(shuō)紛壇。

公產(chǎn)（domainepublic）一詞最早出現(xiàn)于法國(guó)行政法學(xué)。法國(guó)的法律一般將行政主體的財(cái)產(chǎn)區(qū)別為公產(chǎn)與私產(chǎn)（domaineprivé）。因?yàn)閮烧哌m用規(guī)則不同，因而法國(guó)學(xué)者通常從兩者比較的意義上把握公產(chǎn)的概念，法院在判決中根據(jù)財(cái)產(chǎn)的作用來(lái)區(qū)別公產(chǎn)與私產(chǎn)。19世紀(jì)時(shí)，法院認(rèn)為只有供公眾直接使用的私產(chǎn)，如交通大道、可通航的河流才是公產(chǎn)。20世紀(jì)初，奧里烏和狄驥提出除公眾直接使用的財(cái)產(chǎn)外，供公務(wù)使用的財(cái)產(chǎn)也是公產(chǎn)。但是如何區(qū)分公產(chǎn)與私產(chǎn)仍然沒有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。行政法院最初系用判例和學(xué)說(shuō)才采取了一個(gè)較為明確和基本一致的標(biāo)準(zhǔn)。

德國(guó)行政法學(xué)上，公物（？ffentlicheSachen）制度與我國(guó)所講的行政公產(chǎn)相類似。公物是指經(jīng)由提供公用，直接用以達(dá)成特定公目的，適用行政法之特別規(guī)制，而受行政公權(quán)力支配的物。這些公物常常冠以公共設(shè)施（？ffentlicheEinvichtung）之名，以達(dá)成社會(huì)、文化和經(jīng)濟(jì)方面的目的。公物通常分為廣義上的公物和狹義上的公物。廣義上的公物指國(guó)家或自治團(tuán)體直接間接供行政目的使用的物，法律上稱為公產(chǎn)或官產(chǎn)，包括財(cái)政財(cái)產(chǎn)（亦稱收入財(cái)產(chǎn)，F(xiàn)inangvermoengen，F(xiàn)iskalgut，WerbendesVermogen）、行政財(cái)產(chǎn)（或稱公用物，VerwaltungvermangnSachedes？ffentlichenDientes）、共用財(cái)產(chǎn)（或稱公用物，SachenimGemeingebrauch）。狹義上的公物（ResPublica，？ffentlicheSachen）則指上述行政財(cái)產(chǎn)和共用財(cái)產(chǎn)，不包括財(cái)政財(cái)產(chǎn)在內(nèi)，這一點(diǎn)與法國(guó)的“公產(chǎn)”范圍相當(dāng)。但其同時(shí)還包括“廣義公物以外的物”，如，私人土地劃為要塞、租用私人房屋為辦公處所等也屬于公物范疇。23

日本在明治時(shí)代引入了德國(guó)的理論，日本學(xué)者一般認(rèn)為，公物是指國(guó)家或者公共團(tuán)體直接為了公共目的而提供使用的有體物。24學(xué)界將公物概念作最廣義、廣義和狹義的理解。最廣義的公物概念是指國(guó)家或公共團(tuán)體等行政主體直接或間接供公用或公共用的物，包括行政財(cái)產(chǎn)與財(cái)政財(cái)產(chǎn)。廣義的公物概念則指直接供公用或公共用的物，即僅限于行政財(cái)產(chǎn)。狹義的公物概念則僅指直接供公共使用的公共用物。廣義的公物概念是學(xué)界通說(shuō)。

行政公產(chǎn)理論主要是由大陸法系的行政法學(xué)者最先闡述和發(fā)展起來(lái)的。在英美法系，如美國(guó)就沒有概括性的公產(chǎn)（或公物）概念。美國(guó)雖也存在道路、河川、海岸等，但一般是由《天然資源法》、《水法》等單行法律個(gè)別調(diào)整的。這些物的管理，一般以英國(guó)普通法理論中發(fā)展起來(lái)的公共信托理論作為基礎(chǔ)。25在英國(guó)，包括大片土地的大量財(cái)產(chǎn)現(xiàn)在都屬于英國(guó)女王、其他的公共機(jī)關(guān)和公法人諸如全國(guó)煤炭委員會(huì)、英國(guó)鐵路委員會(huì)、英國(guó)廣播公司以及倫敦政府港務(wù)局均有自己的財(cái)產(chǎn)。英國(guó)由于不區(qū)分公私法，因此這些“公共機(jī)關(guān)的財(cái)產(chǎn)”實(shí)際上并未為財(cái)產(chǎn)法排除。但其使用仍須遵循不同于一般私產(chǎn)的規(guī)則。可見，英美法系國(guó)家并非沒有行政公產(chǎn)和行政公產(chǎn)理論，而只是采取了不同于大陸法系的方式解釋和處理而已。

在我國(guó)，行政公產(chǎn)仍然是一個(gè)學(xué)術(shù)意義上的概念，并非實(shí)定法上的用語(yǔ)。但我國(guó)的一些法律、法規(guī)卻有許多有關(guān)行政公產(chǎn)的規(guī)定。如憲法、預(yù)算法、公路法、鐵路法、土地管理法、煤炭法、電力法、郵政法、城市規(guī)劃法、軍事設(shè)施保護(hù)法、國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法等等。這些實(shí)定法為研究和分析我國(guó)的行政公產(chǎn)提供了豐富的制度基礎(chǔ)。

在我國(guó)，行政公產(chǎn)是指由行政主體為了提供公用而所有或管領(lǐng)的財(cái)產(chǎn)。這一概念主要包含了三層意思：第一，行政公產(chǎn)必須供公共之目的；第二，行政公產(chǎn)必須由行政主體所有或者管理；第三，行政公產(chǎn)是一種財(cái)產(chǎn)。有關(guān)第一層和第二層的意思本文將在下一問(wèn)題中專門論述。這里說(shuō)明一下第三點(diǎn)。大陸法系國(guó)家中，只有法國(guó)學(xué)者將行政公產(chǎn)認(rèn)為是一種財(cái)產(chǎn)，26德國(guó)和日本的學(xué)者一般將行政公產(chǎn)視為一種物。27這種差異并非是本質(zhì)上的，而是解釋方法上的差異，主要是由于兩國(guó)學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)不同。法國(guó)行政主體的財(cái)產(chǎn)分為公產(chǎn)與私產(chǎn)，從這個(gè)基礎(chǔ)而言，就不再討論私人所有的“公產(chǎn)”這樣的問(wèn)題。28而是從行政主體的所有權(quán)入手，進(jìn)一步區(qū)分兩種適用不同規(guī)則的財(cái)產(chǎn)。行政主體的公產(chǎn)前已略述。行政主體的私產(chǎn)則包括行政主體不供公眾和公務(wù)使用而作為財(cái)政收入目的使用的財(cái)產(chǎn)，例如供收益用的房屋、土地、森林等。例外情況下某些供公眾直接使用的財(cái)產(chǎn)、某些未經(jīng)過(guò)專為公務(wù)目的特別加工而供公務(wù)使用的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，如法國(guó)電力公司、煤氣公司等公務(wù)法人用于工商業(yè)公務(wù)活動(dòng)的財(cái)產(chǎn)、行政主體持有的股票、債券、享有的專利權(quán)、商標(biāo)權(quán)、漁業(yè)權(quán)、礦業(yè)權(quán)等均屬之。我國(guó)是社會(huì)主義的國(guó)家，我們也正經(jīng)歷一個(gè)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)兩權(quán)分離的歷史時(shí)期，法國(guó)行政公產(chǎn)制度對(duì)公產(chǎn)與私產(chǎn)的分別基點(diǎn)是“行政主體的財(cái)產(chǎn)”。我國(guó)行政公產(chǎn)的范圍實(shí)際上正相當(dāng)于法國(guó)行政主體的財(cái)產(chǎn)。德日學(xué)者從“物”的角度去研究行政公產(chǎn)制度，視覺稍嫌狹窄，但也不乏對(duì)法國(guó)行政公產(chǎn)制度所涉及各方面同樣具有的真知灼見。但“物”的研究角度不能滿足我們對(duì)行政公產(chǎn)的研究，物是指人們能夠支配的物質(zhì)實(shí)體和自然力，物必須在事實(shí)上、法律上供法定主體占有、使用、收益和處分?？疾靽?guó)外的有關(guān)行政公產(chǎn)的制度和理論，實(shí)際上，關(guān)于物本身的研究已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)現(xiàn)時(shí)代的變化。例如，法國(guó)在行政主體的財(cái)產(chǎn)中研究私產(chǎn)即是注意到了公產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)屬性，行政主體的私產(chǎn)主要在于增加財(cái)政收入而非實(shí)施公務(wù)，因此，“私產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)與其說(shuō)是實(shí)施公務(wù)的活動(dòng)，毋寧認(rèn)為更接近私有財(cái)產(chǎn)的管理行為。”29而在德國(guó)、日本，可以從行政公產(chǎn)中獲取收益已經(jīng)逐步獲得認(rèn)同。30所以，對(duì)于財(cái)產(chǎn)的研究本身就已囊括了對(duì)于物的研究。況且，從我國(guó)的理解以及實(shí)定法上關(guān)于“公共財(cái)產(chǎn)”等的表述來(lái)看，行政公產(chǎn)作為一種財(cái)產(chǎn)來(lái)研究，所包含的范圍更廣，更有利于展開對(duì)行政公產(chǎn)的討論。

（二）行政公產(chǎn)的法律特征

行政公產(chǎn)由于其重在行政公產(chǎn)的行政目標(biāo)，所以其實(shí)現(xiàn)的方式可以是公法的方式（如公民子女的強(qiáng)制入學(xué)），也可以是私法的方式（如公民購(gòu)票乘坐地鐵）。行政公產(chǎn)就成為公法與私法的交合領(lǐng)域。行政公產(chǎn)所有權(quán)人（或管理權(quán)人）與公產(chǎn)使用權(quán)人之間形成何種法律關(guān)系，實(shí)端賴具體的、特別的法律規(guī)范。31行政公產(chǎn)的法律特征主要在于規(guī)整行政公產(chǎn)所具有的一些共通的特點(diǎn)，而有關(guān)行政公產(chǎn)內(nèi)在的特質(zhì)問(wèn)題屬于行政公產(chǎn)的特性。

總的說(shuō)來(lái)，行政公產(chǎn)主要有以下法律特征：

1、行政公產(chǎn)須為行政主體所有或管理

行政公產(chǎn)必須是所有或管理的客體，即，行政公產(chǎn)或?yàn)樗袡?quán)的客體，或?yàn)楣芾頇?quán)的客體。第一，所有權(quán)的客體。行政公產(chǎn)可以作為行政主體所有權(quán)的客體與我們對(duì)行政主體的理解有關(guān)。原始的行政主體在我國(guó)有兩種：國(guó)家和集體，這是我國(guó)的特點(diǎn)。例如憲法中規(guī)定的社會(huì)主義公有制即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。我國(guó)并非實(shí)行權(quán)力分立（包括三權(quán)分立、中央與地方分權(quán)）的制度。因而，行政主體的形式不會(huì)出現(xiàn)西方國(guó)家所謂的國(guó)家與地方自治團(tuán)體。在我國(guó)，原始的行政主體還不包括行政機(jī)關(guān)及其法律法規(guī)授權(quán)組織。我國(guó)憲法第9條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”第10條規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！钡?2條進(jìn)一步規(guī)定：“社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯。國(guó)家保護(hù)社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞國(guó)家和集體的財(cái)產(chǎn)?！边@是我國(guó)行政公產(chǎn)制度的憲法依據(jù)。以往的行政主體理論不研究國(guó)家和集體這樣的原始行政主體，而只是研究衍生的行政主體-行政機(jī)關(guān)和被法律法規(guī)授權(quán)組織。事實(shí)上，從所有權(quán)角度很難理解一個(gè)行政機(jī)關(guān)如何會(huì)有行政公產(chǎn)的所有權(quán)，但把這個(gè)行政主體視作國(guó)家時(shí)，這個(gè)問(wèn)題便獲得解決了。我國(guó)的許多單行法律都確定了國(guó)家的所有權(quán)。因此，從所有權(quán)意義上講行政公產(chǎn)時(shí)，是從其根源意義上來(lái)講這個(gè)問(wèn)題的。32第二，管理權(quán)的客體。行政主體的管理權(quán)一般并不由原始的行政主體-國(guó)家或集體來(lái)行使，而是由國(guó)家通過(guò)憲法和組織法設(shè)立的行政組織或由法律法規(guī)授權(quán)的組織來(lái)行使。這種管理權(quán)可以是行政性的管理權(quán)。例如公路管理機(jī)關(guān)對(duì)公路的維護(hù)與管理；也可以是經(jīng)營(yíng)性的管理權(quán)，例如鐵路部門通過(guò)收取運(yùn)輸費(fèi)用營(yíng)利等等。管理權(quán)的行使主體與行政公產(chǎn)的使用者形成的是一種管理關(guān)系。行政公產(chǎn)是管理權(quán)的客體這一認(rèn)識(shí)是對(duì)傳統(tǒng)行政法行政公產(chǎn)理論的突破。傳統(tǒng)的行政公產(chǎn)理論一般從探討行政公產(chǎn)的公所有權(quán)或私所有權(quán)的問(wèn)題，大抵均是從所有權(quán)入手論證。只是后來(lái)的觀點(diǎn)才逐步將所有權(quán)與管理權(quán)分開論證，認(rèn)為行政主體在將物提供公用時(shí)，需要擁有對(duì)該物的支配權(quán)，即需要有權(quán)利根據(jù)，該權(quán)利依據(jù)并不一定是所有權(quán)。33理解這點(diǎn)時(shí)要注意，這里只是稱行政主體有所有權(quán)或者管理權(quán)，是一種選擇關(guān)系。即使行政主體沒有所有權(quán)，有管理權(quán)即滿足此條件，不論此時(shí)所有者為行政主體還是私法地位上的人（自然人和法人）。后者的公產(chǎn)形態(tài)稱私有公產(chǎn)或他有公產(chǎn)。

2、行政公產(chǎn)須由行政主體提供公用

即行政公產(chǎn)必須由行政主體來(lái)提供公用，民法意義上的私人即使將其所有之物提供公用也不是公產(chǎn)。比如民辦高校、私人創(chuàng)設(shè)的博物館、私人診所等，雖然提供給公民使用，但它未經(jīng)行政主體提供公用，并不受公共行政的支配，其僅僅是一種“事實(shí)上的公產(chǎn)”，而非“法律上的公產(chǎn)”。因?yàn)槿魏喂a(chǎn)的設(shè)置必須有公共行政的意志蘊(yùn)含其中，行政主體的提供公用本身就是公產(chǎn)成立的一個(gè)條件，行政主體尚無(wú)提供公用的意思表示或私人提供公用，均不能滿足公產(chǎn)成立的條件，即使私人擁有的“物”，也必須經(jīng)行政主體核可由行政主體提供公用才是行政公產(chǎn)。

3、行政公產(chǎn)必須供公用的目的

這是行政公產(chǎn)的核心要素，也是具有最根本意義的。行政公產(chǎn)作為行政主體實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的重要的行政手段，只有其提供公用才能實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，提供公用的目的可由兩種途徑達(dá)致。一種是以財(cái)產(chǎn)的物的形態(tài)本身直接供公用，另一種是以財(cái)產(chǎn)的價(jià)值（如貨幣）形態(tài)間接供公用。以物的形態(tài)本身供公用的稱作直接使用的行政公產(chǎn)，例如橋梁、道路、博物館、醫(yī)院的醫(yī)療設(shè)施、學(xué)校的教育設(shè)施等。直接使用的行政公產(chǎn)一般包括兩大部分：公共使用公產(chǎn)和公務(wù)使用公產(chǎn)，此外在特別情況下，公有公共設(shè)施也包含其中。以財(cái)產(chǎn)的價(jià)值形態(tài)供公用的稱作間接使用的行政公產(chǎn)，又稱財(cái)政公產(chǎn)。例如國(guó)庫(kù)的財(cái)政資金、有價(jià)證券、國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)、鐵路企業(yè)郵政企業(yè)的收入、以及國(guó)有的森林、礦藏、水源等等均屬之?？偠灾?，無(wú)論此種公產(chǎn)是直接或間接地提供公用，都必須符合行政主體所要達(dá)到的行政目標(biāo)。當(dāng)然，這種“公用”可以是供公眾使用，也可以是供行政主體自身使用。由于現(xiàn)代行政職能的復(fù)雜性，很難將此兩種使用方式截然分開，即使是行政使用公產(chǎn)，也由于其最終目的也是提供行政服務(wù)而使兩者的區(qū)別變得模糊起來(lái)。

4、行政公產(chǎn)須是獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)形態(tài)

行政公產(chǎn)理論上的財(cái)產(chǎn)形態(tài)包括價(jià)值形態(tài)的財(cái)政公產(chǎn)和實(shí)物形態(tài)的其他行政公產(chǎn)。財(cái)政公產(chǎn)為國(guó)家所有，故財(cái)產(chǎn)獨(dú)立為題中之義。對(duì)于以物的形態(tài)存在的行政公產(chǎn)的獨(dú)立卻有其特殊意義。強(qiáng)調(diào)其獨(dú)立性，主要是在概念上與公營(yíng)造物相區(qū)別。公營(yíng)造物是人與物的結(jié)合，不僅有物的要素，而且還需要有人的要素。例如公立學(xué)校不僅需要有教學(xué)器材、教學(xué)樓舍等物的存在形式，而且還需有學(xué)校管理部門、教師、學(xué)生等人的因素。所以公營(yíng)造物并不是一種獨(dú)立的物，而是人與物的結(jié)合。而行政公產(chǎn)則是去除了人的因素的獨(dú)立的物的因素。

只有具備了上述法律特征的物，才是行政公產(chǎn)。

（三）行政公產(chǎn)的特性

行政公產(chǎn)的特性問(wèn)題是有關(guān)行政公產(chǎn)的內(nèi)在特質(zhì)問(wèn)題，這種特性首先是基于對(duì)行政公產(chǎn)法律特征的分析。所以，這里的特性是屬于對(duì)行政公產(chǎn)特征的內(nèi)在的進(jìn)一步分析。一般而言，行政公產(chǎn)的特性涉及到不融通性、民事上之強(qiáng)制的限制、不得限制物權(quán)、取得時(shí)效的限制、公用征收、相鄰關(guān)系、行政公產(chǎn)設(shè)置管理的瑕疵損害賠償?shù)奶厥庑浴⒐a(chǎn)的管理和使用關(guān)系等方面的討論。下文僅就不融通性、民事強(qiáng)制執(zhí)行標(biāo)的的限制、不得限制物權(quán)、取得時(shí)效的限制、公用征收、相鄰關(guān)系等六個(gè)方面進(jìn)行闡述。

1、行政公產(chǎn)原則上不融通

不融通的特性在于法律規(guī)定行政公產(chǎn)不得在民事主體之間自由流通，即不得為交易的標(biāo)的。民法學(xué)上，以物是否能夠流通，能在何種范圍內(nèi)流通為標(biāo)準(zhǔn)可將物分為流通物、限制流通物和禁止流通物，34民法上的物是人們可支配和利用的物質(zhì)財(cái)富，必須在事實(shí)上、法律上能夠供民事主體占有、使用、收益和處分，而在行政公產(chǎn)領(lǐng)域，情況比較復(fù)雜。行政公產(chǎn)的本質(zhì)屬性在于其能提供公用，因此行政公產(chǎn)的所有權(quán)和管理權(quán)可分開討論，重在行政主體對(duì)行政公產(chǎn)的管理（或稱管領(lǐng)）權(quán)，只要公產(chǎn)能夠提供公用，就不管行政公產(chǎn)的所有權(quán)歸行政主體還是歸私人（包括自然人、法人和其他組織）。所以，在不妨害行政公產(chǎn)按其性質(zhì)為合于目的的使用的條件下，得允許私人轉(zhuǎn)讓其所有權(quán)。當(dāng)然，這種情形在我國(guó)的實(shí)定法上仍較為鮮見。35我國(guó)實(shí)定法上，以公產(chǎn)不融通為原則，以融通為例外。例如我國(guó)《擔(dān)保法》第9條規(guī)定，學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體不得為保證人。第8條規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國(guó)政府或者國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外。36該法第34條規(guī)定，下列財(cái)產(chǎn)可以抵押：……（三）抵押權(quán)人依法有權(quán)處分的國(guó)有的土地使用權(quán)、房屋和其他地上定著物；（四）抵押權(quán)人依法有權(quán)處分的國(guó)有機(jī)器、交通運(yùn)輸工具和其他財(cái)產(chǎn)；……。該法第37條規(guī)定，下列財(cái)產(chǎn)不得抵押：……（三）學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體的教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和其他社會(huì)公益設(shè)施；……。上述對(duì)融通性的討論已不僅限于所有權(quán)的移轉(zhuǎn)，而且還包含了對(duì)在公產(chǎn)上設(shè)定地上權(quán)或抵押權(quán)的討論。對(duì)于前者，我國(guó)實(shí)定法上一般采肯定態(tài)度，江河湖海、軍艦戰(zhàn)機(jī)等均有公產(chǎn)之專屬性，絕對(duì)不能讓與；對(duì)于后者，實(shí)定法上采取了較為靈活的態(tài)度，應(yīng)以實(shí)際規(guī)定分別研究。

2、公產(chǎn)原則上不得為強(qiáng)制執(zhí)行標(biāo)的

公產(chǎn)因原則上為不融通物，所以在供公用目的的范圍內(nèi)，不得為扣押、拍賣等強(qiáng)制執(zhí)行行為。但是，正如公產(chǎn)不融通性是相對(duì)的一樣，不得為強(qiáng)制執(zhí)行標(biāo)的也是相對(duì)而言的。公產(chǎn)的不融通并非絕對(duì)，它只是行政主體供行政公用或公共使用的結(jié)果，僅在能夠達(dá)成其公用目的必要限度內(nèi)限制其融通性。所以在融通性的必要限度內(nèi)，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)其可為強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)的亦為原則。所以，不能排除公產(chǎn)可以為強(qiáng)制執(zhí)行標(biāo)的情形。行政法學(xué)上的公產(chǎn)制度是以使用為最終目的的一門技術(shù)，只要特定的公產(chǎn)雖經(jīng)轉(zhuǎn)讓、抵押、留置，仍未改變成不影響其公共用途者，均得允許。當(dāng)然，正如不融通物有絕對(duì)不融通物和相對(duì)不融通物一樣，不得為強(qiáng)制執(zhí)行標(biāo)的也須區(qū)別分析。一般而言，絕對(duì)不融通物應(yīng)當(dāng)絕對(duì)不得強(qiáng)制執(zhí)行標(biāo)的，如國(guó)家專有的物資、土地、礦藏、水流等，又稱禁止融通物，相對(duì)不融通物是法律對(duì)融通之范圍并非完全禁止，只是有一定限制物，如國(guó)有企業(yè)法人閑置的固定資產(chǎn)或關(guān)停并轉(zhuǎn)需要轉(zhuǎn)讓給其他單位的資產(chǎn)等。我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者以為，公物之非國(guó)有者，在扣押拍賣取得所有權(quán)后，仍以之供公用為目的者，未嘗不能強(qiáng)制執(zhí)行。例如，縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)公法人所有公用物，因負(fù)債而執(zhí)行拍賣，債權(quán)人取得后不變更其原來(lái)公用之目的，自非法所不許。至于他有公物，不過(guò)仍受公用之限制而已，并非不能強(qiáng)制執(zhí)行。大陸法系的學(xué)者一般認(rèn)為公產(chǎn)無(wú)論公有或私有，只要在不妨害公產(chǎn)目的范圍內(nèi)，均得為民法交易的標(biāo)的，當(dāng)然亦得強(qiáng)制執(zhí)行。在我國(guó)，此種情形大部分發(fā)生在所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)兩相分離的公產(chǎn)領(lǐng)域。如同我們?cè)谇安糠炙治龅?，公產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓不一定局限于其所有權(quán)的移轉(zhuǎn)，也包括經(jīng)營(yíng)權(quán)的移轉(zhuǎn)。例如公路是公共使用公產(chǎn)，其所有權(quán)屬于行政主體（國(guó)家），但其經(jīng)營(yíng)卻可能轉(zhuǎn)由私方進(jìn)行。當(dāng)然，法律上很少找出這樣的例證，并非由于其不存在或不值得討論，只是由于我國(guó)法制不健全所致。國(guó)外學(xué)者研究行政公產(chǎn)注重其行政公共使用目的，所以視野也從由行政主體所有權(quán)觀念轉(zhuǎn)向了行政目的實(shí)現(xiàn)觀念，只要能夠?qū)崿F(xiàn)行政目的，不追究其所有權(quán)之歸屬，經(jīng)歷的路程是“公所有權(quán)-私所有權(quán)”，仍不變其公共使用目的，摒棄了形式主義，而我國(guó)的情況大不相同，公路的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)就能說(shuō)明這一問(wèn)題。公路作為公產(chǎn)，本應(yīng)由國(guó)家投資興建，但應(yīng)財(cái)力考慮，“國(guó)家鼓勵(lì)，引導(dǎo)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織依法投資建設(shè)，經(jīng)營(yíng)公路，該法第4條第2款”。在建成之后，本著“收回投資回報(bào)”原則（公路法第60條）由投資方收費(fèi)經(jīng)營(yíng)。而且，有償轉(zhuǎn)讓公路收費(fèi)權(quán)的公路，轉(zhuǎn)讓收費(fèi)權(quán)合同約定的期限屆滿，收費(fèi)權(quán)由出讓方收回，而由國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織依照本法規(guī)定投資建成并經(jīng)營(yíng)的收費(fèi)公路，約定的經(jīng)營(yíng)期限屆滿，該公路由國(guó)家無(wú)償收回，由有關(guān)交通主管部門管理。（公路法第65條）。由此可見，即便有此鮮見的法律條文，也并不完全意味著“公所有權(quán)-私所有權(quán)”的移轉(zhuǎn)，而只是國(guó)家為建設(shè)公路的一種權(quán)宜之計(jì)，最終仍將所有權(quán)完全收回。由此可見，我國(guó)的公產(chǎn)法律制度如何地不健全。在承認(rèn)期轉(zhuǎn)讓法律性質(zhì)的前提下，得出其可為強(qiáng)制執(zhí)行標(biāo)的則是自然的。

3、取得時(shí)效的限制

取得時(shí)效與消滅時(shí)效（又稱訴訟時(shí)效）是時(shí)效制度的兩個(gè)組成部分。取得時(shí)效是指無(wú)權(quán)利人以行使所有權(quán)或其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利的意思，公然地、和平地繼續(xù)占有他人的所有物，經(jīng)過(guò)法律規(guī)定的一定期間，即依法取得其財(cái)產(chǎn)所有權(quán)或其他財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律制度。法律之所以承認(rèn)此項(xiàng)制度，乃在于維護(hù)因一定事實(shí)狀態(tài)繼續(xù)一定期間而建立的新的經(jīng)濟(jì)生活秩序，期能盡速確定當(dāng)事人間的法律關(guān)系，并排除因歲月流逝而發(fā)生舉證責(zé)任之困難。同時(shí)，使長(zhǎng)期繼續(xù)占有了有之物者，無(wú)論善意與否，均能取得其所有權(quán)，也具有促進(jìn)物盡其用的社會(huì)功能。37取得時(shí)效的構(gòu)成要件包括：占有人對(duì)動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)的占有須為自主占有、和平占有及公然占有；占有之始須為善意、占有之標(biāo)的物須為他人之物、須經(jīng)過(guò)一定期間。關(guān)于公產(chǎn)是否適用取得時(shí)效制度，各國(guó)立法例并不一致。瑞士民法規(guī)定，須非無(wú)主土地及公物，乃得為取得時(shí)效的客體。日本學(xué)者鳩山在其所著《日本民法總論》中主張私人于所有權(quán)取得后，在未廢止公用前，其公用仍然繼續(xù)者，不妨認(rèn)其取得時(shí)效。38而美濃部達(dá)吉?jiǎng)t認(rèn)為不適用取得時(shí)效制度。法國(guó)人認(rèn)為，取得時(shí)效對(duì)公產(chǎn)的危害，是行政主體在不知不覺的情況下喪失所有權(quán)，這是對(duì)公產(chǎn)的公共使用使命極大的妨礙，公產(chǎn)不能作為取得時(shí)效標(biāo)的，只有行政機(jī)關(guān)的訴訟中能夠主張，其他訴訟當(dāng)事人不能主張。最高法院也認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不能拋棄公產(chǎn)禁止取得時(shí)效的利益。39在我國(guó)，取得時(shí)效制度并未建立。我國(guó)《民法通則》僅規(guī)定了消滅時(shí)效制度，而取得時(shí)效制度作為物權(quán)法制度的重要組成部分一直為學(xué)者所倡。當(dāng)然，行政公產(chǎn)制度仍與一國(guó)經(jīng)濟(jì)制度有密切的聯(lián)系?；谖覈?guó)行政公產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)景狀，在行政公產(chǎn)領(lǐng)域不應(yīng)當(dāng)適用取得時(shí)效制度。所以，對(duì)占有人所占有的他人之物，并不包括行政公產(chǎn)。

4、公用征收的限制

公用征收是行政主體強(qiáng)制取得財(cái)產(chǎn)的重要方法，它是指行政主體為了公共利益目的，按照法定的形式和事先公平補(bǔ)償原則，以強(qiáng)制方式取得私人不動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)或者其他物權(quán)的行政行為。公用征收制度的設(shè)立在于達(dá)到強(qiáng)迫私人轉(zhuǎn)讓不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)以達(dá)到公用目的。公用征收實(shí)際是建設(shè)公產(chǎn)的一種手段，尤其是在政府進(jìn)行公共工程建設(shè)公產(chǎn)時(shí)才使用公用征收。由于公產(chǎn)的設(shè)立與公用征收的目的均為公用，由此引發(fā)的問(wèn)題便是公產(chǎn)能否適用公用征收制度。有些情況下，已現(xiàn)存的公產(chǎn)的目的與將實(shí)行公用征收的目的相悖。例如將某段公路“征用”以便修筑鐵路通過(guò)。這時(shí)，實(shí)際上涉及的是公產(chǎn)設(shè)定用途的改變問(wèn)題，而非真正的公用征收問(wèn)題。也就是說(shuō)，公用征收顯示的是一定程度的外部性行為，用途改變則是內(nèi)部性的行為，兩者并不相同。所以，一般而言，公產(chǎn)不適用征收只對(duì)私人所有的不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行，行政主體所有的不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)區(qū)別公產(chǎn)物體和私產(chǎn)物體，行政主體的公產(chǎn)不能作為公用征收對(duì)象，私產(chǎn)的地位和私人所有的財(cái)產(chǎn)一樣。我國(guó)有關(guān)公用征收的法律制度尚不健全，對(duì)于公產(chǎn)是否適用征收制度亦幾乎無(wú)法可據(jù)?，F(xiàn)有法律中也有一些零星的規(guī)定，似乎也來(lái)排除對(duì)公產(chǎn)進(jìn)行征收的可能性。40原則上，公產(chǎn)由于其所擔(dān)負(fù)的公用使命，所以不適用公用征收制度。

5、相鄰關(guān)系的限制

自羅馬法以來(lái)，民法為調(diào)節(jié)相鄰?fù)恋亻g的利用，設(shè)有相鄰關(guān)系制度。我國(guó)《民法通則》也規(guī)定了這一制度。

公產(chǎn)的相鄰關(guān)系是指公產(chǎn)和私人不動(dòng)產(chǎn)毗連而產(chǎn)生的法律關(guān)系。這種法律關(guān)系的內(nèi)容主要由公產(chǎn)和私人不動(dòng)產(chǎn)相互負(fù)擔(dān)的義務(wù)組成。包括兩個(gè)方面：（一）私人不動(dòng)產(chǎn)為公產(chǎn)負(fù)擔(dān)的義務(wù)包括民法上的相鄰關(guān)系義務(wù)和行政法規(guī)定的行政役權(quán)。民法上的相鄰關(guān)系并非完全適用民法之規(guī)定，而是必須在不妨礙公產(chǎn)的公共使用使命時(shí)才可適用。當(dāng)然，行政主體可以采用比較靈活的方式，比如民事合同、行政合同等形式規(guī)定為公產(chǎn)利益而由私人不動(dòng)產(chǎn)所有者所負(fù)擔(dān)的義務(wù)。當(dāng)然，公產(chǎn)相鄰關(guān)系適用民法只是極少部分。絕大多數(shù)公產(chǎn)相鄰關(guān)系適用民法只是極少部分。絕大多數(shù)公產(chǎn)相鄰關(guān)系主要是行政法規(guī)定的行政役權(quán)（administrativeservitutes）。行政役權(quán)是指由法律所規(guī)定的，為了公產(chǎn)利益而對(duì)毗連的不動(dòng)產(chǎn)規(guī)定的特別義務(wù)，對(duì)行政主體而言則稱為行政役權(quán)。這些特別義務(wù)既可以是作為的，也可以是不作為的。例如，我國(guó)《電力法》第52條和第53條的規(guī)定41、《公路法》第47條第1款等。42（二）公產(chǎn)為私人鄰地不動(dòng)產(chǎn)所負(fù)擔(dān)的義務(wù)主要是公共道路對(duì)沿途不動(dòng)產(chǎn)所有者或使用者所負(fù)擔(dān)的某些義務(wù)，于私人稱為道路便利權(quán)。所以行政主體承擔(dān)的這種義務(wù)范圍極窄，僅限于公共道路公產(chǎn)、海洋公產(chǎn)等。道路便利權(quán)的內(nèi)容主要是：1.必要通行權(quán)。公共道路沿途的不動(dòng)產(chǎn)使用者、所有者可以不需憑證進(jìn)入公共道路。2.采光權(quán)。公共道路沿途不動(dòng)產(chǎn)所有者或使用者，可向道路方向安置窗戶以獲取日光照耀。3、排水權(quán)。包括相鄰自然排水關(guān)系與相鄰人工排水關(guān)系。從行政法理上講，行政機(jī)關(guān)的行政行為侵害私人道路便利權(quán)時(shí)，受害人可向法院起訴。而當(dāng)公共道路的公共使命結(jié)束之后，道路便利權(quán)便不復(fù)存在。原享受道路便利權(quán)的居民認(rèn)為廢除決定違法時(shí)，可依法向法院起訴，如受有特別損害，可以請(qǐng)求行政主體賠償。

上述五項(xiàng)內(nèi)容即是行政公產(chǎn)的主要特性?？梢钥闯?，行政公產(chǎn)的特性并非一成不變的研究?jī)?nèi)容，而是隨著實(shí)踐不斷深入的。當(dāng)然，它也有一些原則性的認(rèn)識(shí)，這是我們認(rèn)識(shí)的基點(diǎn)。

四、行政公產(chǎn)的表現(xiàn)形式

行政公產(chǎn)的表現(xiàn)形式是指行政公產(chǎn)通過(guò)哪些具體的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)公用目的。行政公產(chǎn)的概念有廣義、狹義和最狹義三種。廣義的行政公產(chǎn)包括財(cái)政公產(chǎn)、公共公產(chǎn)、公務(wù)公產(chǎn)、特許使用公產(chǎn)、公有公共設(shè)施公產(chǎn)、法定外行政公產(chǎn)和預(yù)定公產(chǎn)等，狹義的行政公產(chǎn)包括公共公產(chǎn)、公務(wù)公產(chǎn)，特許使用公產(chǎn)、公有公共設(shè)施公產(chǎn)，最狹義的行政公產(chǎn)則只包括公共公產(chǎn)一種。本文采用廣義的理解，以下分述之。

（一）財(cái)政公產(chǎn)

財(cái)政公產(chǎn)又稱收入財(cái)產(chǎn)，是指行政主體所有的資金、物資及其他設(shè)備，可以作為行政經(jīng)費(fèi)或財(cái)源的財(cái)產(chǎn)。財(cái)政公產(chǎn)無(wú)論表現(xiàn)形式是原物還是代價(jià)，或者間接以財(cái)產(chǎn)的收益或孳息，凡是以供財(cái)政之用均屬之。例如，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金及有價(jià)證券（貨幣、股票、債券）、稅收、捐獻(xiàn)、國(guó)有土地森林收益、國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)品、專賣局、信托局、招商局的盈余，電信、郵政運(yùn)輸收入、特種基金等。這種公產(chǎn)并非直接提供公用，而是以其交易價(jià)值或收益力來(lái)間接提供公用。對(duì)于財(cái)政公產(chǎn)，學(xué)界一般認(rèn)為以財(cái)產(chǎn)所有權(quán)而言，與私人為各私產(chǎn)所有權(quán)主體無(wú)益，故應(yīng)適用私法的規(guī)定43.德國(guó)學(xué)者稱財(cái)政公產(chǎn)（Finanzverm？gen，F(xiàn)iskalgut，WerbendesVermogen）為行政主體所有的可作為政費(fèi)財(cái)源的金錢、物資及其他設(shè)備。與我國(guó)大類。法國(guó)學(xué)者則一般將財(cái)政財(cái)產(chǎn)作為行政主體的私產(chǎn)研究，這與其行政主體的概念正相關(guān)。法國(guó)學(xué)術(shù)界一般認(rèn)為，行政主體中不屬于公產(chǎn)部分的財(cái)產(chǎn)都是私產(chǎn)。一般包括：1、行政主體不供公眾和公務(wù)使用而作為財(cái)政收入目的使用的有體財(cái)產(chǎn)；2、在例外情況下，某些供公眾直接使命的財(cái)產(chǎn)，例如鄉(xiāng)間小道，以及沒有經(jīng)過(guò)人為加工供公眾散步休息的場(chǎng)所；3、國(guó)有電力公司，煤氣公司等公務(wù)法人用于工商公務(wù)活動(dòng)的財(cái)產(chǎn)；4、除上述有體財(cái)產(chǎn)外，還包括一些無(wú)體財(cái)產(chǎn)。主要有行政主體參加合營(yíng)企業(yè)的股份，行政主體持有的股票、債券、享有的專利權(quán)、商標(biāo)權(quán)、漁業(yè)權(quán)、礦業(yè)權(quán)等。44我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者則依據(jù)其國(guó)有財(cái)產(chǎn)法第4條的規(guī)定，國(guó)有財(cái)產(chǎn)可以分為公用財(cái)產(chǎn)和非公用財(cái)產(chǎn)。公用財(cái)產(chǎn)中包括公務(wù)用財(cái)產(chǎn)、公共用財(cái)產(chǎn)、事業(yè)用財(cái)產(chǎn)。而非公用財(cái)產(chǎn)相當(dāng)于財(cái)政公產(chǎn)的概念，此外還有事業(yè)用財(cái)產(chǎn)中國(guó)營(yíng)企業(yè)的股份亦屬之。45可見財(cái)政公產(chǎn)的概念內(nèi)涵受制于各個(gè)國(guó)家和地區(qū)不同的社會(huì)制度。我國(guó)的財(cái)政公產(chǎn)制目前不健全，只有一些零散的規(guī)定。46

（二）公共公產(chǎn)

公共公產(chǎn)是指直接以維持和增進(jìn)社會(huì)公共福利為目的而供一般公眾共同使用的公產(chǎn)。這種公產(chǎn)無(wú)須特別的許可。公共公產(chǎn)是行政法學(xué)將個(gè)別公產(chǎn)制度凝煉為一般公產(chǎn)原理的重要途徑。我國(guó)關(guān)于公共公產(chǎn)的制度是比較多的，但是從行政法理念上去觀察，詳述的卻極為鮮見。這主要是由于我國(guó)行政法學(xué)發(fā)展的后進(jìn)狀態(tài)所決定的，對(duì)于公民的服務(wù)遠(yuǎn)未引起注意。47公共公產(chǎn)所涉及的范圍很廣。例如，公路、廣場(chǎng)、海灘、水道等，分別依其性質(zhì)而供公眾交通或游泳之用。公共公產(chǎn)一般須在使用內(nèi)容上有明確的規(guī)定，如果公眾遵守，則該道路為公共公產(chǎn)的一般使用，并不需特別之許可。反之，需有特別的許可才可使用。48當(dāng)然，公共公產(chǎn)的范圍除了其本身之外，還包括其附屬物。法律對(duì)于這些附屬物體均適用公共公產(chǎn)本身的規(guī)定。例如，日本道路法、河川法上就有關(guān)于公共公產(chǎn)附屬物的規(guī)定。我國(guó)個(gè)別法律有類似的規(guī)定，49隨著現(xiàn)代行政法治的發(fā)展，有些原本不是公共公產(chǎn)的公產(chǎn)進(jìn)入了公共公產(chǎn)領(lǐng)域，便如行政主體保管的公文書，一方面是行政公務(wù)使用公產(chǎn)，但在信息公開制度下，從所有人都可以利用的意義上，和公共圖書館的圖書一樣，亦可稱為公共公產(chǎn)。50當(dāng)然，各國(guó)對(duì)公共公產(chǎn)的理解是不同的，法國(guó)行政法稱公共公產(chǎn)為公眾直接使用公產(chǎn)（或稱共用公產(chǎn)），是指公眾直接利用公產(chǎn)本身而言，通常與公務(wù)用公產(chǎn)（公用公產(chǎn)）相區(qū)別。51而且，和公產(chǎn)接觸的物體亦被視為公產(chǎn)。52德國(guó)行政法學(xué)上與我國(guó)公共公產(chǎn)對(duì)應(yīng)的概念是公共使用公物（？ffentlicheSachenimGemeingebrauch），亦稱公共用物，指直接供一般公眾依規(guī)定使用無(wú)須特別許可的公物。53日本行政法學(xué)上與公共公產(chǎn)對(duì)應(yīng)的概念是公共用物，指提供于公眾之用的物。54我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者的觀點(diǎn)與日本學(xué)者大體類似。55我國(guó)關(guān)于公共公產(chǎn)的內(nèi)容一般重于公共公產(chǎn)所有者（或管理者）的管理支配權(quán)，殊少規(guī)定公產(chǎn)使用者的權(quán)利，因此這類法律還不是公產(chǎn)法的完善形態(tài)。只有對(duì)公共公產(chǎn)的使用法律關(guān)系、救濟(jì)權(quán)利等進(jìn)行完備的規(guī)定時(shí)，我們才能說(shuō)公共公產(chǎn)的利用“有法可依”了。公共公產(chǎn)的使用是給付行政的重要表現(xiàn)，也是本書研究行政公產(chǎn)的主要內(nèi)容之一。

（三）公務(wù)公產(chǎn)

公務(wù)公產(chǎn)是指直接供行政主體本身執(zhí)行其行政任務(wù)，并由行政公務(wù)人員自行利用的公產(chǎn)。例如，政府辦公大樓、辦公物品和設(shè)備均是。公務(wù)公產(chǎn)的直接目的在于供行政內(nèi)部使用，因此一般情況下對(duì)于私人并無(wú)公產(chǎn)的使用權(quán)。此種公產(chǎn)由于其只是供行政主體維持其行政功能，故稱為行政財(cái)產(chǎn)（Verwaltyngsverm？gen），是以物的本身提供公用，并非以其價(jià)值來(lái)提供公用。若以價(jià)值提供公用則成為財(cái)政公產(chǎn)（Finanaverm？gen），如企業(yè)國(guó)家控股部分、行政機(jī)關(guān)辦公費(fèi)用，財(cái)政支出費(fèi)用等。公務(wù)公產(chǎn)有時(shí)與公共公產(chǎn)不易區(qū)別，有時(shí)還容易發(fā)生重合、混淆。如高速公路運(yùn)輸管理機(jī)關(guān)以其管理和運(yùn)用的行政手段中，僅高速公路路面為公共公產(chǎn)，其余的辦公處所、辦公器材則屬于公務(wù)公產(chǎn)。隨著行政公開潮流的發(fā)展，對(duì)于原屬于行政主體內(nèi)部事務(wù)的事項(xiàng)已逐步成為私人利用權(quán)的部分內(nèi)容，但范圍很窄。公務(wù)公產(chǎn)一般可以分為以下三種：一是職務(wù)性公務(wù)公產(chǎn)。如警械、警服、軍事基地、軍用品等。二是行政辦公用公務(wù)公產(chǎn)，如辦公室、辦公用品。三是構(gòu)成行政公務(wù)公產(chǎn)的基本物料，如辦公大樓，學(xué)校校舍等均是。公務(wù)公產(chǎn)一般不能作為交易的標(biāo)的，除非已廢止公用，如廢棄的公務(wù)車輛、行政機(jī)關(guān)廢棄之辦公處所才可交易。這時(shí)標(biāo)的已不具有公產(chǎn)之品格。就國(guó)外的研究而言，法國(guó)有公務(wù)用公產(chǎn)（公用公產(chǎn)）概念，法國(guó)公務(wù)用公產(chǎn)必須具備一個(gè)條件，即這個(gè)財(cái)產(chǎn)根據(jù)自然的性質(zhì)或者經(jīng)過(guò)人為的加工后，專門地對(duì)公產(chǎn)的區(qū)別適用了不同的標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)樵谠S多情況下難以分辨。就其使用目的、主體而言與我國(guó)的公務(wù)公產(chǎn)概念大不相同，因?yàn)榉▏?guó)的公務(wù)用公產(chǎn)比我國(guó)公務(wù)公產(chǎn)概念范圍要廣得多。其公產(chǎn)使用體中既有行政機(jī)關(guān)本身使用，還包括私人、公務(wù)特許享有人使用等。56日本行政法學(xué)中，與我們公務(wù)公產(chǎn)類似的概念是公用物，是直接提供于國(guó)家政府機(jī)關(guān)和地方公共團(tuán)體政府機(jī)關(guān)使用的物，大藏省及縣政府的建筑物及其占他57.德國(guó)學(xué)者認(rèn)為公用物（sachendes？ffentlichenDienstes）是以國(guó)家或公共團(tuán)體等行政主體本身使用的物。例如行政機(jī)關(guān)的用地、公關(guān)學(xué)校的校舍、用地、職員宿舍等。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者一般承襲德日理論，所見略同。58我國(guó)大陸學(xué)者一般對(duì)公務(wù)公產(chǎn)未予重視，立法無(wú)相應(yīng)創(chuàng)見，實(shí)際上，政府管理的公產(chǎn)其重要性可以想見，對(duì)其進(jìn)行法律化規(guī)整也應(yīng)逐步提上議事日程。59

（四）公有公共設(shè)施公產(chǎn)

公有公共設(shè)施公產(chǎn)是指行政主體所有的，并由行政主體本身或另設(shè)其他法人管理的以實(shí)現(xiàn)公用目的公產(chǎn)。這種公產(chǎn)與前述之公共公產(chǎn)、公務(wù)公產(chǎn)并非是隔離關(guān)系，而是相互之間有重合的。之所以將公共設(shè)施公產(chǎn)單列研究，主要是由于我國(guó)公有公共設(shè)施范圍很廣，這種公產(chǎn)的公用使命因不同的設(shè)施而有不同。由于其獨(dú)特的使命、直接供公眾使用，因而更有可能對(duì)相對(duì)人（或公產(chǎn)使用人）造成損害。對(duì)于損害的救濟(jì)是行政法學(xué)是一直討論和關(guān)注的問(wèn)題。60公有公共設(shè)施公產(chǎn)與前述公產(chǎn)不同。財(cái)政公產(chǎn)是間接地、從價(jià)值方面提供公用的公產(chǎn)。公務(wù)公產(chǎn)一般由行政主體本身使用和管理。因此這兩種公產(chǎn)與公有公共設(shè)施公產(chǎn)較易區(qū)別。公有公共設(shè)施公產(chǎn)與公共公產(chǎn)的重合部位較多?？梢哉f(shuō)，公有公共設(shè)施是公共公產(chǎn)的一部分。公共公產(chǎn)中包含的自然公產(chǎn)中的河流、山川、海洋均不屬于公有公共設(shè)施公產(chǎn)，這可以表現(xiàn)為樓宇、橋梁、高速公路、車站等具體形式。其次這種公產(chǎn)的使用，既可以是直接地利用，61也可以是間接地利用。62公有公共設(shè)施公產(chǎn)按照使用目的分，可以分為：文教性公有公共設(shè)施，如學(xué)校、圖書館、博物館等；民俗性公營(yíng)造物，如故宮博物院、紀(jì)念堂等；保育性公有公共設(shè)施，如醫(yī)院、幼兒園、養(yǎng)老院；供應(yīng)性公有公共設(shè)施，如鐵路、郵局、自來(lái)水廠、民用機(jī)場(chǎng)、港口等；清理性公有公共設(shè)施，如垃圾處理廠、屠宰場(chǎng)、公共基地等。公有公共設(shè)施公產(chǎn)涉及到的法律問(wèn)題有：一是此種公產(chǎn)是否包括一部分公務(wù)公產(chǎn)？我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者在關(guān)于國(guó)家賠償?shù)挠懻撝?，基于維護(hù)相對(duì)人權(quán)益的立場(chǎng)，一般承認(rèn)包括公務(wù)公產(chǎn)。63大陸學(xué)者尚無(wú)類似的討論。二是此種公產(chǎn)是否必須“公有”？我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者翁岳生教授公有公共設(shè)施應(yīng)非專指國(guó)家或其他公法人所有，重點(diǎn)在于“供公共使用”或“供公務(wù)使用”。64這些觀點(diǎn)都有助于研究的深入。

公有公共設(shè)施同行政法學(xué)上一直討論的公營(yíng)造物（？ffentlich-rechtlicheAnstalt）相關(guān)。公營(yíng)造物的概念由德國(guó)行政法學(xué)者OttoMayer創(chuàng)建，指公行政主體所控制，持續(xù)用以達(dá)成特定公目的之物以及人之手段之整體。即營(yíng)造物包括人的因素和物的因素，而公有公共設(shè)施一般以實(shí)體物的形式出現(xiàn)。近來(lái)，日本學(xué)者傾向于用公共設(shè)施代替營(yíng)造物。65而臺(tái)灣學(xué)者對(duì)營(yíng)造物的稱謂則提出了質(zhì)疑。66我國(guó)大陸學(xué)者較易接受公有公共設(shè)施公產(chǎn)的用語(yǔ)，對(duì)公營(yíng)造物只在作比較研究時(shí)才被提及。

（五）預(yù)定公產(chǎn)

預(yù)定公產(chǎn)并非依使用目的而進(jìn)行的區(qū)分，而是依公產(chǎn)是否已具備實(shí)體形態(tài)而確立的概念。67通常一項(xiàng)公產(chǎn)的成立，一般需要具備實(shí)體要件與意思要件（含事實(shí)上提供公用）。如果公產(chǎn)尚未具備實(shí)體要素，而僅具有指定的公用目的的意思要素的話，稱為預(yù)定公產(chǎn)。預(yù)定公產(chǎn)雖在外形上仍不具備公產(chǎn)使用的實(shí)體，然而卻已處于公產(chǎn)成立的初始階段。這種初始階段的公產(chǎn)雖未現(xiàn)時(shí)提供公共使用，但由于其指向?qū)?lái)的公共使用目的，因而準(zhǔn)用公產(chǎn)的規(guī)定。

預(yù)定公產(chǎn)一般是公產(chǎn)的所有者或管理者依照法律的規(guī)定，決定將來(lái)可能成為公產(chǎn)的物（一般不包括自然公產(chǎn)）的范圍內(nèi)成立。預(yù)定公產(chǎn)一般在行政規(guī)劃、公共設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域大量存在。例如，我國(guó)《防洪法》第16條規(guī)定，防洪規(guī)劃確定的河道整治計(jì)劃用地和規(guī)劃建設(shè)的堤防用地范圍內(nèi)的土地，經(jīng)土地管理部門和水行政主管部門會(huì)同有關(guān)地區(qū)核定，報(bào)經(jīng)縣級(jí)以上人民政府按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的權(quán)限批準(zhǔn)后，可以劃定為規(guī)劃保留區(qū)。防洪規(guī)劃確定的擴(kuò)大或者開辟的人工排洪道用地范圍內(nèi)的土地，經(jīng)省級(jí)以上人民政府土地管理部門和水行政主管部門會(huì)同有關(guān)部門、有關(guān)地區(qū)核定，報(bào)省級(jí)以上人民政府按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的權(quán)限批準(zhǔn)后，可以劃定為規(guī)劃保留區(qū)。再有如移民計(jì)劃中的工程保留地（如三峽庫(kù)區(qū)）等均屬此類。日本學(xué)者通常認(rèn)為，預(yù)定公物的概念是以作為制定法的公物管理法為前提的，公園預(yù)定地、河川預(yù)定地、道路預(yù)定地皆是其例?？梢?，預(yù)定公產(chǎn)一般需有法律或行政法規(guī)的規(guī)定才可預(yù)設(shè)。

預(yù)定公產(chǎn)設(shè)立之后，往往對(duì)公產(chǎn)管理人的權(quán)利有所限制，即公產(chǎn)經(jīng)理人在最終取得所有權(quán)或管理權(quán)之前，一般受公用限制，限制其權(quán)利的行使。例如，我國(guó)《城市規(guī)劃法》第32條規(guī)定，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)新建、擴(kuò)建和改建建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程設(shè)施，必須持有關(guān)批準(zhǔn)文件向城市規(guī)劃行政主管部門提出申請(qǐng)，由城市規(guī)劃行政主管部門根據(jù)城市規(guī)劃提出的規(guī)劃設(shè)計(jì)要求，核發(fā)建設(shè)工程許可證件。日本《道路法》、《河川法》也對(duì)此種公用限制有所規(guī)定。一般而言，對(duì)公用限制而產(chǎn)生的損失應(yīng)當(dāng)采取補(bǔ)救措施或者予以補(bǔ)償。68由于預(yù)定公產(chǎn)是一種供將來(lái)使用的公產(chǎn)，因此也不排除其在最終獲得公共使用之前仍可有不妨礙其目的的現(xiàn)時(shí)使用。例如，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《都市計(jì)劃法》第48條至第51條分別規(guī)定了公共設(shè)施保留地的取得、補(bǔ)償、取得期限、使用限制。第51條規(guī)定了公共設(shè)施保留地在第50條取得期限內(nèi)具體而言，應(yīng)指的是公共設(shè)施保留地至取得權(quán)原前的期間，不得妨礙其指定目的的使用，但可以繼續(xù)為原來(lái)的使用或改為妨礙目的較輕的使用。

（六）法定外公產(chǎn)

法定外公產(chǎn)也不是按照公產(chǎn)使用目的的進(jìn)行的分類，而是按照公產(chǎn)是否為法律規(guī)制所確定的概念。法定外公產(chǎn)從用途上來(lái)講，可能是財(cái)政公產(chǎn)，可能是公共公產(chǎn)，還可能是公務(wù)公產(chǎn)。就法定外的財(cái)政公產(chǎn)而言，行政主體（例如行政機(jī)關(guān)）獲得的財(cái)政撥款可能難以維繼進(jìn)其運(yùn)行，因而存在著法律規(guī)制范圍之外的財(cái)政公產(chǎn)，這部分財(cái)政公產(chǎn)雖未為實(shí)體法所規(guī)制，但卻應(yīng)是行政法學(xué)應(yīng)當(dāng)關(guān)注的重大問(wèn)題。再如法定外公共公產(chǎn)，法定外公共公產(chǎn)一般是指雖在事實(shí)上提供公共使用但卻并未為法律所規(guī)定的公共公產(chǎn)。69這種公產(chǎn)在實(shí)踐中也大量存在。如我國(guó)《公路法》規(guī)定了公路可分為國(guó)道、省道、縣道和鄉(xiāng)道，按技術(shù)等有分為高速公路、一級(jí)公路、二級(jí)公路和四級(jí)公路。此外，還有一些“援用公路”-專用公路。當(dāng)然，公路在其性質(zhì)上并非先天如此分類，而是經(jīng)過(guò)正式的程序（如技術(shù)檢驗(yàn)）后才被賦予了法律地位的。70如無(wú)此程序，其實(shí)際形態(tài)雖為公路，也不適用《公路法》。并且，即使法確定了其公路地位，也不一定全為公路法所規(guī)制。71對(duì)于法定外的公務(wù)公產(chǎn)來(lái)說(shuō)，法律無(wú)實(shí)際規(guī)制的情形也是大量存在的。如政府多方籌集資金興建了政府大樓，而對(duì)于政府大樓的法律地位、公務(wù)用途一般并無(wú)法律的規(guī)定。這主要是由于我國(guó)仍然將此類公產(chǎn)視作與法律無(wú)關(guān)之物，或者認(rèn)為法律規(guī)定此類公產(chǎn)并無(wú)實(shí)際效用。司法國(guó)家的理念認(rèn)為行政事項(xiàng)關(guān)于人民利益者，即可獲得公平公開的裁斷。我國(guó)的司法機(jī)關(guān)所能干涉的行政事項(xiàng)是法定內(nèi)有限審查。也就是說(shuō)，法定公產(chǎn)的裁判已屬不易，法定外公產(chǎn)的監(jiān)督更難于實(shí)際操作。所以，我國(guó)學(xué)界對(duì)于法定外公產(chǎn)應(yīng)當(dāng)集中討論，行政事務(wù)中許多不公平就產(chǎn)生于這些法律未規(guī)定、司法不敢管的氛圍中。

以上是對(duì)行政公產(chǎn)分類和表現(xiàn)形式的集中闡述。由于我國(guó)對(duì)公產(chǎn)研究幾乎沒有理論積淀，所以，本書采取的是一種點(diǎn)擊式的闡釋，只是對(duì)將來(lái)研究打一個(gè)基礎(chǔ)，更具解釋力的成果端賴后來(lái)的研究。

注釋：

1行政手段系統(tǒng)由若干行政手段組成，但在學(xué)術(shù)界對(duì)于行政手段的理解也并不一致。王名揚(yáng)先生在其所著的《法國(guó)行政法》一書中認(rèn)為，行政手段包括法律手段（主要指行政處理）、人的手段和物的手段，公產(chǎn)即為物的手段。參見王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1988年版，第301頁(yè)。而德國(guó)、日本等大陸法系國(guó)家的學(xué)者一般認(rèn)為行政手段系統(tǒng)由人的手段和物的手段兩部分構(gòu)成，前者為公務(wù)員，后者則指公物制度。見[日]鹽野宏著：《行政法》，楊建順譯，法律出版社1999年版，第740-741頁(yè)；陳新民著：《行政法學(xué)總論》，第335頁(yè)；陳敏著：《行政法總論》，三民書局1998年版，第840頁(yè)。

2在現(xiàn)有的教材中，僅見的論述是姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》（北京大學(xué)出版社，高等教育出版社1999年版）第21頁(yè)在論述行政組織法的規(guī)范和制度時(shí)談到第四類行政組織法為“調(diào)整行政設(shè)施、國(guó)有資產(chǎn)等公物的公物法”，但也僅此一句提示性論述而已。

3我國(guó)學(xué)者通常認(rèn)為，公法包括憲法、行政法、刑法、訴訟法等法律部門。大陸法系學(xué)者則一般認(rèn)為公法（？ffentichesRecht）僅指憲法與行政法。參見翁岳生：《論行政處分之概念》，載于《行政法與現(xiàn)代法治國(guó)家》，1982年6月版，第23頁(yè)。

4相關(guān)內(nèi)容參見王名揚(yáng)著《法國(guó)行政法》（中國(guó)政法大學(xué)出版社1988年版）第24-31頁(yè)。值得注意的是，法國(guó)公私法劃分理論旨在解決法院的管轄問(wèn)題，有學(xué)者指出，法國(guó)的公法（行政法）實(shí)際上十分脆弱，行政法與刑法一樣，歸根到底在很大程度上由政府部門決定實(shí)施或不實(shí)施。而此種公私法的區(qū)分的理由是基于統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者之間有著與被人間關(guān)系不在同一天平上的特殊利益，另一個(gè)基點(diǎn)則是，強(qiáng)制私人尊重法比較容易，國(guó)家可以在此可起到舉足輕重的仲裁人作用，而強(qiáng)制國(guó)家尊重法比較不易，因而這種區(qū)分實(shí)際難以實(shí)現(xiàn)。（參見[法]勒內(nèi)。達(dá)維德著：《當(dāng)代主要法律體系》，漆竹生譯，上海譯文出版社1984年版，第74-77頁(yè)。）

5此種學(xué)說(shuō)為最早區(qū)別公私法的學(xué)說(shuō)。羅馬法學(xué)家烏爾比安（Ulpiauns）最早創(chuàng)設(shè)，認(rèn)為凡規(guī)定羅馬國(guó)事的法律為公法，規(guī)定關(guān)于新學(xué)的法律則為私法。

6此種學(xué)說(shuō)被認(rèn)為是古典行政法中的傳統(tǒng)分類。又稱“意思說(shuō)”或“權(quán)力關(guān)系說(shuō)”，主張者有Laband等人。認(rèn)為公法的特色就在于其為統(tǒng)治服從關(guān)系，而私法的特別則在于對(duì)等者之間的關(guān)系。此說(shuō)對(duì)于國(guó)家與人民的法律地位的說(shuō)明有部分真理性，但卻無(wú)法說(shuō)明在私法中也有權(quán)力服從關(guān)系（監(jiān)護(hù)）、在公法中亦有權(quán)利義務(wù)平等關(guān)系（如行政契約），更無(wú)法說(shuō)明在行政法中探討的事實(shí)行為以及特別法律規(guī)定的對(duì)不當(dāng)?shù)美姆颠€請(qǐng)求權(quán)等情況。轉(zhuǎn)引自林紀(jì)東前揭書第24頁(yè)。

7德國(guó)學(xué)者耶利內(nèi)克（G.Jellinek）和L？ning均持此說(shuō)。轉(zhuǎn)引自涂懷瑩前揭書第10頁(yè)；吳庚著：《行政法之理論與實(shí)用》，三民書局增訂版，第28頁(yè)。

8此說(shuō)為德國(guó)學(xué)者沃爾夫（H.J.Wolff）所創(chuàng)，又稱“特別法規(guī)說(shuō)”和“歸屬說(shuō)”，轉(zhuǎn)引自吳庚前揭書第28頁(yè)，主體說(shuō)并未注意到法律歸屬主體的實(shí)質(zhì)意義，而僅僅是從形式上進(jìn)行了考察，事實(shí)上公權(quán)力主體（例如行政機(jī)關(guān)）可以作私法性質(zhì)的行為，而私人亦可能因法律規(guī)定而成為行政主體。

9[奧]凱爾森著：《法與國(guó)家的一般理論》，沈宗靈譯，中國(guó)大百科全書出版社1996年版，第230-231頁(yè)。

10陳敏著：《行政法總論》，臺(tái)灣三民書局1998年版，第584頁(yè)。

11[日]鹽野宏著：《行政法》，楊建順譯，法律出版社1999年版，第24-27頁(yè)。

12前注第22頁(yè)。

1320世紀(jì)初，持否定說(shuō)的學(xué)者主要是萊昂。狄驥和G.熱茲，兩人均為法國(guó)的實(shí)證主義法學(xué)家。他們所持的否定理由是，公產(chǎn)所有權(quán)理論實(shí)際上是把民法上所有權(quán)的概念移轉(zhuǎn)到行政法中，這種移轉(zhuǎn)既無(wú)正當(dāng)理由，也無(wú)必要。行政主體對(duì)于公產(chǎn)的地位，完全可以用公共使用觀念和財(cái)產(chǎn)目的觀念（partimonine-but）來(lái)說(shuō)明，“所有權(quán)已不再是個(gè)人的主體權(quán)利，而趨向于成為動(dòng)產(chǎn)及不動(dòng)產(chǎn)持有者的社會(huì)職能?！钡殷K和熱茲否定公產(chǎn)所有所有權(quán)理論，是基于其實(shí)證主義傾向，實(shí)證主義理論取消了傳統(tǒng)法學(xué)中的權(quán)利觀念和法人觀念，因而也不可能有公產(chǎn)所有權(quán)觀念。見[法]萊昂。狄驥著《憲法學(xué)教程》遼海出版社/春風(fēng)文藝出版社1999年版，第237-240頁(yè)；[法]萊翁（昂）。狄驥著《憲法論（第一卷）》，錢克新譯，商務(wù)印書館1959年版，第424-430頁(yè)；王名揚(yáng)著《法國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)1988年版，第311-316頁(yè)。

1420世紀(jì)初期，首先提出公產(chǎn)所有權(quán)概念的學(xué)者是M.奧里烏（MauriceHauriou），以后大多數(shù)學(xué)者以及法院判例接受了他的觀點(diǎn)。見[法]莫里斯。奧里烏著：《行政法與立法精要》，龔覓等譯，遼海出版社/春風(fēng)文藝出版社1999年版，第845-847頁(yè)。

15王名揚(yáng)著：《法國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1988年版，第315-316頁(yè)。

16[日]鹽野宏著：《行政法》，楊建順譯，法律出版社1999年版，第761頁(yè)。

17[日]鹽野宏著：《行政法》，楊建順譯，法律出版社1999年版，第762頁(yè)。

18轉(zhuǎn)引自鹽野宏前揭書，第761頁(yè)。

19參見[法]萊翁·狄驥著：《憲法論》，錢克新譯，商務(wù)印書館1959年版，第2版序言；第72-73頁(yè)；第77頁(yè)；第153-155頁(yè)；第469頁(yè)。

20轉(zhuǎn)引自陳新民著：《公法學(xué)札記》，臺(tái)灣三民書局1993年版，第68頁(yè)。

21陳新民：《“服務(wù)行政”及“生存照顧”概念的原始面貌》，收錄于其所著《公法學(xué)札記》，第55-108頁(yè)。

22參見[日]室井力主編：《日本現(xiàn)代行政法》，吳微譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1995年版，第399頁(yè)相關(guān)內(nèi)容。此外，日本學(xué)者鹽野宏、田村悅一也有類似論證。

23H？felin/Müller，GrundrissdesAllgemeinesVerwaltungsrecht，1990.S.304.轉(zhuǎn)引自涂懷瑩：《行政法原理》第459－460頁(yè)；陳新民：《行政法學(xué)總論》第335頁(yè)；陳敏：《行政法總論》第840頁(yè)。

24[日]鹽野宏：《行政法》，第742頁(yè)。

25在美國(guó)法中，也有Publicdomain的概念，但它一般指公有地、國(guó)有地的全部。在狹義的則指能夠進(jìn)行由政府向民間出售等處分的公有地，這是與法國(guó)法上的內(nèi)容是不相同的。

26法國(guó)學(xué)者一般認(rèn)為，行政主體的財(cái)產(chǎn)包括兩個(gè)部分，即公產(chǎn)和私產(chǎn)。公產(chǎn)是受行政法支配和行政法院管轄的財(cái)產(chǎn)，但公產(chǎn)不是在性質(zhì)上不能私有的財(cái)產(chǎn)，也不是不能作為行政主體產(chǎn)生收益的財(cái)產(chǎn)。公私財(cái)產(chǎn)劃分的基點(diǎn)仍是在財(cái)產(chǎn)范疇中的爭(zhēng)論。例如，學(xué)者雷沙拉認(rèn)為，公產(chǎn)是所有權(quán)標(biāo)的，因此是一種普通的財(cái)產(chǎn)。從所有權(quán)的角度出發(fā)，行政主體擁有的只是私產(chǎn)，將事物的用途設(shè)定為公用對(duì)所有權(quán)不會(huì)產(chǎn)生任何影響，這些被設(shè)定用途的財(cái)產(chǎn)只不過(guò)是處于使用部門的監(jiān)管中而已。奧里烏則認(rèn)為，如果說(shuō)公產(chǎn)是所有權(quán)標(biāo)的，那么這種所有權(quán)，盡管具有財(cái)產(chǎn)屬性，卻不得保留私產(chǎn)的全部特點(diǎn)。參見王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》第301頁(yè)、第356頁(yè)；[法]莫里斯。奧里烏：《行政法與公法精要》，第845頁(yè)、第987頁(yè)的相關(guān)內(nèi)容。法國(guó)學(xué)者從財(cái)產(chǎn)的角度分析公產(chǎn)和私產(chǎn)對(duì)我國(guó)行政法學(xué)具有重大的啟示作用，下文論及。

27德日學(xué)者一般從“物”的角度去論述“公物”制度，所以在分析公物時(shí)，首先用民法上“物”的概念，觀點(diǎn)去展開論述，較多地體現(xiàn)了首先從“私”的角度去看待“公物”的理念。

28王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，第309頁(yè)。

29王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，第358-359頁(yè)。

30例如，鹽野宏認(rèn)為，由于公用物都是《國(guó)有財(cái)產(chǎn)法》或者《自治法》上的行政財(cái)產(chǎn)，所以管理者“在不妨礙其用途或目的限度內(nèi)，可以許可其使用（或者收益）”。使用費(fèi)的征收，不論是目的外還是目的內(nèi)，都是可能的。參見[日]鹽野宏：《行政法》，第778-779頁(yè)。

31我國(guó)《郵政法》規(guī)定郵政企業(yè)是全民所有制的經(jīng)營(yíng)郵政業(yè)務(wù)（第3條）。郵政企業(yè)應(yīng)當(dāng)為用戶提供迅速、準(zhǔn)確、安全、方便的郵政服務(wù)（第6條）。這就是說(shuō)，郵政業(yè)務(wù)是國(guó)家賦予郵政企業(yè)的一種法定行政職責(zé)，所以“郵政企業(yè)及其分支機(jī)構(gòu)不得擅自停辦國(guó)務(wù)院郵政主管部門和地區(qū)郵政管理機(jī)構(gòu)規(guī)定的必經(jīng)辦理的郵政業(yè)務(wù)?！保ǖ?3條）。郵政企業(yè)應(yīng)當(dāng)在方便群眾的地方設(shè)置分支機(jī)構(gòu)、郵亭、報(bào)刊亭、郵筒等設(shè)施，或者進(jìn)行流動(dòng)服務(wù)，在較大的車站、港口和賓館內(nèi)，應(yīng)當(dāng)設(shè)有辦理郵政業(yè)務(wù)的場(chǎng)所（第11條），在實(shí)踐中，有些關(guān)于郵政業(yè)務(wù)的糾紛已經(jīng)通過(guò)行政訴訟途徑解決。但同樣作為郵政行政公產(chǎn)使用人的用戶因給據(jù)郵件丟失、損毀、內(nèi)件短少的情況下，對(duì)郵政企業(yè)的損失賠償有爭(zhēng)議的，可以向人民法院提起民事訴訟。

32也有學(xué)者認(rèn)為，法律上規(guī)定歸行政主體“所有”，其實(shí)并非真正意義上的“所有權(quán)”，而只是排斥了私法上的所有權(quán)而已，以防止國(guó)家、集體所有的公產(chǎn)遭到侵犯。

33[日]鹽野宏著：《行政法》，第751頁(yè)。

34參見張俊浩主編：《民法學(xué)原理》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1995年版，第302頁(yè)。

35但在國(guó)外，此類規(guī)定卻可經(jīng)常見到，這主要是我國(guó)與西方國(guó)家的政治制度不同所致。例如，日本《國(guó)有財(cái)產(chǎn)法》第4條則規(guī)定國(guó)有財(cái)產(chǎn)中，公用或共用財(cái)產(chǎn)，不得讓與他人，或于其上設(shè)定私權(quán)。至于他有公物的所有權(quán)人，在有害于公用的目的范圍內(nèi)，也不能行使其私權(quán)，在不妨害公用目的下，也可以自由轉(zhuǎn)讓或設(shè)定抵押權(quán)，而轉(zhuǎn)讓人仍須將其物繼續(xù)供諸公用。此外，日本《道路法》第4條、《文化財(cái)產(chǎn)保護(hù)法》第2條、第3條均明文規(guī)定雖承認(rèn)所有權(quán)的移轉(zhuǎn)，但得以公用限制。轉(zhuǎn)引自涂懷瑩前揭書《行政法原理》第462-463頁(yè)。

36該法第8條、第9條雖然規(guī)定的是“保證人”的資格限制，實(shí)際上包含了對(duì)公產(chǎn)的原則不融通性和例外融通性的規(guī)定。

37王澤鑒著：《民法物權(quán)》，臺(tái)北1992年初版，第155頁(yè)。

38涂懷瑩著：《行政法原理》，五南圖書出版公司1987年版，第463頁(yè)。

39參見王名揚(yáng)著：《法國(guó)行政法》，第336頁(yè)，第337頁(yè)的相關(guān)內(nèi)容。

40例如我國(guó)《土地管理法》第2條第1款規(guī)定，中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制，第4款又規(guī)定，國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用。這里采取了對(duì)全民所有和集體所有土地區(qū)別對(duì)待的態(tài)度，只規(guī)定了對(duì)于集體所有的這部分公產(chǎn)可以征用。

41《電力法》第52條規(guī)定，任何單位和個(gè)人不得危害發(fā)電設(shè)施、變電設(shè)施和電力線路設(shè)施及有關(guān)輔助設(shè)施。第53條第2款規(guī)定，任何單位和個(gè)人不得在依法劃定的電力設(shè)施保護(hù)區(qū)內(nèi)修建可能危及電力設(shè)施安全的建筑物、構(gòu)筑物，不得種植可能危及電力設(shè)施安全的植物，不得堆放可能危及電力設(shè)施安全的物品。此外，國(guó)務(wù)院1987年9月15日的《電力設(shè)施保護(hù)條例》更為詳細(xì)地規(guī)定了對(duì)電力設(shè)施這種公產(chǎn)的保護(hù)。

42《公路法》第47條第2款規(guī)定：“在大中型公路，隧道上方和洞中外100米范圍內(nèi)，不得挖砂、采石、取土、倒廢棄物，不得進(jìn)行爆破作業(yè)及其他危及公路、公路橋梁、公路隧道、公路渡口安全的活動(dòng)。”

43參見管歐：《中國(guó)行政法總論》第372頁(yè)；涂懷瑩：《行政法原理》第459-460頁(yè)。二學(xué)者還認(rèn)為此種公產(chǎn)的爭(zhēng)執(zhí)適用民訴程序，并得為強(qiáng)制執(zhí)行的客體。而在其公法關(guān)系上，如管理、經(jīng)營(yíng)、使用、處分等，屬于財(cái)務(wù)行政范圍，通常在部門行政法中研究。

44王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》第356-357頁(yè)。法國(guó)學(xué)者討論私產(chǎn)的法律性質(zhì)，認(rèn)為行政主體的私產(chǎn)屬于一般的財(cái)產(chǎn)范疇，和私人的財(cái)產(chǎn)一樣受私法的支配，關(guān)于私產(chǎn)管理的訴訟由普通法院管轄，這是原則。

45陳敏：《行政法總論》，第840-840頁(yè)。

46我國(guó)《預(yù)算法》第19條規(guī)定了預(yù)算收入和預(yù)算支出。

47我們可以從許多法律的規(guī)定中透視出這一點(diǎn)，比如《鐵路法》中大量的條文就是禁止性的規(guī)定，如第47-52條。與此形成鮮明對(duì)比的則是對(duì)鐵路使用人權(quán)利的漠視，通觀全部條文，其語(yǔ)氣以“鐵路運(yùn)輸企業(yè)”第一人稱為主。

48例如我國(guó)《公路法》第48條規(guī)定。

49例如我國(guó)《公路法》第7條和第52條的規(guī)定。

50參見[日]鹽野宏：《行政法》第752頁(yè)。

51王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》第307頁(yè)，王名揚(yáng)先生舉例說(shuō)，道路的通行是公眾直接利用公產(chǎn)本身，鐵路的旅行是公眾利用鐵路管理機(jī)關(guān)所提供的服務(wù)，前者屬于共用公產(chǎn)，后者屬于公務(wù)用公產(chǎn)。

52這種接觸物有兩種情形：一種是不可分割的補(bǔ)充物，例如公路下層的底土和上層的高空在合理的深度和高度內(nèi)成為公產(chǎn)；另一種是有益的附屬物，即對(duì)公產(chǎn)使用起有益補(bǔ)充作用的公產(chǎn)。例如，公路兩側(cè)的里程碑、指示標(biāo)志、街燈等。參見前注書第308-309頁(yè)。

53轉(zhuǎn)引自陳敏：《行政法總論》，第850頁(yè)。

54參見[日]鹽野宏：《行政法》，第753頁(yè)。

55見涂懷瑩：《行政法原理》，第460頁(yè)；管歐：《中國(guó)行政法總論》，第374頁(yè)；馬君碩：《中國(guó)行政法總論》，第150頁(yè)。

56參見王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，第307頁(yè)，第341-342頁(yè)。

57鹽野宏：《行政法》，第752頁(yè)。

58見涂懷瑩：《行政法原理》，第460頁(yè)；管歐：《中國(guó)行政法總論》，：第347頁(yè)；馬君碩：《中國(guó)行政法總論》，第150頁(yè)。

59日本學(xué)者鹽野宏認(rèn)為，這類公產(chǎn)通說(shuō)和判例都認(rèn)為不需要有法律依據(jù)，這也可以看作是基于該規(guī)范的名義人基本上是內(nèi)部關(guān)系，即基于部分性秩序法理而成立的。但在我看來(lái)，我國(guó)的法律對(duì)于這部分公產(chǎn)不是規(guī)定太多，而是規(guī)定太少，納入法治化軌道的太少，亟需有效規(guī)整。

60學(xué)界在《國(guó)家賠償法》制定之初，曾經(jīng)將公有公共設(shè)施的賠償列入行政賠償范圍，后由于考慮到這種公產(chǎn)范圍過(guò)廣，財(cái)政恐不堪負(fù)等因素，未規(guī)定下來(lái)。實(shí)踐中此類案件按照民事賠償方式處理。例如震驚全國(guó)的重慶綦江虹橋案中，法院的觀點(diǎn)是不適用國(guó)家賠償法。原因是“行政賠償針對(duì)的是國(guó)家機(jī)關(guān)的具體行政行為?！保ㄒ姟度嗣穹ㄔ簣?bào)》2001年23日?qǐng)?bào)道），這說(shuō)明我國(guó)對(duì)虹橋這樣典型的公產(chǎn)對(duì)公民造成損害的性質(zhì)認(rèn)識(shí)并不清楚，所以將此類公產(chǎn)損害納入賠償范圍已勢(shì)在必行。

61例如，我國(guó)《體育法》第46條規(guī)定，公共體育設(shè)施應(yīng)當(dāng)向社會(huì)開放，方便群眾開展體育活動(dòng)，對(duì)學(xué)生、老年人、殘疾人實(shí)行優(yōu)惠辦法。提高體育設(shè)施的利用率。任何組織和個(gè)人不得侵占、破壞公共體育設(shè)施?！多]政法》第11條規(guī)定了郵政企業(yè)應(yīng)當(dāng)在方便群眾的地方設(shè)置分支機(jī)構(gòu)。郵亭、報(bào)刊亭、郵筒等設(shè)施，城市居民樓應(yīng)當(dāng)設(shè)置住戶接收郵件的信報(bào)箱，在較大的車站、機(jī)場(chǎng)、港口和賓館內(nèi)，應(yīng)當(dāng)設(shè)有辦理郵政業(yè)務(wù)的場(chǎng)所。第38條則規(guī)則了對(duì)“故意損毀郵筒等郵政公用設(shè)施”的行政處罰，等等。

62除上例中直接利用的公有公共設(shè)施公產(chǎn)外，還有一些間接利用的公有公共設(shè)施生產(chǎn)，之所以稱間接利用，是因?yàn)檫@種利用是間接地保護(hù)公共利益。例如軍事設(shè)施、監(jiān)獄等。我國(guó)已有此類法律的規(guī)定。如《軍事設(shè)施保護(hù)法》第2條。

63參見翁岳生《行政法與國(guó)家賠償法》，載臺(tái)灣行政院所屬各機(jī)關(guān)公務(wù)員國(guó)家賠償法講習(xí)師資研究班研習(xí)資料。

64同前注。

65參見[日]原龍之助：《公物營(yíng)造物法》，載《法律學(xué)全集》13-II，有斐閣，1984年11月第361頁(yè)，田中二郎《新版行政法（中）》，弘文閣，1985年2月第325頁(yè)，杉村章三郎《行政法要義》，有斐閣，1977年4月，第11頁(yè)等。

66如陳敏認(rèn)為，公營(yíng)造物的譯語(yǔ)，在中文語(yǔ)意上，不僅不明白其營(yíng)造者為何，且見“物”不見“人”，并不妥當(dāng)，不若改為“公事業(yè)”、“公務(wù)事業(yè)”、“目的事業(yè)”、“公事業(yè)機(jī)構(gòu)”、“公法事業(yè)機(jī)構(gòu)”等。參見陳敏前揭書第818頁(yè)，此外，廖義男在其《國(guó)家賠償法》120頁(yè)認(rèn)為，應(yīng)采用“公法上事業(yè)機(jī)構(gòu)”語(yǔ)。陳新民則采用了“公共機(jī)構(gòu)”的用語(yǔ)，并區(qū)別了公共機(jī)構(gòu)與“公共機(jī)構(gòu)使用的公物”的差異。參見陳新民：《行政法總論》第339頁(yè)。

67日本學(xué)者鹽野宏認(rèn)為，預(yù)定公物是指尚未成為公物，但預(yù)定將成為公物，對(duì)其管理處分預(yù)以公共規(guī)制的物。在這種意義上并不是公物的分類，參見鹽野宏：《行政法》，第755頁(yè)。

68我國(guó)法律對(duì)補(bǔ)救、補(bǔ)償鮮有規(guī)定，類似的規(guī)定只有一些因工程建設(shè)引起損害、不利影響、嚴(yán)重影響而須采取補(bǔ)救措施、補(bǔ)償規(guī)定。如我國(guó)《水法》第18條關(guān)于修建攔河閘壩對(duì)漁業(yè)資源有嚴(yán)重影響，第19條關(guān)于擴(kuò)建、改建工程損害原有工程的補(bǔ)償。第20條興建工程對(duì)原有灌溉用水、供水水源、航道水量有不利影響的規(guī)定。筆者認(rèn)為，預(yù)定公產(chǎn)的限制公用引起的損害也應(yīng)由法律明確規(guī)定下來(lái)。

69值得注意的是，德國(guó)行政法學(xué)上還有事實(shí)上的公物（tats？chliche？ffentlicheSachen）的概念，但它僅止私人所有財(cái)產(chǎn)。例如私立博物館、私立醫(yī)院及私有森林公園等，雖供給公眾使用，而未經(jīng)公行政以公權(quán)力提供公用，不受行政的公權(quán)力支配。（參見陳敏：《行政法學(xué)總論》，第841頁(yè)）。與我們這里講的法定外公共公產(chǎn)仍有相當(dāng)區(qū)別。

70如《公路法》第6條第2款規(guī)定，新建公路應(yīng)當(dāng)符合技術(shù)等級(jí)的要求。原有不符合最低技術(shù)等級(jí)要求的等外公路，應(yīng)當(dāng)采取措施施，逐步改造為符合技術(shù)等級(jí)要求的公路。

71例如《公路法》第11條規(guī)定了本法對(duì)專用公路有規(guī)定的，適用于專用公路。也就是說(shuō)，專用公路并非完全適用《公路法》，而是只有在對(duì)專用公路有規(guī)定的時(shí)候才受該法規(guī)制。專用公路之適用《公路法》實(shí)際上是一種法律有規(guī)定才適用的例外情形。