導(dǎo)語：行政超越職權(quán)研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、對行政超越職權(quán)之比較

在我國，對行政超越職權(quán)的含義，不同的學(xué)者和不同的行政法著作有不同的解釋。第一種觀點，從整個行政行為的角度出發(fā)，認為行政機關(guān)超越職權(quán)是指行政機關(guān)行使行政職權(quán)時，超越了法律、法規(guī)賦予的權(quán)力范圍。第二種觀點，從具體行政行為的角度出發(fā)，認為行政機關(guān)超越職權(quán)是指行政機關(guān)的具體行政行為超出了法律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)力范圍。第三種觀點，從超越職權(quán)的表現(xiàn)形式的角度出發(fā)，認為行政超越職權(quán)是指行政機關(guān)實施了無權(quán)實施的某種行為，即實施了按照法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)由上級行政機關(guān)、其他同級主管行政機關(guān)或其他國家行政機關(guān)作出的行為。

在國外，由于各國法律傳統(tǒng)和法學(xué)理論的差異，各國法律規(guī)定和行政法著作對行政機關(guān)超越職權(quán)所下的定義并不相同。概括起來有以下幾種：

（一）在法國越權(quán)之訴是最重要的行政法制度。法國的越權(quán)之訴是當(dāng)事人的利益由于行政機關(guān)的決定而受到侵害，請求行政法院審查該行政決定的合法性，并撤銷違法的行政決定的救濟手段。行政機關(guān)超越其權(quán)限范圍以外的活動因而侵犯其他機關(guān)的權(quán)限，或在行使根本不可能屬于任何行政機關(guān)的權(quán)限時，稱為無權(quán)限。也就是說超越職權(quán)即無權(quán)限（注：參見王名揚主編的《法國行政法》第671頁，中國政法大學(xué)出版社。）。

（二）在英國，行政機關(guān)越權(quán)主要是指行政機關(guān)行使權(quán)力時，超越法定范圍，或者在法定的權(quán)限范圍之內(nèi)，違反法律的規(guī)定。根據(jù)英國法院的判例，越權(quán)行為包括：違反自然公正原則；程序上的越權(quán)；實質(zhì)的越權(quán)（注：參見王名揚主編的《英國行政法》第151—170頁，中國政法大學(xué)出版社。）。

（三）在美國，超越職權(quán)是指超越法律規(guī)定的管轄范圍、權(quán)力和限度（注：參見王名揚主編的《美國行政法》第565—598頁，中國法制出版社。）。

以上國內(nèi)外的有關(guān)行政超越職權(quán)的觀點，各有特點，對界定超越職權(quán)的含義有一定的啟示，值得借鑒和參考。

根據(jù)我國《行政訴訟法》以及行政審判實踐，行政超越職權(quán)是指：國家行政機關(guān)和國家行政機關(guān)工作人員，法律、法規(guī)授權(quán)的組織，行政機關(guān)委托的組織或者個人在作出具體行政行為時，超出了法律、法規(guī)規(guī)定的職權(quán)范圍或授權(quán)、委托的范圍。這個概念既不像法國那樣使用了“無權(quán)限”的概念，也不像英國和美國那樣對超越職權(quán)所作出的定義。

對超越職權(quán)的處理，近現(xiàn)代許多國家均有有關(guān)的法律規(guī)定。但是由于各國政治、經(jīng)濟、歷史等各種因素的影響，特別是法律文化背景的不同，各國對超越職權(quán)的處理存在著差異。其中尤以大陸法系的法國、英美法系的英國和美國及兩大法系混合體制的戰(zhàn)后日本等國最具特色，形成了法國模式、英美模式以及日本模式。

（一）法國模式（注：參見王名揚主編的《外國行政訴訟制度》和《法國行政法》。）

法國對超越職權(quán)的處理主要是：第一，超越職權(quán)的行為嚴重地、明顯地違反法律，構(gòu)成“暴力行為”的，如越權(quán)之訴當(dāng)中無權(quán)限的“權(quán)力篡奪行為”（相當(dāng)于文章前述的無權(quán)限），由普通法院依民事訴訟程序進行審理，法院有權(quán)進行合法性審查，判令行政機關(guān)停止行為，恢復(fù)原狀和賠償?shù)取５诙?，超越職?quán)中更多的是不構(gòu)成“暴力行為”，由行政法院按撤銷之訴進行審理。法院的撤銷判決是按照越權(quán)無效原則作出的，具有法律效力。但是，行政法院不能直接判令行政賠償、變更行政決定、行政機關(guān)為或不為一定行為。第三，超越職權(quán)造成的物質(zhì)損失、精神損害，可以由行政法院按照完全管轄權(quán)之訴中的損害賠償之訴審理，實行公務(wù)過錯責(zé)任原則。第四，與處理其他行政爭議一樣，處理超越職權(quán)也有多種方式和途徑，如議會、行政機關(guān)、調(diào)解專員、仲裁等，但都是次要的，行政訴訟才是主要的。同時，為了強化對行政行為的社會監(jiān)督和司法監(jiān)督，在訴訟程序上鼓勵、方便提起越權(quán)之訴。如免除律師，不預(yù)繳訴訟費，敗訴后收費標(biāo)準(zhǔn)十分低廉等。

（二）英美模式（注：參見王名揚主編的《外國行政訴訟制度》、《英國行政法》、《美國行政法》。）

（1）英國的行政訴訟形成了同法國完全不同的模式。英國處理超越職權(quán)的主要特點是：第一，在英國，不存在獨立的行政法院體系，其行政訴訟由普通法院管轄。普通法院以司法審查為主，輔之以行政裁判所的行政裁判和法院的法定審查以及王權(quán)訴訟。第二，越權(quán)無效原則是議會主權(quán)和法治的憲法原則在行政法領(lǐng)域的具體化，是英國行政法最基本的原則，是其行政訴訟的基礎(chǔ)。第三，司法審查中可以采用公法和私法上的救濟手段，全方位地監(jiān)控越權(quán)，撤銷其效力。這也是英國在處理方式上最具特色的一點。司法審查中的救濟手段是指請求法院對行政機關(guān)的行為宣告無效或撤銷，禁止執(zhí)行越權(quán)決定和命令行政機關(guān)執(zhí)行法律規(guī)定等。但這些手段對英王豁免，而另按王權(quán)訴訟處理。司法審查中的公法手段有提審令、禁止令、執(zhí)行令、人身保護狀；私法手段主要有制止令和確認判決兩種。第四，行政機關(guān)超越職權(quán)作出的損害應(yīng)予賠償，與一般損害賠償適用相同的法律原則。除賠償責(zé)任以外，還須返還超越職權(quán)的非法所得。至于英國及英王公仆的政府官員的一些越權(quán)和賠償問題則依王權(quán)訴訟法審決。

（2）美國對超越職權(quán)的處理方式深受英國的影響，但也具有其自身的特點。在美國，只有行政裁判和司法審查，司法審查按統(tǒng)一的民事訴訟法和行政程序法、司法審查法及聯(lián)邦侵權(quán)法進行審查。在處理方法上，除保留了英國的提審令、禁止令、執(zhí)行令、制止令、人身保護狀等普通法令狀外，還可以依照憲法、行政機構(gòu)組織法、特定管理法、管轄法、強制執(zhí)行程序、反訴式異議等確定的標(biāo)準(zhǔn)、范圍、方式進行司法審查。同時廢除了國家主權(quán)豁免原則，可以美國政府為被告。在賠償上，基本上適用民事賠償規(guī)則，賠償范圍包括可得利益的損失。在美國，超越職權(quán)是作為司法審查的標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)定的。越權(quán)無效是美國行政法的一項基本原則，是否越權(quán)是司法審查的一個標(biāo)準(zhǔn)。對行政機關(guān)的越權(quán)行為，法院作無效撤銷的處理，并可徑行判決損害賠償。

（三）日本模式（注：參見王名揚主編的《外國行政訴訟制度》。）

日本在第二次世界大戰(zhàn)前采取歐洲大陸的制度，設(shè)立獨立的行政法院受理行政訴訟。第二次世界大戰(zhàn)后受美國的影響，但仍保留濃厚的大陸法律制度傳統(tǒng)，可以認為是大陸法系和英美法系的混合體制，體現(xiàn)了現(xiàn)代兩大法系合流的發(fā)展趨勢。日本模式在糅合兩大法系體制的同時，也不乏其自身特色，其中值得一提的是合并訴訟和情況判決。合并訴訟是指當(dāng)事人的恢復(fù)原狀、損害賠償及其他訴訟請求可以合并在不服行政處分請求無效確認并予撤銷的抗告訴訟中，法院有權(quán)一并審判。這樣可一并解決糾紛，實現(xiàn)訴訟經(jīng)濟原則。情況判決是撤銷之訴中的一種判決類型。通過審判查明爭議的處分違法應(yīng)予撤銷，但若撤銷則會對公益明顯不利，這時便權(quán)衡原告受害及補償情況和其他相關(guān)因素，認為撤銷處分的裁決不利公共福利則可作駁回請求、維持行政處分判決。當(dāng)然，也不能為公益而犧牲私益，情況判決的主文中仍須宣告行政處分違法，并對原告予以其他救濟或補償。

上述法國、英美和日本模式各具特色，

其中不乏值得參考與借鑒之處。例如：法國模式中方便當(dāng)事人越權(quán)之訴的立法以及加重公務(wù)員過錯責(zé)任的規(guī)定等；英美模式中對超越職權(quán)以各種令狀實施的全方位監(jiān)控等；日本模式中的情況判決等。

我國行政法制中對超越職權(quán)進行處理的基本原則是違法無效予以撤銷，造成損害的還要給予賠償。我國對行政超越職權(quán)的處理方式主要有：

（一）組織法上的處理。組織法上的處理主要是依照行政組織方面的有關(guān)法律規(guī)定，行政機關(guān)內(nèi)部上級對下級越權(quán)的處理，其處理的基本方法是撤銷或改變。撤銷或改變的法律依據(jù)是我國憲法第89條、地方各級人大和政府組織法第51條等有關(guān)條款規(guī)定。另外，我國現(xiàn)行的單行行政法規(guī)中，其中不少也明確規(guī)定了上級行政機關(guān)、主管部門可以改變或撤銷下級不適當(dāng)行政行為。超越職權(quán)屬于“不適當(dāng)”范圍之列，因此上級行政機關(guān)可以依照組織法予以改變或撤銷。在我國目前的有關(guān)法律當(dāng)中，都未對“不適當(dāng)”的含義、以及以何種形式依照什么程序予以改變或撤銷作出明確規(guī)定。這一處理方式雖然是較為普遍、簡便有效的方式，但存在明顯的缺陷，即改變或撤銷僅限于行政機關(guān)內(nèi)部，缺少外部的有效制約，并且缺少規(guī)范化及程序化。

（二）行政復(fù)議中的處理。依照我國《行政復(fù)議條例》的規(guī)定，行政復(fù)議是指公民、法人和其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為侵害其合法權(quán)益，依法向上一級行政機關(guān)或者法律法規(guī)規(guī)定的行政機關(guān)提出申請，由受理申請的行政機關(guān)對原具體行政行為進行審查，并作出裁決的活動?！缎姓?fù)議條例》第42條第4款規(guī)定，對超越職權(quán)的，復(fù)議機關(guān)可以作出撤銷復(fù)議決定。撤銷決定有三種方式：一是對整個行為違法或者雖是部分違法但不能分離者，采取全部撤銷原具體行政行為的方式；二是對部分合法部分違法且可以分離者，采取部分撤銷原具體行政行為的方式；三是當(dāng)被撤銷的具體行政行為原所處理的問題仍需重新處理時，適用撤銷并責(zé)令被申請的行政機關(guān)重新作出具體行政行為的方式。另外，依《行政復(fù)議條例》的規(guī)定，復(fù)議機關(guān)有變更權(quán)，對明顯不當(dāng)?shù)木唧w行政行為可作出直接予以改變的復(fù)議決定。這樣，對超越職權(quán)，復(fù)議機關(guān)不僅可以撤銷、責(zé)令重新為具體行政行為，對其中明顯不當(dāng)者還可以進行變更（這一點與行政訴訟有所不同，行政訴訟當(dāng)中是行政處罰顯失公正才予以變更）。

根據(jù)《行政復(fù)議條例》第44條規(guī)定，超越職權(quán)造成損害的經(jīng)申請人申請可責(zé)令被申請人賠償。但是在立法技術(shù)上，超越職權(quán)的賠償問題是納入行政侵權(quán)賠償范疇的，按照行政侵權(quán)賠償責(zé)任處理。在實踐當(dāng)中，申請人可與請求撤銷、變更的申請一并提出，也可以單就賠償問題提出申請，復(fù)議機關(guān)也相應(yīng)地作出單獨或合并的行政復(fù)議決定。根據(jù)《行政復(fù)議條例》第44條第2款的規(guī)定，行政賠償?shù)膹?fù)議決定只能要求被申請的為具體行政行為的行政機關(guān)賠償，而不能直接要求具體工作人員賠償。只有行政機關(guān)在賠償后，方可向有過錯的工作人員追償。從我國實踐中看，這種作法有利于受害者受償，但是不利于強化工作人員的責(zé)任感，因為實踐中往往因工作人員系內(nèi)部人員以“集體行為”等借口而避重就輕，甚至不了了之。

（三）行政訴訟中的處理。根據(jù)我國《行政訴訟法》第54條規(guī)定，對超越職權(quán)的，“判決撤銷或部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為”。這條規(guī)定包括判決全部撤銷、判決部分撤銷、判決全部或部分撤銷、被告重新作出具體行政行為、裁定準(zhǔn)許撤訴或不準(zhǔn)撤訴等四種情況。

（四）超越職權(quán)的行政賠償責(zé)任。超越職權(quán)有可能構(gòu)成行政侵權(quán)，這也是行政侵權(quán)的部分原因和表現(xiàn)形式。因此，當(dāng)超越職權(quán)造成損害時，則必須依照行政侵權(quán)責(zé)任規(guī)則承擔(dān)責(zé)任。根據(jù)我國《憲法》、《民法通則》、《行政訴訟法》以及《國家賠償法》的有關(guān)規(guī)定，賠償責(zé)任承擔(dān)的具體方式有：返還財產(chǎn)，恢復(fù)原狀，解除查封、扣押、凍結(jié)，支付賠償金等。另外，對名譽權(quán)、榮譽權(quán)損害應(yīng)在影響范圍內(nèi)為受害者消除影響，賠禮道歉或恢復(fù)名譽。在賠償程序上實行行政處理先于訴訟處理原則。賠償義務(wù)機關(guān)進行賠償后，應(yīng)責(zé)令有過錯的工作人員或受委托者承擔(dān)部分或全部賠償責(zé)任，亦即實行追償制度。應(yīng)受追償?shù)某铰殭?quán)的工作人員被追償后，如果其職務(wù)上的違法行為已構(gòu)成犯罪，仍應(yīng)追究其刑事責(zé)任；未構(gòu)成犯罪的，應(yīng)追究其行政責(zé)任，而不得以追償代替其他責(zé)任形式。

二、產(chǎn)生行政超越職權(quán)之主要原因

（一）行政職權(quán)日益擴張，行政法律、法規(guī)不完善，是產(chǎn)生超越職權(quán)的重要原因。行政是國家最早的一種職能。在封建專制時期，行政關(guān)系錯綜復(fù)雜，沒有明顯的行政界限，一切職權(quán)均屬于國王或皇帝。行政和其他國家職能的區(qū)分，是近代資產(chǎn)階級革命以后的產(chǎn)物。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，生產(chǎn)力水平的提高，社會的經(jīng)濟生活不斷變化，行政職權(quán)也隨之不斷擴張。到現(xiàn)代社會，行政職權(quán)涉及社會生活的方方面面，大有集立法、行政及司法于一體之趨勢。從我國目前情況來看，由于建設(shè)有中國特色的社會主義沒有現(xiàn)成模式可循，改革開放涉及的問題錯綜復(fù)雜，行政機關(guān)不但可以國家法律授權(quán)頒布大量的行政法規(guī)和規(guī)章，而且在行政執(zhí)法中具有很大的自由裁量空間，同時還享有半司法或準(zhǔn)司法權(quán)。這種集約式集權(quán)狀況，不可避免地產(chǎn)生超越職權(quán)。

（二）行政法制監(jiān)督不力，也是產(chǎn)生超越職權(quán)的重要原因之一。長期以來，行政法制監(jiān)督一直是我國法制建設(shè)中的薄弱環(huán)節(jié)。監(jiān)督機制、制約機制不完善，許多監(jiān)督應(yīng)有的作用尚未發(fā)揮出來，有的名不符實，監(jiān)督效果不盡如人意。國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督，由于黨政關(guān)系沒有真正理順，加之自身素質(zhì)存在的問題，其監(jiān)督的實際效果有限。新聞媒介又由于“框框”較多，致使輿論監(jiān)督作用的發(fā)揮受到限制。從理論上講，人民法院通過行政訴訟對行政機關(guān)的具體行政行為進行監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)是最有效的。但從司法實踐看，也存在不少問題，比如法院的憲法地位沒有落實；法院的人、財、物要依靠政府；公民、法人或其他組織的行政法律意識淡薄，明知行政機關(guān)的具體行政行為超越職權(quán)，也不敢或者不會通過行政訴訟維護自己的合法權(quán)益，致使人民法院的司法監(jiān)督未能有效地發(fā)揮作用。

（三）從行政執(zhí)法主體本身的素質(zhì)上看，由于國家長期以來沒有將競爭機制引入人事管理制度，對行政機關(guān)工作人員的錄用、考核、任免、獎懲、權(quán)利義務(wù)等均未完全納入法制的軌道。在行政機關(guān)進入的問題上，拉關(guān)系、走后門、搞宗派、任人唯親等不正之風(fēng)盛行，使一些不適合做行政管理工作的人員進入行政機關(guān)工作，造成行政機關(guān)機構(gòu)臃腫，人浮于事，互相扯皮，超越職權(quán)，濫用職權(quán)，能進不能出，能上不能下等弊端。

（四）從經(jīng)濟利益的角度看，長期以來行政機關(guān)的行政經(jīng)費統(tǒng)一由財政部門劃撥，數(shù)量有限，在某種程度上造成行政執(zhí)法部門的行政經(jīng)費緊張。行政機關(guān)的行政性事業(yè)性收費和罰沒收入在一定程度上可以緩解經(jīng)費緊張的局面。由于行政性事業(yè)性收費和罰沒收入的管理不夠嚴格，以及罰款決定與罰款收繳由行政執(zhí)法部門一個單位實施，都給執(zhí)法者個人尤其是執(zhí)法單位帶來了直接的經(jīng)濟利益。這些收入除上繳國庫外，更多的是用于行政機關(guān)執(zhí)法所需經(jīng)費的支出和福利支出。由此，使許多不該收或罰的，收了或罰了；應(yīng)該少收或少罰的，多收或多罰了；沒有收費權(quán)或罰款權(quán)的，也要收費或罰款；造成了超越職權(quán)

的現(xiàn)象時有發(fā)生。

三、防止行政超越職權(quán)之對策

（一）精簡機構(gòu)，減輕政府機構(gòu)臃腫。政府機構(gòu)龐大臃腫、層次過多、職責(zé)不清是行政權(quán)力膨脹的重要原因之一。經(jīng)濟體制改革的深化和政治體制改革的展開都要求相應(yīng)地轉(zhuǎn)變政府機構(gòu)的職能和管理方式，調(diào)整機構(gòu)設(shè)置的總體格局及其職責(zé)權(quán)限，就成了國家生活中的當(dāng)務(wù)之急。黨的第十五屆二中全會和九屆全國人大一次會議審議批準(zhǔn)了《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》，這是國務(wù)院機構(gòu)改革跨出的重要步伐，只有這樣，才能真正做到優(yōu)化結(jié)構(gòu)，改善素質(zhì)，從嚴治政，提高效率。

（二）完善行政法律、法規(guī)，嚴格行政權(quán)的設(shè)定。第一，完善行政機關(guān)組織法。行政機關(guān)組織法，是我國行政法的一個重要組成部分。它是由有關(guān)各級國家行政機關(guān)組建、職責(zé)范圍、活動原則、活動方式的許多單行法律文件組成的。行政組織法在行政法當(dāng)中占有十分重要的地位，應(yīng)盡快制定國家和地方行政機關(guān)組織法，對各級行政機關(guān)及其工作人員的任務(wù)、職責(zé)、活動原則、權(quán)利義務(wù)等作出明確規(guī)定。通過行政組織法將科學(xué)的管理制度化、法律化，防止行政機關(guān)管理活動的主觀隨意性，保證行政機關(guān)依法行使職權(quán)。第二，盡快制定行政程序法。制定統(tǒng)一的行政程序法，特別是對行政許可、公開、時效、執(zhí)行、處罰等方面的行政程序作出明確規(guī)定，是當(dāng)前行政法制建設(shè)的迫切需要，對于監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，具有重要的意義。根據(jù)《憲法》有關(guān)原則，我國近幾年來制定的行政法律、法規(guī)中，也有一些規(guī)范行政程序的條文，應(yīng)當(dāng)在此基礎(chǔ)上，抓緊制定統(tǒng)一的行政程序法。通過制定行政程序法，確立民主和公開的行政程序，建立回避、聽政的情報公開等制度，將行政管理活動始終置于人民和社會的監(jiān)督之下。第三，嚴格行政權(quán)的設(shè)定。行政權(quán)的設(shè)定，是指國家權(quán)力機關(guān)以規(guī)范性文件的形式賦予具體行政機關(guān)以行政權(quán)（注：參見皮純協(xié)主編的《行政行為的司法審查》第110頁，中國商業(yè)出版社。）。根據(jù)我國《憲法》規(guī)定，行政權(quán)的設(shè)定權(quán)原則上由權(quán)力機關(guān)享有。但從我國的實際情況看，行政機關(guān)未經(jīng)授權(quán)或超越授權(quán)范圍自行設(shè)定行政權(quán)的現(xiàn)象十分嚴重，不僅法律、法規(guī)設(shè)定行政權(quán)，連規(guī)章甚至一些基層政府及其所屬部門的一般規(guī)范性文件和行政措施也創(chuàng)制行政權(quán)，且大多涉及公民的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)。要控制行政權(quán)自由膨脹的趨勢，必須嚴格行政權(quán)的設(shè)定：一是涉及公民的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)和國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控等重要行政權(quán)的設(shè)定應(yīng)由國家最高權(quán)力機關(guān)享有，其他機關(guān)不享有這種權(quán)力；二是權(quán)力機關(guān)在設(shè)定公民實體權(quán)力的行政權(quán)時，要同時規(guī)定行使權(quán)力的方式和程序、違法行使權(quán)力的責(zé)任和受到侵害時的救濟手段；三是嚴格授權(quán)立法，最高國家權(quán)力機關(guān)在授權(quán)國務(wù)院和地方國家權(quán)力機關(guān)立法時，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定授權(quán)的內(nèi)容、范圍和條件，被授權(quán)機關(guān)只能在授權(quán)范圍內(nèi)設(shè)定有限的行政權(quán)，授權(quán)機關(guān)要嚴格審查；四是除國務(wù)院授權(quán)外，各部委及地方各級政府均不享有行政權(quán)的設(shè)定權(quán)，不論其基于何種原因和理由所創(chuàng)設(shè)的行政權(quán)，都應(yīng)堅決取消，以維護行政法制的統(tǒng)一，控制行政權(quán)的惡性膨脹。

（三）提高行政執(zhí)法主體的素質(zhì)。就目前行政機關(guān)工作人員的整體素質(zhì)看，遠遠不能適應(yīng)現(xiàn)代行政管理活動的要求，因此迫切需要提高。

第一，公開競爭，擇優(yōu)錄用。公開競爭是公務(wù)員制度的核心，也是現(xiàn)代公務(wù)員制度確立的根本標(biāo)志之一。英國、美國的公務(wù)員制度的改革均是以此為突破口和“杠桿”的。按照我國《國家公務(wù)員暫行條例》第13條規(guī)定：“國家行政機關(guān)錄用擔(dān)任主任科員以下非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的國家公務(wù)員，采取公開考試，嚴格考核的辦法，按德才兼?zhèn)涞臉?biāo)準(zhǔn)擇優(yōu)錄用?！敝挥袊栏駡?zhí)行這一規(guī)定，才能使大批有真才實學(xué)的人進入國家行政機關(guān)工作，把好公務(wù)員的“入口”關(guān)，真正有效地克服拉關(guān)系、走后門等弊端。這是提高公務(wù)員素質(zhì)的關(guān)鍵。

第二，考核實績，獎懲分明。根據(jù)我國《國家公務(wù)員暫行條例》第20條規(guī)定：“國家行政機關(guān)按照管理權(quán)限，對國家公務(wù)員的德、能、勤、績進行全面考核，重點考核工作實績?！睏l例同時對獎懲也作出了相應(yīng)的規(guī)定。這對克服多年以來形成的“平均主義”、“大鍋飯”等弊端，為公務(wù)員的競爭提供平等機遇，提高整體公務(wù)員隊伍的行政執(zhí)法水平都起到重要的作用。

第三，完善培訓(xùn)制度，提高行政執(zhí)法能力。國家公務(wù)員必須具備各種專門知識和行政管理能力，努力使自己成為各個方面國家行政管理的專家。目前，在我國對國家行政工作人員的培訓(xùn)主要是三方面的內(nèi)容：一是政治理論知識培訓(xùn)；二是專業(yè)知識和技能的培訓(xùn)；三是文化知識培訓(xùn)。對國家行政機關(guān)的工作人員進行培訓(xùn)是一項長期的工作，只有堅持不懈才能達到預(yù)期目的。

（四）加強行政法制監(jiān)督。行政法制監(jiān)督是指各種監(jiān)督主體對各級政府的行政行為，包括抽象的行政行為和具體的行政行為的合法性和合理性進行各種形式的監(jiān)督以及對政府工作人員是否廉潔奉公、遵紀守法進行各種形式的監(jiān)督（注：參見張尚鶩編著的《行政法教程》第236頁，中央廣播電視大學(xué)出版社。）。可以說行政法監(jiān)督是我國權(quán)力制約機制當(dāng)中最為關(guān)鍵的因素。

第一，強化國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督職能。在我國，國家權(quán)力機關(guān)作為監(jiān)督主體可以對各級政府及其工作人員實施行政法制監(jiān)督，這是由我國憲法明文規(guī)定的，是我國行政法制監(jiān)督體系中最高層次的監(jiān)督，是我國行政法實施的最有權(quán)威的法制保障。為使國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督名副其實，行之有效，應(yīng)當(dāng)解決監(jiān)督中存在的幾個主要問題：一是理順黨政關(guān)系，真正做到黨政分開。要避免行政行為變成黨政行為，否則，權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督就無法進行。二是盡快制定一些監(jiān)督行政行為的實施細則，克服目前行政監(jiān)督工作過于原則、籠統(tǒng)的現(xiàn)象。三是提高權(quán)力機關(guān)工作人員的素質(zhì)。應(yīng)當(dāng)多推選一些年富力強，具有較高文化程度、專業(yè)本領(lǐng)和實踐經(jīng)驗的人到國家權(quán)力機關(guān)工作或擔(dān)任人民代表，從根本上糾正目前存在的不敢監(jiān)督，不會監(jiān)督的現(xiàn)象，以提高監(jiān)督的質(zhì)量。

第二，充分發(fā)揮檢察監(jiān)督和審判監(jiān)督的職能作用。我國檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，它根據(jù)憲法規(guī)定所應(yīng)享有的監(jiān)督權(quán)，在國家司法系統(tǒng)內(nèi)部還沒有得到充分的行使。至于在國家行政管理領(lǐng)域，檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)來行使行政法制監(jiān)督權(quán)，同樣也沒有得到充分的行使。因此，應(yīng)當(dāng)進一步加強檢察機關(guān)行政法制監(jiān)督的機制。憲法和法律賦予了人民法院通過行政訴訟對行政機關(guān)的具體行政行為實施監(jiān)督的權(quán)力。與其他行政法制監(jiān)督主體相比，人民法院的司法監(jiān)督具有廣泛、經(jīng)常、有效和公正的特點。這種監(jiān)督，雖然是一種事后的監(jiān)督，但它是別的行政法制監(jiān)督代替不了的一種有力的監(jiān)督形式。

第三，推行公示制度，促進依法行政。公示制度是將國家行政機關(guān)執(zhí)法機關(guān)的職責(zé)范圍、執(zhí)法內(nèi)容、執(zhí)法程序、工作標(biāo)準(zhǔn)、期限等向社會全面公開，接受社會監(jiān)督的一種制度。推行公示制度，真正做到依法行政，對超越行政職權(quán)行為的產(chǎn)生是強有力的制約。

第四，充分發(fā)揮輿論監(jiān)督的重要作用。在西方國家，輿論監(jiān)督與國家的立法、執(zhí)法和司法處于同等重要的位置，新聞記者被喻為“無冕之王”。人民通過輿論工具監(jiān)督行政機關(guān)的具體行政行為，是我國憲法賦予的權(quán)利。新聞輿論的監(jiān)督具有廣泛性、及時性等特點，是現(xiàn)代

社會進行法制監(jiān)督的強有力手段。通過新聞輿論的監(jiān)督，可以使許多違法行為暴露于廣大人民群眾的視野之中，不僅在一定程度上促進對違法行為的揭露和追究，而且可以教育廣大人民群眾，樹立良好的社會風(fēng)氣。因此，在改革開放，建立市場經(jīng)濟體制的同時，應(yīng)當(dāng)加快民主政治的步伐，讓人民享有廣泛的民主和自由，使他們敢于通過輿論工具檢舉行政機關(guān)及其工作人員的違法行政行為。另外，新聞機構(gòu)的改革也需要與經(jīng)濟體制改革相適應(yīng)，使新聞輿論敢于揭露違法的行政行為，震懾違法行政者，真正發(fā)揮輿論監(jiān)督的重要作用。

（五）加強對行政性事業(yè)性收費和罰沒收入的監(jiān)督和管理，實施罰款決定與罰款收繳分離的辦法。

對行政性事業(yè)性收費和罰沒收入的監(jiān)督和管理，實施罰款決定與罰款收繳分離的辦法，是從經(jīng)濟上對超越職權(quán)進行制約的有力辦法。過去，對行政性事業(yè)性收費和罰沒收入的管理一直是收支一條線，行政機關(guān)作出罰款決定與收繳罰款是同一單位或部門，這些是在經(jīng)濟上造成超越職權(quán)的原因之一。為了從根本上實現(xiàn)依法行政，加強對行政性事業(yè)性收費和罰沒收入的監(jiān)督和管理，國務(wù)院和有關(guān)部門制定了一系列的規(guī)定和辦法，并下發(fā)了有關(guān)的文件。如國務(wù)院1997年11月的關(guān)于《罰款決定與罰款收繳分離實施辦法》第2條規(guī)定：“作出罰款決定的行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)與收繳罰款的機構(gòu)分離；但是，依照行政處罰的規(guī)定可以當(dāng)場收繳罰款的除外。”第3條規(guī)定：“罰款必須全部上繳國庫，任何行政機關(guān)、組織或者個人不得以任何形式截留、私分或者變相私分。行政機關(guān)執(zhí)法所需經(jīng)費的撥付，依照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！背艘酝猓S多地方行政機關(guān)也提出相應(yīng)規(guī)定和辦法，并下發(fā)了有關(guān)文件。如北京市財政局、北京市工商行政管理局的《關(guān)于北京市工商行政管理部門行政性事業(yè)性收費和罰沒收入實行收支兩條線管理的通知》。這些規(guī)定和辦法是從經(jīng)濟上對超越職權(quán)的行為實施有效的管理和監(jiān)督。