導(dǎo)語(yǔ)：行政機(jī)關(guān)依政策辦事論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

1986年到1996年10年間，中國(guó)繼70年代末至80年代前期所進(jìn)行的重大變革，在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)方面取得了舉世矚目的發(fā)展，發(fā)生了將對(duì)下一世紀(jì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響的兩個(gè)轉(zhuǎn)變：即經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變；行政管理方式由人治向法治的轉(zhuǎn)變。對(duì)于后一個(gè)轉(zhuǎn)變（前一個(gè)轉(zhuǎn)變不是本文研究的范圍），我們僅從下述幾個(gè)方面的事實(shí)即可窺其概貌。

一、行政機(jī)關(guān)從主要依政策辦事到主要依法辦事

80年代以前，中國(guó)行政管理基本是以人治為主，行政機(jī)關(guān)及其工作人員主要是依政策辦事，依領(lǐng)導(dǎo)人的指示、命令辦事1.至80年代前期，這種情況開(kāi)始改變，國(guó)家開(kāi)始制定法律、法規(guī)，逐步以依法辦事取代行政僅依政策、依領(lǐng)導(dǎo)人指示辦事2.但這個(gè)進(jìn)程很艱難。這個(gè)時(shí)期，整個(gè)社會(huì)雖然較為重視法制，但對(duì)法制的認(rèn)識(shí)卻有片面性：當(dāng)時(shí)人們大多只知刑法、民法和經(jīng)濟(jì)法，而不知行政法，只知司法的依法辦案，而不知行政的依法辦事。直至80年代中期，中國(guó)尚缺乏規(guī)范行政行為、行政責(zé)任、行政救濟(jì)的基本法律，行政管理的大多數(shù)領(lǐng)域尚無(wú)法律調(diào)整，行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)所遵循的仍然主要是政策性文件。1984年，當(dāng)時(shí)的全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)彭真同志根據(jù)國(guó)家民主政治和商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況，認(rèn)識(shí)到要在國(guó)家管理領(lǐng)域加強(qiáng)法制的特殊重要性，提出國(guó)家管理“要從依靠政策辦事逐步過(guò)渡到不僅依靠政策還要建立、健全法制，依法辦事”3.行政法學(xué)者更是在80年代初就呼吁國(guó)家應(yīng)重視和加強(qiáng)行政法制，在行政管理領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)依法辦事，依法行政4.但大多數(shù)學(xué)者和國(guó)民就依法行政達(dá)成共識(shí)，并將依法行政作為國(guó)家行政管理的一項(xiàng)原則確定下來(lái)則是80年代中期以后的事。1986年筆者曾在所著《行政法概論》一書(shū)中提出了行政管理法制化（即依法行政）的原則，并將其內(nèi)容概括為“在行政領(lǐng)域做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”5.1989年，羅豪才教授應(yīng)司法部法學(xué)教材編輯部之約主編的高等學(xué)校法學(xué)教材《行政法學(xué)》提出了行政合法性原則（亦即依法行政原則），并將該原則分解為四項(xiàng)具體要求：（1）任何行政職權(quán)必須基于法律的授予才能存在；（2）任何行政職權(quán)的行使都應(yīng)依據(jù)法律、遵守法律；（3）任何行政職權(quán)的委托及其運(yùn)用都必須有法律依據(jù)，符合法律要旨；（4）任何違反上述要求的行政活動(dòng)非經(jīng)立法機(jī)關(guān)事后認(rèn)許，均應(yīng)宣告無(wú)效6.1993年八屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)的李鵬同志所作的《政府工作報(bào)告》則正式以政府文件的形式確定了依法行政的原則?！秷?bào)告》明確提出：“各級(jí)政府都要依法行政，嚴(yán)格依法辦事。一切公職人員都要帶頭學(xué)法懂法，做執(zhí)法守法的模范”7，1996年八屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要及關(guān)于報(bào)告的決議》更進(jìn)一步將依法行政，依法治國(guó)，建立法治國(guó)家作為國(guó)家的治國(guó)方針?！稕Q議》指出：“要堅(jiān)持和實(shí)行依法治國(guó)，積極推進(jìn)社會(huì)主義法制建設(shè)的進(jìn)程，加強(qiáng)立法，嚴(yán)格執(zhí)法，不斷提高廣大干部和群眾的法律意識(shí)和法制觀念，努力建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家。”8由此可見(jiàn)，1986年到1996年10年間，依法行政原則在中國(guó)逐步形成并最終正式確立。與此相適應(yīng)，中國(guó)行政管理各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)方面的法律法規(guī)也逐步健全、完善。這個(gè)時(shí)期，全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)了近200件法律或決議、決定，其中大多數(shù)涉及行政管理。如土地管理法、稅收征收管理法、城市規(guī)劃法、環(huán)境保護(hù)法、食品衛(wèi)生法、技術(shù)監(jiān)督法、廣告法、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、海關(guān)法、教育法、銀行法、保險(xiǎn)法、統(tǒng)計(jì)法、審計(jì)法、檔案法、律師法、勞動(dòng)法等。這些法律所調(diào)整的領(lǐng)域，在10年前都還是法律的空白區(qū)。正是依法行政的原則和依法治國(guó)的方針在形成過(guò)程中，同時(shí)促進(jìn)了法制在這些領(lǐng)域和其他領(lǐng)域的逐步健全、完善。

二、官民關(guān)系從只可“官告民”到亦可“民告官”

中國(guó)法制史有幾千年，訴訟制度也有差不多同樣長(zhǎng)久的歷史。但中國(guó)法制史主要是刑法和刑事訴訟史。民法和民事訴訟在中國(guó)法制史中位置很低，行政法和行政訴訟則幾乎沒(méi)有地位。就“民告官”的行政訴訟而言，歷代的法律雖然沒(méi)有禁止“民告官”，但法律的運(yùn)作實(shí)際上只允許“官告民”，而不允許“民告官”。不僅不允許民告官府，民告官員個(gè)人實(shí)際上也是非常困難的9.中華人民共和國(guó)建立以后，憲法雖然規(guī)定民可告官10，便直到80年代以前并沒(méi)有建立真正規(guī)范化的“民告官”制度（行政訴訟制度）。法律的實(shí)際運(yùn)作仍然是只允許“官告民”，而不允許“民告官”。1982年，五屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議通過(guò)的《民事訴訟法（試行）》第一次規(guī)定人民法院可以按照民事訴訟程序，審理法律規(guī)定的行政案件（即民告官案件），之后，1989年，七屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)獨(dú)立的《行政訴訟法》，正式確定“民告官”的行政訴訟制度11.該法于1990年10年1日施行，到現(xiàn)在已有六年多時(shí)間。這6年的運(yùn)作雖然并不順利，其實(shí)施曾有過(guò)而且現(xiàn)在仍然有各種各樣的障礙和困難，但是這個(gè)制度畢竟存在下來(lái)，并且每年都在發(fā)展，這可以從人民法院受理行政案件數(shù)每年上升的情況得到說(shuō)明：1990年，13，006件；1991年，25，667件；1992年，27，911件；1993年，34，567件；1995年，51，370件；1996年，79，959件。

民告官的行政訴訟制度得以確立和發(fā)展，這對(duì)推動(dòng)中國(guó)的法治進(jìn)程起了重大的作用：首先，它促進(jìn)了行政法的立法，因?yàn)樾姓V訟是對(duì)行政行為的法制監(jiān)督，人民法院審理行政案件，其重心是對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查，行政行為被訴到法院，如果行政機(jī)關(guān)不能舉出其法律、法規(guī)根據(jù)，就有敗訴的可能。這樣就迫使行政機(jī)關(guān)不斷就其管轄事項(xiàng)請(qǐng)求立法機(jī)關(guān)立法或自己制定出法律草案請(qǐng)求立法機(jī)關(guān)審議和通過(guò)，行政機(jī)關(guān)本身也加快了制定行政法規(guī)和規(guī)章的速度。80年代，全國(guó)人大和人大常委會(huì)每年通過(guò)的法律和有關(guān)法律問(wèn)題的決定、決議一般不超過(guò)10個(gè)，國(guó)務(wù)院每年行政法規(guī)一般在50個(gè)左右，而行政訴訟法實(shí)施以后的90年代，全國(guó)人大和人大常委會(huì)每年通過(guò)的法律和有關(guān)法律問(wèn)題的決定、決議超過(guò)20個(gè)，國(guó)務(wù)院每年的行政法規(guī)達(dá)70個(gè)左右。其次，行政訴訟制度促進(jìn)了行政機(jī)關(guān)依法執(zhí)法。有了行政訴訟制度，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為如果違法執(zhí)法，就可能被公民、法人或其他組織訴至法院。法院通過(guò)審理，如果確認(rèn)行政行為違法，就將撤銷(xiāo)行政機(jī)關(guān)的行為，并可判決行政機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的賠償或其他法律責(zé)任。行政訴訟法實(shí)施以來(lái)，法院每年判決撤銷(xiāo)或變更行政機(jī)關(guān)行政行為數(shù)與其結(jié)案數(shù)相比，其比例是較高的，接近20%12（另有30%以上的案件，行政機(jī)關(guān)在原告起訴后認(rèn)識(shí)到自己的行政行為違法，主動(dòng)改變?cè)姓袨?，得到原告諒解，故原告撤訴）。這樣，民告官制度對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員就形成了一種壓力，迫使他們學(xué)法、懂法和依法執(zhí)法。第三，行政訴訟制度的實(shí)施增強(qiáng)了公民的權(quán)利意識(shí)和民主法制觀念。中國(guó)由于有長(zhǎng)期的封建專(zhuān)制傳統(tǒng)，加之新中國(guó)建國(guó)以后一直實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，權(quán)力過(guò)于集中，公民的權(quán)利意識(shí)和民主法制觀念均較為淡薄。民告官的行政訴訟制度建立以來(lái)，公民與政府機(jī)關(guān)對(duì)簿公堂，平等地與之爭(zhēng)辯是非，政府機(jī)關(guān)的行為如果確實(shí)違法，損害了公民的合法權(quán)益，還要向公民賠禮道欠，依法承擔(dān)侵權(quán)賠償

責(zé)任。這種訴訟過(guò)程和訴訟結(jié)果無(wú)論是對(duì)于參加訴訟的當(dāng)事人，還是對(duì)于從各種渠道獲知此種信息的公民，都是一種潛移默化的民主、法治教育。90年代，中國(guó)公民權(quán)利意識(shí)和民主法制觀念的大為增強(qiáng)，雖然不能完全歸功于民告官的行政訴訟制度的建立和運(yùn)作，但是它在其中所起的作用是毋庸置疑的。

三、行政侵權(quán)責(zé)任從“落實(shí)政策”到國(guó)家賠償

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)對(duì)于政府違法或不當(dāng)行為侵害，造成其人身或財(cái)產(chǎn)損害的公民一直實(shí)行一種稱(chēng)為“落實(shí)政策”的制度?！奥鋵?shí)政策”包括很廣的范圍：涉及的人和事可以溯及幾年、幾十年；性質(zhì)可以是政治性的（如“反右”運(yùn)動(dòng)和“”中的被害者）、政策性的（如“上山下鄉(xiāng)”知識(shí)青年、民主人士）；工傷事故性的或行政機(jī)關(guān)及其工作人員日常執(zhí)行職務(wù)造成損害性質(zhì)的；落實(shí)政策的措施包括恢復(fù)城市戶口、安排住房、安排受害人或其家屬子女工作，給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，等等。這種制度在不同的歷史時(shí)期對(duì)于受害人雖然也起了積極的救濟(jì)作用，但是其不足之處在于政策變化多，彈性大，標(biāo)準(zhǔn)不一，從而實(shí)行起來(lái)有失公正，導(dǎo)致很多應(yīng)該得到救濟(jì)的受害人得不到救濟(jì)；同樣的受害人有的能得到多種且較優(yōu)厚的救濟(jì)，有的卻只能得到很微薄或根本得不到救濟(jì)。由于沒(méi)有統(tǒng)一的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，這種“落實(shí)政策”的制度還可能導(dǎo)致執(zhí)行政策的機(jī)關(guān)和工作人員的腐敗。由于存在這些弊端，更由于90年代以來(lái)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和“民告官”制度的推動(dòng)，通過(guò)立法規(guī)范國(guó)家侵權(quán)責(zé)任，建立國(guó)家賠償制度的呼聲越來(lái)越高。正是在這種背景下，八屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議于1994年通過(guò)了《國(guó)家賠償法》13.該法同時(shí)規(guī)定了行政賠償和刑事賠償（即冤獄賠償）兩種國(guó)家賠償，根據(jù)該法，公民不僅可以對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政侵權(quán)行為造成的損害請(qǐng)求國(guó)家賠償，而且可對(duì)司法機(jī)關(guān)及其工作人員在行使偵查、檢察、審判、監(jiān)獄管理職權(quán)時(shí)實(shí)施的侵權(quán)行為所造成的損害請(qǐng)求國(guó)家賠償。國(guó)家賠償制度的建立是中國(guó)在人權(quán)保護(hù)方面的一個(gè)重大進(jìn)步，無(wú)疑體現(xiàn)了現(xiàn)代法治的精神。

四、人事管理從實(shí)行“干部制度”到推行公務(wù)員制度

中國(guó)在行政機(jī)關(guān)的人事管理上，過(guò)去長(zhǎng)期實(shí)行與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的“干部制度”14.這種“干部制度”具有強(qiáng)烈的“人治”色彩：一個(gè)人進(jìn)入國(guó)家行政機(jī)關(guān)任職，以及到何機(jī)關(guān)任何職，均完全取決于組織的分配，組織讓干什么就干什么，沒(méi)有個(gè)人的選擇，也沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)。一個(gè)人在行政機(jī)關(guān)工作，當(dāng)上“干部”以后，其晉升、提拔或調(diào)動(dòng)工作也完全取決于組織（主要是組織的負(fù)責(zé)人），取決于國(guó)家的需要，個(gè)人的學(xué)識(shí)、才能和志趣都是次要的考慮因素。這種制度雖然在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代和新政權(quán)建立早期起過(guò)積極作用，但長(zhǎng)此以往，整個(gè)國(guó)家工作人員隊(duì)伍的生機(jī)、活力被窒息，導(dǎo)致國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)不靈，效率低下。特別是當(dāng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)，原“干部制度”的各種弊端更充分地暴露出來(lái)，以致于不改革舊人事管理制度，新經(jīng)濟(jì)體制即難以正常運(yùn)作。正是在這種情況下，組織人事部門(mén)于1984年成立國(guó)家公務(wù)員法研究起草小組15，研究國(guó)家人事管理制度的改革和起草《公務(wù)員法》。經(jīng)過(guò)八年多時(shí)間的艱苦工作，起草小組數(shù)易其稿，終于在1993年8月將法案提交國(guó)務(wù)院常委會(huì)議審議通過(guò)，國(guó)務(wù)院以《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》的名稱(chēng)。該《條例》現(xiàn)已實(shí)行三年多時(shí)間，從中央到地方，各級(jí)公務(wù)員制度均已逐步建立，在人事管理很多重要制度的改革上取得了突破性的進(jìn)展：（1）考試錄用制度。國(guó)家行政機(jī)關(guān)錄用擔(dān)任主任科員以下非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員，采用公開(kāi)考試，嚴(yán)格考核的辦法，按照德才兼?zhèn)涞臉?biāo)準(zhǔn)擇優(yōu)錄用。（2）考核制度。行政機(jī)關(guān)設(shè)立考核機(jī)構(gòu)，在部門(mén)負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)下，每年對(duì)公務(wù)員的德、能、勤、績(jī)情況進(jìn)行考核，確定考核等次，作為其晉升職務(wù)、級(jí)別和工資的依據(jù)。（3）獎(jiǎng)懲制度。行政機(jī)關(guān)根據(jù)公務(wù)員的表現(xiàn)，對(duì)工作成績(jī)顯著和有突出貢獻(xiàn)的公務(wù)員予以獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)違反義務(wù)、違反紀(jì)律的公務(wù)員給予處分。（4）職務(wù)晉升制度。公務(wù)員晉升要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格考核，審查其是否符合擬任職務(wù)的資格條件，并且要聽(tīng)取群眾意見(jiàn)。根據(jù)需要，有時(shí)還要舉行公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)考試，以保障公正、公平和選拔出優(yōu)秀人才。（5）輪換制度。對(duì)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和某些工作性質(zhì)特殊的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員，有計(jì)劃地實(shí)行職位輪換，以防止其拉幫結(jié)派，以權(quán)謀私。（6）回避制度。公務(wù)員之間有某種法定親屬關(guān)系的，不得在同一行政機(jī)關(guān)擔(dān)任直接隸屬于同一行政首長(zhǎng)的職務(wù)或有直接上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的職務(wù)，也不得在其中一方擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的機(jī)關(guān)從事監(jiān)察、審計(jì)、人事、財(cái)務(wù)工作，公務(wù)員擔(dān)任縣級(jí)以下地方政府領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，一般不得在原籍任職；公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時(shí)，涉及本人或某種法定親屬關(guān)系人員的利害關(guān)系的，必須回避16.《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》的和實(shí)施，使中國(guó)的人事管理制度朝法治的方向邁出了一大步。

五、政府和政府工作人員從只監(jiān)督他人到自己也接受監(jiān)督

根據(jù)中國(guó)50年代的政治體制，各級(jí)人民政府均由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，接受?chē)?guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督是一種外部監(jiān)督，除了外部監(jiān)督以外，政府內(nèi)部還設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的行政監(jiān)督機(jī)關(guān)——監(jiān)察部17，對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員履行職責(zé)和遵紀(jì)守法的情況進(jìn)行監(jiān)督。由于當(dāng)時(shí)各級(jí)人大的制度還不盡完善，并沒(méi)有很好地行使對(duì)各級(jí)政府的監(jiān)督職能，從而對(duì)政府機(jī)關(guān)及其工作人員實(shí)施法制監(jiān)督的主體主要是監(jiān)察部。然而，到50年代后期，監(jiān)察部也被撤銷(xiāo)。這之后直至80年代，政府機(jī)關(guān)及其工作人員成了只監(jiān)督他人而自己不受監(jiān)督的特殊“公仆”。

法治是與權(quán)力制約與監(jiān)督聯(lián)系在一起的。沒(méi)有制約與監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致濫用與腐敗。孟德斯鳩指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！币虼耍仨殹耙詸?quán)力制約權(quán)力”，否則“公民生命、自由必然要成為濫用權(quán)力的犧牲品”18.中國(guó)通過(guò)的教訓(xùn)已深刻認(rèn)識(shí)到對(duì)政府權(quán)力加以監(jiān)督和制約的必要性。因此，80年代初期通過(guò)的憲法，加強(qiáng)了各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)政府的監(jiān)督力度，如規(guī)定全國(guó)人大有權(quán)罷免國(guó)務(wù)院總理、副總理、國(guó)務(wù)委員、各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、審計(jì)長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)；全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷(xiāo)國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令；全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)組織特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)，對(duì)特定問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查；全國(guó)人大代表在全國(guó)人大開(kāi)會(huì)期間，全國(guó)人大常務(wù)委員在開(kāi)會(huì)期間，有權(quán)依法定程序?qū)?guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院各部、委提出質(zhì)詢，等等19.其次，也是非常重要的一項(xiàng)措施，即是1986年，六屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議決定重新設(shè)立監(jiān)察部，對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)貫徹實(shí)施國(guó)家法律、法規(guī)和政策的情況以及國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員遵紀(jì)守法的情況進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)察部成立以后，辦理了許多大案要案，揭露和處理了一大批上至省、部級(jí)，下至普通科員、辦事員的違法亂紀(jì)和各種腐敗行為的案件。再次，就是建立行政訴訟制度，通過(guò)人民法院審理行政案件對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的行為進(jìn)行監(jiān)督20.權(quán)力機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，即構(gòu)成了目前中國(guó)比較嚴(yán)密的行政法制監(jiān)督體系和機(jī)制。當(dāng)然，目前這個(gè)體系和機(jī)制仍有缺陷和不足，需要進(jìn)一步改進(jìn)和完善。

六、對(duì)行政權(quán)的控制從只注重實(shí)體制約到同時(shí)注重程序制約

中國(guó)在“”以后，開(kāi)始注重對(duì)行政權(quán)的控制和制約，建立了各種相應(yīng)

的監(jiān)督制度，形成了較為嚴(yán)密的監(jiān)督體系和機(jī)制，這已如前所述。但這種監(jiān)督和制約往往是只及于權(quán)力行使之前或權(quán)力行使之后，權(quán)力行使之前是通過(guò)法律確定行政機(jī)關(guān)權(quán)力的界限，使其不得無(wú)限行使權(quán)力；權(quán)力行使之后是通過(guò)各種監(jiān)督途徑追究行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使權(quán)力的法律責(zé)任。但法律恰恰忽略了對(duì)行政權(quán)行使過(guò)程的規(guī)范，忽略了從程序上對(duì)行政行為的制約?，F(xiàn)代社會(huì)，法律往往不得不賦予行政權(quán)很大的自由裁量空間，人們很難在實(shí)體上對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)密的規(guī)范。因此，在現(xiàn)代社會(huì)，程序控制是保障行政權(quán)合法、正確行使，防止其濫用和侵犯公民權(quán)利自由的必不可少的條件。80年代中期以后，中國(guó)方開(kāi)始認(rèn)識(shí)到程序制約和加強(qiáng)行政程序立法的重要，學(xué)者們陸續(xù)發(fā)表和出版了一系列有關(guān)行政程序的論文、論著21；有關(guān)行政管理的法律、法規(guī)也開(kāi)始規(guī)定相應(yīng)的行政程序。如1987年國(guó)務(wù)院辦公廳的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》，1988年國(guó)務(wù)院的《行政區(qū)域邊界爭(zhēng)議處理?xiàng)l例》，1992年9月全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《稅收征收管理法》，1994年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《治安管理處罰條例》，這些法律、法規(guī)均就有關(guān)行政行為的程序作了明確、具體的規(guī)定。當(dāng)—26—然，中國(guó)行政程序最典型的立法要數(shù)1996年3月八屆全國(guó)人大第四次會(huì)議通過(guò)的《行政處罰法》。該法較好地解決了對(duì)行政行為的程序制約問(wèn)題，較好地體現(xiàn)了現(xiàn)代民主法治的精神和原則，其所規(guī)定的各項(xiàng)行政程序制度：如行政執(zhí)法時(shí)的出示身份證件，表明身份制度、作出行政處罰決定時(shí)的說(shuō)明根據(jù)、理由制度、決定前的調(diào)查和收集證據(jù)制度、決定中的聽(tīng)取當(dāng)事人陳述和申辯制度、決定后的送達(dá)處罰決定書(shū)、告知當(dāng)事人救濟(jì)權(quán)利、救濟(jì)途徑的制度，以及作出較重大的行政處罰決定舉行聽(tīng)證的制度，等等。特別是聽(tīng)證制度，對(duì)于保障行政行為公正合理進(jìn)行，防止行政執(zhí)法人員濫用權(quán)力，保護(hù)公民法人或其他組織的合法權(quán)益具有特別重要的意義。《行政處罰法》為中國(guó)行政程序立法積累了很好的經(jīng)驗(yàn)，目前，行政立法研究組正準(zhǔn)備在這一法律和其他規(guī)定行政行為程序的有關(guān)單行法律的基礎(chǔ)上，制定統(tǒng)一的行政程序法典，以規(guī)范整個(gè)行政機(jī)關(guān)的行政行為，使體現(xiàn)現(xiàn)代民主、法治精神的公開(kāi)、公平、公正原則貫穿在整個(gè)行政運(yùn)作過(guò)程中。

「注釋」

150年代初期和中期，中國(guó)還是比較重視法制的：國(guó)家制定和頒布了大量的行政管理方面的法律、法規(guī)，規(guī)定國(guó)家行政機(jī)關(guān)的組織、職權(quán)和國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等各種事務(wù)的管理規(guī)則和管理方式（這個(gè)時(shí)期僅正式登載于《中央人民政府法令匯編》和《中華人民共和國(guó)法規(guī)匯編》的有關(guān)行政管理的法律、法規(guī)就有829個(gè)）。而且，這些法律、法規(guī)在實(shí)踐中一般也能得到遵守和執(zhí)行。盡管這個(gè)時(shí)期，中國(guó)的行政管理并非完全依法辦事，甚至主要不是依法辦事，而是依政策和領(lǐng)導(dǎo)人的指示、命令辦事。但是，50年代中期以后，特別是到“”時(shí)期，連這種尚不完備的法制也未得到維系，不僅未能堅(jiān)持和發(fā)展，反而遭到幾乎毀滅性的破壞。那十多年時(shí)間內(nèi)，中國(guó)無(wú)論是在行政管理領(lǐng)域，還是在其他領(lǐng)域，都是人治占主導(dǎo)地位，法制只是作為一種時(shí)而使用，時(shí)而不用的輔助性的管理工具（詳見(jiàn)拙著《行政法與行政訴訟》，中國(guó)卓越出版公司1990年版第112—119頁(yè)）。

21979年至1984年6年間，全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)共通過(guò)法律、決議、決定約80件，有關(guān)行政管理的占39件，其中1979年8件，；1980年6件，1981年5件；1982年8件；1983年4件；1984年8件。

3彭真：《在首都新聞界人士座談會(huì)上的講話》，見(jiàn)《人民日?qǐng)?bào)》1984年4月8日第一版。

4夏書(shū)章在《機(jī)構(gòu)改革與行政法》一文中提出，“在行政管理方面，也應(yīng)該象刑事、民事等一樣，要依法辦事”（見(jiàn)1980年8月28日《光明日?qǐng)?bào)》）。筆者在《加強(qiáng)行政立法，為“四化”服務(wù)》一文中指出：要實(shí)現(xiàn)憲法規(guī)定的民主、法制原則，“必須制定和完善有關(guān)行政機(jī)關(guān)活動(dòng)規(guī)則的具體法律、法規(guī)”，“解決在行政領(lǐng)域有法可依的問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，再逐步建立、健全保障行政領(lǐng)域法制的各種機(jī)構(gòu)和制度，解決行政領(lǐng)域有法必依和違法必究的問(wèn)題）（見(jiàn)1982年8月6日《中國(guó)法制報(bào)》）。

5參見(jiàn)拙著《行政法概論》，北京大學(xué)出版社1986年版，第189頁(yè)。

6參見(jiàn)羅豪才主編：《行政法學(xué)》、中國(guó)政漢大學(xué)出版社1989年版，第39頁(yè)。

7參見(jiàn)李鵬：《政府工作報(bào)告》，載《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》1993年第2號(hào)，第20頁(yè)。

8參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》1996年第2號(hào)，第8頁(yè)。

9北京電視臺(tái)前幾年播放了一個(gè)電視劇，劇名叫《楊乃武與小白菜》。劇中主人公到刑部告“官”，好不容易爭(zhēng)取到刑部升堂，但原告要跪著經(jīng)過(guò)上有鐵釘?shù)恼璋宓教谩＿^(guò)此砧板后，原告之身鮮血淋漓。由此可見(jiàn)告官之難。然而這還只是告官員個(gè)人，告官府根本不被允許。

101954年憲法第97條和1975年憲法第27條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何違法失職的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，有向各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)提出書(shū)面控告或者口頭控告的權(quán)利”（1987年憲法亦有類(lèi)似規(guī)定，這些規(guī)定所確立的“民告官”仍還只是告官員個(gè)人）。1982年憲法第41條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民……對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”（這里確立的“民告官”，則不僅包括告官員個(gè)人，而且包括告官府，從而為建立行政訴訟制度提供了憲法依據(jù)）。

11《行政訴訟法》由行政立法研究組起草。行政立法研究組成立于1986年，主要由行政法學(xué)者、專(zhuān)家組成。該研究組成立的宗旨是研究中國(guó)行政法制發(fā)展的方向、目標(biāo)及發(fā)展途徑，為健全、完善中國(guó)行政法制向決策部門(mén)提出具體運(yùn)作方案；其工作的主要方式是草擬各種重要的行政法試擬稿，提交立法機(jī)關(guān)正式起草和立法。該研究組成立之后先后草擬了《行政訴訟法》、《國(guó)家賠償法》、《行政處罰法》等法律試擬稿，并正在草擬《立法法》和準(zhǔn)備草擬《行政程序法》、《行政許可法》、《行政強(qiáng)制措施法》、《規(guī)費(fèi)征收法》等法律草案。

12七屆人大期間（1988—1993年），法院受理行政案件84305件，審結(jié)82129件，其中判決維持行政行為的占34.1%，判決撤銷(xiāo)或變更行政行為的占20.5%，原告撤訴的占35.4%，作其他處理的占10%（見(jiàn)《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》1993年第3號(hào)，第59頁(yè)）。1995年法院共審結(jié)行政案件51370件，其中判決維持的占17.34%，判決撤銷(xiāo)或變更的占15.82%，原告撤訴的占50.59%（其中因被告主動(dòng)改變不合法的行政行為后，原告撤訴的占45%），作其他處理的占16.25%（見(jiàn)《中華人民共和國(guó)全國(guó)人大常委會(huì)公報(bào)》1996年第3號(hào)，第111頁(yè)。）

13《國(guó)家賠償法》于1995年1月1日起正式施行，法院于當(dāng)年受理國(guó)家賠償案件197件，審結(jié)154件，其中決定賠償?shù)?4件。

14在中國(guó)，“干部”這個(gè)詞沒(méi)有確切的涵義。有時(shí)指所有國(guó)家工作人員，有時(shí)則僅指一定行政級(jí)別（行政23級(jí)以上）的國(guó)家工作人員，更多的時(shí)候指所有擔(dān)任一定負(fù)責(zé)職務(wù)的各類(lèi)人員，如企業(yè)干部、社團(tuán)干部、原農(nóng)村的生產(chǎn)隊(duì)干部、大隊(duì)干部、學(xué)校的學(xué)生干部，等等?！案刹恐贫取币嘤袕V義、狹義之分，狹義僅指對(duì)一定行政級(jí)別以上國(guó)家工作人員的管理制度，廣義則指對(duì)所有國(guó)家工作人員，甚至對(duì)所有擔(dān)任社會(huì)負(fù)責(zé)職務(wù)的人員的管理制度。

15公務(wù)員法起草小組最初由組織、人事部門(mén)的有關(guān)負(fù)責(zé)人員和學(xué)者、專(zhuān)家組成，以后國(guó)務(wù)院成立獨(dú)立的人事部，起草小組即隸屬于人事部，學(xué)者專(zhuān)家作為顧問(wèn)，參與有關(guān)咨詢、論證工作。

16《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》共18章88條，除了規(guī)定上述制度外，還規(guī)定了公務(wù)員的義務(wù)、權(quán)利、職位分類(lèi)、職務(wù)任免、培訓(xùn)、工資、保險(xiǎn)、福利、辭職、辭退、退休、申訴控告以及公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)等。目前，立法機(jī)關(guān)正在此《條例》的基礎(chǔ)上制定正式的《公務(wù)員法》，可望于今年出臺(tái)。

171949年第一屆全國(guó)政協(xié)通過(guò)的《中央人民政府組織法》規(guī)定，政務(wù)院設(shè)人民監(jiān)察委員會(huì)，對(duì)政府機(jī)關(guān)和公務(wù)人員是否履行職責(zé)和遵紀(jì)守法的情況進(jìn)行監(jiān)督。1954年第一屆全國(guó)人大通過(guò)的《國(guó)務(wù)院組織法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院設(shè)監(jiān)察部，對(duì)國(guó)務(wù)院各部門(mén)、地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)，國(guó)營(yíng)企業(yè)及其工作人員履行職責(zé)和遵紀(jì)守法的情況進(jìn)行監(jiān)督。

18參見(jiàn)孟德斯鳩：《論法的精神》，商務(wù)印書(shū)館1961年版，第154—156頁(yè)。

19參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)憲法》第63、67、71、73條。

20行政訴訟制度具有多重性質(zhì)，首先，它是一種解決行政爭(zhēng)議的制度，如同民事訴訟是解決民事?tīng)?zhēng)議的制度一樣；其次，它是一種行政救濟(jì)制度，通過(guò)民告官，為受到行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法失職行為侵犯的公民、法人和其他組織提供法律救濟(jì)；第三，它是一種行政責(zé)任制度，法院通過(guò)判決撤銷(xiāo)違法的行政行為，責(zé)令實(shí)施違法行為的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)包括行政賠償在內(nèi)的各種法律責(zé)任；最后，它是一種行政法制監(jiān)督制度，國(guó)家通過(guò)司法審查的形式，對(duì)各級(jí)政府及其工作人員依法行使職權(quán)的情況實(shí)施監(jiān)督。

21如肖鳳城的《行政程序初探》（《行政法學(xué)研究》1988年第1期）；于安的《政府立法活動(dòng)的程序法法律化》（《中國(guó)法制報(bào)》1987年11月18日）；羅豪才、杜綱建等合寫(xiě)的《促進(jìn)行政程序的民主化、制度化》（《中國(guó)法學(xué)》1995年第6期）；應(yīng)松年的《論行政程序法》（《中國(guó)法學(xué)》1990年第1期）；筆者的《行政程序立法模式選擇》（《中國(guó)法學(xué)》1995年第6期）；章劍生的《行政程序法學(xué)原理》（中國(guó)政法大學(xué)出版社，1994年版）；江必新、周衛(wèi)平的《行政程序法概論》（北京師范學(xué)院出版社1991年1版）等。