導(dǎo)語(yǔ)：行政合同糾紛解決機(jī)制論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

近代以來(lái)，隨著全球范圍內(nèi)尤其是歐美國(guó)家，命令行政向契約行政的大傾斜、民主概念的深化、重構(gòu)國(guó)家與企業(yè)關(guān)系的經(jīng)濟(jì)改革的興起、社會(huì)救濟(jì)等新的社會(huì)問(wèn)題的出現(xiàn)以及行政法學(xué)理論的發(fā)展等政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)法律的諸多原因，契約行政、行政合同等概念、制度應(yīng)運(yùn)而生。①法國(guó)是行政合同概念的故鄉(xiāng)，也是行政合同制度的創(chuàng)始國(guó)。二戰(zhàn)前后，主要資本主義國(guó)家也先后建立、完善各國(guó)的行政合同法律制度。一般認(rèn)為，我國(guó)行政合同的真正產(chǎn)生，始于1978年底黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)所進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)體制改革。②

一、行政合同的界定

中國(guó)近代以來(lái)的所謂法律思維方式，無(wú)論是從輾轉(zhuǎn)繼受大陸法系的角度來(lái)說(shuō)，還是從經(jīng)受馬克思辯證唯物主義洗禮的角度來(lái)說(shuō)，其邏輯起點(diǎn)莫不是概念。而我國(guó)當(dāng)今法學(xué)研究的場(chǎng)合，尤其是在一些重大法學(xué)爭(zhēng)論中，在很多意見(jiàn)對(duì)立的場(chǎng)合，爭(zhēng)論的原因和焦點(diǎn)往往是由概念的歧義引發(fā)。③因此，筆者從考察行政合同在不同法系的國(guó)家和地區(qū)的界定入手，以求得出我國(guó)對(duì)行政合同界定所應(yīng)把持的立場(chǎng)。

行政合同，又稱(chēng)行政契約、公法契約，是以區(qū)分公法、私法為理論背景的大陸法系的概念。由于法律傳統(tǒng)的原因，在行政法學(xué)理論中最早形成行政合同理論的是法國(guó)，今日法國(guó)的行政合同制度及其理論也是特別發(fā)達(dá)。該國(guó)沒(méi)有任何一部法律直接對(duì)行政合同的意義進(jìn)行明文規(guī)定，行政法院為將其與民事合同加以區(qū)別以確定管轄，通過(guò)行政判例確定了行政合同的三個(gè)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)：合同當(dāng)事人必須有一方是行政主體，合同內(nèi)容是直接執(zhí)行公務(wù)，合同超越私法規(guī)則。④德國(guó)法上行政合同系指以行政法律關(guān)系為客體，設(shè)立、變更或者消滅行政法權(quán)利義務(wù)的合同⑤，1976年《聯(lián)邦德國(guó)行政程序法》對(duì)行政合同進(jìn)行了專(zhuān)章規(guī)定。在日本，學(xué)者對(duì)行政合同的定義有狹義和廣義兩種，狹義認(rèn)為，行政合同是以公法關(guān)系的設(shè)定、變更或廢止為目的的公法合同，這與法、德的有關(guān)界定是大體相類(lèi)似的；但現(xiàn)在日本占據(jù)統(tǒng)治地位的卻是廣義定義，該定義認(rèn)為，行政合同就是“行政主體作為當(dāng)事人的合同”（室井力語(yǔ)），⑥這就使得日本的行政合同概念在性質(zhì)上包括公法意義上的行政合同和私法意義上的民事合同。相較而言，在英美法系國(guó)家沒(méi)有形成如同前述大陸法系國(guó)家的明確的行政合同的概念，但存在著政府合同的概念。

由于英美法系不存在大陸法系上公法、私法的劃分，所以其政府合同適用一般合同法的規(guī)則，因此其很少對(duì)政府合同進(jìn)行界定，但鑒于此類(lèi)合同的特殊性，行政法學(xué)也研究適用一般合同法規(guī)則的例外情況。在美國(guó)，政府合同是從法院保護(hù)相對(duì)人的權(quán)利到什么程度以及政府在合同中的權(quán)利屬于什么性質(zhì)的角度來(lái)進(jìn)行研究的，因此，特許權(quán)是政府合同及政府雇員案件中的重要概念。⑦英國(guó)則比較注重締約的權(quán)力和程序，合同效力的特殊性等問(wèn)題。⑧我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)于1999年公布其“行政程序法”以專(zhuān)章規(guī)定行政合同制度，其內(nèi)容大體沿襲德國(guó)行政程序法的有關(guān)規(guī)定。⑨香港特別行政區(qū)沿襲英國(guó)普通法制度，在合同上與英國(guó)一樣不大區(qū)分公法合同、私法合同，而適用同樣的規(guī)則。⑩澳門(mén)特別行政區(qū)則沿襲葡萄牙的規(guī)定，認(rèn)為行政合同是設(shè)定、變更或者消滅某一行政關(guān)系的合意⑾，其1994年“行政程序法”設(shè)專(zhuān)章規(guī)定行政合同。

通過(guò)上述比較，我們基本可以得出結(jié)論，即在區(qū)分公法、私法的大陸法系，主流觀點(diǎn)認(rèn)為所謂行政合同，是指行政主體以實(shí)施行政管理為目的，與行政相對(duì)人就有關(guān)行政法律關(guān)系設(shè)立、變更和終止經(jīng)協(xié)商一致而達(dá)成的協(xié)議。我國(guó)法學(xué)界也存在這種觀點(diǎn)⑿，即認(rèn)為行政合同是行政主體與行政相對(duì)人之間的一種合意。此外，還存在第二種、第三種觀點(diǎn)。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政合同是國(guó)家行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理目的，而與公民、法人和其他組織之間或者國(guó)家行政機(jī)關(guān)相互之間經(jīng)過(guò)協(xié)商，雙方意思表示一致達(dá)成的協(xié)議。⒀第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政合同是指為了實(shí)施行政管理目標(biāo)，行政機(jī)關(guān)相互之間、行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間、或者行政機(jī)關(guān)監(jiān)督下的相對(duì)人之間，經(jīng)相互協(xié)商，意思表示一致所達(dá)成的協(xié)議。⒁通過(guò)比較可見(jiàn)，我國(guó)法學(xué)界的三種觀點(diǎn)的分歧集中在行政合同主體的問(wèn)題上。

第二種觀點(diǎn)堅(jiān)持認(rèn)為行政主體之間、行政機(jī)關(guān)與其所屬下級(jí)機(jī)構(gòu)或者工作人員之間也可能存在行政合同關(guān)系，如行政機(jī)關(guān)內(nèi)部通過(guò)層層簽訂責(zé)任書(shū)的方式落實(shí)責(zé)任制的現(xiàn)象。這種觀點(diǎn)不妥當(dāng)。首先，從本文引言所述及的行政合同的產(chǎn)生背景來(lái)看，行政合同主要是適應(yīng)民主、法治的發(fā)展、政府職能轉(zhuǎn)變的需要而采取的與行政相對(duì)人之間的關(guān)系的調(diào)整措施，它涉及的是行政主體和行政相對(duì)人之間的關(guān)系，而這才是現(xiàn)代行政法調(diào)整的主要對(duì)象和核心?，F(xiàn)代行政法的產(chǎn)生和行政合同的產(chǎn)生背景都是為了保障民權(quán)，限制公權(quán)。其次，行政合同作為行政行為的一種，是直接調(diào)整社會(huì)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理目的的，而不是先調(diào)整行政主體內(nèi)部關(guān)系再去調(diào)整社會(huì)管理關(guān)系，它應(yīng)當(dāng)是外部行政行為而非兼具內(nèi)部行政行為和外部行政行為的雙重性質(zhì)。再次，這類(lèi)合同中，有些合同的簽訂，當(dāng)事人一方并無(wú)選擇權(quán)，只能簽訂而不能不簽，限制了弱勢(shì)一方的意志，有違合同的本質(zhì)，即便因?yàn)樗切姓贤膊荒苋绱?。?yán)格意義上講，這種做法只是內(nèi)部管理行為的選擇模式。最后，按照我國(guó)現(xiàn)行行政法律制度，當(dāng)事人之間就此發(fā)生糾紛也無(wú)法為其提供合理、便捷的救濟(jì)途徑，同時(shí)，所謂行政糾紛是發(fā)生在行政主體和行政相對(duì)人之間的糾紛⒂，上述合同的糾紛根本不應(yīng)列為行政爭(zhēng)議，當(dāng)然也就不應(yīng)由行政法上的法律手段加以解決。

第三種觀點(diǎn)除了認(rèn)為行政主體之間、行政機(jī)關(guān)與其所屬下級(jí)機(jī)構(gòu)或者工作人員之間也可能存在行政合同關(guān)系外，還堅(jiān)持認(rèn)為非行政主體之間也可能存在行政合同，認(rèn)為這時(shí)當(dāng)事人雖然沒(méi)有行政主體，但其簽訂合同是根據(jù)行政機(jī)關(guān)的命令或者有行政機(jī)關(guān)監(jiān)督，合同的目的是公共利益。這種觀點(diǎn)也不妥當(dāng)，它混淆了民事合同和行政合同的界限。當(dāng)事人雙方均為非行政主體之時(shí)，所簽訂的合同當(dāng)然為平等主體之間簽訂的合同，也就是民事合同。雙方為履行合同而發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，也當(dāng)然應(yīng)當(dāng)運(yùn)用合同法加以解決，完全沒(méi)有必要將其列入行政合同。以往這類(lèi)的供用電、水、氣、熱力合同、農(nóng)村土地承包合同等，在1999年《中華人民共和國(guó)合同法》、2002年《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》中分別被專(zhuān)章或者專(zhuān)條明確其民事合同性質(zhì)。筆者認(rèn)為，把行政合同的主體過(guò)于擴(kuò)大是不符合行政合同概念所指稱(chēng)的社會(huì)現(xiàn)象的本質(zhì)的，其主體只能限定在行政主體和行政相對(duì)人之間。

基于上文論述，筆者認(rèn)為行政合同具有如下特點(diǎn)：第一，行政合同的主體一方是行政機(jī)關(guān)，即具有法定行政職權(quán)、可以簽訂行政合同的行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)授權(quán)的組織，另一方是行政相對(duì)人，即公民、法人和其他組織；第二，行政合同的內(nèi)容是法律、法規(guī)規(guī)定可以使用合同手段或者不排除使用合同手段進(jìn)行行政管理的公共事務(wù)，具有公益性；第三，行政主體在行政合同中居于主導(dǎo)地位，在合同的履行過(guò)程中依法享有監(jiān)督控制權(quán)、指揮權(quán)，在合同的變更、解除上依法享有行政優(yōu)益權(quán)，對(duì)違約的行政相對(duì)人依法享有制裁權(quán)。這三點(diǎn)是行政合同的行政屬性。第四，行政合同是雙方協(xié)商一致的產(chǎn)物，行政相對(duì)人對(duì)合同是否簽訂、合同內(nèi)容有一定的選擇權(quán)；第五，行政合同內(nèi)容具有可妥協(xié)性，行政相

對(duì)人有權(quán)提出修正合同內(nèi)容的建議，行政主體可以根據(jù)具體情況做出適當(dāng)讓步。這兩點(diǎn)是行政合同的民事屬性。這五方面的特點(diǎn)也就是判斷某合同是否屬于行政合同的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

二、行政合同糾紛解決機(jī)制

有合同難免會(huì)有糾紛，有救濟(jì)方有權(quán)利。行政主體與相對(duì)人在行政合同運(yùn)動(dòng)過(guò)程中難免會(huì)因?yàn)楹贤暮炗?、合同的履行、行政主體前述特權(quán)的行使、情勢(shì)變更等問(wèn)題發(fā)生各種糾紛。⒃基于行政合同所具有的占主導(dǎo)地位的行政屬性和處于從屬地位的民事屬性，其糾紛解決機(jī)制也應(yīng)循此而構(gòu)建。

行政合同本質(zhì)上是一種行政行為，或者說(shuō)是一種與行政行為有關(guān)的行為，其糾紛解決機(jī)制應(yīng)當(dāng)適用現(xiàn)有的行政糾紛解決機(jī)制。我國(guó)目前的行政糾紛解決機(jī)制可分為司法外解決機(jī)制和司法解決機(jī)制。其中司法外解決機(jī)制主要是行政復(fù)議機(jī)制，我國(guó)現(xiàn)行行政復(fù)議法第2條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向行政機(jī)關(guān)體出行政復(fù)議申請(qǐng)……”，現(xiàn)行《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》將“具體行政行為”解釋為“具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為”，實(shí)質(zhì)上是將原來(lái)的“具體行政行為”從僅指行政主體的單方行為擴(kuò)展到了雙方行為，從而已然擴(kuò)大了行政復(fù)議的受案范圍，將行政合同納入了行政復(fù)議的視野。同時(shí)行政復(fù)議法第6條第（六）、（七）兩項(xiàng)具體指出了兩種行政合同即企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)合同和農(nóng)業(yè)承包合同的復(fù)議適用。另一種司法外解決機(jī)制則是所謂的政府協(xié)調(diào)。這在行政管理過(guò)程中是比較常見(jiàn)的行政糾紛解決方法，在行政合同糾紛解決過(guò)程也是完全可以適用的。

司法解決機(jī)制則是行政訴訟制度。如前所述，行政訴訟中的所謂“具體行政行為”已被解釋成雙方行為，行政合同也在行政訴訟的受案范圍之內(nèi)。但由于行政合同具有民事屬性，所以一方面，在案件審理的法律適用上需要同時(shí)適用行政法律規(guī)范和民事法律規(guī)范，尤其是合同法原則。在審理行政合同案件時(shí)適用合同法原則是很多國(guó)家的做法。大陸法系德國(guó)和法國(guó)分別以法律和判例規(guī)定、確立了法院審理行政合同案件適用合同法原則的規(guī)范。我國(guó)目前雖無(wú)類(lèi)似規(guī)定，但2003年最高人民法院行政審判工作會(huì)議主題報(bào)告中指出，審理行政合同案件，法律有特別規(guī)定的，適用法律的規(guī)定，沒(méi)有規(guī)定的，可以適用合同法的規(guī)定。另一方面，我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法第50條規(guī)定，“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解”，但由于該條規(guī)定的出發(fā)點(diǎn)是為限制行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)濫用，以防止其單方具體行政行為侵害國(guó)家利益、社會(huì)利益、公民利益。但行政合同行為不同于一般的具體行政行為，存在著與行政相對(duì)人的合意，即行政主體在一定范圍、一定程度上有處分的權(quán)力，行政合同的形成就是建立在行政主體與行政相對(duì)人意思表示一致的基礎(chǔ)之上，因此，法院在審理行政合同案件的過(guò)程中，完全可以進(jìn)行調(diào)解，使雙方當(dāng)事人在合意范圍內(nèi)達(dá)成和解。當(dāng)然，由于行政合同具有公益性，應(yīng)同時(shí)建立相對(duì)嚴(yán)格的調(diào)解、和解制度，以防侵害公共利益。

此外，同樣是基于行政合同的民事屬性，行政合同糾紛也可以通過(guò)雙方協(xié)商加以解決。尤其在由于誠(chéng)實(shí)信用、顯失公平、不可抗力、情事變更等原因而發(fā)生行政合同糾紛的場(chǎng)合。

因此，行政合同糾紛解決機(jī)制包括兩個(gè)部分，一是司法解決機(jī)制，即行政訴訟制度；二是司法外解決機(jī)制，包括協(xié)商、政府協(xié)調(diào)、行政復(fù)議三種形式。

注釋?zhuān)?/p>

①參見(jiàn)曾繁正、趙向標(biāo)等編譯：《西方主要國(guó)家行政法行政訴訟法》，紅旗出版社，1998年第1版，第102頁(yè)以下。

②參見(jiàn)王平：“民事合同與行政合同之比較及啟示”，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社科版）》2000年第3期。

③參見(jiàn)張文顯：《法哲學(xué)基本范疇研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2001年修訂版，第19頁(yè)。

④參見(jiàn)王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1988年第1版，第186頁(yè)以下。

⑤參見(jiàn)［德］哈特穆特。毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年第1版，第349頁(yè)。

⑥參見(jiàn)曾繁正、趙向標(biāo)等編譯：《西方主要國(guó)家行政法行政訴訟法》，第252頁(yè)。

⑦參見(jiàn)曾繁正、趙向標(biāo)等編譯：《西方主要國(guó)家行政法行政訴訟法》，第99頁(yè)。

⑧參見(jiàn)曾繁正、趙向標(biāo)等編譯：《西方主要國(guó)家行政法行政訴訟法》，第100頁(yè)。

⑨參見(jiàn)馬永欣：“完善行政合同司法救濟(jì)制度的構(gòu)想”，載《行政執(zhí)法與行政審判》總第9集，法律出版社2004年第1版。

⑩參見(jiàn)馬永欣：“完善行政合同司法救濟(jì)制度的構(gòu)想”。

⑾參見(jiàn)應(yīng)松年主編：《外國(guó)行政程序法匯編》，中國(guó)法制出版社1999年第1版，第618頁(yè)以下。

⑿類(lèi)似定義參見(jiàn)姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社1999年第1版，第251頁(yè)，馬永欣：“完善行政合同司法救濟(jì)制度的構(gòu)想”，等。

⒀參見(jiàn)王連昌主編：《行政法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1994年第1版，第255頁(yè)。

⒁參見(jiàn)任中杰主編：《行政法與行政訴訟法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第158頁(yè)。

⒂參見(jiàn)姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，第295頁(yè)。

⒃參見(jiàn)馬永欣：“完善行政合同司法救濟(jì)制度的構(gòu)想”。