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中國近代社會幾乎歷次行憲都伴隨著一場你死我活式的暴力革命斗爭，而最終還是擺脫不了“有憲法無憲政”的歷史輪回，這也正應了哈耶克的名言：“沒有司法審查，憲政就根本不可能實行?！?而為保障“公民、法人和其它組織的人身權、財產(chǎn)權等合法權益”免受行政行為的違法侵犯而出臺的中國行政訴訟制度無疑打破了這一僵局。筆者認為我國行政訴訟制度的憲政意義也自然是集中在法治政府、人權保障及由此促進的憲政文化發(fā)展等諸方面。

一、行政訴訟制度與法治政府

1、法治的第一層涵義是指法律的統(tǒng)治。也即政府和人民均按照既定的法律規(guī)則行事，當發(fā)生沖突時，是法律的權威而不是政府的權威大于一切。相對于人治來說，法治確實是一大歷史進步。首先，政府和人民都要服從于一套可知的、明確的和穩(wěn)定的行為規(guī)則。這意味著政府不再享有人治狀態(tài)下那種專斷、任意的權力；而人民也只需依規(guī)則行事，就可以預測到自己的法律后果，從而比以前較大限度地保留了個人權利和自由。其次，政府和人民發(fā)生沖突時，是訴諸法律手段和平解決。這意味著人類已放棄將人治狀態(tài)下那種暴力鎮(zhèn)壓、武力反抗和復仇作為解決矛盾的常態(tài)手段。它標志著人類已告別野蠻和愚昧，正走向文明和理性。由以上分析可以看出，法治的第一層涵義大致相當于我國歷史上“法制”（有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究）的涵義。而由于它并未觸及法治的價值層面，故而它只能算是形式意義上的法治，或者說是最低層次上的法治。

而嚴格地講，即便是這最低層次上的法治，也只是到行政訴訟法頒行后，才開始在中國落實。因為該法破天荒頭一次承認，政府和個人在法律面前地位完全平等（《中華人民共和國行政訴訟法》第7條），并同樣受憲法和法律的約束；也是破天荒頭一次允許個人訴諸法律程序來反抗政府（《中華人民共和國行政訴訟法》第2條）。而這些在此之前都是不可想象的。

2、法治的第二層涵義意味著限制政府權力。今天，人們時常把政府的一切行為只須具有形式合法性的要求誤作法治，當然法治也完全以形式合法性為前提，但僅此并不能包括法治的全部意義。如果一項法律賦予政府以按其意志行事的無限權力，那么在這個意義上講，政府的所有行動在形式上就都是合法的，但是這一定不是法治原則下的合法。2我國也一直遵循“民主的政府權力不受限制，它也不會侵犯個人權利與自由”的荒謬觀點。誠然，把“民主的政府權力”和“限制”這個字眼聯(lián)系起來，首先人們在感情上都是難以接受的，但是現(xiàn)實是來不得半點感情的。實際上限制并不一定是削弱，它們也能夠加強。因為“單單為了使我們不致墮下泥坑和懸崖而作的規(guī)范，就不應被稱為限制?！?中國行政訴訟制度作為中國憲政制度的重要組成部分，第一次明確提出政府必須“依法行使行政職權”（《中華人民共和國行政訴訟法》第1條），從而正式在法律上確立起“有限政府”原則，也即政府的權力不是無限的，它必須接受憲法和法律的限制。這也就意味著以前種種“民主政府權力無限”的荒謬主張被徹底打破。由于行政訴訟制度是由一套直接指向政府的、明確的、程序性的，并有法律后果的行為規(guī)則構成，且由司法權保障實施，所以它起到了限制政府權力的作用，或者說在第二個層次上實現(xiàn)著法治。而這一點正是現(xiàn)代法治的核心，也正是憲政的核心。

3、法治的第三個層次要求司法獨立。而這一層涵義是從前兩層涵義中自然引申而來的。因為如果司法機關不獨立于行政機關，那么當行政機關違憲或違法行使權力侵犯個人自由時，司法機關便只會一味地偏袒行政機關，甚至都不敢受理案件。這時法治的前兩層理想都會落空，所以說司法獨立是法治的必含之意。由于在行政訴訟中，法院要直接面對強大的行政權，所以行政訴訟法不僅像刑事、民事訴訟法那樣在形式上確認了“司法權獨立于行政權”（《中華人民共和國行政訴訟法》第3條），而且還第一次賦予法院針對行政機關的強制取證、證據(jù)保全、缺席審判、停止執(zhí)行行政行為、撤消甚至改變原錯誤的行政行為以及強制執(zhí)行裁判等權力。而行訴訟機制中所要求的行政機關服從司法機關正是司法獨立的引申要求，也是實現(xiàn)法治的保障和實現(xiàn)憲政的保障。

4、法治的第四層同時也是最高層涵義要求保障人權和自由以及尊重人的價值和尊嚴。自由是憲政的終極關懷，也是法治的最高理想。只有在自由主義時代，法治才被有意識地加以發(fā)展，并且是自由主義時代最偉大的成就之一，它不僅是自由的保障，而且也是自由在法律上的體現(xiàn)。4限制政府權力的目的就是保障人權和自由，這是現(xiàn)代法治的最高層涵義，也是行政訴訟制度的憲政價值定位。

二、行政訴訟制度與人權保障

盡管中國政府早在1991年就用政府法律文件的形式，5打破了建國幾十年來對人權領域的長期禁錮，但是至今我們還未完全澄清許多人權基本理論問題。對于人權的種種誤解多起因于中西文化的差異。6首先，在西方文化中，人權是只是因為他（她）是“人”就可以享有的權利，所以人權首先具有普適性。至于一個人基于才能、身份等外在屬性而享有的一些權利不屬于人權。而在中國文化中，我們傾向于將人首先視為家庭、社會的一分子，而由于不同社會之間的巨大差異，所以我們會自然得出人權首先不具有普適性的結論。其次，在西方權利觀中，人權作為權利首先是一種合乎道德的正當要求（即“正當性”），而不是來源于恩賜；而我們的權利觀傾向于首先將權利視為利益，而不去深究其道德性，從而得出權利是來源于國家授予的表面化結論。再次，在西方權利觀中，人權乃至全部權利的核心都是用以保護個人對抗以政府為代表的多數(shù)人社會的，換句話來說，人權是保護少數(shù)派來反抗多數(shù)人壓迫的；而在我們的權利觀中，權利則是指向他人，而絕不可能是直接指向多數(shù)人社會或其代表-政府的。因為在我們的傳統(tǒng)觀念中，政府是權利的源泉和保護神，而絕不可能是權利的最大潛在威脅。

筆者認為，行政訴訟制度的出臺意味著我們已在一定程度上接受了西方的權利觀，即人權是少數(shù)人對抗多數(shù)人侵害的盾牌，而對人權的最大威脅恰恰是來自于多數(shù)人政府，所以有必要對多數(shù)人權力進行限制。如果說個人自由是政府活動的禁界，那么個人人權則是阻擋其擅自越界的一柄利劍。行政訴訟制度對政府權力的限制，是對人權的保障，也是對憲政的實現(xiàn)。

1、對財產(chǎn)權的平等保障。物質(zhì)財富的高度豐富是人類邁向終極自由的共產(chǎn)主義社會不可或缺的物質(zhì)基礎。社會主義新中國本該更好地為公民享受充分的人權創(chuàng)造物質(zhì)條件，為人類邁向終極自由的共產(chǎn)主義奠定物質(zhì)基礎，但遺憾的是長期以來，由于理論上的錯誤認識，我們將消滅資本主義私有制簡單的等同于消滅個人財產(chǎn)，盲目追求“一大二公”。表現(xiàn)在法律上就是憲法只規(guī)定“公共財產(chǎn)神圣不可侵犯”，而不精確界定其范圍。起因于中國“政企分開”的行政訴訟制度第一次借助司法權平等地保護個人財產(chǎn)權和公共財產(chǎn)權免受政府公共權力的侵犯（《中華人民共和國行政訴訟法》第1條和第11條），因此它對中國的人權保障和憲政實施具有突破性作用?！氨Ｗo公民、法人和其它組織的合法權益”的規(guī)定表明公共財產(chǎn)已失去了往日那件“公共權力”外衣，而一舉降為與個人財產(chǎn)地位完全平等的“財產(chǎn)權”-一種在“法律面前人人平等”原則支配下受司法權平等保護的私權利。這是“政企分開”的碩果。它滿足了市場經(jīng)濟條件下要求政府權力退出市場，所有參加市場交易的主體獨立、自主、平等、公正地展開競爭，并平等地接受法律保護。而對財產(chǎn)權的平等保護本身就是對人權的平等保障。

人權要求對財產(chǎn)權予以平等地保障，而實際上，個人財產(chǎn)權不僅可能受到來自私法領域另一平等主體的侵害，而且更有可能受到來自公法領域公共權力的侵害。由于公共權力是以合法暴力為后盾的，因此它對個人財產(chǎn)權所造成的威脅往往是個人所無力抗拒的。從很大程度上講，這種威脅遠遠大于任何來自私法領域的侵害。故而憲政主義一直致力于將公共權力限制在人民同意的范圍以內(nèi)，嚴防其侵害到人民保留的個人財產(chǎn)權。

2、對生命權、平等權及自由的保障。馬克思指出：“任何人類歷史的第一個前提無疑是有生命的個人的存在。”7個人是產(chǎn)生人權要求的源泉，個人生命的消亡就意味著人權主體的消滅。因此個人首先關注的人權必然是個人生命安全，可以說生命權是人權的起點。行政訴訟制度對生命權的保障集中體現(xiàn)在《中華人民共和國國家賠償法》第3條第3、4和5款，以及第15條第4和5款的規(guī)定之中。而其憲政意義在于，一方面，通過該法的賠償程序使個人獲得救濟；另一方面，政府得為其侵犯個人生命權的行為負法律責任。

如果說行政訴訟制度對財產(chǎn)權的保障直接促進了社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，那么平等和自由就是發(fā)展起來的市場經(jīng)濟的結果。反映在法律上就是《中華人民共和國行政訴訟法》第11條對人身自由和經(jīng)濟自由的大量保障性條款。而其憲政意義在于這些個人自由是直接指向政府的，而不是像以前那些法律僅保障私人之間的平等和自由，并且這些“指向”是以司法權為后盾，以國家賠償為保障的。這正如馬克思所說：“自由就在于把國家由一個站在社會之上的機關變成完全服從這個社會的機關；而且就在今天，各種國家形式比較自由或比較不自由，也取決于這些國家形式把‘國家的自由’限制到什么程度?！?

3、對社會經(jīng)濟權利的保障。社會經(jīng)濟權利（或社會權利）即通過國家對整個社會的積極介入來保障所有社會成員的社會或經(jīng)濟生活權利，它包括勞動權（或勞動保障權）、物質(zhì)幫助權（或生存權）、休息權、受教育權等多項權利。它是隨著全球工人抵抗運動的高漲而首次被寫入德國《魏瑪憲法》的。二戰(zhàn)后，隨著人類的覺醒，對人權的普遍尊重被提上了議事日程，于是公民的社會經(jīng)濟權利也作為人權的一個新領域，被以不同形式寫進了戰(zhàn)后各國憲法。對公民社會經(jīng)濟權利的保障體現(xiàn)在我國行政訴訟制度中，就是《中華人民共和國行政訴訟法》第11條第6款關于“認為行政機關沒有依法發(fā)給憮恤金的”受案范圍規(guī)定。公民的社會經(jīng)濟權利就意味著國家的義務（職責），它說明了國家不再是“自由放任”的，這正是其憲政意義之所在。

三、行政訴訟制度與憲政文化發(fā)展。

憲政文化屬于法律文化的一支，因此要理解憲政文化，就得先弄清什么是法律文化。當今西方學者對法律文化的理解紛繁復雜，但總體來說比較偏重觀念形態(tài)。如，美國學者L.S.溫伯格和J.W.溫伯格認為，它包括：“人們對法律、法律機構和法律判決的制作者，諸如律師、法官和警察等人的知識、價值觀念、態(tài)度和信仰?！蔽覈鴮W者代表性觀點認為它包括：“法律意識形態(tài)以及與法律意識形態(tài)相適應的法律規(guī)范、法律制度及法律組織機構和法律設施等的總和?！?0故而筆者認為，憲政文化就是指人們的憲政觀念、憲政思想等意識形態(tài)以及與之相適應的憲政規(guī)范、憲政制度和憲政組織機構等的總和。其中憲政觀念是指人們關于憲政的知識，對憲政的態(tài)度、評價以及由文化傳統(tǒng)積淀而成的憲政心理等等。憲政思想則是指憲法學家、政治家們關于憲法及憲政的系統(tǒng)的理論觀點和學說。而憲政規(guī)范是指憲法和法律中有關憲政的法律規(guī)范。憲政制度和憲政組織機構是指依法產(chǎn)生用以實施憲政的政治、法律制度以及與之相適應的各種政治機構和設施的總和。

憲政文化是商品經(jīng)濟高度發(fā)達的產(chǎn)物。商品經(jīng)濟的發(fā)展導致以國家權力為本位的政治體制向以公民權利為本位的政治體制轉(zhuǎn)變，也導致身份社會向契約社會轉(zhuǎn)變。商品經(jīng)濟是憲政文化得以產(chǎn)生的土壤，中國行政訴訟制度建立于經(jīng)濟改革10年后便是明證。它的建立給中國帶來了一場靜靜的憲政文化革命。

首先，行政訴訟制度促使人們形成憲政觀念。對老百姓來說，通過行政訴訟法將個人利益上升為法權，并授予個人對抗政府侵害的訴權，使個人第一次意識到自己還有獨立于國家的利益和權利，而國家則必須對此承擔義務。行政訴訟教會人們把自己當人看，即培養(yǎng)他們的權利意識、獨立主體意識，擺脫幾千年來遺留下來的等級依附奴才心理。而對政府官員來說，被告席上的滋味使其惱怒但也促使其覺醒：原來政府也得守法，官員個人的行為并不等于政府的行為。這培養(yǎng)了他們的守法意識和容忍合法反對者的觀念?？偠灾姓V訟雖然個案教化功能微弱，但它作為一種文化，其影響則是深遠的、革命性的。

其次，行政訴訟制度促進了憲政思想的發(fā)展。翻一翻資料便會發(fā)現(xiàn)，長期以來我國學者一直對西方的諸如“三權分立”、“以權制權”等憲政思想持以批判為主的態(tài)度。而隨著中國行政訴訟制度將個人利益和公共利益平等化為法權，并確立了司法權制約行政權的訴訟機制，學者們的態(tài)度逐漸發(fā)生了戲劇性的變化。大量西方憲政譯著的出版，“依法治國”在黨的正式文件及國家憲法中的提出，以及學者們對中國憲政的反思……當然這一切不能全部歸功于行政訴訟，但至少它作為一個全新的機制，令學者們不得不反思。

最后，行政訴訟制度促進了憲政規(guī)范和憲政制度的發(fā)展。行政訴訟法首先促成了行政訴訟及其配套制度的完善。1989年出臺《中華人民共和國行政訴訟法》后不得不制定與之配套的《中華人民共和國國家賠償法》，然后是《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國行政復議法》……可以說，一部《中華人民共和國行政訴訟法》推動了行政訴訟制度，乃至整個行政法律制度的發(fā)展。

此外，行政訴訟制度也為違憲審查制度奠定了基礎。我國長期奉行的是“議行合一”原則，不承認司法權制約行政權，更無法容忍司法權對立法權的“干涉”，所以我國的法院在行政訴訟中無權對法律進行違憲審查。然而“保護憲法賦予的權利不受民主立法機關的侵犯是法院行使其權力以保護個人權利不受民主的攻擊的中心問題。”11因為盡管立法權形式上比行政權民主，但作為一種異化于人民權力的國家權力，如果不對其加以限制，它也同樣可能侵犯少數(shù)派的權利和自由。實際上違憲審查制度才是西方司法審查制度的核心。在我國目前的行政訴訟中，盡管法院還不能直接審查政府的抽象行政行為，但行政訴訟開創(chuàng)的這種“以權制權”的審查模式，至少在觀念上為中國違憲審查制度的早日出臺奠定了基礎。

綜上所述，筆者認為行政訴訟制度的建立，的確是中國憲政史上的一塊里程碑。因為它第一次試圖借鑒西方的司法審查制度來實現(xiàn)憲政，而實際上它通過對法治政府、人權保障和憲政文化發(fā)展三方面的促進，也的確體現(xiàn)出其它憲政價值和意義。

注釋：

1/2（英）弗里德利希。馮。哈耶克：《自由秩序原理》，生活。讀書。新知三聯(lián)書店，1997年版，第235頁，第260頁。

3/11[美]埃爾斯特，[挪]斯萊格斯塔德編：《憲政與民主》，生活。讀書。新知三聯(lián)書店1997年版，第253頁，第284頁。

4[英]弗雷德里希。奧古斯特。哈耶克：《通向奴役之路》，中國社會科學出版社1997年，第82頁。

5參國務院新聞辦公室：《中國人權狀況白皮書》，中央文獻出版社1991年版。

6參[美]路易斯。享金：《當代中國的人權觀念：一種比較考察》，載夏勇編：《公法》第1卷，法律出版社1999年版。

7\8《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社1972年版，第24頁，第20頁。

9[美]L.S.溫伯格，J.W.溫伯格：《論美國的法律文化》，轉(zhuǎn)引自《法學譯叢》，1985年第1期。

10劉作翔：《法律文化論》，陜西人民出版社1992年版，第4-5頁。