導(dǎo)語：行政自由裁量權(quán)司法控制論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：本文通過對行政自由裁量權(quán)含義的界定，分析了其存在的合理性和對其司法控制的必要性。在對國外模式比較的基礎(chǔ)上，探討了適合我國的行政自由裁量權(quán)司法控制模式。

關(guān)鍵詞：行政自由裁量權(quán)；合理性；必要性；司法控制

中圖分類號：D912.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

行政權(quán)力的擴(kuò)張是人類理性化的結(jié)果?，F(xiàn)代化是一個(gè)理性作用于人類思想和行為的多種變化過程，它導(dǎo)致了人與自然關(guān)系的復(fù)雜化，人與人關(guān)系的復(fù)雜化，其具體表現(xiàn)為新型社會關(guān)系和社會事務(wù)的劇增。而理性化在客觀上要求這些社會關(guān)系和社會事務(wù)應(yīng)得到有序的安排，自由裁量權(quán)作為一種管理能力，其擴(kuò)增就成為一種合理的需要。然而，行政自由裁量權(quán)在擴(kuò)張的背后不可避免地會對行政相對方的權(quán)利帶來負(fù)面的影響，因此，探討行政自由裁量權(quán)的司法控制問題也就顯得尤為必要。

行政自由裁量權(quán)的界定

英國著名的法官霍爾斯伯勛爵在一個(gè)案件中提出：“自由裁量是指任何事情應(yīng)在當(dāng)局自由裁量權(quán)范圍內(nèi)去行使，而不是按照個(gè)人觀點(diǎn)行事，應(yīng)按照法律行事，而不是隨心所欲。它應(yīng)該是法定的和固定的，而不是獨(dú)斷的、模糊的、幻想的，它必須在所限制的范圍內(nèi)行使?！雹偻趺麚P(yáng)指出：“自由裁量是指行政機(jī)關(guān)對于作出何種決定有很大的自由，可以在各種可能采取和行動(dòng)方針中進(jìn)行選擇，根據(jù)行政機(jī)關(guān)的判斷采取某種行動(dòng)或不采取某種行動(dòng)。也可能是執(zhí)行任務(wù)的方法、時(shí)間、地點(diǎn)或側(cè)重面，包括不采取行動(dòng)的決定在內(nèi)?！雹诘聡姓▽W(xué)者哈特穆特。毛雷爾認(rèn)為：“行政機(jī)關(guān)處理同一事實(shí)要件時(shí)可以選擇不同的處理方式，構(gòu)成裁量。法律沒有為同一事實(shí)要件只設(shè)定一種法律后果，而是授權(quán)行政機(jī)關(guān)自行確定法律后果，例如設(shè)定兩個(gè)或兩個(gè)以上的選擇，或者賦予其特定的處理幅度?！雹?/p>

在我國，自由裁量權(quán)的概念最早見于王珉燦主編的《行政法概要》，該書提出：“凡法律沒有詳細(xì)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在處理具體事件時(shí)，可以依照自己的判斷采取適當(dāng)?shù)姆椒ǖ?，是裁量的行政措施?！雹?/p>

分析國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于行政自由裁量權(quán)的論斷，筆者認(rèn)為這些觀點(diǎn)大同小異。相同點(diǎn)是：（1）行政自由裁量權(quán)的存在前提是法律對于符合法律要件的事實(shí)，并非僅規(guī)定一種法律效果，而是規(guī)定多數(shù)法律效果或某種行為范圍，使行政機(jī)關(guān)自己決定；（2）行政自由裁量表現(xiàn)為兩種情況：一是決定是否作出某個(gè)行政行為；二是在各種不同的法定措施中，行政機(jī)關(guān)根據(jù)案件的具體情況選擇哪一個(gè)。（3）行政自由裁量權(quán)并非是一種不受控制的權(quán)力，其行使也必須符合法律規(guī)定，符合公平、正義的原則。不同點(diǎn)是對自由裁量權(quán)存在范圍的表述方面。有人認(rèn)為，自由裁量僅限于具體行政行為領(lǐng)域；有人認(rèn)為自由裁量不僅限于具體行政行為，還在抽象行政行為中存在。

其實(shí)，從理論意義上講，行政自由裁量權(quán)作為一種行政權(quán)的特殊形態(tài)，不但在具體行政行為中存在，也存在于抽象行政行為領(lǐng)域。

行政自由裁量權(quán)存在的原因，歸結(jié)起來可分為下述方面：第一，行政自由裁量權(quán)的存在可以彌補(bǔ)實(shí)在法律的不足。法律面對復(fù)雜的社會現(xiàn)實(shí)，永遠(yuǎn)是滯后的。對于新出現(xiàn)的各種情況，行政機(jī)關(guān)必須擁有自由裁量權(quán)來處理法律沒有明確規(guī)定的情況。第二，由于法律語言具有抽象性、概括性的特征，因此，行政機(jī)關(guān)適用法律于具體事實(shí)的過程中，必然牽涉到對法律規(guī)定的理解，以及根據(jù)客觀事實(shí)選擇相應(yīng)法律條款，在此適用過程中必然需要自由裁量權(quán)的存在。第三，法律關(guān)于行為的種類和幅度規(guī)定存在諸多可供選擇的規(guī)定時(shí)，行政機(jī)關(guān)在具體適用時(shí)也需要自由裁量權(quán)，才能作出合理、公正的決定。

對行政自由裁量權(quán)司法控制的必要性

對于行政機(jī)關(guān)的自由裁量行為，法院是否享有司法審查權(quán)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為行政權(quán)和審判權(quán)是行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)依法各自享有的兩種性質(zhì)不同的職權(quán)，行政機(jī)關(guān)在法定權(quán)限范圍內(nèi)享有不受司法干預(yù)的自由裁量權(quán)。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，自由裁量權(quán)并非是一種不受限制的權(quán)力，自由裁量權(quán)有被濫用的可能，因此對行政自由裁量也有司法審查的必要。

關(guān)于行政自由裁量的司法控制問題，韋德曾提出，為公共目的所授予的法定權(quán)力類似于信托，而不是無條件地授予，也不存在不受司法復(fù)審的行政自由裁量權(quán)。⑤雖然美國《聯(lián)邦行政程序法》第701節(jié)規(guī)定司法審查的范圍不包括行政機(jī)關(guān)自由裁量行為，但706節(jié)又規(guī)定法院有權(quán)撤銷行政機(jī)構(gòu)專橫、任性、濫用自由裁量權(quán)的行為。⑥德國行政法學(xué)者毛雷爾也指出，裁量并沒給予行政機(jī)關(guān)自由或任意，不受法律約束的裁量是不存在的，行政法院有權(quán)監(jiān)督裁量是否遵守了法律。⑦為了防止行政自由裁量權(quán)的濫用，各國紛紛探索建立行政自由裁量的控制機(jī)制，其中司法控制被視為最有效的模式。就我國《行政訴訟法》的規(guī)定來看，也肯定了對行政自由裁量司法控制的必要性。⑧

對行政自由裁量司法控制的模式

一，大陸法系模式。在法國，行政法院通過越權(quán)之訴監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。法國行政法院有權(quán)撤銷行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)時(shí)不是出于公共利益，而是出于私人利益、或目的雖符合公共利益，但不符合法律授予這種權(quán)力的特別目的，以及程序?yàn)E用而作出的行政自由裁量行為。⑨在德國，行政法院對行政裁量行為的監(jiān)督與其它行政行為相比有所松動(dòng)，但對于裁量瑕疵的行為，行政法院仍然享有監(jiān)督權(quán)。根據(jù)德國學(xué)理和司法實(shí)踐的總結(jié)，裁量瑕疵有以下表現(xiàn)形式：（1）裁量逾越，即行政機(jī)關(guān)沒有選擇裁量規(guī)范的法律后果；（2）裁量怠慢，即行政機(jī)關(guān)不行使法定的裁量權(quán)；（3）裁量濫用，即行政機(jī)關(guān)根本沒有規(guī)定裁量規(guī)范的目的。另外，行政機(jī)關(guān)使自由裁量權(quán)，還必須遵守德國行政法的一個(gè)基本原則，即比例原則，否則也構(gòu)成裁量瑕疵。

二，英美法系模式。英國的普通法院依據(jù)“合理”標(biāo)準(zhǔn)對行政機(jī)關(guān)自由裁量進(jìn)行司法控制。在英國，“合理標(biāo)準(zhǔn)是通過對法律所作的正確解釋所指明的標(biāo)準(zhǔn)。這種標(biāo)準(zhǔn)分清了哪些是法定機(jī)關(guān)有權(quán)做的，哪些是無權(quán)做的。劃清了正確行政或?yàn)E用權(quán)力的界限。如果有一個(gè)決定沒有合理權(quán)力依據(jù)，那么該決定就常被稱之為不合法。這就是現(xiàn)在所普遍稱的韋德內(nèi)斯伯里不合理的實(shí)質(zhì)?！雹庥芏嘀ü賹τ诓缓侠淼臉?biāo)準(zhǔn)形式都有過非常生動(dòng)的描述：“如此荒謬，以致任何有一般理智的人都不能想象行政機(jī)關(guān)報(bào)在正當(dāng)?shù)匦惺箼?quán)力時(shí)能有這種標(biāo)準(zhǔn)（格林法官語）；如此錯(cuò)誤，以致有理性的人會明智地不贊成那個(gè)觀點(diǎn)（丹寧法官語）；如此無視邏輯或公認(rèn)的道德標(biāo)準(zhǔn)，令人不能容忍，以致任何認(rèn)真考慮此問題的正常人都不會同意他（迪普洛克大法官語）。”在美國，行政自由裁量權(quán)的司法控制一直是行政法學(xué)界和實(shí)務(wù)界爭議的焦點(diǎn)，支持法院有權(quán)對行政自由裁量行為進(jìn)行司法審查者以《聯(lián)邦行政程序法》第706節(jié)為理由。由于這一不同的規(guī)定，造成了持久不息的爭論。在美國實(shí)務(wù)界，法院總是具體問題具體對待來決定是否對某一裁量行為進(jìn)行司法審查。根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，一般認(rèn)為第701節(jié)第二項(xiàng)規(guī)定的自由裁量行為排除司法審查，主要基于法院的自我克制，這里的排除只是部分的排除。美國的普通法院在審查自由裁量問題時(shí)一般是考慮下述因素：（1）問題是否適宜由法院審查；（2）為了保護(hù)當(dāng)事人的利益是否需要司法的監(jiān)督；（3）法院審查對行政機(jī)關(guān)完成任務(wù)的影響。

三，我國的行政自由裁量權(quán)的司法控制評析。對于行政自由裁量行為的審查標(biāo)準(zhǔn)，我國存在兩種不同觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為以合理性原則為標(biāo)準(zhǔn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為以合法性原則為標(biāo)準(zhǔn)。合理原則觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，行政自由裁量行為是行政機(jī)關(guān)的一種選擇性行為，不會發(fā)生違法的問題，只存在當(dāng)與不當(dāng)?shù)膯栴}，由此必須依合理性原則為標(biāo)準(zhǔn)審查該類行為。筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)為把所有的行政自由裁量行為視為行政不當(dāng)行為，從而主張對該類行為以合理性原則為審查標(biāo)準(zhǔn)是不恰當(dāng)?shù)?。?shí)質(zhì)上行政機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)的行為已經(jīng)不再是一個(gè)行政不當(dāng)?shù)男袨榱?，而轉(zhuǎn)化為了違法的行政行為。如果確實(shí)是一個(gè)一般的行政不當(dāng)行為。在我國，法院是無權(quán)審查的。根據(jù)我國《行政訴訟法》的規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。”這個(gè)規(guī)定也就決定了在我國司法審查的標(biāo)準(zhǔn)是合法性審查。對于行政機(jī)關(guān)作出的任何不違法、僅存在合理性問題的行政行為，人民法院不享有司法審查權(quán)。因此，筆者認(rèn)為，在我國，沒有必要為法院審查行政自由裁量行為人為地再樹立一個(gè)合理性審查原則，以合法性審查為標(biāo)準(zhǔn)完全可以解決對行政自由裁量權(quán)的司法控制問題。

我國行政自由裁量權(quán)司法控制的具體操作

從審查原則來看，筆者認(rèn)為在我國對行政自由裁量權(quán)的司法控制應(yīng)堅(jiān)持合法性審查為原則。對于行政機(jī)關(guān)的自由裁量行為，法院沒有司法審查權(quán)。法院之所以可以審查行政機(jī)關(guān)的行政自由裁量行為，就是因?yàn)樵撔袨槭チ俗杂刹昧啃袨楸旧淼男再|(zhì)而轉(zhuǎn)讓化成為違法行為。這看起來好像矛盾，其實(shí)并不矛盾。正如美國《聯(lián)邦行政程序法》第701節(jié)和第706節(jié)的規(guī)定一樣，行政自由裁量行為被排除在司法審查之外，而法院又有權(quán)取消專橫、反復(fù)無常、濫用自由裁量權(quán)的或其他的不符合法律的行為。

由此可見，法院對自由裁量行為司法審查的界限就在于該行為是否違法。也就是說，只有對于違法的自由裁量行為，法院才有監(jiān)督的權(quán)力，對于不當(dāng)?shù)淖杂刹昧啃袨椋ㄔ簞t不具有監(jiān)督的權(quán)力。當(dāng)然這里所提的自由裁量的違法，不但包括對具體法律規(guī)定的違反，也包括對法的原則和法的精神，公平、正義觀念的違反。具體來說，法院對于自由裁量行為的合法性審查，可以采取下述標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行：

一，超越自由裁量權(quán)。超越自由裁量權(quán)的行為，是指行政主體行使自由裁量權(quán)，超越了法定的幅度和范圍，是一種明顯違法的自由裁量行為。對于該類行政自由裁量行為，人民法院有監(jiān)督的權(quán)力。例如，依據(jù)《治安管理處罰條例》的規(guī)定，某一違反該條例的行為法定處罰種類是200元以下罰款或拘留的行政處罰，結(jié)果公安機(jī)關(guān)對該違法行為科以了250元的罰款，這種處罰就是一個(gè)明顯的超越自由裁量權(quán)的行政行為。對于該處罰行為，人民法院可以在行政訴訟過程中撤銷。

二，濫用自由裁量權(quán)。所謂濫用自由裁量權(quán)是指行政主體沒有依據(jù)法律、法規(guī)的目的、原則和精神來執(zhí)行法律，而是依個(gè)人意志武斷、專橫地作出行政行為。實(shí)際上，我國《行政訴訟法》第54條中的“濫用職權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)是專門為控制行政自由裁量權(quán)而設(shè)置的。《行政訴訟法》之所以把顯失公正單列出來，就是因?yàn)樾姓幜P在顯失公正的情況下，人民法院可以作出變更判決。

①⑤⑩威廉。韋德《行政法》，中國大百科全書出版社1997年版，第63頁、68-70頁、77頁、79頁。

②王名揚(yáng)《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第545頁、614頁。

③⑦哈特穆特。毛雷爾《行政法總論》，法律出版社2000年版，第125頁、129頁、610頁。

④王珉燦主編《行政法概要》，法律出版社1983年版，第113頁。

⑥參見美國《聯(lián)邦行政程序法》701節(jié)、706節(jié)之規(guī)定。

⑧筆者認(rèn)為我國《行政訴訟》第54條規(guī)定的濫用職權(quán)、超越職權(quán)等判決理由就體現(xiàn)了對行政自由裁量權(quán)的司法審查的要求，這與我國行政訴訟的合法性審查原則并不矛盾。因?yàn)闉E用自由裁量權(quán)行為就是一種違法的行政行為。⑨王名揚(yáng)《法國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1988版，第692-693頁。