導(dǎo)語：行政疆域與行政法功能分析論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：行政的范圍，既取決于不同時(shí)代，不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，人們對(duì)“公共物品”的需求，同時(shí)也取決于人們對(duì)政府權(quán)力的成本—效益的認(rèn)識(shí)。在傳統(tǒng)社會(huì)，人們對(duì)“公共物品”的需求量較小，政府管的事自然不多；在現(xiàn)代社會(huì)，人們對(duì)“公共物品”的需求量大增，政府的職能和行政的范圍是不是就應(yīng)該和必然無限地?cái)U(kuò)張呢？行政國家、全能政府在為人們部分解決了現(xiàn)代社會(huì)發(fā)生的許多復(fù)雜問題（如“市場(chǎng)失靈”問題）以后，又導(dǎo)致了大量的更為復(fù)雜的問題（如政府腐敗、社會(huì)腐敗問題）。于是，“有限政府”，政府權(quán)力向社會(huì)（“第三部門”）轉(zhuǎn)化的方案提出來了。政府權(quán)力轉(zhuǎn)化為社會(huì)公權(quán)力后，行使社會(huì)公權(quán)力的行為還屬不屬“行政”的范疇，應(yīng)否受行政法的規(guī)范和控制？行政法的功能是什么？管理論、控權(quán)論、平衡論對(duì)之有不同的看法?，F(xiàn)代行政法在糾正傳統(tǒng)行政法片面強(qiáng)調(diào)管理或片面強(qiáng)調(diào)控權(quán)的偏向后，正逐步形成以規(guī)范和控制行政權(quán)為手段，以服務(wù)行政相對(duì)人和保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益為目的的法律規(guī)范體系。

關(guān)鍵詞：行政；國家行政；公行政；行政職能

行政王國的版圖究竟有多大，或者說它應(yīng)該有多大，其“疆域”如何界定，這恐怕很難有一個(gè)確定的答案。

不同的時(shí)代，政府有不同的管理職能。行政的范圍是變化著的和發(fā)展著的。

不同的國度，不同的地區(qū)，政府主管事務(wù)的多寡和干預(yù)領(lǐng)域的廣窄會(huì)有很大的不同。

不同時(shí)代、不同國度、不同地域行政“疆域”的大小取決于相應(yīng)時(shí)代、相應(yīng)國度、相應(yīng)地域的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、政治體制以及統(tǒng)治者信奉和實(shí)施何種治理理論（如“全能政府”理論、“無為而治”理論等）。

德國行政法學(xué)者哈特穆特。毛雷爾在其《行政法學(xué)總論》一書中描述了德國行政從絕對(duì)國家時(shí)期到自由國家時(shí)期再到社會(huì)法治國家時(shí)期的變遷：在絕對(duì)國家時(shí)期（17至18世紀(jì)），“行政活動(dòng)的范圍和強(qiáng)度不斷擴(kuò)大，以規(guī)范和命令、補(bǔ)貼和救助的方式逐步介入商業(yè)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，甚至涉足個(gè)人的私事。廣泛而又積極行政的原因一方面是試圖通過控制行業(yè)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，保證軍隊(duì)和皇室的需要；另一方面是教會(huì)長(zhǎng)久以來觀念的影響，即國家不僅要關(guān)心共同體的福祉，而且還要關(guān)注個(gè)人的福利（幸福）”。到自由國家時(shí)期（19世紀(jì)），“自由市民階層紛紛反對(duì)以君主及其公務(wù)員機(jī)器為表現(xiàn)形式的國家的管制和監(jiān)督，要求將國家行政的活動(dòng)范圍限制到為保護(hù)公共安全和秩序、消除危險(xiǎn)所必要的限度之內(nèi)，并且將行政在其他領(lǐng)域里的活動(dòng)也置于法律的約束之下，在個(gè)人、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，實(shí)行以自由競(jìng)爭(zhēng)原則為基礎(chǔ)的自行調(diào)控機(jī)制（全面放任原則）”。而到社會(huì)法治國家時(shí)期（20世紀(jì)），“工業(yè)化和技術(shù)化日益發(fā)展，越來越多的人日益集中在大城市的狹小空間里，戰(zhàn)時(shí)和戰(zhàn)后的大規(guī)模征兵、家庭和鄰里的約束和扶助的淡化；另一方面，日益增長(zhǎng)的個(gè)人需要和要求──正如現(xiàn)代平等主義工業(yè)社會(huì)的發(fā)展及其問題──要求國家在社會(huì)中更加活躍。國家要提供個(gè)人需要的社會(huì)安全，要為公民提供作為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等條件的各種給付和設(shè)施（例如水、電和煤氣、交通管理、廢水和垃圾清理、衛(wèi)生保障、醫(yī)院和養(yǎng)老院、學(xué)校、高校和其他培訓(xùn)設(shè)施、劇院、博物館和體育設(shè)施等等）；最后，為了保證社會(huì)公平，保持或者促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的繁榮，國家還必須對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)進(jìn)行全面的干預(yù)”[1]（P14-17）。

英國行政法學(xué)者韋德在其巨著《行政法》一書中講到英國行政從19世紀(jì)到20世紀(jì)的變遷時(shí)首先引述英國歷史學(xué)者泰洛的話，“直到1914年8月，除了郵局和警察以外，一名具有守法意識(shí)的英國人可以度過他的一生卻幾乎沒有意識(shí)到政府的存在”[2]（P1）。韋德認(rèn)為泰洛的話描述的是英國19世紀(jì)和之前的行政疆域。而到了20世紀(jì)，“到了1914年，大量的跡象表明政府的概念發(fā)生了深刻的變化。這些變化則是20世紀(jì)的特征。國家學(xué)校的教師、國家的保險(xiǎn)官員、職業(yè)介紹所、衛(wèi)生和工廠檢查員以及他們必不可少的同事─稅收員就是這些外在、可見的變化”。20世紀(jì)英國行政的疆域已擴(kuò)大到公民“從搖籃到墳?zāi)埂钡恼麄€(gè)地帶：“保護(hù)他們生存的環(huán)境，在不同的時(shí)期教育他們，為他們提供就業(yè)、培訓(xùn)、住房、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老金，也就是提供衣食住行”[3]（P1-3）。英國行政疆域的這種變遷，一方面是其社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，另一方面也如韋德所指出，是英國人理念情感變化的反映。“現(xiàn)代行政國家正在形成，糾正社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的弊病是政府的職責(zé)，這種看法反映了人們的情感”[3]（P1）。

法國公法學(xué)者莫里斯。奧里烏認(rèn)為法國行政制度（行政疆域的形成）是中央集權(quán)運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物。“這種最初的集中純粹是政治意義上的，也就是說它僅限于解決統(tǒng)治問題：所有的地區(qū)都將處于同一統(tǒng)治之下，共同政府將承擔(dān)起保衛(wèi)和平所不可或缺的責(zé)任，即外部防御、內(nèi)部治安和司法”。“在這種政治集中化的內(nèi)部，還孕育著另一種集中化，這就是行政集中化”。“它憑借行政部門舉足輕重的權(quán)力，導(dǎo)致了組織上的巨大變化，以及對(duì)私人自由的眾多限制。一方面，鑒于它的同一性，它管理的眾多的公共事業(yè)以及所掌握的權(quán)力（這種權(quán)力正是來自它所提供的服務(wù)），中央化的行政部門成為國家重要的權(quán)力機(jī)構(gòu)。另一方面，要想組織這么多的公共事業(yè)，要想發(fā)展它們的活動(dòng)，就必須犧牲一些過去由私人企業(yè)占據(jù)的職位。由于習(xí)慣，所有這些公共事業(yè)就成為了居民的一些日常需要，成為公民生活的一個(gè)組成部分”。莫里斯。奧里烏指出，盡管行政集中化和行政疆域的擴(kuò)大對(duì)私人自由和權(quán)利導(dǎo)致了嚴(yán)重威脅──所有的人在“執(zhí)行公務(wù)”（過去則是“為國王效力”）這句擁有魔力的話語面前似乎都變得無足輕重，“但由于它所帶來的好處而得到了原諒：大量的公共事業(yè)都治理得井井有條，由于它們提供的便利而成為生活中不可缺少的一個(gè)組成部分，……而且還有問題的另一個(gè)方面，非常有利的一面，即行政制度有利于創(chuàng)造財(cái)富，并有利于拓寬市民生活的領(lǐng)域”[4]（P4-6）。

美國行政管理同樣經(jīng)歷了從“守夜人式國家”到“行政國家”的變遷?！肮诺渥杂芍髁x理論的守夜人式國家，其功能僅限于保護(hù)它所有的公民免遭暴力、偷竊、欺騙之害，并強(qiáng)制實(shí)行契約等”[5]（P35），這種國家模式即美國學(xué)者羅伯特。諾齊克所提倡的“最弱意義的國家”，也就是所謂“管事最少的國家”、“最低限度的國家”，即除了保護(hù)性功能之外再無其他功能的國家。但是這種國家的行政模式到19世紀(jì)末20世紀(jì)初就逐步被現(xiàn)代國家的“行政國家”模式所取代。美國行政法學(xué)者E.蓋爾霍恩和R.M.利文在其合著的《行政法和行政程序概要》一書中寫道，“在接近本世紀(jì)之時(shí)，諸如州際商業(yè)委員會(huì)和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)等機(jī)構(gòu)紛紛成立，試圖控制壟斷集團(tuán)和大公司的反競(jìng)爭(zhēng)行為。繼30年代的經(jīng)濟(jì)大蕭條之后，出現(xiàn)了新政時(shí)期的機(jī)構(gòu)激增。新政的目的旨在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)，緩和毫無管理的市場(chǎng)的無節(jié)制性……在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，又設(shè)立或擴(kuò)大了一些機(jī)構(gòu)，以便動(dòng)員人力，組織生產(chǎn)并施行價(jià)格控制和給養(yǎng)分配。從無線電廣播到航空運(yùn)輸?shù)胶四艿男录夹g(shù)的發(fā)展又導(dǎo)致新的行政部門的創(chuàng)立……在60年代，貧窮和種族歧視的不公成為全國關(guān)注的緊迫問題，為解決這些問題而制定的各項(xiàng)計(jì)劃進(jìn)一步擴(kuò)大了政府機(jī)關(guān)的規(guī)模。較近期以來，公眾日益關(guān)注人類健康和安全及自然環(huán)境遭受的威脅，這同樣促進(jìn)了新的行政機(jī)關(guān)和新的規(guī)制的創(chuàng)立”[6]（P1）。

關(guān)于美國行政疆域在20世紀(jì)不斷擴(kuò)張的原因，蓋爾霍恩和利文認(rèn)為，在于行政管理程序所具有的極大的靈活性，“行政機(jī)關(guān)較之法院、立法機(jī)關(guān)或選舉產(chǎn)生的行政官員而言，擁有若干體制上的實(shí)力，能夠據(jù)此處理各種復(fù)雜的問題。其中最重要的大概是擁有具有專門才能的工作人員：每個(gè)機(jī)關(guān)均有雇用它所需要的能夠完成工作的人員，這些人員具有各種綜合才干、技能和經(jīng)驗(yàn)。此外，由于特定的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公共政策的某一有限領(lǐng)域，該機(jī)關(guān)便得以通過不斷地接觸那一存在問題的領(lǐng)域而發(fā)展所需的專長(zhǎng)。機(jī)關(guān)也可變通其管理方法和決策程序以解決手邊的問題。各種機(jī)關(guān)可以通過要求取得從事具體活動(dòng)的許可證來控制某一領(lǐng)域的發(fā)展；它們能夠規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)、裁斷違法行為及決定處罰；它們能夠批準(zhǔn)撥款、補(bǔ)助或其他獎(jiǎng)勵(lì)；它們能夠制定最高和最低費(fèi)率；它們還能夠通過多種多樣的非正式方法影響人們的行為”[6]（P1-2）。

考察上述西方國家行政發(fā)展的一般軌跡，通常都經(jīng)歷了從19世紀(jì)行政疆域的相對(duì)狹小，行政管理職能的相對(duì)有限（多只限于國防、外交、社會(huì)治安、稅收和郵政寥寥數(shù)項(xiàng)），而到20世紀(jì)，特別是20世紀(jì)30年代以后，行政疆域大為擴(kuò)張，行政職能大為膨脹的重大轉(zhuǎn)折。盡管19世紀(jì)以前，德國等一些歐洲國家在“絕對(duì)國家”時(shí)期也曾有過廣泛和積極的行政，但那時(shí)行政的范圍遠(yuǎn)不能與20世紀(jì)“行政國家”時(shí)期的行政相比。20世紀(jì)以后行政疆域之所以大為擴(kuò)張，行政職能之所以大為膨脹，其重要原因之一是人們?cè)诮?jīng)歷了自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造了那么多的奇跡，給人們帶來了那么多的財(cái)富和機(jī)會(huì)之后，突然面對(duì)“市場(chǎng)失靈”導(dǎo)致的大災(zāi)難而無所措手足，轉(zhuǎn)而過分相信政府，相信行政權(quán)，認(rèn)為政府及其行政權(quán)是萬靈的，能夠醫(yī)治“市場(chǎng)失靈”和解決人們?cè)谏鐣?huì)生活中發(fā)生的種種問題。于是，大肆擴(kuò)張政府機(jī)構(gòu)，不斷增加行政職能，以致使行政的疆域大大地突破了國防、外交、治安、稅收、郵政等傳統(tǒng)的邊界，20世紀(jì)行政新擴(kuò)充的領(lǐng)域主要包括：（1）干預(yù)經(jīng)濟(jì)，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制；（2）調(diào)控國內(nèi)國際貿(mào)易、管理國內(nèi)國際金融；（3）舉辦社會(huì)福利和社會(huì)保險(xiǎn)；（4）管理教育、文化和醫(yī)療衛(wèi)生；（5）保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)；（6）保護(hù)、開發(fā)和利用資源；（7）控制環(huán)境污染和改善人類生活、生態(tài)環(huán)境；（8）監(jiān)控產(chǎn)品質(zhì)量和保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益；（9）管理城市規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)；（10）直接組織大型工程建設(shè)和經(jīng)營、管理國有企業(yè)；等等[7]（P99-101）。

我國和蘇聯(lián)東歐國家的情況與西方國家的情況有所不同，人們開始就相信政府，特別是人民政權(quán)建立之初，國家在恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)和工業(yè)化建設(shè)方面取得了某些成就之時(shí)，人們對(duì)政府的信任簡(jiǎn)直達(dá)到了迷信的程度，認(rèn)為社會(huì)主義國家的政府無所不能，故賦予政府管理一切、干預(yù)一切（從社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)到公民的私人生活）的職能。政府行政職能的廣泛簡(jiǎn)直為革命前舊政府的職能所不可比擬。

二

從整個(gè)東西方國家的情況考察，國家行政職能擴(kuò)張包括兩種情形：一種情形是適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，為保障社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步所必須，如舉辦社會(huì)福利和社會(huì)保險(xiǎn)、保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、保護(hù)資源、控制環(huán)境污染和改善生活、生態(tài)環(huán)境、監(jiān)控產(chǎn)品質(zhì)量和保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益等（這些“公共物品”是否全部應(yīng)由政府提供，公民自治組織等“第三部門”能否對(duì)此有所作為仍是一個(gè)可研究的課題）。就環(huán)境的保護(hù)、改善而言，政府干預(yù)即非常必要：首先，環(huán)境關(guān)系到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人類本身的可持續(xù)發(fā)展。環(huán)境破壞了，動(dòng)植物不能生存，人類本身也就無存身之地。其次，環(huán)境作為一種“公共物品”，不同于經(jīng)濟(jì)，不易被企業(yè)、組織、個(gè)人所重視、關(guān)注。對(duì)于經(jīng)濟(jì)，即使行政機(jī)關(guān)不過問，企業(yè)、組織、個(gè)人為自己的生計(jì)，也會(huì)努力去發(fā)展；但是對(duì)于環(huán)境，行政機(jī)關(guān)如果不干預(yù)，企業(yè)、組織、個(gè)人往往就會(huì)聽之任之，很少會(huì)有人花錢去治理污染、改善自己和他人共享的環(huán)境。此外，治理和改善環(huán)境有時(shí)需要多方面的合作和大量的財(cái)政支出，個(gè)別企業(yè)、組織、個(gè)人往往難以勝任，一般須由行政機(jī)關(guān)加以組織，協(xié)調(diào)或由行政機(jī)關(guān)直接進(jìn)行相關(guān)工程建設(shè)。過去由于人們環(huán)境意識(shí)差，為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)而掠奪性、破壞性地開發(fā)資源，導(dǎo)致了嚴(yán)重的污染和其他公害，給人類的生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境造成了極大的損害。20世紀(jì)中葉以來，一些國家開始意識(shí)到環(huán)境問題的嚴(yán)重性，開始進(jìn)行治理，但地球整個(gè)環(huán)境惡化的勢(shì)頭目前尚沒有完全遏制住。因此，保護(hù)和改善環(huán)境仍然成為21世紀(jì)世界各國政府的共同的重要職責(zé)。

國家行政職能擴(kuò)大的第二種情形則是人們對(duì)于國家作用的認(rèn)識(shí)誤區(qū)所致。由于被一些表面的、暫時(shí)的現(xiàn)象所迷惑，如西方國家在上世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)大危機(jī)后通過政府廣泛干預(yù)而使經(jīng)濟(jì)得以恢復(fù)并走向繁榮的事例，蘇聯(lián)建國后通過全面的政府計(jì)劃經(jīng)濟(jì)使之由農(nóng)業(yè)國迅速轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)國以及我國在50年代通過政府對(duì)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)生活的全面領(lǐng)導(dǎo)、干預(yù)而使國民經(jīng)濟(jì)迅速恢復(fù)、發(fā)展的事例等，許多人進(jìn)而認(rèn)為，國家和政府無所不能，從而賦予政府全面干預(yù)經(jīng)濟(jì)、干預(yù)社會(huì)，甚至干預(yù)人們私生活的種種職能，使人們“從搖籃到墳?zāi)埂倍家蕾噰液驼瑖液驼鸩窖葑兂伞靶姓摇?、“全能政府”?/p>

“行政國家”、“全能政府”是人們?cè)凇笆袌?chǎng)失靈”后對(duì)“公共物品”需求大量增加后，人們?yōu)闈M足此種需求而自覺或不自覺地制造出來的一種奇特之物。此種奇特之物一經(jīng)制造出來，確實(shí)給人們神奇般地生產(chǎn)和提供了各種各樣所需要的“公共物品”，但是，其在生產(chǎn)和提供“公共物品”的同時(shí)，也魔術(shù)般地生產(chǎn)出各種各樣人們所不愿看到的副產(chǎn)品。而且，行政國家、全能政府的副作用隨著時(shí)間的推移越來越發(fā)展，致使它有完全演變成一個(gè)社會(huì)毒瘤的趨勢(shì)。這種現(xiàn)象即為行政國家的異化，亦稱“政府失靈”，它主要表現(xiàn)在下述五個(gè)方面：其一，對(duì)民主、自由和人權(quán)的威脅。在現(xiàn)代復(fù)雜的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)生活中，人們?yōu)榱吮Ｕ厦裰?、自由、人?quán)，必須確立和維護(hù)相對(duì)穩(wěn)定的秩序。而要確立和維護(hù)秩序，就必須有強(qiáng)有力的行政權(quán)，行政國家正是社會(huì)對(duì)這種強(qiáng)有力的行政權(quán)的需要的產(chǎn)物。然而，行政權(quán)過于強(qiáng)大，如果沒有同樣強(qiáng)有力的控制機(jī)制，它又必然形成對(duì)民主、自由、人權(quán)的威脅：使議會(huì)徒具形式，使法院聽命于政府，使人民對(duì)行政官員心存畏懼。其二，腐敗和濫用權(quán)力。行政權(quán)本來是人們?yōu)楂@取“公共物品”而設(shè)置的，但是當(dāng)其異化以后，它即在為公眾提供“公共物品”的幌子下，大肆為掌握和行使其權(quán)力的人提供“私人物品”。掌握和行使權(quán)力的人運(yùn)用權(quán)力為他們自己謀取金錢、財(cái)物，甚至美色（所謂“權(quán)錢交易”、“權(quán)色交易”等）。他們本來是人民的“公仆”，但卻以權(quán)力把自己塑造成“主人”，將行政相對(duì)人作為自己任意驅(qū)使的對(duì)象，他們可以對(duì)相對(duì)人亂罰款、亂攤派、亂集資、亂定規(guī)章制度、亂發(fā)號(hào)施令，相對(duì)人若不服從，他們即對(duì)之予以強(qiáng)制或制裁，甚至實(shí)施肉體和精神折磨。行政權(quán)的濫用和腐敗，有時(shí)可以達(dá)到令人發(fā)指的地步。其三，官僚主義和效率低下。在行政國家的條件下，由于“帕金森定律”的作用，行政人員增加，行政機(jī)構(gòu)膨脹。按照一般規(guī)律，人多應(yīng)該是好辦事，多辦事，但是異化的規(guī)律卻是“一個(gè)和尚挑水吃，兩個(gè)和尚抬水吃，三個(gè)和尚沒水吃”。機(jī)構(gòu)之間、辦事人員之間互相推諉、互相扯皮。其四，人、財(cái)、物資源的大量浪費(fèi)。行政權(quán)的行使必須有相應(yīng)的成本付出，這是自然的、正常的。但是當(dāng)行政國家異化現(xiàn)象出現(xiàn)以后，行政權(quán)行使的成本會(huì)成倍地增加，以至導(dǎo)致人力、財(cái)力、物力資源的大量浪費(fèi)。很多優(yōu)秀人才的精力、才華并非用于事業(yè)，而是用于處理機(jī)關(guān)之間人與人的各種復(fù)雜關(guān)系；國家財(cái)政稅收的大部分不是用于經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)，而是用于幾百上千萬公職人員的“皇糧”開支（所謂“吃飯財(cái)政”）。除了正常的“皇糧”開支外，一些“公仆”坐超標(biāo)車，住超標(biāo)房和在賓館飯店山吃海喝造成的浪費(fèi)更加大了行政成本。其五，人的生存能力和創(chuàng)造能力的退化。行政國家往往與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度和福利國家制度相聯(lián)系。實(shí)踐證明，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和福利國家均不利于培養(yǎng)和激勵(lì)人的競(jìng)爭(zhēng)精神和創(chuàng)新能力。在一切都有國家保障的條件下，人們會(huì)逐漸養(yǎng)成依賴，甚至懶惰的品質(zhì)，其生存能力會(huì)逐漸退化，以至經(jīng)不住人生道路上的任何風(fēng)浪打擊。在行政國家的條件下，政府可能本是好心地為國民考慮一切，提供一切，但最終反而害了國民，最后還會(huì)使國家衰敗。這是行政國家異化的另外一種表現(xiàn)①。

行政國家、全能政府的產(chǎn)生，既有歷史必然的因素，又有人為的因素。人制造行政國家、全能政府，本來是為人的發(fā)展創(chuàng)造條件，但是，在其運(yùn)作過程中，它卻一步一步演變成阻礙人的發(fā)展，甚至摧殘人的魔域。人類必須走出這個(gè)魔域，否則，就不僅不能發(fā)展，而且有自我毀滅的危險(xiǎn)。自從20世紀(jì)中期以后，世界上越來越多的人開始看到和認(rèn)識(shí)到這種危險(xiǎn)。于是許多國家開始采取各種措施限制行政權(quán)，控制行政權(quán)，轉(zhuǎn)化行政權(quán)，限制和縮減行政的“疆域”。這樣，到20世紀(jì)后期，大多數(shù)“行政國家”陸續(xù)逐步過渡到“有限政府”。這種過渡的一般途徑是：其一，轉(zhuǎn)變和縮減政府職能，限制行政權(quán)。在“行政國家”時(shí)期，政府什么事都管，什么事都做，政府不僅進(jìn)行管理，而且從事生產(chǎn)和經(jīng)營，不僅宏觀調(diào)控，而且微觀干預(yù)。這樣就導(dǎo)致了行政職能和行政權(quán)的膨脹?，F(xiàn)在要走出行政國家，首先要做的自然就是轉(zhuǎn)變和縮減政府職能，讓政府少管“閑事”。過去政府管的許多事情本來是政府完全沒有必要介入，沒有必要管的“閑事”（如企業(yè)的產(chǎn)、供、銷、人、財(cái)、物），這些事如果讓“看不見的手”去調(diào)節(jié)，會(huì)比政府管理更有效，而且可以避免腐敗和人力、物力、財(cái)力的大量耗費(fèi)。其二，規(guī)范行政行為，控制行政權(quán)。行政權(quán)必須限制、削減，但是在相當(dāng)相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)歷史時(shí)期內(nèi)不可能取消、廢除。因此，人們走出行政國家的另一個(gè)重要途徑是規(guī)范行政權(quán)的行使，控制行政權(quán)。而人們規(guī)范行政權(quán)、控制行政權(quán)的一個(gè)重要方法即是行政法治，包括行政實(shí)體法治和行政程序法治。其三，加強(qiáng)社會(huì)自治，轉(zhuǎn)化行政權(quán)。在任何社會(huì)，社會(huì)公共體都是必要的，因?yàn)槿藗冃枰搀w提供“公共物品”。但是“公共體”并不等于政府。政府不是惟一的公共體。“公共物品”除了可由政府提供外，還可由其他公共體──社會(huì)自治組織（如行業(yè)協(xié)會(huì)、公共事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體、基層群眾性自治組織等所謂“第三部門”）提供。而且，非政府社會(huì)公共體的“第三部門”行使公共權(quán)力，即國家行政權(quán)力轉(zhuǎn)化為社會(huì)公權(quán)力，可以避免或減少行政國家異化的許多弊端，如腐敗、濫用權(quán)力等。因?yàn)榉钦纳鐣?huì)公共體更接近公民，公民可更直接參與其運(yùn)作和更直接對(duì)之進(jìn)行監(jiān)督。

三

行政法的調(diào)整范圍首先決定于行政的“疆域”，而行政的“疆域”究竟應(yīng)有多大，這又取決于對(duì)“公共物品”的界定。如果人們把實(shí)質(zhì)上屬于非公共物品的事務(wù)納入“公共物品”的范疇，讓政府管理本應(yīng)由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，并且市場(chǎng)有能力調(diào)節(jié)的事務(wù)和純私人領(lǐng)域的事務(wù)，行政的“疆域”就會(huì)不適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)張，這是問題的一個(gè)方面。問題的另一個(gè)方面是，即使是“公共物品”，也不是只能由政府提供，在現(xiàn)代社會(huì)，政府以外的“第三部門”，即社會(huì)公共組織，提供“公共物品”的比重越來越大。然而，在此種情形下，由社會(huì)公共組織提供“公共物品”的行為是否屬于“行政”的范疇，是否可受行政法調(diào)整，或者說，行政相對(duì)人（公民、法人、其他組織等）對(duì)其行為不服，是否可向人民法院提起行政訴訟，這是擺在行政法學(xué)者面前的一個(gè)新的問題。

社會(huì)公共組織提供“公共物品”的行為無疑不同于政府提供“公共物品”的行為：后者以國家權(quán)力為后盾，前者只能依相應(yīng)組織成員所達(dá)成的協(xié)議、章程（除法律、法規(guī)對(duì)之專門授權(quán)外）為行為根據(jù)。由于存在此種區(qū)別，傳統(tǒng)行政法學(xué)通常只研究國家行政，而很少將社會(huì)公行政納入研究范圍。然而，隨著20世紀(jì)后期國家權(quán)力向社會(huì)轉(zhuǎn)移，這種情況有了改變，社會(huì)公行政開始逐步納入行政法調(diào)整的范圍和行政法學(xué)研究的對(duì)象。

根據(jù)現(xiàn)代行政法學(xué)理論，行政不再僅僅指國家的職能、國家的作用或國家的活動(dòng)，現(xiàn)代行政同時(shí)也指國家以外的非以營利為目的，而以為一般社會(huì)公眾和本組織成員提供服務(wù)為宗旨的社會(huì)公共組織（如律協(xié)、醫(yī)協(xié)、消協(xié)、村民委員會(huì)、居民委員會(huì)等）的職能、作用和活動(dòng)。傳統(tǒng)行政法和行政法學(xué)僅以國家行政為對(duì)象，這自然有著歷史的原因。因?yàn)樵谏鲜兰o(jì)中期以前，作為國家和市場(chǎng)之外的“第三部門”的公共組織、社會(huì)團(tuán)體尚未得到充分發(fā)展，其與一般社會(huì)公眾和本組織成員亦未出現(xiàn)多大的利益沖突，從而也尚未產(chǎn)生要求法律調(diào)整的多大的必要性和迫切性?，F(xiàn)代社會(huì)則不同，國家行政以外的公行政較前大為發(fā)展，國家行政權(quán)越來越多地向社會(huì)轉(zhuǎn)移。一般社會(huì)公權(quán)力與國家權(quán)力相比，雖然它與社會(huì)公眾的距離相對(duì)較近，其權(quán)力行使較易于受到社會(huì)公眾的監(jiān)督，從而腐敗的可能性和侵犯相對(duì)人權(quán)益的可能性相對(duì)較?。ㄟ@正是社會(huì)公權(quán)力和社會(huì)公行政發(fā)展的重要原因）。但是社會(huì)公權(quán)力畢竟同樣是一種權(quán)力，既然是權(quán)力，如果僅憑社會(huì)監(jiān)督而沒有法律和制度的制約，同樣會(huì)產(chǎn)生腐敗、濫用和侵權(quán)的威脅，因而它與一般社會(huì)公眾和相應(yīng)社會(huì)組織成員亦會(huì)產(chǎn)生利益矛盾和沖突。因此，現(xiàn)代行政法將國家行政以外的社會(huì)公行政納入行政法的調(diào)整范圍（包括相對(duì)人可對(duì)之提起行政訴訟，人民法院可對(duì)之進(jìn)行司法審查）就不僅具有必要性，而且隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)公權(quán)力作用范圍的擴(kuò)大而越來越具有迫切性。社會(huì)公行政既然應(yīng)納入行政法的調(diào)整范圍，那么，它應(yīng)作為行政法學(xué)研究的對(duì)象也就是理所當(dāng)然的了。教育部高等學(xué)校法學(xué)教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)組織編寫的面向21世紀(jì)課程教材《行政法與行政訴訟法》指出，“國家行政屬于公行政，但公行政并不等于國家行政。公行政除了國家行政以外，還包括其他非國家的公共組織的行政，如基層群眾性自治組織（村民委員會(huì)、居民委員會(huì)等）的行政、公共社團(tuán)（律師協(xié)會(huì)、醫(yī)生協(xié)會(huì)等）的行政，公共企事業(yè)單位（國有企業(yè)、公立學(xué)校、研究院等）的行政。傳統(tǒng)的行政法學(xué)通常只研究國家行政（國家行政機(jī)關(guān)的行政），20世紀(jì)中期以后，各國行政法學(xué)大多將國家行政以外的公行政也開始納入研究的范圍”[7]（P2）。例如，許多英美行政法學(xué)著作在討論正當(dāng)法律程序原則中引用公立學(xué)校開除學(xué)生學(xué)籍或給予其他紀(jì)律處分的案例以及律師協(xié)會(huì)吊銷開業(yè)律師執(zhí)照的案例。德國、法國、日本等國的行政法學(xué)著作大多單設(shè)專章研究國家行政機(jī)關(guān)（包括中央和地方行政機(jī)關(guān)）以外的公法人行政。我國人民法院的行政判例近年來也開始涉及國家行政機(jī)關(guān)以外的公行政問題。

四

關(guān)于行政法的功能，學(xué)界主要有三種基本觀點(diǎn)：管理論、控權(quán)論和平衡論。管理論認(rèn)為，行政法的主要目的和功能在于保障國家和社會(huì)公共利益。原蘇聯(lián)行政法學(xué)者馬諾辛在其所著《蘇維埃行政法》一書中指出：“行政法作為一種概念范疇就是管理法，更確切一點(diǎn)說，就是國家管理法……行政法規(guī)范調(diào)整蘇維埃國家管理范圍內(nèi)的社會(huì)關(guān)系，即在社會(huì)主義和共產(chǎn)主義建設(shè)中為完成國家任務(wù)和行使國家職能而進(jìn)行實(shí)際組織工作的過程中產(chǎn)生的關(guān)系”[8]（P29）。行政法的目的和功能決定行政法的手段。管理論認(rèn)為，行政法律關(guān)系主要是命令──服從關(guān)系，因而行政法的手段主要是強(qiáng)制和命令性的。瓦西林科夫在其主編的教科書中指出：“行政法調(diào)整方法是以多數(shù)人意志不平等為前提，一方當(dāng)事人以自己的意志加于另一方當(dāng)事人，使另一方的意志服從自己的意志。在國家管理機(jī)關(guān)和管理對(duì)象（企業(yè)、事業(yè)單位和組織）之間，國家管理機(jī)關(guān)和公民之間、上級(jí)管理機(jī)關(guān)和下級(jí)管理機(jī)關(guān)之間的相互關(guān)系上均屬這種情況。在行政法律關(guān)系中，一方當(dāng)事人常常被賦予國家政權(quán)權(quán)限：它可以作出管理決定，可以對(duì)另一方當(dāng)事人的行動(dòng)實(shí)行國家監(jiān)督，在法律規(guī)定的場(chǎng)合，可以對(duì)另一方適用強(qiáng)制措施?！盵9]（P3）“管理過程的權(quán)力和組織性質(zhì)自然也反映到行政法規(guī)范的內(nèi)容上。這種規(guī)范大都是命令性的，即包含必須做一定行為的命令，違反這種規(guī)范的要求將直接導(dǎo)致適用國家責(zé)任措施，這種責(zé)任的一定形式也由行政法規(guī)范規(guī)定”[9]（P18）。當(dāng)然，管理論學(xué)者在強(qiáng)調(diào)行政法律關(guān)系的權(quán)力—服從性和管理手段的命令、強(qiáng)制性時(shí)，也提出要遵守法律規(guī)范，符合法律的有關(guān)要求。例如保加利亞行政法學(xué)者斯泰諾夫和安格洛夫指出：“在行政法律關(guān)系中‘權(quán)力—服從’的界線僅僅在法律關(guān)系發(fā)生時(shí)具有意義。如果這種關(guān)系根據(jù)行政文件一經(jīng)發(fā)生，那么它的各方就必須同樣遵守相應(yīng)的法律規(guī)范，履行由這些規(guī)范產(chǎn)生的義務(wù)并確切符合客觀法律規(guī)則的要求，……‘權(quán)力—服從’關(guān)系，或者確切地說，命令關(guān)系，僅僅表現(xiàn)為國家機(jī)關(guān)不依賴另外一方（公民或社會(huì)組織）的同意而作出決定，國家機(jī)關(guān)直接根據(jù)法律的規(guī)定行動(dòng)”[10].但是在原蘇聯(lián)東歐國家和我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，由于法律不健全、不完備、不受重視，甚至還經(jīng)常受到破壞的條件下，行政法學(xué)者提出的行政管理的命令、強(qiáng)制手段應(yīng)依法實(shí)施的要求僅僅是紙面上的，實(shí)際社會(huì)生活中的命令、強(qiáng)制手段往往是任意的、專斷的。

控權(quán)論認(rèn)為，行政法的主要目的和功能是控制政府權(quán)力和保護(hù)公民權(quán)利。英國著名行政法教授韋德指出，“行政法是控制政府權(quán)力的法”[11]（P4）。美國行政法學(xué)者蓋爾霍恩和博耶亦提出，“行政法是控制和限制政府機(jī)關(guān)權(quán)力（主要是通過程序）的法律控制器”[12]（P3）?！叭藗儌鹘y(tǒng)上一直對(duì)不受限制的政府權(quán)力抱有無可非議的極大的懷疑”，因此，行政法的基本任務(wù)“就是用來控制和限制政府權(quán)力”[12]（P3）。美國行政法學(xué)者施瓦茨在其所著《行政法》中引述早期行政法學(xué)者古德諾關(guān)于行政法的論述：認(rèn)為行政法是“公法的下述部分：規(guī)定行政當(dāng)局的組織及其權(quán)限，向個(gè)人指明他的權(quán)利受到侵害時(shí)的救濟(jì)”。施瓦茨指出，行政法的目標(biāo)是要糾正個(gè)人與國家的不平等，“要盡可能保障在法庭面前，把個(gè)人與國家放在平等的地位上”：“法院的任務(wù)是保障行政權(quán)力不能無限制地增長(zhǎng)……制約權(quán)力的膨脹和濫用，以免其損害私人權(quán)利”。他引用另一學(xué)者伊革休。魯特的話說，行政權(quán)力“本身就帶有很多危險(xiǎn)的可讓其用于壓迫和作惡的機(jī)會(huì)。如果我們要實(shí)行憲政的話，這些管理機(jī)關(guān)自身必須受到規(guī)制，它們管理公民的權(quán)力范圍必須固定、明確。公民反抗它們的權(quán)利必須規(guī)定得清清楚楚”。施瓦茨進(jìn)一步指出，行政法就是用以解決行政機(jī)關(guān)應(yīng)有什么權(quán)力，其權(quán)力的限度是什么和如何限制其權(quán)力的問題[13].

關(guān)于行政法控權(quán)功能的實(shí)現(xiàn)，控權(quán)論者認(rèn)為主要有兩個(gè)手段：司法審查與行政程序。蓋爾霍恩和博耶在《行政法與行政程序》一書中指出“法院對(duì)行政機(jī)關(guān)作為或不作為的審查構(gòu)成對(duì)行政行為的重要控制機(jī)制，行政法最直接關(guān)注的即是法院司法審查所產(chǎn)生的這套控制機(jī)制”[12]（P56）。關(guān)于行政程序作為行政法控制手段的重要性，施瓦茨指出，“現(xiàn)在的焦點(diǎn)是行政程序自身-是行政機(jī)關(guān)在行使它們的權(quán)力時(shí)必須遵循的程序。行政法更多地是關(guān)于程序和救濟(jì)的法，而不是實(shí)體法”。

平衡論學(xué)者關(guān)于行政法目的和功能的觀點(diǎn)、主張是在既吸收管理論、控權(quán)論的合理內(nèi)核，又批判二者的片面性的基礎(chǔ)上提出來的。他們認(rèn)為，“行政法既要保障行政管理的有效實(shí)施，又要防止公民權(quán)利的濫用或違法行使。行政機(jī)關(guān)的權(quán)利和相對(duì)方的權(quán)力應(yīng)保持總體平衡?！毙姓▽?duì)行政權(quán)力與公民權(quán)利關(guān)系的處理之所以應(yīng)取此種平衡模式，是因?yàn)椤靶姓?quán)力直接或間接來源于公民權(quán)利。權(quán)力是權(quán)利的一種特殊形式。行政權(quán)一旦形成，便同公民權(quán)利結(jié)成一種既相互依存又相互對(duì)立的關(guān)系”[14].我國著名行政法學(xué)者羅豪才認(rèn)為，行政法是“調(diào)整行政關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系的法律規(guī)范和原則的總稱”?！靶姓ǖ恼{(diào)整對(duì)象主要有兩方面：行政關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系。行政關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系經(jīng)行政法調(diào)整后，形成行政法律關(guān)系和監(jiān)督行政法律關(guān)系。兩者互相聯(lián)系，共同構(gòu)建統(tǒng)一、和諧的行政法律秩序”[14].實(shí)現(xiàn)此種體現(xiàn)行政權(quán)力與公民權(quán)利平衡的法律秩序即是行政法的基本目的和功能。

關(guān)于行政法目的和功能的實(shí)現(xiàn)手段，平衡論既不同意控權(quán)論過分強(qiáng)調(diào)行政程序、司法審查的作用，也不同意管理論過分強(qiáng)調(diào)命令、強(qiáng)制手段的作用，認(rèn)為二者均具有片面性，前者忽視行政效率，不利于積極行政和維護(hù)國家社會(huì)公共利益；后者忽視相對(duì)方權(quán)利，不符合現(xiàn)代民主、法治發(fā)展的趨勢(shì)。平衡論主張綜合運(yùn)用行政法的各種手段：既在必要的場(chǎng)合運(yùn)用命令、強(qiáng)制手段，同時(shí)在大多數(shù)場(chǎng)合“盡量避免采用行政命令、行政制裁、行政強(qiáng)制手段，淡化權(quán)力色彩。在依法行政的前提下，行政機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步變革傳統(tǒng)的管理模式，積極推行行政指導(dǎo)，公民參與管理和行政管理社會(huì)化等措施，以協(xié)調(diào)與行政相對(duì)方的關(guān)系，維持兩者的平衡”[14].平衡論雖不贊成過分強(qiáng)調(diào)行政程序和司法審查的作用，但也主張對(duì)行政程序和司法審查予以充分的重視。“現(xiàn)代行政程序以民主和公正為宗旨，同時(shí)兼顧效率。了解程序、公開程序、取證程序、回避程序、聽證程序、處理程序、告知程序等是其主要內(nèi)容。行政程序的設(shè)立賦予了相對(duì)一方以了解權(quán)、要求回避權(quán)、辯論權(quán)、申請(qǐng)補(bǔ)救權(quán)等一系列重要的程序性權(quán)利。公民正是以這些程序上的權(quán)利，抗衡行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)力，調(diào)和基于行政機(jī)關(guān)法律地位不對(duì)等造成的巨大反差，參與行政權(quán)的行使過程，從而使自己從單純的行政行為的對(duì)象變成了可以通過行政程序制約行政行為的主體，從純粹的被動(dòng)者變成了一定條件下的主動(dòng)者”[15]（P20-21）。司法審查“也是現(xiàn)代行政法的重心所在。立法雖然力圖公平分派行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方的權(quán)利與義務(wù)，但卻不能保證行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)完全符合法律。因此，為了糾正行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法階段的違法行為，平衡執(zhí)法階段行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方因明顯不對(duì)等的法律地位造成的巨大反差，保護(hù)相對(duì)一方的合法權(quán)益，行政訴訟（司法審查）制度遂為世界各國所普遍采用”[15]（P20-33）。從平衡論的角度考察，行政法既有“管理”的功能，又有“控權(quán)”的功能。管理在于建立和維護(hù)秩序，實(shí)現(xiàn)行政的目標(biāo)和任務(wù)；控權(quán)在于防止行政權(quán)的違法行使和濫用，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。行政法的這兩方面的功能都是不可忽視的，過分強(qiáng)調(diào)某一方面的功能而否定另一方面的功能都是有害的。但是從行政法的整體性質(zhì)和內(nèi)容考察，行政法的控權(quán)功能相對(duì)于管理功能是更主要和更基本的。不過，平衡論主張的控權(quán)是指積極的控權(quán)而不是純消極的控權(quán)，即積極地促進(jìn)和保障行政主體依法行使職權(quán)，防止其違法、越權(quán)、不作為和濫用權(quán)力，而不只是消極地限制政府權(quán)力和使政府盡量“少管事”。如果賦予控權(quán)功能以積極的涵義，它本身也就同時(shí)具有維護(hù)和保障管理，維護(hù)和保障依法行政的內(nèi)容。在這個(gè)意義上，行政法可以界定為控制和規(guī)范行政權(quán)的法。

五

所謂“行政權(quán)”，從現(xiàn)代意義講，即是指國家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行國家法律、政策，管理國家內(nèi)政外交事務(wù)的權(quán)力。行政權(quán)從其權(quán)力內(nèi)容考察，包括國防權(quán)、外交權(quán)、治安權(quán)、經(jīng)濟(jì)管理權(quán)、社會(huì)文化管理權(quán)等；從其權(quán)力形式考察，包括行政立法權(quán)（制定行政法規(guī)、規(guī)章等）、行政命令權(quán)（命令、禁令、制定計(jì)劃、規(guī)劃等），行政處理權(quán)（行政許可、征收、給付等），行政司法權(quán)（裁決部分行政、民事爭(zhēng)議等）、行政監(jiān)督權(quán)（行政檢查、調(diào)查、審查、統(tǒng)計(jì)等）、行政強(qiáng)制權(quán)（限制人身自由、查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等）、行政處罰權(quán)（拘留、罰款、沒收、吊扣證照等）、行政指導(dǎo)權(quán)（提出建議、勸告、警示、信息資料）等。

行政權(quán)是國家權(quán)力的組成部分，是社會(huì)秩序的保障。人們結(jié)成社會(huì)，共同生活，就不能沒有權(quán)力；人們建立國家，進(jìn)入政治生活，就更不能沒有權(quán)力，特別不能沒有行政權(quán)，這是人們的常識(shí)所了解的。那么，行政法為什么要對(duì)行政權(quán)加以控制和規(guī)范呢？這是因?yàn)椋旱谝?，行政?quán)同其他國家權(quán)力一樣，其作用具有兩重性：一方面，它可以為人們提供秩序，使人們能在一個(gè)有序的環(huán)境里生產(chǎn)、生活，它還可以起積極的組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)的作用，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；但另一方面，國家權(quán)力也可以濫用；國家權(quán)力濫用，既會(huì)給人民的生命、自由、財(cái)產(chǎn)帶來嚴(yán)重的威脅，還會(huì)阻礙，以至于破壞社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而國家權(quán)力不加控制和制約，就必然導(dǎo)致濫用，這是人類幾千年的歷史已經(jīng)反復(fù)證明了的一條經(jīng)驗(yàn)。第二，行政權(quán)不完全同于其他國家權(quán)力，它與公民個(gè)人、組織有著更經(jīng)常、更廣泛、更直接的聯(lián)系。很多人一輩子可以不與法院、議會(huì)等直接打交道，但他們卻必須從生到死與行政機(jī)關(guān)打交道。公民在人生的過程中的任何一個(gè)階段，甚至每年、每月、每日都要與行政機(jī)關(guān)打交道，如出行要接受交警監(jiān)督，工作獲得收入要向行政機(jī)關(guān)納稅，結(jié)婚要去行政機(jī)關(guān)領(lǐng)結(jié)婚證，辦企業(yè)要向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)營業(yè)執(zhí)照，蓋房要經(jīng)土地規(guī)劃等行政機(jī)關(guān)審批、發(fā)證，出國要向行政機(jī)關(guān)辦理護(hù)照，等等。行政權(quán)對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益的影響是最直接的，無論是行政處罰，行政強(qiáng)制，還是行政許可，行政征收，或是行政給付，行政裁決，都會(huì)直接影響相對(duì)人的權(quán)益，立法權(quán)雖也會(huì)影響相對(duì)人權(quán)益，但法律對(duì)相對(duì)人的影響大多是間接的（需經(jīng)過執(zhí)法或司法）。司法權(quán)對(duì)相對(duì)人的權(quán)益的影響雖然表面上看是直接的，但實(shí)際上，司法是一種裁判，一種救濟(jì)。司法通常不是直接賦予權(quán)益或剝奪權(quán)益，而是在相對(duì)人權(quán)益發(fā)生爭(zhēng)議或受到侵犯時(shí)，法院對(duì)之予以裁判和救濟(jì)。由于與立法權(quán)、司法權(quán)等等其他國家權(quán)力相比，行政權(quán)最經(jīng)常、最廣泛、最直接涉及行政相對(duì)人公民個(gè)人、組織的權(quán)益，且行政權(quán)實(shí)施的程序遠(yuǎn)不及立法權(quán)、司法權(quán)行使的程序嚴(yán)格、公開，從而行政權(quán)最容易導(dǎo)致濫用和腐敗（在一些地方，一些時(shí)候，人們常常給行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員行賄，卻很少給立法機(jī)關(guān)及其人民代表行賄，人們雖然也給法院的法官行賄，但法院辦案要經(jīng)過嚴(yán)格的和公開的程序，這種程序給腐敗和濫用權(quán)力增加了相當(dāng)?shù)碾y度），從而行政權(quán)最需要予以控制和制約。第三，在現(xiàn)代社會(huì)，行政權(quán)相對(duì)于立法權(quán)和司法權(quán)，有膨脹和擴(kuò)張的趨勢(shì)，現(xiàn)代行政權(quán)已不再是純粹的執(zhí)行管理權(quán)，而是包含了越來越多的準(zhǔn)立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)：行政機(jī)關(guān)自已制定規(guī)范，自已執(zhí)行規(guī)范，自已裁決因執(zhí)行規(guī)范而發(fā)生的爭(zhēng)議、糾紛，在這種將數(shù)種權(quán)力集中在一個(gè)機(jī)關(guān)之中的情況下，如果沒有控制和制約機(jī)制，權(quán)力的濫用將是不可避免的。正是由于以上原因，建立和完善對(duì)行政權(quán)的控制、制約、規(guī)范機(jī)制是必要的、必須的，而控制、規(guī)范行政權(quán)機(jī)制的最重要的環(huán)節(jié)就是行政法。

那么，行政法怎樣控制和規(guī)范行政權(quán)呢？從整體上考察和分析行政法的規(guī)范可知，行政法主要從三個(gè)方面控制和規(guī)范行政權(quán)：其一，通過行政組織法，控制行政權(quán)的權(quán)源。行政組織法的基本功能是規(guī)定各個(gè)不同行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，行政機(jī)關(guān)只能在行政組織法規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政行為，越權(quán)無效，而且要承擔(dān)法律責(zé)任。這樣，就可以防止行政機(jī)關(guān)的總權(quán)力和各個(gè)具體行政機(jī)關(guān)的分權(quán)力無限膨脹，使之限定在執(zhí)行國家法律、政策，管理國家內(nèi)政、外交事務(wù)的必要范圍內(nèi)。其二，通過行政程序法規(guī)范行政權(quán)行使的方式。行政權(quán)對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益的影響不僅在于其權(quán)限的范圍，而且在于權(quán)力行使的方式，甚至更重要的是在于權(quán)力行使的方式。一個(gè)行政機(jī)關(guān)，權(quán)力即使再大（例如可以限制公民的人身自由），如果其行使方式有嚴(yán)格的程序規(guī)范，遵守一整套公開、公正、公平的程序規(guī)則，其對(duì)相對(duì)人權(quán)益的威脅并不會(huì)很大；相反，即使其權(quán)力很小（例如僅可對(duì)公民進(jìn)行小額罰款），但如果其行使方式?jīng)]有程序制約，可以任意行為，其對(duì)相對(duì)人權(quán)益亦可造成重大威脅。因此，行政程序法是行政法的重要組成部分，它是保證行政權(quán)正確、公正、有效行使的最重要的手段。其三，通過行政法制監(jiān)督法、行政責(zé)任法、行政救濟(jì)法制約行政權(quán)濫用。行政組織法和行政程序法是在事前控制行政權(quán)的范圍和規(guī)范行政權(quán)行使的方式，防止其越權(quán)和濫用，行政法制監(jiān)督法、行政責(zé)任法、行政救濟(jì)法則是事后對(duì)行政權(quán)進(jìn)行制約。監(jiān)督法為行政權(quán)行使是否遵守法定權(quán)限、法定程序提供監(jiān)督機(jī)制；責(zé)任法為濫用行政權(quán)的行為提供。

法律責(zé)任追究機(jī)制；救濟(jì)法為受到濫用行政權(quán)行為侵犯的行政相對(duì)人提供法律救濟(jì)機(jī)制。行政法即是通過這三種途徑對(duì)行政權(quán)進(jìn)行控制、制約和規(guī)范，調(diào)整這三種途徑行為的三類法律規(guī)范即構(gòu)成行政法的基本組成部分。

注釋：

①行政國家的另一面是“福利國家”，瑞典等北歐國家可以認(rèn)為是典型例子?，F(xiàn)在世界上許多國家都在反思“福利國家”的利弊，實(shí)踐證明，政府管得過多，公民福利過多，確實(shí)不利于激發(fā)人們的進(jìn)取精神，不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

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