導語：行政程序法立法模式論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

法治國家的最重要的指標之一是依法行政，而依法行政的最重要的指標之一是行政主體行使職權(quán)在程序上有法可依，行政主體實施行政行為遵循和符合體現(xiàn)公開、公正、公平的正當法律程序。

我國已經(jīng)通過憲法確立了依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的目標。實現(xiàn)這一目標所面臨的一項非常重要、非常艱巨的任務(wù)即是健全和完善行政程序法。怎樣完成這一任務(wù)，我們首先面臨的是立法模式選擇：是制定統(tǒng)一的行政程序法典，還是分別制定單行法？如制定統(tǒng)一的行政程序法典，調(diào)整范圍如何確定：是否包括抽象行政行為程序，是否包括內(nèi)部行政行為程序，是否包括行政救濟程序，是否包括行政法的有關(guān)實體原則和規(guī)則？此外，如制定統(tǒng)一的行政程序法典，其性質(zhì)如何確定，是欲使之成為一部“基本法”（其他有關(guān)行政程序的法律與本法不一致的，均以本法為準），還是欲使之成為一部“普通法”（本法之前或之后制定的有關(guān)行政程序的單行法律可作為“特別法”而在效力上優(yōu)于本法），是欲使之成為一部“綱要式”或“通則式”的法律（需依靠其他具體法律實施），還是欲使之成為一部具有“可直接操作性”的“規(guī)則式”法律？

對于上述問題，我們已經(jīng)爭論了好幾年，現(xiàn)在是必須作出抉擇的時候了。否則，我們將耽誤建設(shè)法治國家的進程。下面筆者就這些問題談一點個人的看法：統(tǒng)一立法還是分別立法。筆者一直主張制定統(tǒng)一的行政程序法典，筆者認為，制定統(tǒng)一行政程序法典至少在下述方面優(yōu)于分別制定單行法：其一，有利于行政程序法制的統(tǒng)一，以避免分別立法可能導致的法律間的相互不一致、相互矛盾、相互沖突，以及由此引起的對行政相對人的不公正：相同情況不同對待，或不同情況相同對待；其二，有利于行政程序法制的系統(tǒng)化，以避免分別制定單行法必然導致的法制在一定時期內(nèi)的殘缺、漏洞（在某些領(lǐng)域、某些事項上有法可依，在其他相關(guān)領(lǐng)域、相關(guān)事項上卻無法可循），以及由這種法制殘缺、法制漏洞引起的執(zhí)法主體的濫用權(quán)力和腐敗；其三，有利于立法成本的節(jié)約，以避免單獨分別立法（在很多方面，很大程度上是重復(fù)立法，因為大量行政行為的程序是相同，或者說是應(yīng)該相同的，如告知、聽取相對人陳述、申辯、回避、授權(quán)、委托等）導致人力、物力、財力的大量浪費；其四，有利于國人，特別是公職人員程序法意識的提高。制定一部統(tǒng)一的行政程序法典不僅可為政府，為所有行政主體實施公法行為提供統(tǒng)一的、規(guī)范化的、標準的“操作規(guī)則”，以防止濫權(quán)和腐敗，同時也將為全體國人提供一部系統(tǒng)的行政法治教材，全體國人可從中受到較系統(tǒng)、較深入的現(xiàn)代行政法治教育，顯然，這種教育功能是個別的單行法難以企及的。

當然，行政程序的統(tǒng)一立法并不完全排除有關(guān)行政事項的單獨專門立法，如行政處罰法、行政許可法、行政強制法、行政法規(guī)和規(guī)章制定程序法、行政復(fù)議法等。統(tǒng)一的行政程序法典只規(guī)定各種不同行政行為的共同的和一般的行政程序，對于特定行政行為的特別程序，還需要通過專門的單行行政程序法或集實體規(guī)范和程序規(guī)范為一體的行政管理法規(guī)定。

統(tǒng)一行政程序法典是否應(yīng)規(guī)定行政行為實體規(guī)則。目前學界和實務(wù)界的大多數(shù)人對于我國應(yīng)制定統(tǒng)一行政程序法典已基本達成共識，并已開始擬制法典試擬稿。但對于該法調(diào)整的范圍和應(yīng)包括的內(nèi)容卻仍存在著較大，甚至是很大的爭議，其中之一即是統(tǒng)一行政程序法典是否應(yīng)規(guī)定行政行為的有關(guān)實體規(guī)則。筆者屬主張應(yīng)規(guī)定實體規(guī)則之列。之所以如此主張，理由有三：其一，行政法由于調(diào)整范圍廣泛，各類行政法律關(guān)系差別很大，故在實體規(guī)范上很難制定或編篡成統(tǒng)一法典。但是行政法的有關(guān)基本原則，如依法行政原則、比例原則、誠信和信賴保護原則等，有關(guān)一般規(guī)則，如行政行為的效力、成立、生效、合法的條件、撤銷、無效、廢止的條件和法律后果等，均普遍適用于各領(lǐng)域的各類行政行為。為使這些原則、規(guī)則在所有行政領(lǐng)域和所有行政行為中得到遵循，在統(tǒng)一的行政程序法典中加以規(guī)定是非常必要的；其二，行政法的上述實體基本原則與程序基本原則，如公開原則、參與原則、回避原則、聽取相對人的意見原則、不單方接觸原則、職能分離原則等，是緊密聯(lián)系的，行政行為的一般實體規(guī)則，如效力、生效、失效的條件、法律后果等，與行政行為的開始、進行、終止等程序規(guī)則是緊密聯(lián)系的，將此二者規(guī)定在一起顯然有利于對行政行為的統(tǒng)一規(guī)范。如將二者分割，將那些具有實體性的基本原則、規(guī)則分散規(guī)定于各種不同的單行法中，其對行政行為規(guī)范的效果肯定要差很多；其三，現(xiàn)代行政程序立法，在程序法典中規(guī)定有關(guān)實體規(guī)則已成為一種發(fā)展趨勢，如德國、荷蘭、西班牙、葡萄牙、日本、韓國、我國的臺灣、澳門地區(qū)，均在行政程序法典中規(guī)定了相關(guān)的實體問題。

行政程序法典是否應(yīng)調(diào)整內(nèi)部行政行為。許多學者認為，行政法是調(diào)整行政主體與行政相對人關(guān)系，即外部行政關(guān)系的法律規(guī)范系統(tǒng)，故行政程序法只調(diào)整、規(guī)范外部行政行為的程序，而不調(diào)整、規(guī)范內(nèi)部行政行為的程序。但是，我們考察國外、境外的行政程序法律文件，發(fā)現(xiàn)實際情況并非如此，不要說大多數(shù)國家和地區(qū)存在著調(diào)整和規(guī)范內(nèi)部行政行為程序的單行法律、法規(guī)，就是一些國家和地區(qū)的行政程序法典，同樣也有規(guī)定內(nèi)部行政行為程序內(nèi)容的。筆者主張我國行政程序法典應(yīng)適當規(guī)范內(nèi)部行政行為的程序。理由如下：其一，有些內(nèi)部行政行為雖然不直接影響行政相對人的權(quán)益，但間接影響其權(quán)益，有時甚至影響甚巨，如授權(quán)、委托、、公務(wù)協(xié)助等。因此，行政程序法典對這類內(nèi)部行政行為應(yīng)與外部行政行為一道規(guī)范；其二，有些內(nèi)部行政行為雖然不影響行政相對人的權(quán)益，但對公務(wù)員或其他公職人員的權(quán)益影響甚巨，如行政處分，包括對其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)進行一定限制，以及開除公職等，對這類內(nèi)部行政行為，行政程序法典應(yīng)規(guī)定最低限度的程序制約，如要求遵守正當程序原則等；其三，內(nèi)外行政程序有時很難區(qū)分，如審批許可程序，在同一個行政行為中，可能內(nèi)外程序交織，行政程序法對之規(guī)范，自然應(yīng)統(tǒng)一規(guī)范，而不應(yīng)（實際也不可能）對二者加以區(qū)分，只規(guī)定純外部程序而不規(guī)定內(nèi)部程序。當然，在很多情況下，內(nèi)外行政行為還是可以區(qū)分和應(yīng)該區(qū)分的，行政程序法主要應(yīng)規(guī)范外部行政行為的程序，內(nèi)部行政行為程序則主要應(yīng)由專門的內(nèi)部行政法律文件規(guī)范。

行政程序法典是否應(yīng)規(guī)范抽象行政行為。抽象行政行為包括行政立法行為（制定行政法規(guī)和規(guī)章的行為）與其他規(guī)范性文件的行為。對于行政立法行為，我國現(xiàn)已有立法法和國務(wù)院的《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》對其程序作了較詳細的規(guī)定；而對于行政機關(guān)其他規(guī)范性文件的行為（這類行為在數(shù)量上大大超過行政立法行為），目前尚無統(tǒng)一的法律或法規(guī)加以規(guī)范。對此，行政程序法典應(yīng)如何處理，立法者可以有四種選擇：其一，在統(tǒng)一程序法典里不規(guī)定任何抽象行政行為程序，行政立法仍適用現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的程序，其他規(guī)范性文件行為則另制定專門單行程序法規(guī)范；其二，在統(tǒng)一程序法典里不規(guī)定行政立法程序，行政立法仍適用現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的程序，但對現(xiàn)在仍無程序法規(guī)的其他規(guī)范性文件的行為則設(shè)專節(jié)予以規(guī)定；其三，在行政程序法典里對抽象行為程序予以統(tǒng)一規(guī)范，現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的程序可繼續(xù)適用的，在法典里予以重新規(guī)定；現(xiàn)行法律，法規(guī)規(guī)定的程序不宜繼續(xù)適用的或現(xiàn)行法律，法規(guī)沒有規(guī)

定而應(yīng)該規(guī)定的程序；法典對之作出新的規(guī)定，今后抽象行政行為的程序一律以法典為準；其四，在行政程序法典里對抽象行政行為程序予以統(tǒng)一規(guī)范，但現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的行政立法程序可繼續(xù)適用，行政立法即遵守統(tǒng)一程序法典規(guī)定的抽象行政行為程序的一般原則，又遵守立法法和兩個行政法規(guī)規(guī)定的行政立法具體程序規(guī)則，至于對現(xiàn)行法律法規(guī)尚未規(guī)范的其他規(guī)范性文件的行為，法典則應(yīng)予以具體規(guī)定。筆者建議立法者做第四種選擇，此既有利于保障法制統(tǒng)一，又不致使行政程序法典過于龐大，還有利于保障現(xiàn)行法制的一定的穩(wěn)定性。

行政程序法典是否應(yīng)調(diào)整特殊行政行為。行政程序法典通常以一般行政行為（抽象行政行為和具體行政行為）為調(diào)整對象，對于某些特殊行政行為，如行政合同、行政指導等，是否可納入和應(yīng)納入其調(diào)整范圍，是一個值得研究的問題。行政合同具有雙方性，而一般行政行為具有單方性；行政指導具有非強制性，而一般行政行為具有強制性，對二者很難確立完全統(tǒng)一的程序規(guī)則。對此，有人主張對行政合同、行政指導等特殊行政行為單獨立法，在統(tǒng)一的行政程序法典里對之不作規(guī)定。但是國外、境外的一些行政程序法典有專章規(guī)定行政合同、行政指導的趨勢。之所以在統(tǒng)一程序法典里規(guī)定，是因為這些行政行為在現(xiàn)代社會，在民主化、市場化的條件下，具有了越來越重要的地位和作用；之所以設(shè)專章規(guī)定，是因為這些行政行為確實有不同于一般行政行為的特殊性，很多問題難于對之作統(tǒng)一規(guī)范。筆者主張我國行政程序法典應(yīng)設(shè)專章對行政合同、行政指導作出規(guī)定。單獨立法可能難于在短時間內(nèi)提上立法日程，而對這兩種行為的規(guī)范卻具有迫切性。在行政程序法調(diào)整的各種行政行為中，除了行政合同、行政指導對于一般行政行為具有較大的特殊性外，各種一般行政行為相互之間也具有一定的特殊性，如行政許可、行政征收、行政給付、行政處罰、行政強制等。行政程序法典對這些一般行政行為，自然只是，或主要是規(guī)定其具有共性的程序，對于某些具有較大特殊性的行政行為的程序，只能留待各相應(yīng)單行程序法或?qū)嶓w、程序一體的行政管理法（如行政許可法、行政處罰法、行政強制法等）去規(guī)范。因此，行政程序法并不完全取代各行政程序單行法，對于某些具有較大特殊性，或需要很多具體程序規(guī)則規(guī)范的行政行為領(lǐng)域，個別單行行政程序法仍有存在的必要。行政程序法典是否應(yīng)規(guī)范大量非行政機關(guān)的組織所實施的公法行為。在現(xiàn)代社會，除行政機關(guān)實施公法行為以外，大量的非行政機關(guān)組織也實施各種公法行為。如村民委員會、居民委員會等基層群眾自治性組織對村民、居民實施的有關(guān)管理性行為；律師協(xié)會、注冊會計師協(xié)會對其成員實施的紀律制裁行為；公立學校對學生實施的紀律處分行為；法律、法規(guī)授權(quán)的組織和行政機關(guān)委托的組織實施的各種具體行政行為等等。這些公法行為要不要受行政程序法拘束，行政程序法典要不要對這些公法行為進行調(diào)整，學界和實務(wù)界對之均有不同意見。對于法律法規(guī)授權(quán)的組織和行政機關(guān)委托的組織實施的行政行為，現(xiàn)行法律是將之作為行政機關(guān)的行為對待的，人們一般認為應(yīng)適用與行政機關(guān)適用的同樣的行政程序。至于對其他社會公權(quán)力組織或私法組織實施的公法行為（如供應(yīng)水、電、氣的企業(yè)決定對部分消費者停止供水、供電、供氣的行為），很多人則認為不應(yīng)適應(yīng)行政程序法，這些組織的行為不應(yīng)受統(tǒng)一的行政程序法拘束，而只應(yīng)受相應(yīng)組織的內(nèi)部章程、規(guī)則（如村規(guī)民約、協(xié)會章程、學校及公用事業(yè)企業(yè)內(nèi)部的規(guī)章制度等）規(guī)范。這種意見雖然有一定道理，但不完全符合現(xiàn)代法治的理念和人權(quán)保障的要求。根據(jù)現(xiàn)代法治的理念和人權(quán)保障的要求，非行政機關(guān)的組織（無論是社會公權(quán)力組織還是私法組織）實施公法行為，雖然不完全受行政程序法的拘束和不必完全遵循行政程序法的規(guī)則，但要滿足最低限度的正當程序要求，如自己不做自己的法官（實行回避制度）；對組織成員做出不利行為要事先告知相對人，向相對人說明理由，聽取相對人的陳述和申辯；做出嚴重影響相對人權(quán)益的行為要為之提供聽證的機會，并事后給相對人提供救濟途徑等。筆者認為，對于這些限度的正當程序，行政程序法典應(yīng)作出規(guī)定，非行政機關(guān)的組織在實施公法行為時應(yīng)予遵循。