導(dǎo)語：行政裁量審查分析論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內(nèi)容提要：本文將首先分析和比較不適當(dāng)目與其相近或相關(guān)的其它概念，如不相關(guān)考慮、惡意和動(dòng)機(jī)，進(jìn)而闡釋什么是目的不適當(dāng)。然后，探討如何去發(fā)現(xiàn)目的不適當(dāng)，如何去判斷其對行政裁量決定效力的影響問題。鑒于雙重或多重目的是實(shí)踐中常見的、也是比較復(fù)雜的問題，本文將專門討論可供法院選擇使用的各種審查技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)鍵詞：行政裁量目的不適當(dāng)司法審查

Abstract：Asageneralprincipletheexerciseofdiscretionmustbeforthepurposeoftheenablingstatute.Thecourtthereforemaysetasideadecisionforimproperpurpose.However，themostdifficultjobforthecourt，justasdeSmithconsideredtobe“alegalporcupinewhichbristleswithdifficulties”，istowhetheradecisionisvalidorinvalidformixedorpluralpurposes，amongwhichoneormoreareextraneous.Atleastfiveseparatetestsarepresentforthejudgetochooseaccordingtothecontextofaparticularcase.Theyaretruepurpose，dominantpurpose，causationtest，determiningreasonstestandadverselyinferringtest.

Keywords：administrativediscretionimproperpurposejudicialreview

探求立法目的，合理解釋立法目的，實(shí)際上是在立法機(jī)關(guān)（議會）至上的政治結(jié)構(gòu)中的必然反映。無論是從作為立法機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)上講，還是從為貫徹憲政和法治國理念而提煉出來的依法行政要求上講，行政機(jī)關(guān)在作出行政裁量決定時(shí)都必須不折不扣地、準(zhǔn)確地反映立法機(jī)關(guān)的授權(quán)意圖，進(jìn)而保證人民主權(quán)的觀念不會變成一句空洞的政治口號，而是實(shí)實(shí)在在的政治制度。因此，從立法授權(quán)的意義上說，立法目的實(shí)際上限定了行政機(jī)關(guān)管轄權(quán)的范圍，或者說，構(gòu)成了行政職權(quán)的一個(gè)內(nèi)在的、實(shí)質(zhì)的界限。超越了立法目的，就是越權(quán)。

考慮到行政裁量的實(shí)施具有很大的伸縮余地，享有很大程度的行政自治權(quán)，控制行政裁量的濫用便成為對行政行為司法審查上最為核心，也是最具有爭議的部分，為此，法院必須在憲政體制下尋找各種合法的、又是充分有效的審查標(biāo)準(zhǔn)。審查行政裁量決定的目的的正當(dāng)性就變成法院手中一個(gè)十分重要的控制行政裁量的手段。因?yàn)閺男姓昧康臉?gòu)造和運(yùn)行看，立法目的（或者說授權(quán)目的）實(shí)際上決定了、引導(dǎo)著對各種行為方式的選擇。也就是說，盡管行政裁量意味著多種行為選擇的可能，但是，行政機(jī)關(guān)卻是、也只能是根據(jù)立法目的來選擇個(gè)案中如何行動(dòng)。所以，立法目的就像磁鐵一樣，強(qiáng)烈地吸引著裁量選擇的方向和途徑，以保證立法目的和個(gè)案正義的最終實(shí)現(xiàn)。

那么，什么算是目的不適當(dāng)？目的不適當(dāng)會對行政決定產(chǎn)生什么樣的法律效果？特別是當(dāng)不適當(dāng)目的和其他適當(dāng)目的交織混雜在一起的時(shí)候，怎么去判斷前者對行政決定的影響呢？所有這些問題在最高人民法院“關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋”當(dāng)中都找不到現(xiàn)成的答案。是最高法院遺忘了？還是因?yàn)楝F(xiàn)有理論至今仍然沒有很好地解決這些問題，進(jìn)而無法為司法解釋提供較為成熟的解決方案？但不管怎么說，上述問題是行政審判實(shí)踐根本無法回避的。因此，我們必須去思考、去解答它們。

對這些問題的思考實(shí)際上是對目的不適當(dāng)司法審查標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)微化構(gòu)建過程，是明晰化其基本內(nèi)涵的過程。對上述追問的圓滿解答，能夠保證這一審查標(biāo)準(zhǔn)不是空洞的、虛無飄渺的、口號式的東西，而是實(shí)實(shí)在在的、具有很強(qiáng)的可操作性和實(shí)用性的標(biāo)準(zhǔn)，是能夠真正取得實(shí)效的審查標(biāo)準(zhǔn)。

本文將首先分析和比較不適當(dāng)目與其相近或相關(guān)的其它概念，如不相關(guān)考慮、惡意和動(dòng)機(jī)，進(jìn)而闡釋什么是目的不適當(dāng)。然后，我將探討如何去發(fā)現(xiàn)目的不適當(dāng)，如何去判斷其對行政裁量決定效力的影響問題。鑒于雙重或多重目的是實(shí)踐中常見的、也是比較復(fù)雜的問題，所以，放在專門一節(jié)中討論。

一

那么，什么是目的不適當(dāng)呢？目的不適當(dāng)是指具體裁量決定所追求的目的不是法律授權(quán)的目的，比如，抓賭不是為了維護(hù)公序良俗，而是為了創(chuàng)收，所以不管是以盈利為目的的聚眾賭博，還是親友之間帶點(diǎn)“小彩”的搓麻，一律處罰?；蛘咴谧非蠓ǘ康牡耐瑫r(shí)還存在著法律所不允許的附屬目的（collateralpurposes）或隱藏目的（ulteriorpurposes）。比如，在批準(zhǔn)土地使用許可時(shí)，要求開發(fā)商為行政機(jī)關(guān)免費(fèi)提供若干套住宅，以解決行政機(jī)關(guān)工作人員住房緊張問題。

1、目的不適當(dāng)和不相關(guān)考慮

在我國學(xué)者看來，目的不適當(dāng)和不相關(guān)考慮之間的區(qū)別似乎是明顯的，渭涇分明的。立法目的是法律授權(quán)所要追求實(shí)現(xiàn)的目的，而相關(guān)因素往往是指在法律中明示或默示描述某一行政行為實(shí)施的具體條件和前提，包括事實(shí)的和法律的。比如，《治安管理處罰條例》第19條規(guī)定的對擾亂機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位正常工作秩序違法行為的處罰，就要考慮是否有擾亂行為、實(shí)施的場所、時(shí)間長短、是否造成工作無法正常進(jìn)行等因素，其目的是維護(hù)上述單位的正常工作秩序。所以，在合理性原則的闡述中，我們是把上述兩者分別作為不合理的兩種情形。

我們很少關(guān)注到兩者之間可能發(fā)生的明顯的或潛在的沖突或聯(lián)系，至少從我所接觸到的有關(guān)文獻(xiàn)中都缺少這方面的論述。但是，普通法中的很多學(xué)者卻很敏銳地察覺到了這個(gè)問題，他們指出，要想從概念術(shù)語上清晰地闡述什么是目的不適當(dāng)（improperpurposes），特別是劃清與不相關(guān)考慮（irrelevantconsiderations）之間的區(qū)別，有時(shí)是很困難的，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)追求法定目的之外的目的，實(shí)際上是考慮了不相關(guān)的目的，這就與考慮不相關(guān)因素交織、重疊在一起，甚至可以說是遁入后者之中。所以，有一種傾向是建議把不適當(dāng)目的合并到不相關(guān)考慮中去。[1]

當(dāng)我們將目光移向不適當(dāng)目的的具體形態(tài)上時(shí)，的確會發(fā)現(xiàn)對不適當(dāng)目的的追求，在有的情況下，實(shí)際上就是考慮不相關(guān)因素，特別是這些因素與目的有關(guān)的時(shí)候。也就是說，在這種情況下，考慮不相關(guān)因素實(shí)際上就是為了追求實(shí)現(xiàn)不相關(guān)因素所欲實(shí)現(xiàn)的目的，這時(shí)的不相關(guān)因素也可以說是不適當(dāng)目的。比如，英國的Randellv.NorthcoteCorporation案，為了保住當(dāng)?shù)卣约航?jīng)營的足球場的顧客，不批準(zhǔn)其他公司經(jīng)營足球場。這既是不適當(dāng)目的，又可以說是考慮不相關(guān)因素。[2]比如，在治安處罰中，因?yàn)檫`法行為人是某領(lǐng)導(dǎo)的小舅子，為了照顧領(lǐng)導(dǎo)的面子，不予處罰。這是考慮不相關(guān)因素（親戚關(guān)系），但是，把不相關(guān)因素置重考慮，并實(shí)質(zhì)性地、決定性地影響行政裁量的作出，那么，實(shí)際上是追求不適當(dāng)目的（照顧領(lǐng)導(dǎo)面子）。

但是，有沒有必要像上面學(xué)者建議的那樣把兩者合二為一呢？史密斯（deSmith）等學(xué)者認(rèn)為，由于在有些情況下，不能夠明顯地察覺出動(dòng)機(jī)和相關(guān)因素，所以就必須單獨(dú)地分析、判斷目的問題，這就使得目的不適當(dāng)還有必要繼續(xù)保留為一個(gè)獨(dú)立的審查標(biāo)準(zhǔn)。[3]在我看來，由于它們考慮問題的參照系是不一樣的，不適當(dāng)目的是以立法授權(quán)目的為評判標(biāo)準(zhǔn)的，而不相關(guān)因素的考慮是以行政權(quán)力具體行使必須滿足的事實(shí)和法律條件為衡量的，因而它們之間不見得完全相同。保留相互之間的彼此獨(dú)立，能夠?yàn)榉ü偬峁└嗟膶彶槭侄魏蛯彶橐暯?，根?jù)實(shí)際情況靈活地運(yùn)用，挑選一個(gè)最適合于解決其正在處理之中的案件的審查標(biāo)準(zhǔn)。[4]

當(dāng)然，也沒有必要一定要在兩者之間劃出個(gè)楚漢之界，因?yàn)椴还苁亲非蟛贿m當(dāng)目的也好，還是考慮了不相關(guān)因素，只是法院闡述判決的理由不同而已。就像有學(xué)者指出的，你怎么描述它都問題不大，關(guān)鍵是要確認(rèn)行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)是違法、越權(quán)的。[5]因此，還是應(yīng)了那句老話“怎么順手怎么來”。

2、目的不適當(dāng)和惡意

有時(shí)我們還會看到，不管是在普通法還是我國的行政法文獻(xiàn)中，有些學(xué)者或法官還把惡意（badfaith，malafides，相反的意思是善意，goodfaith）作為不合理的一項(xiàng)內(nèi)容，但是，各自使用的含義與語境是不太一樣的。

在普通法中，惡意是多義的，廣義的。有的學(xué)者認(rèn)為，惡意的本質(zhì)是不誠實(shí)，是指行政機(jī)關(guān)有意追求其明知不是其職權(quán)之內(nèi)的目標(biāo)，但不見得一定是出于對某人的個(gè)人憎惡。[6]有的學(xué)者認(rèn)為，惡意不歸咎于道德不當(dāng)（theyimputenomoralobliquity），而是指違法，與不合理（unreasonableness）和多余考慮（extraneousconsiderations）是同一意思，可以相互交替使用。所以，惡意很少作為無效的特別理由而獨(dú)立地存在著（Badfaiththereforescarcelyhasanindependentexistenceasadistinctgroundofinvalidity）。[7]還有的學(xué)者認(rèn)為，惡意可以用來描述各種行為，從明顯的道德不良到那些和受不相關(guān)考慮影響的行為或者不合理行為沒有內(nèi)在差別的錯(cuò)誤（thenotionofbadfaithisbeingusedtodescribevariousformsofbehaviour，rangingfromclearmoralturpitudetoerrorsnotintrinsicallydifferentfromthoseinfluencedbyirrelevantconsiderationsorunreasonableacts）。[8]

但是在我國，無論是從語言的意思，還是我們通常的理解上講，惡意都涉及對行為的道德評價(jià)，帶有很強(qiáng)烈的道德非難。比如，牟利、徇私、滿足虛榮、報(bào)復(fù)陷害。

在普通法國家，有的學(xué)者認(rèn)為，從維護(hù)公眾對行政過程的善意之信心的重要性角度看（inviewoftheimportanceofmaintainingpublicconfidenceinthebonafidesoftheadministrativeprocess），惡意作為司法審查的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，還是有必要保留的。但是，從法院的審判上看，如果單純指控行政機(jī)關(guān)惡意，特別是與道德有關(guān)的惡意，那么，意味著對公眾信心的毀壞，在法院看來，這是特別嚴(yán)重的指控，除非有充分確鑿的證據(jù)，一般很難判決原告勝訴。[9]所以，現(xiàn)在很多有關(guān)司法審查的著作中都不再單獨(dú)介紹這種審查標(biāo)準(zhǔn)了。

在本文中，我不愿意將惡意作為一個(gè)獨(dú)立的司法審查標(biāo)準(zhǔn)，甚至根本不愿意作為一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。我的理由是，在某種意義上說，惡意是會和目的不適當(dāng)相重合的，因?yàn)槿绻非蟛贿m當(dāng)目的是出于欺詐、不誠實(shí)、牟取私利或故意之動(dòng)機(jī)，就變?yōu)樗痉▽彶樯铣Ｕf的惡意（badfaith）。但是，惡意動(dòng)機(jī)導(dǎo)致目的不適當(dāng)僅僅只是后者的一部分，而不是全部。如果把惡意動(dòng)機(jī)和目的不適當(dāng)緊緊聯(lián)系在一起，甚至劃等號，那么顯然就不正確了。所以，有學(xué)者指出，目的不適當(dāng)是比惡意更加廣的審查理由（Thisisawidergroundofreviewthanbadfaith）。[10]這的確是很中肯的。另一方面，我們也可以把惡意當(dāng)作一種不相關(guān)考慮，比如，出于打擊報(bào)復(fù)，加重對當(dāng)事人的處罰。在這里，你既可以把打擊報(bào)復(fù)看成是一種動(dòng)機(jī)或者是一種惡意，也可以看成是考慮不相關(guān)因素。但不管怎么說，有一點(diǎn)卻是肯定的，在司法審查上只要借助于不適當(dāng)目的或者不相關(guān)考慮就能夠完成對惡意問題的監(jiān)督和糾正，這也就使得惡意作為一個(gè)獨(dú)立的標(biāo)準(zhǔn)是多余的，或者說，惡意作為一個(gè)獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)的必要性是讓人質(zhì)疑的。

3、目的和動(dòng)機(jī)

有時(shí)我們會看到有的學(xué)者把目的和動(dòng)機(jī)不適當(dāng)放在一起，作為不合理的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)或具體表現(xiàn)。[11]但是，我以為沒有必要。我的理由是：

首先，從依法行政作為法院司法審查的基礎(chǔ)來看，在判斷行政行為是否有效、合法上，法院的主要任務(wù)是弄清楚行政機(jī)關(guān)有沒有按照立法機(jī)關(guān)的授權(quán)目的和條件去行使裁量權(quán)，沒有必要過多地去查明行政機(jī)關(guān)工作人員作出行政裁量決定之時(shí)的心理狀態(tài)。

其次，動(dòng)機(jī)主要是主觀現(xiàn)象，是刺激或驅(qū)動(dòng)行為人或者解釋行為的心理和情感因素的綜合，[12]如果它不外在地表現(xiàn)為目的不適當(dāng)、考慮不相關(guān)因素或者其他法律所不允許的行為，一般不會對行政行為的有效性產(chǎn)生直接的影響。比如，某派出所所長與某娛樂場所經(jīng)理關(guān)系不和睦，正好接到群眾舉報(bào)，該娛樂場所有活動(dòng)，遂派出警力抓現(xiàn)形，對該娛樂場所作出治安處罰。在該案中，即便有教訓(xùn)的動(dòng)機(jī)，但只要處罰行為是合法的，依然不會影響到處罰的有效性。但是，如果上述動(dòng)機(jī)外在表現(xiàn)為追求不適當(dāng)目的或考慮不相關(guān)因素時(shí)，當(dāng)然有可能會對行政行為的有效性產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，但是，在這之間真正起作用的實(shí)際上是后者，而不是前者，因此，也就沒有必要單獨(dú)強(qiáng)調(diào)動(dòng)機(jī)問題了。

再次，退一步說，即便我承認(rèn)在有的情況下動(dòng)機(jī)會對行政行為產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，比如欺詐，那么與此同時(shí)，我們肯定也能夠找到其他更加客觀的標(biāo)準(zhǔn)，比如，我也可以認(rèn)為基于欺詐的動(dòng)機(jī)，也是追求欺詐的目的。在這個(gè)意義上，兩者可能是重合的，既然如此，選擇其中之一，也就足以說明問題。

但是，我決不是說在行政法上動(dòng)機(jī)不重要，因?yàn)楸热纾@種主觀的心理狀態(tài)對于國家賠償上的追償權(quán)還是很有意義的，只有在行政機(jī)關(guān)工作人員存在故意或重大過失時(shí)，才有可能啟動(dòng)追償權(quán)。

二

目的的不適當(dāng)是以立法授權(quán)目的為參照物進(jìn)行比對之后得出的結(jié)論，所以，作為法院來講，首要的任務(wù)是確定立法目的。在立法機(jī)關(guān)至上的政治結(jié)構(gòu)中，比如像在我國的人民代表大會制下，法院和政府都是從人民代表大會派生出來的，執(zhí)行著人民代表大會的意志，向人民代表大會負(fù)責(zé)，法院只能是從立法機(jī)關(guān)的立法中去發(fā)現(xiàn)、闡釋、確定授權(quán)目的，而不能自己隨意去創(chuàng)設(shè)目的，也不能篡改立法機(jī)關(guān)的意圖。

當(dāng)法律對授權(quán)目的有著清晰、明確的規(guī)定時(shí)，是比較容易做到這一點(diǎn)的。但是，正像迪潑羅克（LordDiplock）觀察到的，法律語言有時(shí)是晦澀不清的（opaque）、簡約的（elliptical），[13]對同樣一個(gè)條文的理解，不同的人可能都會有各自的解釋?；蛘邚姆缮细纱嗑驼也坏接嘘P(guān)目的的規(guī)定。但這決不意味著立法機(jī)關(guān)授予行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)是漫無目的的、可以允許后者隨心所欲地行使。因?yàn)槊坎糠啥加衅湟獙?shí)現(xiàn)的目標(biāo)和政策，這實(shí)際上就隱含著、決定著裁量權(quán)的授權(quán)目的。作為法院來講，也要完全排除（行政人員）個(gè)人的和任意的考慮（personalandwhimsicalconsideration）。[14]

因此，當(dāng)行政機(jī)關(guān)適用法律時(shí)，如果因?yàn)樯鲜稣Z義或立法不清楚，行政機(jī)關(guān)和相對人之間發(fā)生爭議時(shí)，就需要由法院來最終確定和推斷立法的目的。為減少爭議，增加判決的可接受性，法院必須求助于更加客觀的標(biāo)準(zhǔn)和方法。

一種方法是通過當(dāng)時(shí)立法的有關(guān)文件和說明來弄清立法目的，這也是我們所熟知的立法解釋的方法。當(dāng)然，這種方法的價(jià)值是不容否認(rèn)的。然而，另一方面也要看到，因?yàn)樯鲜隽⒎ū尘安牧弦灿锌赡艹霈F(xiàn)語義含混不清、特別是能否真正用來推斷立法目的等問題，所以還必需另外由法官來判斷。因而就有可能會像物種繁衍一樣，不斷增加訴訟成本。[15]

另一種是從法律的整體語境（theActasawhole）中，如果必需的話，還可以從當(dāng)事人之間的一般法律關(guān)系（thegenerallegalrelationshipoftheparties）上去推斷立法目的。這樣做的理由是，立法機(jī)關(guān)之所以在某法律中授予行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)，就是期望推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)該法的目標(biāo)與政策（thepolicyandobjectsoftheAct），將相對人與行政機(jī)關(guān)之間的相互關(guān)系有機(jī)地、恰當(dāng)?shù)貐f(xié)調(diào)在上述目標(biāo)與政策的框架之內(nèi)。

顯然，在運(yùn)用后一種方法時(shí)，法院的權(quán)力是很大的，可以說是一種近似立法的“創(chuàng)造性活動(dòng)”。法院在這個(gè)問題上理解的寬嚴(yán)程度，決定了司法審查力度的深淺。艾馬里（C.Emery）就說，當(dāng)法律上沒有明確規(guī)定目的，卻是由法院去“發(fā)現(xiàn)”其中的限定目的時(shí)，實(shí)際上是法院給自己配置了一把銳利（hard-edged）的工具，用它來查明行政決定的優(yōu)劣。相反，如果法院不愿意沿著這條路走的話，那么法院只是把司法審查當(dāng)做一把鈍的工具（soft-edged）來使，只能切下那些明顯偏離法定裁量的遼闊邊緣之外的部分（cuttingoffonlythemostblatantexcursionsbeyondthebroadboundariesofstatutorydiscretion）。艾馬里把前一種稱為“硬的司法審查”（hard-edgedjudicialreview），稱后一種為“軟的司法審查”（soft-edgedjudicialreview）。[16]

接下來，法院還必須弄清行政機(jī)關(guān)作出行政裁量決定的目的到底是什么？是不是和立法目的相吻合？有沒有追求從屬的不適當(dāng)目的？有沒有在追求立法目的之下隱藏著不適當(dāng)?shù)哪康模?/p>

在這方面值得一提的是，在行政裁量決定過程中說明理由的程序要求，對弄清動(dòng)機(jī)和目的也是非常有幫助的。[17]如果法律有著這方面的程序要求，而行政機(jī)關(guān)在作出裁量決定時(shí)卻沒有履行，那么，就可以推斷其缺少正當(dāng)理由，或者其目的或動(dòng)機(jī)是違法的、不適當(dāng)?shù)?。[18]

當(dāng)然，在案件審理中，也可以要求被告行政機(jī)關(guān)以答辯形式作出說明。但是，法院和原告不能要求行政機(jī)關(guān)中具體負(fù)責(zé)作出行政裁量決定的工作人員出庭說明其作出如此決定的理由。[19]這是因?yàn)樾姓Q定是以行政機(jī)關(guān)名義作出的，對外的法律責(zé)任也是由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的，在訴訟過程中也只能是以行政機(jī)關(guān)為被告。至于其工作人員是否存在惡意或追求不適當(dāng)目的，可以由行政機(jī)關(guān)自己去弄清楚。

除此之外，法院當(dāng)然也可以從具體案件的蛛絲馬跡之中去發(fā)現(xiàn)不適當(dāng)目的問題。但是，如果僅僅是靠這樣的推測，極容易引起爭議，除非能夠論證著比較周詳，具有很強(qiáng)的說服力。

如果行政機(jī)關(guān)追求的目的很明顯不是立法授權(quán)目的，而是其他的目的，而且，對行政裁量決定產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的影響，那么，行政機(jī)關(guān)就越權(quán)了，法院就可以以目的不適當(dāng)為由判決撤銷行政裁量決定。

三

如果行政機(jī)關(guān)作出行政裁量決定的目的是雙重的或者多重的（dualityorpluralityofpurposes），其中有的是不適當(dāng)?shù)?、違法的，有些卻是合法的、適當(dāng)?shù)?，那么，怎么判斷其中不適當(dāng)目的會對整個(gè)裁量決定效力產(chǎn)生的影響呢？這個(gè)問題是目的不適當(dāng)中最棘手的，史密斯（deSmith）很形象地把它比喻為“法律上的箭豬”（legalporcupine），一觸摸上去，頓時(shí)感到困難重重。[20]

目前在理論上主要有以下幾種判斷標(biāo)準(zhǔn)：

1、真實(shí)目的說（truepurpose）

行政機(jī)關(guān)作出裁量決定的真實(shí)目的如果是違法的，即便是表面上掩飾的目的是合法的，仍然會導(dǎo)致行政裁量決定無效。比如，在發(fā)放許可時(shí)，名義上是收證照工本費(fèi)，但所收的費(fèi)用卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出實(shí)際的合理的工本費(fèi)，真正的目的其實(shí)是創(chuàng)收，這樣的收費(fèi)就不合法。

但是，如果行政機(jī)關(guān)是真正地按照法律的授權(quán)目的行使行政裁量權(quán)，那么，即使由此獲得的某些附帶目的或效果不在行政機(jī)關(guān)的權(quán)限范圍之內(nèi)，也不會對決定的有效性產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。[21]例如，英國學(xué)者經(jīng)常引用來解釋這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)案件，某公共機(jī)構(gòu)只有建設(shè)公共廁所的權(quán)力，它在街道底下建了一個(gè)廁所，為方便行人上廁所，在街道的兩邊修建了地下通道，實(shí)際效果就變成了在建過街通道。某當(dāng)事人遂起訴該公共機(jī)構(gòu)，理由是被告的目的實(shí)際上是建過街通道，屬于目的不適當(dāng)。但是，法院卻判決道，被告是按照法律授權(quán)行事，形成過街通道的事實(shí)只是附帶效果。

對于上述普通法上普遍認(rèn)可的審查標(biāo)準(zhǔn)，如果我們仔細(xì)推敲起來，就會發(fā)現(xiàn)實(shí)際上存在著嚴(yán)重的缺陷。因?yàn)橹挥挟?dāng)合法目的和違法目的擺在一起，合法目的顯然是虛假的、無法實(shí)現(xiàn)的，是純粹的、冠冕堂皇的借口時(shí)，上述標(biāo)準(zhǔn)才能夠有效地起到判斷和說服作用。但是，如果上述目的都是行政機(jī)關(guān)追求的目的，都對行政裁量決定有著或多或少的促進(jìn)作用，都是真實(shí)的目的，比如，上述例子，收回工本費(fèi)肯定也是行政機(jī)關(guān)追求的目的之一，當(dāng)然也應(yīng)該是真實(shí)的目的之一，那么，在這種情況下，要想從中挑出真實(shí)的目的就變得有些不現(xiàn)實(shí)，而且也很難有說服力。因?yàn)槟阍趺茨軌蛭鋽嗟厝我獠眉羝渲幸粋€(gè)來判斷裁量決定的有效性呢？

當(dāng)然，也許有人會反駁說，這里的true應(yīng)該翻譯成“真正的”。作為真正的目的，顯然是在諸多真實(shí)的目的中占據(jù)主導(dǎo)地位的。這樣的解釋也說得過去，但卻會因?yàn)楹拖旅娴闹鲗?dǎo)目的說發(fā)生重合，而變得多余。而且，至少有一點(diǎn)必須承認(rèn)，使用true這個(gè)詞本身是會誤導(dǎo)的，不能清晰地、不發(fā)生任何歧義地表達(dá)所要表達(dá)的內(nèi)涵，比如，上面兩種解釋你都不能說是錯(cuò)的，因此，從詞義的角度講，這樣的標(biāo)準(zhǔn)也是不可取的。更何況從有關(guān)的文獻(xiàn)看，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)主要是用來查明行政裁量權(quán)的行使事實(shí)上是不是基于法律目的，所聲稱的原因是不是僅僅是掩蓋非法目的的借口。[22]所以，實(shí)際上講的仍然是目的的真實(shí)性問題，而不是其他。

2、主導(dǎo)目的說（dominantpurpose）

如果在行政機(jī)關(guān)追求的兩個(gè)或多個(gè)目的中有的是合法的、有的是違法的，那么，就要看究竟哪一個(gè)目的在行政裁量決定中起主導(dǎo)作用。如果不適當(dāng)?shù)摹⑦`法的目的是主導(dǎo)目的，那么，行政裁量決定無效。否則，就是有效。[23]

新西蘭法院在這方面的審查現(xiàn)多采用“撇開”（butfor）技術(shù)，也就是，如果撇開不適當(dāng)、違法目的不談，行政機(jī)關(guān)是否仍然會做出同樣的行政行為？如果能，那么，上述不適當(dāng)、違法目的就不是主導(dǎo)的，反之，則是。[24]

上述審查技術(shù)很值得我國參考。比如，某警察和某公民以前有過矛盾，在一次掃黃行動(dòng)中，當(dāng)場抓住正在的該公民，該警察借機(jī)收拾他，對其作出適當(dāng)?shù)闹伟蔡幜P。在行政訴訟時(shí)，法院不難發(fā)現(xiàn)，即使撇開從屬的乘機(jī)泄憤目的，公安機(jī)關(guān)仍然會以懲治行為為目的做出處罰，況且該處罰又是適當(dāng)?shù)?，所以，就不能因?yàn)槠渲袏A雜有泄憤目的而撤銷該處罰。

在我看來，“主導(dǎo)目的說”決不是“真實(shí)目的說”的簡單翻版，或換一種語言表述方法，而是通過強(qiáng)調(diào)目的的主導(dǎo)性，而不是真實(shí)性，（毫無疑問當(dāng)然也是真實(shí)的），來克服了“真實(shí)目的說”的缺點(diǎn)。

3、因果關(guān)系說（causationtest）

澳大利亞法院和英國學(xué)者韋德（H.W.R.Wade）和福賽（C.F.Forsyth）認(rèn)為，受非難的目的是實(shí)質(zhì)性目的，如果沒有該目的的推動(dòng)，是不會作出違法的裁量決定的。[25]

我國學(xué)者也有類似的看法，認(rèn)為如果一個(gè)具體行政行為中既有合法目的，又有非法目的，就要看非法目的（惡意動(dòng)機(jī)）的影響力，如果做出具體行政行為的事實(shí)根據(jù)與非法目的有著直接的關(guān)聯(lián)，或者具體行政行為具有重大、明顯的瑕疵，那么就認(rèn)為非法目的起主要的影響作用，因此，整體上屬于目的不當(dāng)。[26]這種看法大致說來不錯(cuò)，但是，把具體行政行為具有重大、明顯的瑕疵也認(rèn)為可以據(jù)以推斷存在著目的不適當(dāng)，似乎很不妥當(dāng)，缺乏內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性，沒有什么說服力。

在我看來，“因果關(guān)系說”實(shí)際上是從目的與決定之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性上判斷不適當(dāng)目的對行政裁量決定效力的影響問題，是對“主導(dǎo)目的說”很好的注釋，它們之間是相輔相成的。

4、反推理論

該理論采取反推的思考方式：如果行政機(jī)關(guān)就只考慮相關(guān)因素或者授權(quán)目的，那么是否仍然會作出同樣的決定？如果答案是，那么就意味著混雜的不適當(dāng)目的對行政裁量決定不會起到實(shí)質(zhì)性的、決定性的作用，因而也不會影響到行政裁量決定的效力。如果不是，就會導(dǎo)致裁量決定被撤銷?，F(xiàn)在英國和法國法院都不時(shí)地采取這樣的審查技術(shù)。[27]這種技術(shù)實(shí)際上與上面的“撇開”技術(shù)是一回事。

5、決定原因說

法國行政法院一直到1968年以前都是持這樣的觀點(diǎn)，對于基于多重原因作出的行政決定，必須區(qū)分決定性原因（determiningreasons，motifsdeterminants）和非本質(zhì)原因（supererogatoryreasons，motifssurabondants），只有當(dāng)決定性原因是違法時(shí)，才產(chǎn)生撤銷行政決定的效果。這種觀點(diǎn)實(shí)際上與前面英國法院的主導(dǎo)目的說很相近。[28]

上述幾種方法實(shí)際上是從不同的角度和側(cè)面去觀察和判斷混合目的之下違法目的會對裁量決定產(chǎn)生的作用和影響，而且，相互起著補(bǔ)充和解釋的作用，比如，因果關(guān)系實(shí)際上是對主導(dǎo)作用的過程注釋，反推理論實(shí)際上從反向思考主導(dǎo)與因果的意思。所以，在具體案件的處理中，我們可以根據(jù)需要靈活地運(yùn)用其中一種或幾種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷。

總之，目的不適當(dāng)問題是行政訴訟關(guān)注的問題之一，也是法院司法審查的標(biāo)準(zhǔn)之一。其中的問題是極其復(fù)雜多樣的，迄今為止，我們還仍然不敢說，也不能夠說我們已經(jīng)解決了所有這方面的問題，我們還需要審判實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)積累，還需要不斷的理論反思和總結(jié)。

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*中國人民公安大學(xué)法律系副教授，法學(xué)博士。郵編：100038.

[1]Cf.G.D.S.Taylor，“JudicialReviewofImproperPurposesandIrrelevantConsiderations”，（1976）35CambridgeLawJournal272.

[2]在該案中，Randell有一塊地是用做職業(yè)足球的場地，緊挨著這片場地的是其經(jīng)營的旅館。他申請將已到期的許可續(xù)新（renewal）時(shí)，遭到當(dāng)?shù)卣木芙^。Cf.G.D.S.Taylor，“JudicialReviewofImproperPurposesandIrrelevantConsiderations”，（1976）CambridgeLawJournal288.

[3]Cf.deSmith，Woolf&Jowell，JudicialReviewofAdministrativeAction，London.Sweet&Maxwell，1995，pp.331～332.

[4]有的學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)授權(quán)法規(guī)定的行為條件是窮盡性的時(shí)候，用不相關(guān)考慮的審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查比較合適。當(dāng)授權(quán)法允許行政機(jī)關(guān)裁量選擇其認(rèn)為是最充分的理由的時(shí)候，用目的不適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查比較好。Cf.HilaryDelany，JudicialReviewofAdministrativeAction–AComparativeAnalysis，Dublin，RoundHallSweet&Maxwell，2001，p.95.這樣的建議不無道理，但是，在我看來，還是不要這樣的框框?yàn)楹谩?/p>

[5]Cf.AndrewLeSueur，JavanHerberg&RosalindEnglish，PrinciplesofPublicLaw，London.Sydney，CavendishPublishingLimited，1999，p.244.

[6]Cf.DavidGwynnMorgan&GerardHogan，AdministrativeLaw，London.Sweet&Maxwell，1986，p.300.

[7]Cf.SirWilliamWade&ChristopherForsyth，AdministrativeLaw，OxfordUniversityPress，2000，p.414.

[8]CitedfromHilaryDelany，op.Cit.，p.58.

[9]Cf.HilaryDelany，op.Cit.，pp.58～59.

[10]Cf.HilaryDelany，op.Cit.，p.59.

[11]這方面的文章很多，比如，李繼亮：《行政處罰中行政自由裁量權(quán)的濫用及其控制》，《山東法學(xué)》1997年第2期，第36頁。

[12]Cf.deSmith，Woolf&Jowell，op.Cit.，p.344.

[13]Cf.P.P.Craig，AdministrativeLaw，London.Sweet&Maxwell，1999，p.542.

[14]Cf.HilaryDelany，op.Cit.，p.61.

[15]Cf.CarlEmery，AdministrativeLaw：LegalChallengestoOfficialAction，London.Sweet&Maxwell，1999，p.89.

[16]Cf.CarlEmery，op.Cit.，p.88，90.

[17]Cf.deSmith，Woolf&Jowell，op.Cit.，p.343.

[18]Cf.MichaelSupperstoneQC&JamesGoudieQC，JudicialReview，London，DublinandEdinburgh.Butterworths，1997，p.5.44.

[19]Cf.deSmith，Woolf&Jowell，op.Cit.，p.345.

[20]Cf.deSmith，Woolf&Jowell，op.Cit.，p.340.

[21]Cf.deSmith，Woolf&Jowell，op.Cit.，p.340.

[22]Cf.HilaryDelany，op.Cit.，p.61.

[23]Cf.deSmith，Woolf&Jowell，op.Cit.，p.341.Cf.MichaelSupperstoneQC&JamesGoudieQC，op.Cit.，p.5.42.

[24]Cf.G.D.S.Taylor，JudicialReview：ANewZealandPerspective，Butterworths，1991，p.340.

[25]Cf.MichaelSupperstoneQC&JamesGoudieQC，op.Cit.，pp.5.42～5.43.

[26]參見王振宇、鄭成良：《對自由裁量行政行為進(jìn)行司法審查的原則和標(biāo)準(zhǔn)》，《法制與社會發(fā)展》2000年第3期，第14頁。

[27]Cf.deSmith，Woolf&Jowell，op.Cit.，p.342，343.

[28]Cf.deSmith，Woolf&Jowell，op.Cit.，p.343.