導(dǎo)語：行政立法程序基本問題論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

行政立法程序是行政立法制度中極其重要和不可缺少的一個部分。在我國當(dāng)前的法制建設(shè)中，行政立法程序方面的制度建設(shè)正越來越受到重視。列入全國人大立法規(guī)劃[1]并已經(jīng)開始著手制定的立法法，其內(nèi)容就包含有行政立法程序。但是，我國在行政程序法的制度建設(shè)和理論研究方面基礎(chǔ)還尚為薄弱，在行政立法程序方面尤其如此。因此，在建設(shè)社會主義法治國的今天，如何結(jié)合國情、如何借鑒法制發(fā)達國家的經(jīng)驗，在思考我國應(yīng)有的行政立法程序時尤為不可缺少。

行政立法程序的具體形態(tài)有各種各樣，從目的價值對程序的形態(tài)進行劃分，可以將其分為兩大類型：作為過程的程序和作為裝置的程序。前者是指行政機關(guān)從開始行政立法任務(wù)至完成該任務(wù)所必經(jīng)的自然過程。行政立法權(quán)限在運作過程中至少存在兩項任務(wù)。一是證明自身行為的（形式意義上的）合法性，即證明行政立法行為自身具有法律根據(jù)；一是使行政立法權(quán)限的運作過程具有科學(xué)合理性，如從行政內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和行政合理的需要出發(fā)，將行政立法程序設(shè)計為諸如由規(guī)劃、起草、審批和等等流程環(huán)節(jié)組成的程序。

后者，即作為裝置的行政立法程序是指在行政立法過程中，為了實現(xiàn)在作為過程的程序中難以實現(xiàn)的一定目的而以法律手段（包括立法和司法手段）設(shè)置的程序環(huán)節(jié)。在行政立法過程中，如何保護利害關(guān)系人的權(quán)益和調(diào)整利害關(guān)系人之間的利益關(guān)系（權(quán)利保護和利益調(diào)整目的）以及如何保障國民的民主參與（民主參與目的），這些目的并不是通過作為過程的程序可以當(dāng)然地實現(xiàn)的，因此許多國家通過一定的法律手段在行政立法程序制度中設(shè)置了諸如（事實審型）聽證、公聽會、立法理由說明等等程序，以求實現(xiàn)上述兩個目的。這便是作為裝置的程序所具有的意義。我國行政立法程序的制度建設(shè)自然也應(yīng)追求權(quán)利保護和民主參與這兩個目的，因此如何構(gòu)筑適合我國國情的作為裝置的程序便成為問題的關(guān)鍵。

本文將從行政立法程序的法淵源、調(diào)整對象、參與主體、利害關(guān)系人的參與方法和理由說明等基本問題出發(fā)，通過對法制發(fā)達國家的美國、英國、法國、德國和日本的行政立法程序制度中作為裝置的程序的相關(guān)立法例的介紹和分析，為我國行政立法程序制度建設(shè)提供一個整體性的參考背景，以此尋求我國行政立法程序法制建設(shè)中如何實現(xiàn)權(quán)利保護目的和民主參與目的基本途徑。

一、行政立法程序的法淵源

以何種法的淵源規(guī)范行政立法程序以及在法的那一層位表現(xiàn)該規(guī)范是思考建立行政立法程序時不可回避的問題。概觀目前各國已建立的行政立法程序制度，在宏觀方面有采用法典型（一般法）和分散型的方式建立行政立法程序規(guī)范，這些規(guī)范存在于憲法、一般法或行政立法之中。

采用法典，即一般性立法的方式建立行政立法程序法律規(guī)范的有美國和英國。

1946年以前，規(guī)范美國聯(lián)邦政府行政立法程序的規(guī)定并不統(tǒng)一，而是散見于各種授權(quán)法律規(guī)定之中。在沒有法律規(guī)定時，只要不違反憲法上的正當(dāng)法律程序要求和無權(quán)力濫用情況，享有很大的自由裁量權(quán)[2].

1946年美國頒布聯(lián)邦行政程序法（AdministrativeProcedureAct簡稱為APA）。該法在第551節(jié)中將適用對象的行政行為分為兩大類，即法規(guī)（rule）和裁決（order）。其中，第551條第4款將法規(guī)定義為：“法規(guī)是指行政機關(guān)為了執(zhí)行、解釋或者規(guī)定法律或政策，或者為了規(guī)定機關(guān)的組織、程序或活動的規(guī)則而頒布的具有普遍適用性或特殊適用性而且對未來有拘束力的文件的全部或一部分；包括批準或規(guī)定未來的收費標(biāo)準、工資、法人體制或財政及其改革、價格、設(shè)施、器具、服務(wù)或津貼在內(nèi)；也包括批準或規(guī)定各種估價、成本費用、記賬方式、以及與上述事項有關(guān)的活動在內(nèi)”。法規(guī)的這一法定定義把上述效力具有普遍適用性的、發(fā)生與未來的行政行為統(tǒng)一地作為APA的規(guī)范對象。1990年，美國國會通過《法規(guī)制定協(xié)商法》（NegotiatedRulemakingAct），正式建立了行政立法的協(xié)商（RegulatoryNegotiation，簡稱Reg-Neg）程序，對APA規(guī)定的略式法規(guī)制定的“通告—評析”（noticeandcomment）程序作了補充[3].

英國在曾于1893年由議會制定行政法規(guī)公布法（RulesPublicationAct）。與美國不同，英國在立法中并沒有追求從性質(zhì)出發(fā)定義法規(guī)的性質(zhì)，而是著眼于行政立法的形式性，將制定法上的法規(guī)定義在依議會授權(quán)制定的法規(guī)、依樞密院令（OrderinCouncil）制定的法規(guī)、以及各大臣或政府各個部局制定的法規(guī)。1946年英國頒布法定規(guī)范法（theStatutoryInstrumentsAct）以替代行政法規(guī)公布法。在該法中，法規(guī)的外延除1893年的法律所規(guī)定的范圍之外又增加了大臣根據(jù)法定規(guī)范形式權(quán)限所制定的法規(guī)[4].

上述美國和英國之外，其他主要發(fā)達國家基本上沒有采用這種統(tǒng)一立法，即沒有以一般法的方式制定行政立法程序，而是以分散立法，即個別法的方式在各個具體授權(quán)行政立法的法律之中同時規(guī)定相應(yīng)的程序。

但是，在上述以法的形式規(guī)范行政立法程序的方式之外，還有一些國家以行政規(guī)則，即效力只發(fā)生在行政系統(tǒng)內(nèi)部的規(guī)范性文件的方式建立較為統(tǒng)一的行政立法程序制度。最為典型的如德國的各部共同事務(wù)規(guī)則和日本的關(guān)于設(shè)定、修改和廢止規(guī)制的意見提出程序。

值得注意的是德國行政立法程序的特殊之處。首先，德意志聯(lián)邦共和國基本法的80條第1款第3句規(guī)定制定行政立法時必須明確表示根據(jù)法規(guī)。通過該規(guī)定，德國在憲法的層次上對行政立法負有說明理由的義務(wù)這一單項事項進行了統(tǒng)一規(guī)范。其次，德國的行政制度中也存在較為統(tǒng)一的一般性行政立法規(guī)范，但與美國和英國以在法律的層次上規(guī)范行政立法程序不同，德國通過建立在聯(lián)邦法體系中的各部共同事務(wù)規(guī)則，即以行政內(nèi)部規(guī)則的方式建立了較為統(tǒng)一的行政立法程序制度[5].

由于提交德國議會的法案中，內(nèi)閣提案占了絕大多數(shù)，因此，聯(lián)邦內(nèi)閣要求各部在提交的法案中應(yīng)附加詳細的立法理由書，以便法案內(nèi)容能容易理解從而可以按內(nèi)閣所提的原樣獲得議會通過。聯(lián)邦內(nèi)閣的這一對法案的要求便是各部共同事務(wù)規(guī)則。值得注意的是，這一規(guī)則不僅僅適用于上述內(nèi)閣的法案，也同樣適用于行政立法。即該規(guī)則規(guī)定了各部在制作法規(guī)規(guī)章的草案階段必須遵守的各項程序。并且，該規(guī)則對行政立法程序義務(wù)要求與對制作法案時的程序義務(wù)要求毫無差別。不僅如此，該規(guī)則還規(guī)定了制定行政內(nèi)部規(guī)則過程中的程序制度?？梢钥闯觯鞑抗餐聞?wù)規(guī)則的規(guī)范領(lǐng)域涵蓋了法案、法規(guī)規(guī)章案、行政規(guī)則草案以及通知案的制定程序。但是，與其他國家不同，該規(guī)則雖然對各個部擁有拘束力，其僅僅只是行政規(guī)則，規(guī)定的只是行政系統(tǒng)中的內(nèi)部程序，對法院不具有如法那樣的拘束力。

日本內(nèi)閣于1999年3月23日以閣議決定的方式了關(guān)于制定、修改和廢止規(guī)制的意見提出程序（稱為パブリック？コメント程序，即公眾評價程序），就以行政法規(guī)、規(guī)章、告示以及行政程序法上規(guī)定的審查基準、處分基準等規(guī)范的方式制定、修改和廢止行政規(guī)制時行政機關(guān)如何收集、公布和處理有關(guān)意見作出了統(tǒng)一規(guī)定[6].

我國的法律制度中，至今較為統(tǒng)一的行政程序立法規(guī)定是1987年4月21日國務(wù)院批準、國務(wù)院辦公廳的行政法規(guī)制定程序暫行條例。該條例規(guī)定了國務(wù)院行政法規(guī)制定過程中的基本程序：規(guī)劃、起草、審定和。該暫行條例所能夠規(guī)范的行政立法事項只限于國務(wù)院自身有權(quán)制定的行政法規(guī)以及擬訂國務(wù)院提請全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會審議的法律草案而不涉及到其他行政立法領(lǐng)域。

目前我國的立法機關(guān)正在著手立法法的制定，嘗試通過法律的方式統(tǒng)一規(guī)范全國范圍內(nèi)的包括制定行政法規(guī)、規(guī)章在內(nèi)的各種立法活動。但是，行政立法程序制度的的統(tǒng)一化是否能夠全面且有實效地規(guī)范全部的行政立法程序，則尚存疑問。上述各發(fā)達國家的立法例也印證了這一點。盡管上述各國擁有規(guī)范行政立法程序的一般法，但必須注意的是，這些一般法并沒有能夠?qū)⑿姓⒎ǔ绦虻娜考{入其規(guī)范的領(lǐng)域。如在美國，聯(lián)邦政府行政事務(wù)的90%不適用APA[7]，而適用APA的行政立法事項則更為稀少。英國法定規(guī)范法的適用范圍也只包括行政法規(guī)和重要的行政規(guī)章，并非包括全部行政立法[8].因此可以說，即使在擁有規(guī)范行政立法程序的一般法的國家，仍然需要大量分散的個別法來作補充。

二、行政立法程序的調(diào)整對象

行政在制定行為規(guī)范時，其活動通常涉及到兩個領(lǐng)域，一是制定行政法規(guī)和規(guī)章，即通常所說的行政立法領(lǐng)域；一是制定行政規(guī)則，即制定只限于行政系統(tǒng)內(nèi)部有效的規(guī)范。各國因不同的需要，形成了行政立法程序所調(diào)整的對象是僅僅限于前者或者在規(guī)范前者的同時也包括后者的兩種類型。

法國的行政立法程序以制定行政法規(guī)和規(guī)章為核心。與此相對，其他許多國家的行政立法程序的調(diào)整對象則同時還包括制定行政規(guī)則的行為。這類包括制定行政規(guī)則行為的行政立法程序大致可以分為以下三種類型。

1、美國型

美國APA第553條規(guī)定了制定法規(guī)（rule）的基本程序：通知—評價程序和聽政程序。該條主要以具有外部拘束力的法規(guī)為規(guī)范對象。但在該條第5項有關(guān)請愿權(quán)的規(guī)定則并不限于此。該款規(guī)定：“各機關(guān)應(yīng)給予利害關(guān)系人要求、修改或廢除某項法規(guī)的權(quán)利”，即設(shè)定了利害關(guān)系人在行政立法方面的請愿權(quán)。該項規(guī)定中所涉及到的法規(guī)自然主要是指立法法規(guī)（legislativerule），但不僅限于此，其同時也包括該條第2項規(guī)定的解釋法規(guī)（interpretative）、一般性政策聲明（generalstatementofpolicy）和程序法規(guī)（proceduralrule）[9].而解釋法規(guī)，一般性政策聲明以及一部分程序法規(guī)與立法法規(guī)不同，在法律上不具有對政府和私人的拘束力。由此可見在涉及請愿權(quán)方面APA的調(diào)整對象涉及到不具有對外效力的行政內(nèi)部規(guī)則。

2、英國型

英國的行政法規(guī)公布法以及其后取而代之的法定規(guī)范法僅以法規(guī)和規(guī)章為調(diào)整對象，但在該法之外的個別法律中也對行政規(guī)則的制定程序作了規(guī)定。如有些沒有法律拘束力的實施細則、指導(dǎo)性規(guī)則的制定程序由個別法根據(jù)自身需要規(guī)定[10].

3、德國、日本型

正如前一部分已經(jīng)提到的那樣，德國的各部共同事務(wù)規(guī)則以及日本的關(guān)于制定、修改和廢止規(guī)制的意見提出程序不僅僅只是以制定行政法規(guī)和規(guī)章即行政立法程序為調(diào)整對象，行政內(nèi)部規(guī)則的制定過程也在適用范圍之內(nèi)。并且，行政立法和制定行政規(guī)則的程序基本適用同一。

我國在制定統(tǒng)一的行政立法程序時，在確定規(guī)范對象方面較各法制發(fā)達國家所面臨的局面更為復(fù)雜。我國目前除了行政法規(guī)制定暫行條例之外尚無其他統(tǒng)一規(guī)范行政立法程序的規(guī)定，因此在思考如何建立統(tǒng)一的程序體系時，確定其調(diào)整對象的范圍應(yīng)該有多大則是不可回避的問題。

就法的體系而言，由憲法和地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法確定法律地位的行政法規(guī)、規(guī)章自然應(yīng)該納入調(diào)整對象的范圍。但問題在于除行政法規(guī)和規(guī)章之外，實踐中還存在著大量的事實上具有法的效力的規(guī)定。如事實上被作為國務(wù)院部委規(guī)章對待的國務(wù)院直屬機構(gòu)的各種類型的規(guī)定、不具有規(guī)章制定權(quán)的各級地方人民政府及其工作部門的事實上具有法拘束力的各類規(guī)定。這些規(guī)定對應(yīng)于行政法規(guī)、規(guī)章等在憲法和法律上有明文確定其地位和相應(yīng)具體名稱的規(guī)定而言可以稱作為無名規(guī)定[11].同時也正因為在現(xiàn)實中這些無名規(guī)定大量存在，并且實際支配著行政運行，因此與法制發(fā)達國家不同，在我國的法規(guī)范體系中很難區(qū)分何為外部的法和何為內(nèi)部的行政規(guī)則。因此在今后的行政程序立法中，如何對待無名規(guī)定？是將其全部一律納入統(tǒng)一的程序規(guī)范之中還是將其中一部分作為規(guī)范對象或者完全排除在出適用范圍？如將其一部分作為規(guī)范對象，那么又如何劃分這一部分與其他部分的性質(zhì)和界限？種種問題均為程序立法所面臨之首要問題。對此通過對上述各國立法例特點的綜合，并從作為裝置的行政立法程序的目的要求出發(fā)，我們可以獲得某些在確定行政立法程序規(guī)范對象方面的啟發(fā)。在今后的建立行政立法程序的立法活動中，我們是否可以不以法體系中的等級上下，即不以法的形式性為劃分標(biāo)準，而是從法的實質(zhì)目的出發(fā)，將無名規(guī)定中涉及到權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容，即將所要制定的行政立法是否屬于設(shè)定義務(wù)和影響權(quán)利（尤其是在自由和財產(chǎn)方面的權(quán)利義務(wù)）的規(guī)定作為劃分行政立法程序規(guī)范對象的首選標(biāo)準？

三、行政立法程序的參與主體

行政立法程序，自然是法案起草的主管行政機關(guān)主持該活動的整個立法活動過程。但除此根據(jù)行政立法權(quán)限成為主體的行政機關(guān)（權(quán)限主體）之外，其他機關(guān)、組織團體以及國民能否也擁有主體資格（參與主體）參與，以及在多大程度上可以參與行政立法過程便成為構(gòu)筑行政立法程序，尤其是作為裝置的行政立法程序時必然應(yīng)予關(guān)注的問題。

概觀各發(fā)達國家的行政立法程序制度，參與主體大致可以分為以下三大類，即議會的參與、利害關(guān)系人的參與和政府法制審查機關(guān)的參與。

1、議會參與型

議會的參與型又可以進一步細分為三種，即積極參與型、消極參與型和不參與型。屬于積極參與型的如英國，內(nèi)容程度重要的條例，如增加稅收或者負擔(dān)的條例非經(jīng)議會兩院的批準（財政性條例只需經(jīng)下院批準）則不發(fā)生效力[12].在一定的領(lǐng)域，德國聯(lián)邦政府只有獲得聯(lián)邦參議院的批準，才能使頒布的一般性行政法規(guī)生效[13].消極參與型是指議會對行政立法擁有否決權(quán)。如美國國會兩院或一院有權(quán)通過決議，撤銷行政機關(guān)制定的法規(guī)[14].不參與型如法國。由于法國憲法第34條將國會的立法權(quán)限定在列舉的領(lǐng)域范圍之內(nèi)，如設(shè)定公民權(quán)、國籍、設(shè)定輕重罪等“制定規(guī)范”的領(lǐng)域和國防的一般組織、教育、勞動法等“規(guī)定基本原理”的領(lǐng)域之內(nèi)，而“非屬法律領(lǐng)域之事項由行政立法權(quán)管轄”（憲法第37條）[15]，因此，法國的議會不能參與行政立法程序進行。

2、利害關(guān)系人參與型

利害關(guān)系人參與型也可分為兩類：自認為與行政立法事項有利益關(guān)系的社會公眾作為個人均可參與的普遍參與型和只限于有關(guān)團體或特定團體參與的特定主體參與型。美國APA第553條規(guī)定的略式程序中提出了三項程序要求，其中第3款設(shè)定的參與程序?qū)儆谄毡閰⑴c型。該款就利害關(guān)系人的參與規(guī)定為：“應(yīng)向利害關(guān)系人提供提交書面資料、書面觀點、書面或口頭辯論意見等參與該規(guī)則制定的機會”。該“利害關(guān)系人”概念的構(gòu)成要件被極為寬泛地理解，基本上與公眾概念同一，即無論誰均可以提出意見書[16].日本的公眾評價程序中，沒有規(guī)定對公布的行政立法資料提出意見者的資格限制，屬任何國民均可參與。

與上述美國APA和日本的公眾評價程序中規(guī)定的制度不同，在英國，非常多的委任立法被要求與將因此受影響的利害關(guān)系人進行事前合意（theprioragreement）或使其事前充分知情（thefullpriorknowledge），而許多情況下，合意和知情是通過行政立法程序中的協(xié)議實現(xiàn)的[17].這種參與方式通常是面向利益代表團體而非個人，即采取以行政機關(guān)向一個或數(shù)個由利益代表所組成并且獨立于部長的咨詢委員會或顧問機構(gòu)咨詢的方式進行的。例如制定國民保險法規(guī)之前應(yīng)向國民保險咨詢委員會（theNationalInsuranceCommittee）咨詢[18].在法國，利害關(guān)系人也并不直接參與行政立法的程序。直接參與行政立法程序的是由利益代表委員、技術(shù)專家所組成的利益代表制審議會（commissionreprésentativedesintérêts）。如制定中的行政立草案幾乎都被要求接受經(jīng)濟社會審議會（ConseilEconomiqueetSocial）以及各部附屬的中央審議會（Conseilssuperieurs）的咨詢[19].德國在行政立法中向特定的團體聽取意見，但在其唯一制定了行政立法程序的石勒蘇利格-荷爾斯泰因州行政程序法中，也未規(guī)定公聽會或利益代表制審議會[20].日本現(xiàn)行的行政立法程序也主要采用審議會的方式收集和表達利害關(guān)系人的意見。在規(guī)定了相關(guān)行政立法程序的473項法律規(guī)定之中，334項明文規(guī)定了審議會制度[21].

3、政府法制審議機構(gòu)參與型

政府法制審查機關(guān)參與型是行政系統(tǒng)內(nèi)部非立法的權(quán)限主體對行政立法過程的參與方式。這種類型的參與有如美國管理和預(yù)算局（OMB）在一定條件下對行政立法草案的審查。另外如法國的最高行政法院（Conseild‘Etat）作為中央行政機關(guān)中的咨詢機關(guān)，對政府的行政立法負有提出意見的義務(wù)[22].日本的內(nèi)閣法制局承擔(dān)著對政令（行政法規(guī)）的審查，各?。▋?nèi)閣所屬各部）內(nèi)部的官房文書課、總務(wù)課則承擔(dān)對省各自所制定的府令、省令和告示的審查工作。

我國的法制體系中，立法機關(guān)和政府法制審查機關(guān)對行政立法程序的參與制度已經(jīng)在一定范圍內(nèi)建立。立法機關(guān)有權(quán)以消極參與的方式撤消不適當(dāng)?shù)男姓⒎ǖ闹贫?。例如，憲法?7條第7項規(guī)定全國人民代表大會的常委會有權(quán)撤消國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令。行政法規(guī)制定程序暫行條例第13條建立了國務(wù)院法制局對行政法規(guī)草案的審查制度。但是，利害關(guān)系人的參與制度至今則基本上還是一個空白領(lǐng)域。從在行政立法過程中建立作為裝置的行政立法程序的目的出發(fā)，顯然，我國也同樣應(yīng)該結(jié)合我國的國情盡快地建立起利害關(guān)系人能夠確實有效參與的行政立法程序制度。

四、行政立法程序中利害關(guān)系人的參與方法

從過程的整體而言，行政立法程序可以分為三個大的階段，即行政立法程序的啟動階段、行政立法的制定階段和行政立法完成階段。對應(yīng)于這三個階段，如何在制度上構(gòu)筑能夠使使利害關(guān)系人參與的程序便成為行政立法程序的中心問題：

①對應(yīng)于行政立法程序啟動階段，作為利害關(guān)系人的個人或團體是否擁有提案權(quán)（包括要求制定新的行政立法和修改或廢除已成立的行政立法）以及以何種方式行使該權(quán)利；

②對應(yīng)于行政立法的制定階段，上述利害關(guān)系人對行政立法草案的形成和完成是否擁有表述意見的機會以及以何種方式形式意見表述權(quán)；

③對應(yīng)于行政立法完成，即草案成為法的階段中，上述利害關(guān)系人所表述的意見最終以何種方式在已成立的行政立法中表現(xiàn)。

首先，從各國的有關(guān)資料分析，在法律制度上直接設(shè)定作為利害關(guān)系人的個人或團體擁有行政立法提案權(quán)的立法例并不多見。前面提到的美國APA第554條第5款中規(guī)定的“請愿權(quán)”是屬于行政立法提案權(quán)的一種。日本國憲法第16條中保障的請愿權(quán)也涉及到行政立法[23].實行利益代表制的法國的咨詢機構(gòu)不僅針對被咨詢的行政立法問題提出意見，在許多的情況下還可以積極地提出立法建議。這類建議權(quán)也可以認為是屬行政立法提案權(quán)。

其次，在行政立法草案的制作形成階段，利害關(guān)系人在行政立法程序中表述意見的方法可以有以下六種：

①審議會：行政機關(guān)向由專家、利害關(guān)系人代表以及行政方面人員構(gòu)成的合議制行政機關(guān)-審議會進行咨詢，由審議會成員經(jīng)一定程序身審議后向該行政機關(guān)提出意見報告；

②公聽會：由行政機關(guān)采用聽證程序廣泛地聽取有關(guān)利害關(guān)系人及其代表，技術(shù)專家或其他提出意見者的各種意見；

③意見書提出：利害關(guān)系人及其代表或其他提出意見者以書面方式提出意見；

④直接聽取意見：向有關(guān)人員發(fā)出通知后直接聽取其意見，意見的提出和說明并不拘于一定的程序或方式；

⑤（事實審型）聽證：舉行類似與訴訟程序的聽證，行政立法只能根據(jù)聽證記錄中的事實進行。聽證紀錄具有排他性，行政機關(guān)不能在聽證記錄之外利用其他證據(jù)作為行政立法的根據(jù)。（事實審型）聽證與公聽會最大的區(qū)別也在于此。

概觀各發(fā)達國家的行政立法制度，各國在不同的程度上都采用上述方法聽取利害關(guān)系人的意見。其中公聽會和（事實審型）聽證融合了過程嚴格規(guī)范和聽取意見直接的特點。但從數(shù)量上看則屬為數(shù)不多，或者說是兩種極為例外的方式。采用公聽會方式的主要有美國和英國。德國和法國也存在類似制度但數(shù)量極少。日本在一定范圍內(nèi)也實施公聽會制度[24]，如勞動大臣依據(jù)勞動基準法第113條的授權(quán)省令（規(guī)章）時，必須就該規(guī)章草案舉行公聽會用以聽取勞動者代表、資方代表和公益代表的意見。采用（事實審型）聽證方式的典型立法例為美國APA.美國APA第553條第3款規(guī)定：“法律規(guī)定必須根據(jù)聽證的記錄制定的規(guī)則，則不適用本款的規(guī)定，而適用本章第556條和第557條的規(guī)定”。第556條和第557條是關(guān)于行政機關(guān)舉行事實審型聽證的規(guī)定，其主要是用于正式程序的行政裁定。這種美國式的聽證程序在其他國家的行政立法程序中基本未被采用。

德國的行政立法程序中基本采用了直接聽取意見的方式。各部共同規(guī)則第24條規(guī)定將立法資料交付專家集團和有關(guān)團體并聽取其意見。此外在分散的個別法中，這類程序規(guī)定也時有所見，例如在聯(lián)邦的自然保護及景觀保護法中規(guī)定，必須給與因道路規(guī)劃受影響的自然保護團體就該規(guī)劃發(fā)言和查閱專家意見書的機會。日本的公眾評價程序要求行政機關(guān)將行政立法草案和與此有關(guān)的理由、背景等資料以及提出以及的途徑（如郵寄、傳真以及電子信箱等）通過登載于網(wǎng)絡(luò)主頁、報紙雜志等方法向公眾公布，直接收集對此草案的意見。此外分散的個別法中也同樣存在這類直接聽取意見的制度，例如在中小企業(yè)團體組織法第58、60條中規(guī)定，主管大臣在對新置設(shè)備加以限制的規(guī)章之前，應(yīng)就此事項廣泛聽取意見。根據(jù)最低工資法第16條第1款和第31條地5款的規(guī)定，當(dāng)勞動大臣決定最低工資線時應(yīng)咨詢最低工資審議會，最低工資審議會在調(diào)查審議該事項時，應(yīng)直接聽取有關(guān)勞動者和資方的意見。美國APA第553條第5款關(guān)于略式程序中請愿權(quán)的規(guī)定應(yīng)屬于提出意見書方式的制度化。英國的一些法律中也規(guī)定了提出意見書這種程序方式[25].

在采用審議會制度方面，前面已經(jīng)提到法國和英國的行政立法制度中有通過審議會使利害關(guān)系人參與的方式。此外美國法規(guī)制定協(xié)商法的有關(guān)Reg-Neg程序中，第564、565條要求設(shè)立由利害關(guān)系人和行政方等組成的法規(guī)制定協(xié)商委員會就規(guī)則制定事項進行協(xié)商。這類協(xié)商委員會也屬于行政法學(xué)中的審議會[26].在日本的行政立法活動中，正如前面已經(jīng)提到的，審議會是一種廣泛被采用的程序制度。例如，古都歷史性風(fēng)土保存特別措施法第8條第1、4款規(guī)定：內(nèi)閣可以制定政令（行政法規(guī)）指定在特別保存區(qū)內(nèi)可免除知事許可的行為，在制定、修改或廢止該行政法規(guī)之前，建設(shè)大臣必須聽取歷史性風(fēng)土審議會的意見。再如，根據(jù)計量法第157條第1項、第3條的規(guī)定，在制定有關(guān)所謂“特定計量器”的行政法規(guī)時，通產(chǎn)大臣應(yīng)在制定、修改或廢止該行政法規(guī)之前必須聽取計量行政審議會的意見。

最后，在行政立法的完成階段，關(guān)于利害關(guān)系人所表述的意見如何在行政立法的內(nèi)容中反映，有兩種程序類型存在。

①意見僅僅成為行政機關(guān)立法時的參考內(nèi)容；

②行政機關(guān)在立法時只能根據(jù)程序中表述的意見進行立法，即利害關(guān)系人表述的意見具有拘束效力和排他性，最終成為行政立法的內(nèi)容。

美國APA中正式程序要求必須根基聽證記錄制定行政規(guī)則，這種程序要求屬于上述第②類型。但是，除這一程序規(guī)定之外，美國基本上是采用第①類型程序，即利害關(guān)系人的意見僅僅是供行政機關(guān)在立法時作參考之用。不僅是美國，其他國家在對待利害關(guān)系人的意見時也普遍采用第①類型程序?？梢哉f，第②類型程序所運用的范圍極其狹窄。

前面已經(jīng)提到，在我國的現(xiàn)行的行政立法程序制度中，利害關(guān)系人的參與制度至今則基本上還是一個空白領(lǐng)域。因此有必要研究在制度建設(shè)時如何借鑒法制發(fā)達國家的經(jīng)驗和怎樣結(jié)合我國的國情。就利害關(guān)系人參與方面的制度建設(shè)而言，上述五種參與方法盡管各有特點，且也并不當(dāng)然地能夠適用于我國，但在程序的以下幾個環(huán)節(jié)上深入考察分析我國的行政運作方式、利害關(guān)系人利益的組織化程度等現(xiàn)實狀況，在此基礎(chǔ)之進行制度建設(shè)才有可能建立起在在我國行之有效的利害關(guān)系人程序參與方法：

①從程序的起點，行政機關(guān)是否直接收集意見的角度看，除審議會之外，其他種類雖然各有不同之處但都屬于行政機關(guān)直接地與相關(guān)利害關(guān)系人發(fā)生關(guān)系收集意見的參與方法。

②從程序的運行過程中，參與程序的利害關(guān)系人的利益是否組織化的角度看，審議會具有能夠有效吸收最具組織性的利益方，如全國性的工商團體、大規(guī)模的行業(yè)組織等團體的意見的特點，因為審議會中利害關(guān)系人是作為利益代表直接擁有合議組織成員資格，其所代表的利益不具有強大的組織性便難以獲得成員資格并由此在審議會中擁有發(fā)言權(quán)。未經(jīng)組織化的各種利益可以通過其他種類的參與方法表達意見。尤其是直接提取意見、意見書提出等方法具有有利于未經(jīng)組織化的各種利益的一面，但同樣在這些參與方法中，經(jīng)組織化的利益較之未經(jīng)組織化的利益更能夠有效地在其他類型的參與方法反映意見。

③從程序的終點，即利害關(guān)系人經(jīng)程序提出的意見對最終形成的行政立法是否具有排他性拘束力的角度看，除（事實審型）聽證之外，通過其他各種類型的方法參與的利害關(guān)系人的意見都不具有排他性拘束力。

五、行政立法程序中的理由說明

與任何立法行為一樣，其成果是以條文或條文集合的方式表現(xiàn)出來的。但是，往往行政立法的上位法根據(jù)是否充足、行政立法的目的和必要性為何、以法言法語和一定概括性的條文是否能被普遍一致地理解等問題，需要在行政立法程序的進行過程之中予以說明。在行政立法程序的整個過程中，至少在兩個階段行政機關(guān)應(yīng)負有理由說明的義務(wù)：

①在行政立法草案公布階段，行政機關(guān)有義務(wù)向相關(guān)利害關(guān)系人以及其他參與主體說明該就所公布的草案的立法目的、背景和根據(jù)以及提供其他相關(guān)資料，便于參與主體可以有準備、有針對地進行參與。

②在行政立法程序完成階段，針對參與主體所提出的意見，行政機關(guān)在立法中是否采納，為何采納或者不采納等等問題進行說明，由此反映參與的結(jié)果。

行政立法程序中明確設(shè)置理由說明程序的為德國。除上述部分已經(jīng)提到的德意志聯(lián)邦共和國基本法的80條第一款第3句明確規(guī)定了制定行政立法時必須明確表示根據(jù)法規(guī)之外，各部共同規(guī)則第66條還規(guī)定：“向內(nèi)閣或聯(lián)邦參議院提交行政法規(guī)時，對該行政法規(guī)中難以理解的部分、需要通過說明理由才能夠達到目的的部分，希望說明理由。必須得到聯(lián)邦參議院批準的行政法規(guī)、對公共預(yù)算具有財政性影響的行政法規(guī)、以及對個別價格、價格水準、特別是對消費者價格水準有影響的行政法規(guī)，必須說明理由。行政法規(guī)以數(shù)個法律為根據(jù)的，希望說明該行政法規(guī)中各個規(guī)定所的法律根據(jù)”。日本的公眾評價程序要求行政機關(guān)在公布草案時，盡可能同時公布該草案的制定宗旨、目的、背景、作為根據(jù)的法律法規(guī)、因該規(guī)制設(shè)定、修改和終止可能造成的影響和范圍以及該草案在法體系中的位置等。在提出意見程序完成之后，行政機關(guān)應(yīng)在考慮所收集到的意見、情報的基礎(chǔ)上進行意思決定的同時，應(yīng)將該行政機關(guān)所對收集到的意見、情報的認識與該意見、情報一同公布。

與上述利害關(guān)系人的參與程序一樣，理由說明也是我國行政立法程序的一個空白。因而也同樣是行政立法程序制度建設(shè)中不可忽視的一個重要方面。

上述對法制發(fā)達國家的行政立法程序制度基本狀況的概述和分析，在一定程度上為考察我國行政立法程序制度的現(xiàn)狀以及今后的制度建設(shè)提供了一個參考軸。本文的開頭部分已經(jīng)指出，作為裝置的行政立法程序的目的在于保護行政立法所涉及的利害關(guān)系人的權(quán)利、調(diào)整其彼此的利益和確保行政過程的民主性。但是，以何種法淵源建立何種裝置，以及以如何建立裝置來實現(xiàn)其目的，即具體的制度建設(shè)方面，因各國法律的傳統(tǒng)，法律的發(fā)展史的不同，以及所對應(yīng)的社會和行政需要的差異而各具特色。從上述對各發(fā)達國家法律制度中的行政立法程序的介紹和分析便可以明顯看到這一點。

盡管各國的行政立法程序制度在如何實現(xiàn)上述兩個目的的方面呈現(xiàn)各自的特色，但是，透過各種具體的制度外形可以看到，各國至少對下述三方面的裝置在行政立法程序中的作用，在認識上是一致的?；蛘呖梢哉f上述各國普遍認為一個可以實現(xiàn)上述兩個目的的行政立法程序至少需要具有以下三方面的裝置。

①行政立法草案的告知或公布；

②利害關(guān)系人在一定程度上和以一定方式的參與；

③理由說明。

在這三方面的裝置中，①中的告知和公告是②中利害關(guān)系人能夠現(xiàn)實地參與的前置性程序保障，是一個當(dāng)然應(yīng)具備的前提性程序。③的理由說明在很大程度上則是保證②中的參與達到確實和有效，同時也能夠確實和有效地反映參與的結(jié)果。所以，從作為裝置的行政立法程序的整個過程而言，②可以說是中心問題。因此，如何確保和實現(xiàn)行政立法程序的目的問題便轉(zhuǎn)化為如何根據(jù)國情將②的參與程序具體制度化的制度建設(shè)工作。我國的行政立法過程中如何建立作為裝置的程序，則也面臨著同樣的問題。

[1]參見傅旭：《為依法治國打下堅實基礎(chǔ)-王維澄談建立有中國特色社會主義法律體系》，人民日報1999年5月26日。

[2]參見王明揚：《美國行政法上》（中國法治出版社）359頁。

[3]有關(guān)美國NegotiatedRulemakingAct的中文文獻主要有沈巋：《關(guān)于美國協(xié)商制定規(guī)章程序的分析》，法商研究1999年第2期83-91頁。此外，王名揚教授的研究中也提到了Reg-Neg程序。參見王名揚：前揭注（2）372-373頁。

[4]B.SchwartzandH.W.R.Wade，LegalControlofGovernment（1stedition1972），轉(zhuǎn)引自該書日文版，堤口康博譯：《英美行政法-關(guān)于政府過程法律控制的比較研究》（成文堂1976年）107-108頁。

[5]有關(guān)德國行政立法程序的資料主要參考大橋洋一：《德國的行政立法程序》，常岡孝好編：《行政立法程序》（信山社1998年）41-80頁。

[6]www.somucho.go.jp/gyoukan/kanri/a_07_01.htm

[7]Gardner，TheProceduresByWhichInformalActionIsTaken，24AdministrativeLawReview155，156（1972）。

[8]王名揚：《英國行政法》（中國政法大學(xué)出版社1987年）113頁。

[9]有關(guān)立法法規(guī)、解釋法規(guī)、一般性政策聲明以及程序法規(guī)的概念定義和性質(zhì)，請參照歐內(nèi)斯特？蓋爾霍恩、羅納德？M？利文著，黃列譯：《行政法和行政程序概要》（中國社會科學(xué)出版社1996年）190-195、285頁。

[10]對實施細則、指導(dǎo)性規(guī)則的制定問題上議院曾經(jīng)就其種種缺陷，包括缺乏公布和編號等等程序性問題進行辯論，并建議制定一個關(guān)于各種實施細則的實施辦法。參見威廉？韋德著，徐炳等譯：《行政法》（中國大百科全書出版社1997年）570-571頁。

[11]這類規(guī)定在我國行政法學(xué)上通常被稱為其他規(guī)范性文件，但筆者認為行政法規(guī)、規(guī)章等待以及除此之外的“規(guī)定”所具有的名稱是依據(jù)其在法體系中的形式性地位所定的，而并不是依據(jù)其是否具有規(guī)范性，因此筆者在本文中采用“無名規(guī)定”這一中性名稱。

[12]韋德：前揭注（10）609頁。王名揚：前揭注（8）115、118頁。

[13]村上淳一、HansPeterMarutschke：《德國法入門（改訂第2版）》（有斐閣1994年）66頁。

[14]王名揚：前揭注（2）378-379、908-911頁。

[15]JeanRivero著，兼子仁、磯部力、小早川光郎編譯：《法國行政法》（東京大學(xué)出版會1982年）64頁。

[16]王名揚教授介紹APA的這一程序時也使用了“公眾”概念。參見王名揚：前揭注（2）360-361頁。

[17]B.SchwartzandH.W.R.Wade：前揭注（4）106-107頁。

[18]韋德：前揭注（10）606-607頁。B.SchwartzandH.W.R.Wade：前揭注（4）106-107頁。

[19]皆川治廣：《法國行政的程序性控制》，《自治研究》第59卷第11號132頁。

[20]小山正善：《德國行政程序法的概要和特色》，《法律時報》65卷6號73頁。

[21]常岡孝好：《資料-現(xiàn)行法中關(guān)于行政立法的規(guī)定》，常岡：前揭注（5）223-312頁。常岡在文中將涉及行政立法程序的473項法律規(guī)定分為八個種類，其中規(guī)定以審議會的方式參與行政立法制定的為222項，以審議會方式參與基準、運費、收費和費率設(shè)定的為112項。

[22]JeanRivero：前揭注（15）213頁。王名揚：《法國行政法》（中國政法大學(xué)出版社1989年）65-66頁。

[23]日本國憲法第16條規(guī)定：“任何人對于有關(guān)損害的救濟，公職人員的罷免，法律、命令或規(guī)則的制定、廢除或修改以及其他事項，都有和平請愿的權(quán)利，任何人都不得因進行此種請愿而受到歧視待遇”。參見宮澤俊義著，蘆部信喜補訂，董輿譯：《日本國憲法精解》（中國民主法制出版社）197-199頁。其中“命令”是指由內(nèi)閣制定的政令（相當(dāng)于我國的行政法規(guī)）以及總理府制定的府令和由各省（相當(dāng)于我國國務(wù)院所屬各部委）制定的省令（相當(dāng)于我國的部委規(guī)章）。

[24]在日本規(guī)定了相關(guān)行政立法程序的473項法律規(guī)定之中，只有14部法律中的48項規(guī)定采用了公聽會制度，可見數(shù)量也不多。常岡：前揭注（5）224-228頁。

[25]1893年的行政法規(guī)公布法規(guī)定行政立法機構(gòu)對于第一次公布后的40天之內(nèi)提出的任何書面意見均必須予以考慮。1946年的法定規(guī)范法廢止了之一規(guī)定，但是在個別法中依然規(guī)定有受行政立法影響的人有提出書面異議的權(quán)利。參見韋德：前揭注（10）605頁。

[26]法規(guī)制定協(xié)商法的第564條規(guī)定了成為法規(guī)制定協(xié)商委員會委員的申請和告知事項，第565條規(guī)定了該委員會的設(shè)置事項。簡而言之，這兩條規(guī)定要求在行政機關(guān)在公布法規(guī)的草案之前，應(yīng)組織一個由利害關(guān)系人團體的代表以及行政方組成的、人數(shù)在25名之內(nèi)的法規(guī)制定協(xié)商委員會，就形成法規(guī)草案進行協(xié)商；如果經(jīng)協(xié)商達成合意，則行政機關(guān)以該合意為法規(guī)草案，然后進入APA規(guī)定的相應(yīng)程序。參見沈巋：前揭注（3）83頁。