導(dǎo)語(yǔ)：公務(wù)員泛化批判分析論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

「摘要」《公務(wù)員法》調(diào)整范圍的拓展，即公務(wù)員的泛化與非專業(yè)化，違背了分類管理的發(fā)展趨勢(shì)和時(shí)代要求，也必將引發(fā)理論上的無謂紛爭(zhēng)和現(xiàn)實(shí)執(zhí)法中的混亂。因此，針對(duì)該問題展開比較法、行政法、憲法以及立法目的意義上的學(xué)術(shù)批判，不但有利公務(wù)員制度自身的良性發(fā)展，而且必將會(huì)對(duì)憲政改革和法治建設(shè)提供智識(shí)支持。

「關(guān)鍵詞」公務(wù)員，泛化，批判

法治之道在于“治權(quán)”，“治權(quán)”之道在于“治吏”。因此，制的昌明反映著一個(gè)國(guó)家憲政建設(shè)和法治完善的程度。也正是從這個(gè)意義上講，2005年4月27日《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》（以下簡(jiǎn)稱《公務(wù)員法》）的頒布具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和時(shí)代導(dǎo)向性，至少?gòu)牧⒎康纳现v是這樣。其中，交流與回避制度的精細(xì)化、申訴制度的進(jìn)一步完善、聘任制的確立以及下級(jí)對(duì)上級(jí)說“不”的制度安排，都成為人們贊許和圈點(diǎn)的理由。但仔細(xì)研讀《公務(wù)員法》不難發(fā)現(xiàn)，其間也乏邏輯矛、價(jià)值沖突和規(guī)則難調(diào)之處，而這一切又無不濫觴于法的調(diào)整范圍的拓展與泛化。本文試圖針對(duì)公務(wù)員范圍的擴(kuò)大展開并非嚴(yán)格意義上的學(xué)術(shù)批判，以求教方家。

一比較法意義上的批判

縱觀世界各國(guó)，公務(wù)員立法過程中爭(zhēng)論最激烈的問題之一就是公務(wù)員的范圍。也正是因?yàn)槿绱?，一方面，世界各?guó)（地區(qū)）迄今沒有形成統(tǒng)一的公務(wù)員的公認(rèn)定義，各國(guó)對(duì)公務(wù)員內(nèi)涵的揭示，普遍采用的是范圍描述法；另一方面，世界各國(guó)（地區(qū)）對(duì)公務(wù)員范圍的界定亦存在很大差異，概言之，西方諸國(guó)對(duì)公務(wù)員范圍的劃分大致有三種類型[1]：（一）小范圍。公務(wù)員僅指中央行政系統(tǒng)中非選舉產(chǎn)生和非政治任命的業(yè)務(wù)類工作人員。英國(guó)和許多英聯(lián)邦國(guó)家即屬此種類型。（二）中范圍。公務(wù)員是指在國(guó)家行政機(jī)關(guān)、國(guó)家文化、藝術(shù)、教育機(jī)構(gòu)和科學(xué)研究機(jī)構(gòu)、公共事業(yè)部門和國(guó)有企業(yè)工作的人員――如行政官員、教師、醫(yī)生、護(hù)士、火車司機(jī)等。不包括立法機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的文職人員以及軍事人員，且政務(wù)官只是稱謂公務(wù)員而不歸公務(wù)員法規(guī)調(diào)整。德國(guó)是該種類型的典型代表。（三）大范圍。把從中央到地方的所有公職人員統(tǒng)稱為公務(wù)員。該種類型的公務(wù)員除了上述第二種類型的所有人員外，還包括了立法機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)文職人員甚或軍事人員。法、日等國(guó)的公務(wù)員基本屬于這種類型。

根據(jù)我國(guó)新出臺(tái)的《公務(wù)員法》第2條、第3條和第106條等有關(guān)條款之規(guī)定，我們可以梳理出未來我國(guó)公務(wù)員范圍的大概輪廓[2]：（一）行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)中工作人員；（二）司法、檢察機(jī)關(guān)中工作人員；（三）政協(xié)機(jī)關(guān)工作人員；（四）派機(jī)關(guān)和共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)工作人員；（五）人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體機(jī)關(guān)工作人員；（六）具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位中工作人員。[3]

綜上，我們可以清楚地看到，在目前國(guó)有企事業(yè)單位改革遠(yuǎn)未徹底的情況下，根據(jù)《公務(wù)員法》的現(xiàn)有制度安排，可以說我國(guó)是世界上公務(wù)員范圍最廣的國(guó)家，并且，能夠預(yù)見，我國(guó)也極可能是公務(wù)員數(shù)量最龐大的國(guó)家。更重要的是，將黨委機(jī)關(guān)、派機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)以及社會(huì)團(tuán)體機(jī)關(guān)工作人員一攬子統(tǒng)統(tǒng)納入公務(wù)員行列是不科學(xué)，也是不可取的。這至少會(huì)帶來以下弊害：

首先，盡管上述人員實(shí)際上一直占用著國(guó)家的行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利，現(xiàn)在“不過是將原來潛在的財(cái)政負(fù)擔(dān)人口顯性化了”[4]但是，該作法除了能說明目前既得利益集團(tuán)化、沖突化的激烈程度以及立法者“面對(duì)現(xiàn)實(shí)”的無奈外，亦乏善可陳，更何況立法者也極有可能在有意的推動(dòng)這樣的立法模式。因?yàn)椋半[性”的財(cái)政負(fù)擔(dān)是改革的對(duì)象，也蘊(yùn)含著無數(shù)的潛在改革愿景，并且也總能被負(fù)擔(dān)者因受之無據(jù)而無法心安理得。而“顯性”化后，由于有法律的依仗而使“負(fù)擔(dān)”合法化了，納稅人也就“負(fù)擔(dān)”得理所當(dāng)然了，否則就是“違法”。這樣就使其從政治體制改革的動(dòng)力成了改革的阻力和真正“負(fù)擔(dān)”了。

其次，根據(jù)近代自然法學(xué)派的國(guó)家學(xué)說，國(guó)家是人民契約的結(jié)果，人民以捐稅換取保護(hù)和服務(wù)組建了國(guó)家機(jī)關(guān)，國(guó)家這一公共產(chǎn)品的法定供給者以公共管理和公共服務(wù)作為取得捐稅的對(duì)價(jià)，并且該種供給行為既是職權(quán)又是不可推卸的職責(zé)，國(guó)家未經(jīng)人民同意，即憲法的確認(rèn)不可隨意地放棄、懈怠甚或有償讓渡這種職責(zé)，否則就是違憲和失職。可見，捐稅的征收與支出是針對(duì)國(guó)家及其機(jī)關(guān)而言的，是國(guó)家的“專利”。任何個(gè)人和團(tuán)體都不能借“歷史原因”和“實(shí)際上行使著公共管理職能”之名，合法地分配稅收資源，否則就是對(duì)納稅人財(cái)產(chǎn)的“搶劫”和剝奪，也是對(duì)憲政的褻瀆與踐踏?！罢h和社會(huì)團(tuán)體不是由人大產(chǎn)生、向人大負(fù)責(zé)、接受人大監(jiān)督的機(jī)關(guān)，也不是法律、法規(guī)授權(quán)的組織，其工作人員不能直接行使國(guó)家公職，自然而然地成為公務(wù)員。”[5]顯然，根據(jù)公共財(cái)政理論，上述人員不宜納入公務(wù)員行列。任何政黨和社會(huì)團(tuán)體的存續(xù)和發(fā)展都應(yīng)以這種“統(tǒng)一管理”理念指引下公務(wù)員泛化弊端的有力佐證。

另外，公務(wù)員的非專業(yè)化和泛化，在一定程度也是對(duì)我們“官本位”社會(huì)的回應(yīng)，它必然助長(zhǎng)“官僚主義”的公眾意識(shí)和社會(huì)心態(tài)。一方面，公務(wù)員是國(guó)家的壟斷資源，也是我國(guó)目前社會(huì)上最穩(wěn)定的職業(yè)，在就業(yè)形勢(shì)如此嚴(yán)峻的情勢(shì)下，公務(wù)員職位的擴(kuò)充必定會(huì)喚起人們?cè)谏鐣?huì)保障體系尚不健全的時(shí)代里希冀確保自身未來的普遍心理訴求。而大量?jī)?yōu)秀人才競(jìng)爭(zhēng)公務(wù)員崗位，不但引導(dǎo)人們把“官”、“權(quán)”、“利”更加緊密地聯(lián)系在一起促生更加濃厚的官僚習(xí)性氛圍，從而視法律為獲利的工具和手段，并最終扼殺法治建設(shè)的些許成就。而且，大量?jī)?yōu)秀人才進(jìn)入“分配”部門保穩(wěn)妥，相比之下，社會(huì)“生產(chǎn)”部門就無法吸納更多的富有創(chuàng)業(yè)精神的人才，富有開拓和創(chuàng)業(yè)精神的社會(huì)文化氛圍長(zhǎng)時(shí)間也難以生成。而一個(gè)缺少競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)業(yè)精神的社會(huì)必然失去活力與生機(jī)，這樣的社會(huì)價(jià)值觀又會(huì)阻礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的培育與發(fā)展。問題是，我們真的需要那么多的公共管理“人才”嗎？申言之，我們真的需要那么多由納稅人供養(yǎng)的公共管理“人才”嗎？這樣的公共管理人才的大量存在是有利“公共精神”的生成呢，還是扼殺“公共精神”生成的元兇？另一方面，各個(gè)社會(huì)團(tuán)體、甚至各個(gè)派，就其實(shí)質(zhì)來講是群眾性自治組織之一種，它們的機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和干部本應(yīng)由內(nèi)部成員民主選舉產(chǎn)生，它們的領(lǐng)導(dǎo)干部與機(jī)關(guān)之間、不同區(qū)域團(tuán)體與中央團(tuán)體機(jī)關(guān)之間也是另外一種關(guān)系和運(yùn)作模式，而現(xiàn)在都統(tǒng)一行政化和科層化了。這不但不利于各團(tuán)體、各派在民主氣氛下的發(fā)展和成長(zhǎng)，而且這種“衙門化”和“衙門作風(fēng)化”，也是滋生官僚主義的沃土?，F(xiàn)實(shí)生活中“消協(xié)”和“律協(xié)”的行政化與機(jī)關(guān)化不就是明證嗎？

三行政法上的批判

通過上述域外公務(wù)員范圍的比較，我們不難發(fā)現(xiàn)，無論公務(wù)員的范圍多么的寬泛或狹窄，也無論公務(wù)員法制如何的發(fā)展變化，行政機(jī)關(guān)工作人員一直是各國(guó)公務(wù)員法調(diào)整的核心對(duì)象。該項(xiàng)制度的母國(guó)英國(guó)也正是基于規(guī)范和管理行政人員的考慮才逐步構(gòu)建起公務(wù)員法制的。公務(wù)員法也是各國(guó)行政組織法的有機(jī)組成部分和重要研究?jī)?nèi)容。因?yàn)?，無論任何國(guó)家，行政機(jī)關(guān)工作人員的數(shù)量在整個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員中無一例外地占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。并且，與司法權(quán)和立法權(quán)相比，行政權(quán)又具有主動(dòng)性、多元性、強(qiáng)制性、自由裁量性和單方意志性等特點(diǎn)，極易造成相對(duì)人權(quán)益的直接損害。就世界范圍而言，行政權(quán)因應(yīng)自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的品質(zhì)缺陷日益擴(kuò)張，并最終導(dǎo)致了傳統(tǒng)憲制危機(jī)的發(fā)生。[6]所有這一切，都使行政權(quán)及行政權(quán)的行使者成為現(xiàn)代法治關(guān)照和規(guī)制的重心。

然而，我國(guó)《公務(wù)員法》將不同類別、不同層次、不同屬性和不同系統(tǒng)的機(jī)關(guān)工作人員統(tǒng)一納入公務(wù)員范圍進(jìn)行調(diào)整，淡化了《公務(wù)員法》的特征，模糊了《公務(wù)員法》的行政法屬性，增加了《公務(wù)員法》與其他法律規(guī)范之間的矛盾，不利于從根本上解決我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍中存在的問題。如此龐雜的公務(wù)員序列，消釋和泯滅了行政機(jī)關(guān)工作人員的特點(diǎn)，阻卻了行政機(jī)關(guān)工作人員素質(zhì)的提升和進(jìn)一步的專業(yè)化發(fā)展，不但有悖于依法行政的憲政方向和改革預(yù)期，而且給行政法理論的研究引入了混亂的因子，使行政法理論研究因受制因素過多而無法深入，而理論上的混亂也必然引發(fā)現(xiàn)實(shí)操作上的更加無序。

四憲政意義上的批判

“統(tǒng)一管理”立法理論指引下的公務(wù)員泛化，不但有違“權(quán)力多中心主義”或日“權(quán)力中心多元化”的憲政精神，而且由于立法技術(shù)上的種種困難，也使新出臺(tái)的《公務(wù)員法》多處違憲或有違憲之嫌，主要表現(xiàn)在：

第一，就世界范圍而論，各國(guó)公務(wù)員法概屬行政法的范疇，而我國(guó)《公務(wù)員法》既然規(guī)定了人大、司法等各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體以及黨派機(jī)關(guān)工作人員的法律地位，根據(jù)憲法理論和法律位階的規(guī)范要求，應(yīng)屬憲法的范疇，實(shí)質(zhì)上應(yīng)是憲法性法律文件或“基本法”。而按照我國(guó)現(xiàn)行《憲法》和《立法法》的有關(guān)規(guī)定，制定和修改基本法應(yīng)屬全國(guó)人大的職權(quán)范圍。而《公務(wù)員法》的通過機(jī)關(guān)卻是全國(guó)人大常委會(huì)，試問人大常委們有權(quán)自己決定自己的法律地位？

第二，在代議民主制下，“為了使議員或人民代表能夠暢所欲言、充分表達(dá)民意，各國(guó)憲法和法律都規(guī)定了他們?cè)谧h會(huì)發(fā)言的免責(zé)權(quán)?！盵7]而我國(guó)《公務(wù)員法》第53條又要求所有公務(wù)員“不得散布有損國(guó)家聲譽(yù)的言論?！憋@然，這與我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第75條“全國(guó)人民代表大會(huì)代表在全國(guó)人民代表大會(huì)各種會(huì)議上的發(fā)言和表決，不受法律追究”的規(guī)定是相抵觸的。因此，也是違憲的。問題是，在目前我國(guó)違憲審查機(jī)制尚不健全的情況下，《立法法》第88條僅僅規(guī)定全國(guó)人大有權(quán)撤銷全國(guó)人大常委會(huì)制定的不適當(dāng)?shù)姆桑瑓s對(duì)具體的操作性程序語(yǔ)焉不詳。為法制統(tǒng)一計(jì)，這不能不說是一個(gè)有待深入研究的重大理論的問題。

第三，在我國(guó)，人民代表大會(huì)制度是憲法確認(rèn)的國(guó)家的根本政治制度，全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，其他國(guó)家機(jī)關(guān)必須依法對(duì)其負(fù)責(zé)。人大代表和常委只對(duì)選民或選區(qū)負(fù)責(zé)，而不受其他任何機(jī)關(guān)的干涉與管理。而我國(guó)《公務(wù)員法》第10條規(guī)定，中央公務(wù)員主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)公務(wù)員的綜合管理工作；第54條有公務(wù)員執(zhí)行或保留意見地執(zhí)行上級(jí)決定或命令的規(guī)定；第56條有對(duì)公務(wù)員開除等6種處分的規(guī)定。試問人大常委的上級(jí)是誰(shuí)？他們能適用開除的處分和被“責(zé)令辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”嗎？這有悖憲法和組織法的具體規(guī)定，不正是公務(wù)員泛化后難以“統(tǒng)一管理”帶來的必然結(jié)果嗎？

第四，為了遏制地方保護(hù)主義，打破官員的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，我國(guó)《公務(wù)員法》第69條將縣鄉(xiāng)兩級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)類公務(wù)員的地域回避制度化了。但是這種制度安排又與我國(guó)現(xiàn)行組織法和選舉法存在著內(nèi)在的沖突與矛盾，也與民主選舉的價(jià)值理念不相協(xié)調(diào)，“必將造成本地選發(fā)通過選舉程序?qū)ζ洳皇煜さ耐饧賳T進(jìn)行任免的情況發(fā)生”[8]，這不僅使地方的直接民主選舉流于形式，更為重要的是堵絕了地方自治的發(fā)生機(jī)理。

最后，司法公正是法治社會(huì)良性發(fā)展的必然要求與保障，而司法獨(dú)立又是司法公正的基石與前提。但要實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立，必須確保司法機(jī)關(guān)在人、財(cái)、物等方面的自主權(quán)，唯有如此，才會(huì)盡可能地避免來自其他機(jī)關(guān)和個(gè)人的干涉，這也正是當(dāng)下司法改革的努力方向。然而，根據(jù)《公務(wù)員法》，至少法官、檢察官的編制由行政部門核定，工資福利也納入了統(tǒng)一管理，同時(shí)還要遵循同樣退休制度。這種規(guī)定是對(duì)司法本質(zhì)的背離，必將阻礙甚或中斷剛剛起步的司法改革進(jìn)程。另外，法官、檢察官后備人員通過司法資格考試后，還要和報(bào)考行政類公務(wù)員的人員一樣參加統(tǒng)一的公務(wù)員錄用考試，適用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和試題――這好象還是各地成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。但細(xì)加推敲，該種作法實(shí)質(zhì)是對(duì)司法官員與行政官員特性的漠視與混淆。司法的“判斷”本質(zhì)要求法官必須是理性的、持重的和冷靜的，而行政工作的性質(zhì)卻要求行政官員必須是機(jī)敏的、快捷的、擅于溝通和協(xié)調(diào)能強(qiáng)的。他們之間的考核方法無論在何種意義上講都有著重大的差異而無法“統(tǒng)一”。

結(jié)語(yǔ)

《公務(wù)員法》調(diào)整范圍的拓展，即公務(wù)員的泛化與非專業(yè)化，不但有違分類管理的發(fā)展趨勢(shì)和時(shí)代要求，而且也必將引發(fā)理論上的無謂紛爭(zhēng)和

現(xiàn)實(shí)執(zhí)法中的混亂。因此，也必然會(huì)給憲政的架構(gòu)和法治建設(shè)帶來許多不利影響。更為重要的是，這種制度配置的未來運(yùn)作和無法預(yù)測(cè)的發(fā)展走向，給我國(guó)行進(jìn)中的政治體制改革帶來了諸多變數(shù)與不確定因素。制度安排事小，制度安排后所生成的政治文化與價(jià)值取向會(huì)深深地影響著社會(huì)心態(tài)和政治生態(tài)的構(gòu)造。散文時(shí)代遠(yuǎn)去，我們走進(jìn)了詩(shī)的時(shí)代。

「注釋」

[1]參見張正釗、韓大元主編：《比較行政法》，中國(guó)人民大學(xué)出版社1998年12月版，第237頁(yè)。姜海如著：《中外公務(wù)員制度比較》，商務(wù)印書館2003年2月版，第7-8頁(yè)。

[2]以下各系統(tǒng)公務(wù)員都將工勤人員排除在外――筆者注。

[3]《公務(wù)員法》第106條實(shí)際上確認(rèn)了所有事業(yè)單位工作人員潛在的公務(wù)員的地位。盡管該類人員要成為公務(wù)員或曰納入公務(wù)員管理行列需同時(shí)具備：（1）是具有公共管理職能；（2）行使這種管理還必須有法律、法規(guī)的授權(quán)；（3）經(jīng)批準(zhǔn)三個(gè)條件。但是，根據(jù)行政法原理，事業(yè)單位一經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)管理公共事務(wù)，即成為法律、法規(guī)授權(quán)類的行政主體，從服務(wù)行政的理念來看，該類行政主體在對(duì)外部相對(duì)人行使“管理”職權(quán)時(shí)，其實(shí)也是在履行“服務(wù)”的職責(zé)，這是一個(gè)問題的兩個(gè)方面?？梢姡噲D用“管理”一詞來限定該事業(yè)單位的范圍是行不通的。更何況，目前我們幾乎所有的事業(yè)單位都多多少少的經(jīng)過了法律、法規(guī)的授權(quán)具有了這樣的“管理”或“服務(wù)”職能。另外，“經(jīng)批準(zhǔn)”的限定也僅具理論意義，因此誰(shuí)批準(zhǔn)，按照怎樣的程序批準(zhǔn)《公務(wù)員法》卻語(yǔ)焉不詳，在實(shí)際中只能會(huì)給事業(yè)單位工作人員的公務(wù)員化留足漏洞和空間。

[4]潘維：《公務(wù)員范圍擴(kuò)大不可取》，載《中國(guó)改革》，2005年第1期，第78頁(yè)。

[5]姜明安：《重視制度設(shè)計(jì)，保障＜公務(wù)員法＞立法目的實(shí)現(xiàn)》，載《華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)》，2005年第2期。

[6]參見拙作：《行政案卷制度論綱》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》，2005年第2期，第102頁(yè)。

[7]秦前紅：《未可樂觀的預(yù)期――我看＜國(guó)家公務(wù)員法草案＞》源自北大法律信息網(wǎng)，/article/user/article_display.asp？ArticleID=29157

[8]周佑勇、余睿：《國(guó)家公務(wù)員任職回避制度初探》，載《法學(xué)評(píng)論》，2004年第6期，第59－61頁(yè)。

黨費(fèi)或會(huì)費(fèi)來維系，而不能應(yīng)然地由納稅人“埋單”，政黨和社會(huì)團(tuán)體機(jī)關(guān)人員的管理也只能由《政黨法》和《社團(tuán)法》來加以規(guī)范。

最后，將上述人員納入公務(wù)員范疇進(jìn)行調(diào)整，淡化和模糊了國(guó)家與社會(huì)的應(yīng)有界限，確認(rèn)并加劇了黨政不分、政社不分的非常局面，大有國(guó)家壓擠和吞噬社會(huì)之趨勢(shì)，這與建設(shè)“小政府――大社會(huì)”憲政國(guó)家的理念是相悖的。另外，有論者說“這種作法有利不同部門之間的干部的交流使用”。事實(shí)恰恰相反，交流的動(dòng)力源于差異與競(jìng)爭(zhēng)，而時(shí)下各黨派和社會(huì)團(tuán)體機(jī)關(guān)的工作人員都統(tǒng)稱公務(wù)員了，他們適用同樣的職務(wù)與級(jí)別管理模式，有著同樣的錄用、考核標(biāo)準(zhǔn)以及獎(jiǎng)懲條件，并且更重要的是，享有一樣的工資福利保險(xiǎn)待遇。試問交流的動(dòng)力何在？利益的一致性消釋了分歧與沖突，也就沒有了活力與競(jìng)爭(zhēng)，剩下的只有團(tuán)結(jié)和聯(lián)合了，而這又與現(xiàn)代分權(quán)制衡的憲政理念相悖。

二立法目的上的批判

公務(wù)員制度的確立是人類理性和邏輯方法在政治體制中的具體應(yīng)用，也是社會(huì)分工在政治領(lǐng)域合乎邏輯的事實(shí)展開。公務(wù)員制度的發(fā)生機(jī)理就在于實(shí)現(xiàn)對(duì)公職人員的有效管理，從而避免“封建恩賜制”和“政黨分肥制”帶來的社會(huì)流弊。而科學(xué)分類是實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理的前提和基礎(chǔ)，沒有科學(xué)的分類，就不可能有科學(xué)規(guī)范的管理。而且公務(wù)員制度能夠從發(fā)源國(guó)英國(guó)在短短150多年間迅速普及于世界各國(guó)（地區(qū)），其根源與精義也正在于“分類”二字。因?yàn)?，不同類、不同層次的機(jī)關(guān)承載著不同性質(zhì)的憲法使命和國(guó)家職能，而不同性質(zhì)的國(guó)家職能的運(yùn)作方式是又很不相同的，從而要求不同的吏制與之相適應(yīng)。

我國(guó)《公務(wù)員法》第1條開宗明義，將“規(guī)范公務(wù)員管理”作為立法目的之一，但是在具體的制度安排上卻落入了“統(tǒng)一管理”的俗套且離公務(wù)員制度的本質(zhì)要求漸趨漸遠(yuǎn)。究其實(shí)質(zhì)，這是對(duì)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“國(guó)家干部”大一統(tǒng)管理模式的重新確認(rèn)和回歸，是我國(guó)干部人事制度改革的倒退?！敖y(tǒng)一管理”是為了管理而管理，看起來是把復(fù)雜的問題簡(jiǎn)約化了，而實(shí)際上卻是“剪不斷，理還亂”，必由“規(guī)范管理”為初衷，招致無序和混亂的結(jié)果。這種去“個(gè)性”而求“共性”的傳統(tǒng)思維方式和工作方法，曾經(jīng)帶給我們了多許痛苦的歷史記憶?！豆珓?wù)員法》立法歷時(shí)5年、20易其稿，不少條文之間仍然存在矛盾和沖突，也正是